Palavras-chave: projetos de impacto rápido; MINUSTAH; desenvolvimento.

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1 PROJETOS DE IMPACTO RÁPIDO: CREDIBILIDADE, SEGURANÇA, INTELIGÊNCIA E DESENVOLVIMENTO Henrique Siniciato Terra Garbino * RESUMO Os projetos de impacto rápido (quick impact projects ou QIPs ) são, por definição, projetos rápidos, simples e baratos, utilizados, desde 1992, nas diversas missões das Nações Unidas, ora com o objetivo de prover ajuda humanitária ora para conquistar os corações e mentes da população e assim contribuir para a credibilidade da missão. Este trabalho teve por objetivo verificar como os QIPs implementados pela Missão das Nações Unidas para a estabilização do Haiti (MINUSTAH) contribuíram para o desenvolvimento socioeconômico daquele país, tendo como base aqueles realizados pela Companhia de Engenharia de Força de Paz. Para tanto, analisou-se a literatura existente sobre a utilização anterior desses projetos em diversas missões da ONU. Com isso, foi possível identificar as principais dificuldades encontradas na implementação dos QIPs, bem como sua eficiência nas situações referidas. Para a análise dos projetos de impacto rápido realizados no Haiti, desenvolveu-se uma pesquisa documental em diversos documentos expedidos pela ONU; além disso, foram realizadas também, entrevistas e questionários com militares e funcionários civis que participavam ou já haviam participado da MINUSTAH. Observou-se que, embora não tenha sido possível medir matematicamente as consequências dos QIP, a eficiência dos projetos no aumento da credibilidade da MINUSTAH, bem como no aumento de segurança para as operações militares, foi confirmada por todos os que participaram desta pesquisa. Concluiu-se que a implementação dos QIPs, baseada no processo adotado e nas necessidades enfrentadas pela MINUSTAH, é algo necessário e os QIPS podem ser utilizados em diversas frentes do processo de estabilização. Palavras-chave: projetos de impacto rápido; MINUSTAH; desenvolvimento. * Aspirante-a-Oficial da Arma de Engenharia e Bacharel em Ciências Militares pela Academia Militar das Agulhas Negras. Atualmente serve na 4ª Companhia de Engenharia de Combate Mecanizada (Jardim/MS). E- mail: henrique_garbino@hotmail.com

2 2 1 INTRODUÇÃO Os projetos de impacto rápido (do inglês, quick impact projects ou QIPs) foram criados e implementados pela primeira vez em uma ação da Organização das Nações Unidas (ONU), em assistência aos refugiados na Nicarágua. Esses projetos eram, no geral, obras de infraestrutura básica, de rápida implementação e planejamento, baixo orçamento e de pequena escala (por exemplo, reparação de vias, reformas em escolas, postos de saúde e perfuração de poços artesianos). Os objetivos buscados nessa ocasião eram os de atender as necessidades básicas dos refugiados, realizando os QIPs em ajuda humanitária àquelas comunidades. Entretanto, os QIPs se mostraram altamente visíveis à população, produzindo efeitos imediatos e aumentando a credibilidade dos habitantes locais nas missões da ONU. Oficialmente, em um relatório conhecido como "Relatório Brahimi", os QIPs passaram a ser conduzidos como uma ferramenta para o processo de paz e não mais como ajuda humanitária. Embora a condução de ajuda humanitária por militares seja um assunto controverso, entre outras ações, esses se utilizam dos QIPs para a realização de suas operações, pois desta forma atingem ganhos na segurança da tropa e na obtenção de informações. Atualmente, a Missão das Nações Unidas para a Estabilização do Haiti (MINUSTAH) é uma das missões que implementam os projetos de impacto rápido, inclusos na estratégia de estabilização adotada. O objetivo dessa pesquisa foi verificar como os QIPs poderiam contribuir para o desenvolvimento socioeconômico do Haiti. Para atingir o objetivo proposto, foi percorrido um caminho que incluiu uma revisão bibliográfica sobre a implementação dos QIPs no mundo; uma pesquisa documental a respeito da realização dos projetos de impacto rápido pela MINUSTAH, juntamente com entrevistas e questionários respondidos por oficiais do Exército e funcionários da ONU que participavam ou tinham participado da Missão; além de um acompanhamento da última fase da preparação do 13º Contingente da Companhia de Engenharia de Força de Paz (Cia E F Paz) para observar o treinamento que o soldado brasileiro recebe para a condução de ações cívico-sociais.

3 3 2 PROJETOS DE IMPACTO RÁPIDO: Um breve histórico Os Projetos de Impacto Rápido foram criados, em 1991, pelo Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (UNHCR) 1, na Nicarágua. Esses projetos apresentavam duas características básicas: a participação comunitária e a realização de obras em pequena escala e de rápida implementação, com uma única alocação de recursos (UN, 2004d). O objetivo principal desses projetos de ajuda humanitária era a assistência às necessidades imediatas dos refugiados 2. Essas características foram bem aceitas pelos doadores das Nações Unidas e amplamente difundidas pelo UNHCR, tornando-se a espinha dorsal das práticas de reintegração nos anos 90. Com o passar do tempo, os QIPs passaram das pequenas obras comunitárias, para funcionar como um meio termo entre o alívio das necessidades básicas e imediatas e o desenvolvimento a longo prazo. De maneira geral, eram vistos como projetos rápidos, focados e de simples implementação, que produziam efeitos imediatos de ajuda humanitária, auxiliando também no desenvolvimento da comunidade local (UN, 2003). Os projetos de impacto rápido se estenderam a países como Afeganistão, Camboja, Guatemala, Etiópia, Libéria, Moçambique, Somália, Mianmar, Sri Lanka (UN, 2003) e, posteriormente, ao Haiti. Segundo o guia expedido pelo UNHCR, em 2004, Quick Impact Projects (QIPs): a Provisional Guide, os projetos são, por definição, simples, pequenos, de baixo custo e de rápida implementação (UN, 2004e). Contudo, seus objetivos e utilização variam sob diferentes perspectivas. O mesmo guia explica que os QIPs atendem às necessidades de criar condições para soluções duráveis mediante intervenções rápidas, prover reabilitação inicial em pequena escala e proporcionar oportunidades de desenvolvimento, por meio da participação comunitária, buscando suprir as necessidades urgentes da comunidade (UN, 2004e). No entanto, quando os projetos de impacto rápido são implementados por militares, seu uso se torna controverso. O manual publicado pelo Departamento para o Desenvolvimento Internacional (DFID), do governo do Reino Unido, prescreve que os QIPs são projetados para contribuir, com impacto imediato à estabilização ou recuperação, após certo conflito (UK, 2006). 1 Agência da ONU sediada em Genebra, Suíça, responsável pela coordenação internacional para a proteção de refugiados no mundo (UN, 2010f). 2 Situação atribuída a quem foge do seu país de origem para refugiar-se em outro, por motivos de agitação política, guerra, etc.

