IX ENCONTRO DA ABCP. Nome da Área Temática. Instituições Políticas PROPOSTA DE UM ÍNDICE PARA MEDIR FORÇA DO LEGISLATIVO

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1 IX ENCONTRO DA ABCP Nome da Área Temática Instituições Políticas PROPOSTA DE UM ÍNDICE PARA MEDIR FORÇA DO LEGISLATIVO Sergio Simoni Junior DCP/USP José Álvaro Moisés DCP/USP 1

2 Brasília, DF 04 a 07 de agosto de 2014 PROPOSTA DE UM ÍNDICE PARA MEDIR FORÇA DO LEGISLATIVO Sergio Simoni Junior DCP/USP José Álvaro Moisés DCP/USP Resumo do trabalho: As pesquisas sobre instituições políticas no Brasil e América Latina seguem ao menos duas problemáticas: as condições de governabilidade do presidencialismo e os possíveis déficits nas funções de accountability horizontal. Uma notável tradição dessa literatura é a elaboração de índices de força do parlamento. Contudo, em que pesem interessantes desenvolvimentos analíticos, poucos estudos avançaram na direção de uma análise capaz de combinar o exame da dimensão da formulação de leis e políticas públicas com aquela relativa à accountability horizontal própria do legislativo. Com a intenção de contribuir para esse debate, este paper propõe a construção de um índice de força do parlamento. Sua inovação em relação a outros empreendimentos é a incorporação da dimensão do controle e fiscalização, como o direito à solicitação de informações, a acusação e julgamento de cargos públicos, etc., ao lado dos tradicionais indicadores concernentes ao processo legislativo. Tem-se objetivo de mensurar os poderes legislativos do Brasil e dos demais países da América do Sul. Essa perspectiva comparada permitirá tanto balizar o conhecimento sobre o caso brasileiro quanto avançar sobre o funcionamento do regime presidencialista de modo geral. Palavras-chave:legislativo, índice, accountability horizontal, América do Sul 2

3 Introdução A agenda de pesquisa sobre instituições políticas foi enriquecida pelo estudo das transições e da consolidação dos novos regimes dos países da terceira onda de democratização, em especial da