4 4 Devendo atuar na redução da pobreza, promover empregos e incentivar a economia local, ajudar a retomada da vida normal após conflitos e visivelmente demonstrar os benefícios da estabilidade e da paz (UK, 2006, p.7). Os projetos, de acordo com o manual, podem também ajudar na proteção da força, como um benefício secundário (UK, 2006). As forças militares prestam, nesse caso, somente a proteção para que outros agentes possam implementar os projetos com maior propriedade. Se o ambiente não oferecer a segurança necessária aos agentes civis, os militares podem realizar serviços mínimos e atividades como, por exemplo, a reparação de infraestrutura e instalações ou a desminagem (UK, 2006). O problema, na utilização de tropa nos QIPs, estaria em desviar a finalidade de um grupo, antes utilizado como instrumento de poder político, para realizar serviço humanitário. Isso faria com que a identidade de ambos os agentes, militares e humanitários, se confundissem e ameaçassem os princípios da independência, imparcialidade e neutralidade dos órgãos de ajuda humanitária (UK, 2006). Como resultado, esses agentes civis enfrentariam rejeição e altos níveis de insegurança, que reduziriam seu espaço de atuação (GURD, 2006). No Haiti, entretanto, as diretrizes do Conselho de Segurança são outras. A resolução 1743 explicita o uso dos projetos de impacto rápido pela MINUSTAH: O Conselho de Segurança [ ] sublinhando a necessidade de uma rápida implementação de projetos altamente efetivos e visíveis que ajudam na criação de empregos e realizam serviços sociais básicos, e enfatizando a importância de projetos de impacto rápido na fase pós-eleitoral, [ ] solicita à MINUSTAH que continue a implementar projetos de impacto rápido. (UN, 2007c, p. 1-3). Suas últimas diretrizes sobre os QIPs os definem como indispensáveis para a confiança da população local na missão e para o processo de estabilização (UN, 2009a), contribuindo também para a segurança do pessoal da ONU e estrangeiros em geral. Por serem relativamente baratos e rápidos, e altamente visíveis aos olhos da comunidade apoiada, ao longo dos anos de sua implementação, os projetos de impacto rápido foram considerados eficazes meios para aumentar a credibilidade do governo ou da tropa ocupante (BLASCHKE et al., 2009), inclusive força de paz. Essa conexão dos QIPs com a manutenção da paz foi realizada a partir do chamado Relatório Brahimi 3, expedido em O relatório recomenda que todas as missões de paz deveriam possuir a capacidade de demonstrar uma diferença na vida das pessoas, para ajudar 3 The Brahimi Report Report of the Panel on United Nations Peace Operations (UN, 2000a).

5 5 a estabelecer a credibilidade na missão, anexando os projetos de impacto rápido a essa estratégia da construção da paz (UN, 2000a). Essa é a abordagem atualmente realizada pelos militares e amplamente apoiada pelas Nações Unidas, com a intenção de prover não somente ajuda humanitária, mas aumentar a credibilidade da missão de paz diante da população, promovendo o mandato da missão e melhorando as condições de segurança e a coleta de inteligência para as operações militares. Em 2007 e 2009, o Departamento de Operações de Paz (DPKO), órgão que juntamente com o Conselho de Segurança e a Assembléia Geral regula as missões de paz da ONU, expediu suas diretrizes em relação aos QIPs. Definidos como projetos de pequena escala, de rápida implementação e de benefício para a população, os QIPs devem ser selecionados por apresentarem um ou mais dos seguintes critérios: promover a aceitação das tarefas da missão entre a população; contribuir para a criação de confiança no processo de paz, demonstrando os benefícios da estabilidade para a população; e, melhorar o ambiente para a implementação do mandato, apoiando a missão e socorrendo as necessidades imediatas da população (UN, 2007a). As diretrizes de 2007 afirmam que os projetos de impacto rápido não são realizados como ajuda humanitária ou assistência ao desenvolvimento a longo prazo (UN, 2007a). Embora possam complementar essas atividades, seu principal objetivo é auxiliar no processo de paz, construindo a chamada confiança pública (UN, 2007a). 2.1 Impacto realizado A eficiência dos projetos de impacto rápido é amplamente questionada, se analisada sua implementação em todo o mundo. Em casos como no Afeganistão, a literatura relata a aferição do impacto causado pelos QIPs. Primeiramente, não havia nenhuma medida explicita de eficiência (BAKER, 2007). Um acompanhamento de uma a duas semanas era realizado após a implementação dos projetos, sendo a eficiência da obra relacionada à sua eficácia estrutural. Se estávamos construindo um canal de irrigação e a água passasse por ele, o projeto era eficaz (TONDREAU, 2007 apud BAKER, 2007, p. 11). Após todo o processo, como o trabalho era realizado em conjunto com a população local, não havendo reclamações e a obra estando em funcionamento, o projeto era considerado eficiente (BAKER, 2007), sem estabelecer distinções entre produção e impactos realizados 4. 4 Na implementação de QIPs, uma clara distinção deve ser realizada entre produção (por exemplo, perfuração de três poços artesianos) e impacto (por exemplo, redução na incidência de doenças transmitidas pela água). É relativamente fácil de quantificar a produção, gastos expendidos ou o número de QIPs realizados. A questão é a

6 6 Também pela falta de um programa abrangente de desenvolvimento, em parceria com o governo local, autores discorrem sobre o perigo de cada vez mais os QIPs se tornarem NIPs (no impact projects, ou projetos sem impacto ), uma vez que não contribuem para legitimar, a longo prazo, o governo afegão, mesmo contribuindo temporariamente para a proteção da tropa (BANERJEE, 2009). Muitos projetos foram realizados sem consentimento da comunidade local: são relatados casos em que escolas eram construídas independentemente da vontade da população e das lideranças locais (CHASE, 2007 apud BAKER, 2007). Os QIPs realizados durante a Missão das Nações Unidas na Libéria (UNMIL) também foram alvos de controvérsia, faziam parte da estratégia de estabilização mas continuavam sendo tratados como projetos humanitários. Ainda, o braço militar da missão simplesmente não tinha experiência humanitária para realizar a atividade (SIDA; SZPAK, 2005). Mesmo as ONGs, internacionais ou não, que implementaram a maioria dos QIPs da missão, referiram-se a eles como um desastre, que praticamente não funcionava (FRERKS et al., 2006, p. 89). Eram vistos, em geral, como projetos lentos, ineficientes, não integrados ao desenvolvimento e que não representavam as reais necessidades da população. A utilização dos projetos de impacto rápido pela UNMIL é observada hoje como uma série de esforços desnecessários, uma vez que o país já possuía um grande número de agências especializadas realizando trabalho humanitário em seu território, tornando os QIPs praticamente invisíveis ou meramente duplicando o trabalho das ONGs. Além disso, os esforços militares da missão, como a estabilização da segurança, a reconstrução de estradas e o apoio institucional ao governo, já eram vistos pela população como uma participação eficiente da ONU na Libéria (FRERKS et al., 2006). Na missão de paz do Haiti, a resposta que se tem à real contribuição dos projetos de impacto rápido ao desenvolvimento social e econômico haitiano, pela bibliografia analisada, é que eles atuam de maneira indireta, facilitando a implementação de projetos maiores a longo prazo, construindo uma base mínima de infraestrutura e garantindo maior segurança para os agentes (civis e militares) que prestam a ajuda humanitária ou de desenvolvimento 5. Contudo, existem autores que argumentam que os projetos de impacto rápido, administrados pelo DPKO, não têm se mostrado particularmente eficientes para a segurança diferença que essas atividades realmente fazem para a população local (UN, 2004b). 5 As expressões humanitarian aid (ajuda humanitária) e development aid (ajuda ao desenvolvimento) diferem quanto ao seu sentido: a ajuda humanitária consiste na ajuda material e logística, com o objetivo de salvar vidas, aliviar o sofrimento e garantir a manutenção da dignidade humana. A ajuda ao desenvolvimento é dada por governos e outras agências, para apoiar o desenvolvimento econômico, social e político de países em desenvolvimento (WHO, 2008; EU, 2010 ).

7 7 humana no Haiti, ressaltando a necessidade do maior envolvimento de agências civis no programa (RFK, 2005). Mas mesmo os QIPs realizados pela MINUSTAH, por intermédio de ONGs, carecem de uma avaliação de seu impacto sobre a população e raramente transmitem a ajuda necessária (DERDERIAN et al., 2007). Assim como foi relatado em relação à implementação dos QIPs no Afeganistão, os projetos realizados pela MINUSTAH não representam obras eficientes e duráveis a longo prazo. O resultado buscado na execução dos projetos de impacto rápido no Haiti, especialmente aqueles realizados pelo braço armado da missão, é o aumento da credibilidade da tropa para a população. Isso pode fazer com que o aspecto humanitário do QIP seja colocado de lado. 2.2 Lições aprendidas A experiência colhida durante a implementação de projetos de impacto rápido pelas Nações Unidas, em todo o mundo, pelas suas agências, departamentos e organizações nãogovernamentais subordinadas, converge para observações comuns sobre os QIPs. Pela própria definição dos QIPs, ou seja, por serem projetos de rápida implementação e com poucos recursos, são frequentemente baseados em planejamento inadequado, falhando na identificação do projeto, na participação e na consulta à comunidade e na seleção de parcerias, resultando em baixos padrões técnicos e gerenciais (UN, 2003). De maneira geral, provaram-se insustentáveis, não atuando efetivamente como uma ponte entre a reabilitação e o desenvolvimento (por exemplo, escolas e unidades de saúde reabilitadas em QIPs não funcionaram por falta de professores, enfermeiras, livros e medicamentos). Por serem realizados em pequena escala e descentralizados, têm um impacto isolado e limitado, não expressando uma estratégia de desenvolvimento (UN, 2003). As lições aprendidas em campo, na tentativa de solucionar esses problemas, apontam para a necessidade do projeto estar inserido em um programa geral de desenvolvimento, considerando os custos despendidos, o envolvimento da sociedade e a sua sustentabilidade (UN, 2003, 2004d). A menos que os QIPs formem parte de uma estratégia integrada para a reabilitação, reconstrução, reintegração e projetados com a participação da comunidade, seu impacto provavelmente será insuficiente, isolado e breve (UN, 2004e). A participação da comunidade no planejamento e na execução dos projetos é essencial para fortalecer o governo e as organizações locais, ajudando a revitalizar a economia e contribuindo para a estabilidade e soluções a longo prazo (UN, 2004e). Os QIPs devem ser

8 8 realizados com o consentimento dos partidos locais, de maneira imparcial e específica para cada situação (UN, 2000a). Devem ser implementados com o auxílio de agentes competentes, em áreas específicas, buscando sempre a maior eficiência do projeto. Uma vez que falhas ou atrasos na sua execução podem contribuir para a instabilidade, esses erros fazem com que não só o QIP específico não atinja seu objetivo, mas também que se agrave a situação proposta a combater (UN, 2004e). Desta forma, a implementação deve ser coordenada com ONGs e agência civis específicas para cada tipo de projeto. Isso vale também para a coordenação dentro da ONU, com seus diversos departamentos que podem assessorar as atividades específicas de sua área. A característica fundamental dos QIPs, a rápida implementação, muitas vezes advém de um rápido e precário planejamento e estudo de situação. As consequências dessa abordagem variam, mas merecem preocupação: [ ] enquanto os QIPs têm geralmente mostrado bastante sucesso no cumprimento dos seus objetivos imediatos, eles parecem ter sido menos eficazes na consecução dos seus objetivos a longo prazo. Como uma série de avaliações anteriores indica, há uma tensão fundamental entre a velocidade e a sustentabilidade [das ações]. Executados rapidamente, mas com pouco planejamento ou preparação, as dúvidas foram levantadas sobre o custo-benefício dos QIPs [ ] (UN, 2004e, p. 21).

9 9 3 MÉTODOS Esta pesquisa teve por finalidade coletar informações a respeito do processo de seleção e implementação dos projetos de impacto rápido. A importância de sua realização justifica-se pela relevância do desenvolvimento dos QIPs junto a populações que atravessam situações emergenciais, pela rápida resposta obtida com a sua aplicação e por seus baixos custos. Espera-se que a revisão da literatura e as pesquisas documentais e de campo realizadas por este trabalho possam contribuir efetiva e positivamente para uma maior compreensão de todo o processo que envolve a implementação dos QIPs em missões de paz. O objetivo geral deste Trabalho de Conclusão de Curso foi realizar uma pesquisa bibliográfica e documental sobre os projetos de impacto rápido e, com base nessas informações, levantar hipóteses de como sua implementação poderia contribuir para o desenvolvimento socioeconômico do Haiti. Foram deduzidos do objetivo geral, outros específicos: Identificar os fatores que influenciam a implementação dos QIPs; Delinear o processo de implementação dos QIPs; Descrever os resultados da implementação dos QIPs para as operações militares; Descrever os resultados da implementação dos QIPs para o desenvolvimento socioeconômico do Haiti. Os QIPs possuíam, inicialmente, a finalidade de prover ajuda humanitária, destacandose por produzirem resultados imediatos e por serem altamente visíveis, o que acabava causando um aumento da credibilidade das missões que os implementavam. Desta forma, militares e agências civis da ONU passaram a implementar os projetos, uma vez que a sua visibilidade repercutia favoravelmente junto às comunidades locais, angariando simpatia e engajamento. Dentro dessa perspectiva também, a ONU determinou o emprego dos QIPs à MINUSTAH, que visava, entre outras prioridades, o desenvolvimento socioeconômico do Haiti. Tais constatações levaram à proposição de algumas indagações: Quais são os fatores que influenciam a implementação dos QIPs? Quais são os resultados dos QIPs para as operações militares? Como os QIPs contribuem para o desenvolvimento dos locais onde são implementados? Qual é o processo de implementação dos QIPs utilizado pela MINUSTAH? Essa pesquisa foi desenvolvida com base na hipótese inicial, como resposta aos problemas apresentados, de que os projetos realizados pela Cia E F Paz, juntamente com

10 10 outros esforços (como ações cívico-sociais e patrulhamentos ostensivos, por exemplo), representam ferramentas fundamentais para a melhoria da segurança e para o bom andamento das operações militares em geral. A estabilização da segurança, por sua vez, rompe o ciclo vicioso da insegurança 6 e permite que órgãos qualificados da ONU e outras ONGs possam trabalhar para o desenvolvimento do Haiti (LESSA, 2007). Foi realizada, num primeiro momento, uma pesquisa exploratória bibliográfica relacionada à implementação dos projetos de impacto rápido em diferentes locais e situações. Foram estudados manuais e diretrizes de QIPs, bem como produções científicas sobre o assunto. Com base nessa pesquisa, foram elencados os principais problemas no processo de implementação e seleção dos QIPs. Na busca de responder os problemas levantados anteriormente, foram estudados, em uma pesquisa documental, diversos documentos oficiais expedidos por diferentes órgãos da ONU. Entre relatórios, resoluções, cartas oficiais, declarações e outros, foram analisados mais de 150 documentos. A pesquisa de campo foi realizada através de questionários enviados a militares do Exército Brasileiro que participavam ou participaram da MINUSTAH, desde Foram realizadas também, entrevistas com oficiais que serviram na Companhia de Engenharia de Força de Paz e com funcionários civis e militares que integravam a Missão no Haiti. Os questionários foram respondidos por 62 militares, oficiais e praças, que participaram do Batalhão de Infantaria de Força de Paz, da Companhia de Engenharia de Força de Paz ou ocuparam funções externas a essas unidades na MINUSTAH. As entrevistas contaram com 15 oficiais e dois funcionários civis. Com o objetivo de melhor conhecer o processo de adestramento dos efetivos enviados à MINUSTAH, realizou-se um acompanhamento ao Exercício Avançado de Operações de Paz, do 13º contingente da Cia E F Paz. Esse exercício constituiu a última fase da preparação da Companhia, na qual foram reproduzidas, em uma semana, diversas situações semelhantes às enfrentadas pela tropa no Haiti. 6 A insegurança impede a reconstrução; a reconstrução bloqueada promove a insegurança; e as dificuldades na reconstrução e na segurança impedem o progresso na reforma governamental para a promoção da ordem pública e o progresso econômico significativo (SMITH, 2007, p. 20).

11 11 4 A MISSÃO NAS NAÇÕES UNIDAS PARA A ESTABILIZAÇÃO DO HAITI E OS PROJETOS DE IMPACTO RÁPIDO A Missão das Nações Unidas para a Estabilização do Haiti foi estabelecida em 30 de abril de 2004, para restaurar a ordem no Haiti, após um período conflituoso e a deposição do presidente Jean-Bertrand Aristide. A missão tinha como objetivos principais: estabilizar o país, pacificar e desarmar grupos guerrilheiros e rebeldes, promover eleições livres e informadas e apoiar o desenvolvimento institucional e econômico haitiano. Em busca desses objetivos, vários QIPs foram realizados pela missão, alguns deles voltados principalmente para a reestruturação do Haiti e para o apoio à população local. Porém, cada vez mais, os QIPs foram sendo realizados com o objetivo de ganhar os corações e mentes da população haitiana, como descreve o último guia para os projetos de impacto rápido da MINUSTAH (UN, 2009a, p. 1). As obras realizadas, de impacto imediato e visível aos habitantes locais, permitem que sintam-se mais próximos e confiantes em relação à missão e à Força de Paz. Tais ganhos refletem-se na diminuição da agressividade da população, no aumento da segurança das operações e na maior facilidade de obtenção de informações. O mesmo Guia (UN, 2009a) reconhece a limitada capacidade dos projetos de impacto rápido para modificar a situação do Haiti, mas afirma a significativa melhora na segurança e a criação de um ambiente mínimo para mudanças concretas no país. A missão da Brazilian Engineering Company ou BRAENGCOY, como é chamada a Companhia de Engenharia, é fornecer permanente apoio de engenharia para a MINUSTAH, realizando trabalhos de construção, reparação e limpeza de estradas, pontes, instalações, entre outros. Muitas vezes, porém, essas obras não se limitam ao aproveitamento exclusivo do pessoal da Missão, estendendo-se à população local para a utilização comum (por exemplo, a locomoção dos habitantes locais em uma estrada reparada pela Companhia para suprir as necessidades logísticas da missão). Desta forma e diferentemente do Batalhão Brasileiro, o BRABATT, por exemplo a Companhia de Engenharia já conta em suas atividades rotineiras com o apoio e os bons olhos da população haitiana. De acordo com o depoimento do Tenente Rafael Marins 7, a simples presença dos equipamentos de engenharia da Companhia já deixava os haitianos mais receptivos. A implementação dos projetos de impacto rápido é, todavia, recomendada em locais-chaves, como complemento às ações específicas das unidades. 7 Comandante de Pelotão de Engenharia da Companhia de Engenharia de Força de Paz, em 2008.

12 Resoluções do Conselho de Segurança A Missão das Nações Unidas para a Estabilização do Haiti, assim como qualquer missão de paz da ONU, é regida pelas resoluções emitidas pelo Conselho de Segurança. As resoluções, inicialmente, solicitavam à comunidade internacional um esforço a longo prazo para o desenvolvimento do Haiti, entendendo que o desenvolvimento socioeconômico e a diminuição da pobreza eram fatores determinantes para a estabilização da paz e da segurança do país. É na resolução 1608, de junho de 2005, que pela primeira vez são citados os projetos de impacto rápido, numa solicitação do Conselho de Segurança para a MINUSTAH fortalecer sua capacidade de implementar QIPs, em coordenação com os vários agentes de ajuda ao desenvolvimento, para obter uma maior eficiência nos resultados (UN, 2005e). Paralelamente também, a MINUSTAH foi, na mesma resolução, incitada a urgentemente estabelecer uma estratégia de comunicações e relações públicas proativa, para levar ao conhecimento da população a importância da missão e o papel que ela realizava no Haiti (UN, 2005e). Nas resoluções 1702 e 1743, os QIPs tiveram sua importância reconhecida, enfatizando-se a implementação de projetos visíveis, que gerassem empregos e prestassem serviços sociais básicos. Foi a partir da resolução 1743, que se destacou a urgência em atender, a curto prazo, as necessidades básicas da população, juntamente com a preocupação constante no desenvolvimento a longo prazo (UN, 2007c). Nas últimas resoluções é visível a função atribuída aos QIPs e, especificamente, às ações humanitárias para a segurança das operações: [O Conselho de Segurança] solicita à equipe das Nações Unidas, e insta todos os agentes, para complementar as operações de segurança e desenvolvimento empreendidas pelo governo do Haiti com o apoio da MINUSTAH, com atividades destinadas a efetivamente melhorar as condições de vida das populações consideradas e solicita à MINUSTAH que continue a implementar projetos de impacto rápido (UN, 2008c). De maneira geral, em suas resoluções, o Conselho de Segurança reconhece a importância de atividades voltadas para sanar as necessidades imediatas da população. Juntamente com uma estratégia de comunicações e relações públicas eficiente, consegue-se transmitir às populações envolvidas o valor da MINUSTAH e os benefícios da paz e da estabilidade. Contudo, o desenvolvimento, a reconstrução e a redução da pobreza são, obviamente, elementos essenciais para a estabilização do Haiti.

13 13 Assim, os objetivos dos QIPs devem não só se basear nas necessidades de segurança e credibilidade para a missão, mas também, estar em coordenação com os demais agentes humanitários e de desenvolvimento, para atender os requisitos a longo prazo. 4.2 As condições enfrentadas pela Missão no Haiti O Haiti é o país mais pobre das Américas: grande parte de sua população vive abaixo da linha da pobreza ou na indigência, dependendo do setor agrícola e permanecendo vulneráveis à instabilidade econômica e aos danos causados por frequentes desastres naturais (CIA, 2010). Quase todo emprego do Haiti é informal e a maioria da população não consegue prover as necessidades alimentares básicas de suas famílias, além de não dispor de água potável, saneamento básico e energia elétrica (ALBUQUERQUE, 2006). Em decorrência de sua posição geográfica, anualmente, milhares de haitianos sofrem com enchentes, deslizamentos e outras consequências desses desastres naturais, como os abalos sísmicos experienciados em 12 de janeiro de Em razão de uma ausência institucional histórica no país, aliada aos altos níveis de corrupção, incapacidade e ineficiência do governo, as instituições haitianas sofrem de grande falta de credibilidade por parte da população haitiana. Como é relatado pelo Secretário-Geral em seus relatórios, basicamente todos os setores do governo são vistos com desconfiança pelos haitianos, sentimento estendido às organizações que chegam ao país, inclusive à MINUSTAH (UN, 2004a, 2004c, 2005b, 2005c, 2005d, 2006d, 2007b, 2008a). Dessa forma, parte dos esforços da Missão destina-se a restabelecer a confiança pública nos diversos setores do governo e na própria MINUSTAH. Atualmente, o Haiti enfrenta diversos grupos armados, na maioria das vezes independentes e descentralizados. São eles insurgentes contrários ao governo, grupos comunitários armados, paramilitares, grupos de milícia, gangues de rua ou fugitivos de prisões. A ausência do Estado na lei e na ordem reforça o clima de impunidade, aumentando a incidência de assassinatos, sequestros, roubos e estupros (UN, 2004a). 4.3 A implementação dos QIPs pela MINUSTAH Desde 2004, por intermédio de ONGs nacionais e internacionais, parceiros do governo e pelo seu próprio pessoal, a Missão de Paz no Haiti financiou mais de 672 projetos de impacto rápido 8, conforme gráfico abaixo. 8 Entre julho de 2004 e abril de 2009.

14 14 11,73% 41,79% 8,94% 4,25% Construção e reparação de infraestrutura básica Saneamento básico, distribuição de água, meio ambiente e energia Educação cívica e conscientização da população Outros Geração de empregos e receita 33,28% Gráfico 1 Distribuição dos QIPs por tipo de projeto Fonte: adaptado de UN (2010a) Esses esforços renderam empregos, a curto prazo, para mais de 40 mil pessoas e mais cerca de 300 empregos, a longo prazo, desde o início da missão (UN, 2010b), além de auxiliar no alívio das necessidades imediatas da população. A maior parte da implementação dos projetos de impacto rápido foi realizada por instituições do governo ou ONGs e os QIPs realizados por militares no Haiti representam pouco mais que 8% do total. 4.4 Problemas na implementação Do conhecimento dos problemas que cercam a implementação dos projetos de impacto rápido no Haiti, procurou-se dividi-los em duas categorias: técnicos ou internos e conjeturais ou externos. São os problemas técnicos ou internos: Falta de inclusão em um programa integrado de desenvolvimento. Necessidade de cooperação e coordenação entre agências civis nacionais e internacionais, órgãos do governo e unidades militares. Necessidade de participação da comunidade, através das lideranças locais, na seleção e implementação dos projetos. Falta de acompanhamento durante e após a realização dos QIPs. Demora no processo burocrático e alta rotatividade dos efetivos militares. Características limitadoras dos projetos de impacto rápido (baratos, pequenos e simples) não produzem resultados relevantes no desenvolvimento. Utilização de tropa, antes usada como ferramenta de poder político, na prestação de ajuda humanitária (CIMIC, ACISO, QIP).

15 15 Além dos problemas referidos, de ordem técnica, pode-se relacionar outros itens externos ou conjunturais aos QIPs, de natureza socioeconômica, política, cultural, ambiental e tática do Haiti, que influenciaram a implementação e os resultados dos projetos de impacto rápido: Subdesenvolvimento socioeconômico; Altos índices de violência e abuso de direitos humanos; Falta de credibilidade da população haitiana nas instituições; Constante incidência de desastres naturais (furacões, enchentes, terremotos); Necessidade de doações externas para o desenvolvimento das atividades internacionais; e Falta de Inteligência para as operações militares. 4.5 Avaliação dos resultados Os projetos de impacto rápido, regulamentares da MINUSTAH, devem possuir um orçamento de no máximo US$ , a serem implementados em um prazo de até três meses. De acordo com o Major Itamar Feldmann 9, entretanto, todo esse processo de seleção, até a aprovação da execução de um QIP, eventualmente, pode demorar. Considerando-se a rotatividade da tropa, de seis em seis meses, o contingente que solicita o projeto nem sempre é aquele que o executa. Desde 2004, os QIPs têm sido implementados e, de acordo com os relatórios expedidos pelas Nações Unidas, seus efeitos são positivos. Para Victor M. Nunez, Chefe do Escritório de Coordenação Civil-Militar da MINUSTAH, em depoimento para esta pesquisa, a avaliação dos resultados subjetivos, como os ganhos em credibilidade, segurança e inteligência, é difícil de ser realizada, uma vez que não há meio científico para determinar se ocorreram em consequência de um QIP ou não. Como é relatado pelo Conselho Econômico e Social das Nações Unidas, os projetos de impacto rápido desenvolvidos pela MINUSTAH são um bom exemplo de apoio imediato, frequentemente beneficiando os municípios (UN, 2007a, p. 10), os QIPs têm sua implementação, muitas vezes, recomendada por diversos órgãos, externos ou internos da ONU. A cooperação e a coordenação com as instituições governamentais e com outras entidades internacionais constituem uma das principais preocupações na implementação dos 9 Subcomandante da Companhia de Engenharia de Força de Paz, em 2009.

16 16 projetos. De acordo com os relatórios do Secretário-Geral sobre o Haiti, essa cooperação ocorre em vários níveis e com diversas organizações, governamentais ou não, nacionais ou internacionais. Dessa maneira, a realização de um plano geral de desenvolvimento é facilitada, tornando possível conciliar os esforços em uma única direção. Os projetos de impacto rápido desenvolvidos pela MINUSTAH são, desde sua identificação e seleção, realizados em cooperação com a sociedade (UN, 2004a, 2004c, 2005a, 2006b, 2006c, 2006d, 2007b, 2008a, 2008b). A população pode participar de várias formas na preparação e execução dos QIPs, na maioria dos casos como beneficiários dos projetos ou como mão-de-obra contratada, ou ainda, participar na seleção e identificação das necessidades e prioridades da comunidade através das lideranças locais. A implementação dos QIPs por militares é realizada em coordenação entre o Escritório de Assuntos Civis e o U9 10 do braço militar da Missão, o mesmo acontecendo com as demais ações cívico-sociais. Os QIPs servem também, aos doadores, como um painel das atividades desempenhadas pela MINUSTAH, o que fica explícito em: A generosidade dos doadores terá de encontrar expressão concreta no terreno, através de projetos de trabalho intensivo que possam ajudar a restaurar a confiança pública no processo de construção da paz (UN, 2005d, p. 13). 4.6 A Companhia de Engenharia de Força de Paz Haiti Como foi dito anteriormente, a BRAENGCOY já é muito aproveitada pela MINUSTAH na realização dos inúmeros trabalhos de engenharia necessários, como a reparação de estradas e desobstrução de vias 11. Para o Major Hermes L. Menna Barreto Laranja Gonçalves 12 estes trabalhos, mesmo sendo primariamente voltados para o contingente militar, produzem benefícios para a população. Em situação de normalidade, a tropa de engenharia não é empregada em patrulhamentos ostensivos, demonstrações de força ou em qualquer outra atividade de confronto junto à população. Em consequência, a confiança buscada na implementação dos QIPs muitas vezes já existe ou é atingida com mais eficiência com os trabalhos rotineiros da Companhia. 10 Escritório do braço armado da MINUSTAH responsável pela coordenação entre civis e militares. 11 Ver Apêndice A Trabalhos realizados pela Companhia de Engenharia de Força de Paz (de 2005 à 2010). 12 Adjunto ao Oficial Logístico e Oficial de Ligação da Base Logística e da Seção de Engenharia da Companhia de Engenharia de Força de Paz, em 2008.

17 17 Por esses motivos, a Companhia de Engenharia, até o momento, não implementou diretamente nenhum projeto de impacto rápido. Em sua maioria, foram realizados em apoio ao BRABATT. Segundo o chefe do U9 da MINUSTAH, o braço militar da Missão, desde 2004, realizou 57 projetos de impacto rápido, com um orçamento de aproximadamente 650 mil dólares. A participação do BRABATT nessa implementação é considerável (Gráficos 2 e 3), realizando 47% dos QIPs, com mais da metade dos investimentos totais BRABATT SRIBATT URUBATT URUBATT NEPBATT 2 JORBATT CHIECUENGCOY PHILCOY 2 GUAMPCOY PERCOY 9 Gráfico 2 Distribuição dos QIPs implementados por militares, por quantidade Fonte: adaptado do Escritório de Coordenação Civil-Militar da MINUSTAH (2010) , , , ,56 BRABATT SRIBATT URUBATT 5.018, , , , , ,24 URUBATT 2 NEPBATT 2 JORBATT CHIECUENGCOY PHILCOY GUAMPCOY PERCOY Gráfico 3 Distribuição dos QIPs implementados por militares, por orçamento em dólares Fonte: adaptado do Escritório de Coordenação Civil-Militar da MINUSTAH (2010) 4.7 Ações cívico-sociais É importante lembrar que os QIPs são um tipo de projeto bem definido pela ONU. Todo seu processo de implementação, desde a seleção até a execução e o encerramento, é normatizado por diretrizes oficiais.

18 18 Contudo, se for considerada somente a definição básica de um projeto de impacto rápido rápidos, simples e baratos, com a finalidade de beneficiar a população pode-se encontrar diversos tipos de ações que seguem esse mesmo conceito, buscando, muitas vezes, os mesmos objetivos. As tropas da MINUSTAH, rotineiramente, realizam atividades de cooperação civilmilitar, como também podem ser chamadas a ações cívico-sociais (ACISOs). Essas ações incluem as mais diversas atividades, entre elas atendimento médico, distribuição de gêneros, entretenimento, confraternizações ou mesmo pequenas obras de engenharia. No geral, são realizadas em pequena escala, menor ainda que um projeto de impacto rápido. Os ganhos atingidos nesses casos podem ser comparados com os dos QIPs, pois muitas vezes são realizados com os mesmos objetivos de aproximar a população da tropa e atingir os ganhos consequentes da confiança adquirida. No caso do BRABATT, eram executadas as ACISOs sempre antes e após alguma operação militar, como por exemplo incursões em favelas na busca por líderes de gangues. É relatada pelo Tenente Sanderson Malta de Souza, em resposta a questionário, a realização de ACISOs pelo BRABATT: Por diversas vezes foram feitas ACISOs, com distribuição de água e comida, justamente para obter o apoio dos habitantes locais. Tais ações eram realizadas exatamente nas áreas em que o Batalhão não contava com o apoio da população e precisava obter informes ou melhorar sua imagem perante a comunidade. 4.8 O pós-terremoto O terremoto de janeiro de 2010 talvez tenha sido o pior desastre natural em toda a história do Haiti, o governo haitiano estimou que um total de pessoas morreram, foram feridas e desabrigadas. É também estimado que residências e prédios comerciais desabaram ou foram seriamente danificados (HAITI, 2010a, 2010b; RENOIS, 2010). Em face dessa mudança, e por um período especial, o limite normal de orçamento para um QIP de US$25.000,00 foi aumentado para US$ ,00. Para esses projetos, o período de implementação passou a ser de seis meses e deveriam constituir, basicamente, obras de infraestrutura, essenciais para a região, conforme relatado pelo Adjunto ao Oficial de Assuntos Civis da MINUSTAH e responsável pela implementação dos QIPs pelo braço militar, Tenente-Coronel José Augusto Bognoni Lós Reis. Também por causa do terremoto, as prioridades dos QIPs foram discutidas e revistas. Os escritórios regionais solicitaram prioridade nas seguintes áreas: drenagem e reforço dos

19 19 canais em preparação para a temporada de furacões, construção de centros comunitários resistentes a terremotos e furacões, distribuição de água, reconstrução de espaços e edifícios públicos e melhorias nas condições de vida dos inúmeros desabrigados. Na opinião de Carmen Echeverria, toda reconstrução deverá estar em conformidade com as normas de construção antissísmica, com base na necessidade e oportunidade de build back better, reconstruir melhor (UN, 2010c, p. 4). O último relatório do Secretário-Geral para o Conselho de Segurança reforça a importância do braço armado da MINUSTAH, para prover apoio humanitário, especialmente nas condições atuais, em que o efetivo da missão foi aumentado (UN, 2010d) e o apoio de militares externos às Nações Unidas vem diminuindo. O apoio da Engenharia também foi requisitado e aumentou de importância nesse período: O apoio de Engenharia foi estendido em apoio aos esforços humanitários, incluindo a preparação de dois campos para os desabrigados. [ ] a escala e urgência das tarefas implicará em uma demanda contínua de apoio militar. Quando necessário, os engenheiros militares da MINUSTAH irão desempenhar um papel crítico limpando detritos, melhorando a drenagem, preparando locais alternativos para os assentamentos em situações de risco e assegurar que as vias de acesso continuem abertas durante toda a temporada de furações. Para responder a esta necessidade, a MINUSTAH vai reconfigurar o componente militar dentro do limite de tropas para fornecer adicionais engenheiros militares (UN, 2010c, p. 8-14). Por fim, o relatório conclui que o terremoto de janeiro não destruiu os ganhos para a estabilização, atingidos nos últimos anos, mas os prejudicou e criou novos obstáculos. Enquanto a população e as instituições do Haiti têm demonstrado extraordinário poder de recuperação, o terremoto gerou grandes e novas necessidades e dizimou as já fracas capacidades do Estado para enfrentá-las. No entanto, a devastação também apresentou oportunidades: reconstrução baseada na descentralização, no fortalecimento das instituições e no desenvolvimento regional (UN, 2010c).

20 20 5 CONSIDERAÇÕES SOBRE OS DADOS LEVANTADOS Os projetos de impacto rápido não produzem, diretamente, efeitos significativos ao desenvolvimento do Haiti e nem são realizados com essa finalidade são ferramentas de apoio aos diversos esforços da Missão. Para o braço militar, conforme relatado por Reis, o objetivo é o de facilitar o cumprimento do mandato, que é, essencialmente, o de prover segurança. Contudo, considerando a situação em que a MINUSTAH está inserida, a implementação de QIPs se faz necessária por diversos fatores. 5.1 Rápidos, simples e baratos Embora a recuperação sócio-econômica no longo prazo seja uma das prioridades entre os objetivos da MINUSTAH (UN, 2004b), a necessidade de esforços a curto prazo persiste. A condição de miséria em que grande parte da população haitiana vive, aliada à incidência periódica de desastres naturais no país, faz com que a necessidade de assistência imediata seja constante. Desta forma, os projetos de impacto rápido, realizados como obras de infraestrutura de emergência e de ajuda humanitária, serão ainda, por muito tempo, necessários. Mesmo não sendo projetos de grande vulto, sua contribuição ainda é considerável. Em relatório expedido pelo Conselho de Segurança, por exemplo, é salientada a vital importância dos QIPs na reabilitação de urgência da infraestrutura pós-tempestades (UN, 2008a). Com o terremoto de 12 de janeiro de 2010 tem-se a grande necessidade da realização de pequenos trabalhos, porém essenciais, que podem ser executados em projetos de impacto rápido, como a desobstrução de vias ou a limpeza de terrenos. Os QIPs contribuem, também, para a infraestrutura mínima de comunidades específicas, na capacitação de mão-de-obra local e na geração de renda. 5.2 Ganhando corações e mentes Como discorrido anteriormente, a falta de confiança nos diversos setores governamentais é um grande problema enfrentado no Haiti. Segundo o Secretário-Geral das Nações Unidas, a desconfiança nas instituições do Estado está afetando a credibilidade e a eficiência do governo haitiano (UN, 2005b). Esse problema se estende também à MINUSTAH e demais organizações internacionais. Os QIPs, altamente visíveis e de impacto imediato nas comunidades apoiadas, influenciam direta e positivamente a credibilidade das instituições. Segundo Echeverria, a

21 21 experiência mostra que as pessoas são muito mais cooperativas quando vêem o resultado dos QIPs. Em relatórios do Secretário-Geral, por exemplo, é dada a devida importância aos QIPs nos esforços em direção à credibilidade das instituições haitianas: Durante o atual período de fragilidade, a MINUSTAH também precisará ficar diretamente envolvida para ajudar as novas autoridades na afirmação da sua legitimidade [...] em todos os níveis, através da sua presença em todo o país, e em apoio contínuo aos projetos de pequena escala que podem aumentar a credibilidade das instituições (UN, 2006d, p. 4). O Secretário-Geral se referiu aos projetos de impacto rápido, entre outras ações, como sendo provedores dos dividendos da paz à população haitiana (UN, 2007b, p. 14), no sentido de que demonstram os benefícios alcançados pela paz e pela estabilidade. 5.3 Melhoria na segurança Os projetos de impacto rápido são executados em conjunto com várias outras ações, como o patrulhamentos ostensivos ou a prisão de líderes de gangues. Conforme opinião do Major Hermes Gonçalves, não é possível, assim, atribuir ao QIP isolado, a melhoria na segurança. Porém, observou-se nas respostas aos questionários e nas entrevistas realizadas, que esses ganhos existem, como relata o Capitão Diógenes Rodrigues da Silva 13 : [...] nas regiões onde se desenvolveram QIPs, a tropa pôde atuar em condições melhores de segurança. De fato, para o Tenente Daniel Ramos Lemos 14, a mera presença do militar desarmado, realizando trabalhos em proveito da população local, passava a idéia de segurança e confiança. Um relatório do Secretário-Geral descreve a participação dos QIPs para a segurança do pessoal da MINUSTAH: [ ] a implementação de projetos de impacto rápido continua a fazer uma diferença crucial, inclusive mediante a promoção do apoio público para a MINUSTAH e da execução do seu mandato e promovendo a segurança do seu pessoal (UN, 2007b). Os QIPs podem ser implementados com fins múltiplos. De acordo com o Capitão Crispim, um projeto de limpeza de ruas, por exemplo, pode ter como consequências, entre outras, a geração de renda para a população local e a conquista da confiança da tropa, além da desobstrução das vias para as operações militares. O QIP, na realidade, atua nesse caso como um facilitador das operações militares, sendo realizado antes, durante ou após as mesmas. 13 Comandante do Pelotão de Comunicações do Batalhão de Infantaria de Força de Paz, em Comandante de Pelotão de Engenharia da Companhia de Engenharia de Força de Paz, em 2007.

22 22 Outro intuito desses projetos, principalmente aqueles com ampla utilização da mão-deobra local, é o de oferecer uma alternativa à criminalidade, para aquelas comunidades afetadas pela violência (UN, 2007b). Há um sério risco, contudo, em se falhar na realização dessas atividades: É importante para a MINUSTAH ter a capacidade de rapidamente desenvolver projetos de curto prazo que possam fazer uma diferença imediata tangível nas vidas das pessoas. Não fazê-lo não só ocasionaria terríveis consequências humanitárias, mas também pode resultar em uma percepção geral entre os setores mais pobres da sociedade que a MINUSTAH pouco faz para contribuir para mudanças positivas e visíveis no Haiti. Isto pode, por sua vez, criar riscos adicionais de segurança para a missão (UN, 2004c, p. 11). 5.4 Obtenção de Inteligência Segundo os relatórios do Secretário-Geral, a MINUSTAH não teve acesso à inteligência tática confiável, baseando-se somente nas informações prestadas pela Polícia Nacional Haitiana ou por habitantes locais voluntários (UN, 2006d). Por serem realizadas normalmente em áreas populosas, muitas vezes contando com mão-de-obra local contratada, atraindo um grande número de observadores, os trabalhos de engenharia funcionam como grandes vetores de informação. O mesmo acontece durante a realização de QIPs ou ACISOs. Para o Capitão Ricardo Peterson C. Roberto 15, as informações obtidas nessas situações, por exemplo, eram decisivas para apontar os chefes de gangues locais. Conforme descrito pelo Capitão Emmanuel Nascimento Lima de Souza, Adjunto ao Oficial de Assuntos Civis do Batalhão de Infantaria de Força de Paz, isso se dá de tal maneira, que os militares que executavam essas atividades eram orientados quanto à obtenção de informações, incorporando elementos de inteligência às equipes, especialmente para obter dados. Como exemplo, essas atividades eram aproveitadas também pelo Destacamento de Operações Psicológicas do BRABATT para a disseminação de mensagens, de acordo com o Capitão Francisco da Silva 16. Essas informações, contudo, coletadas nessas condições, devem ser abordadas com cautela. Segundo o Major Eduardo Holcsik, que trabalhou na seção de inteligência do Batalhão de Infantaria de Força de Paz, muitas vezes os dados coletados dessa maneira são apenas boatos, comentários infundados ou falsos relatos, produzidos em troca de algum benefício qualquer. Esses dados normalmente não passam por processos técnicos de análise e, segundo ele, podem levar a conclusões equivocadas. 15 Comandante do Pelotão de Comando da Companhia de Engenharia de Força de Paz, em Comandante do Destacamento de Operações Psicológicas do Batalhão de Infantaria de Força de Paz, em 2008.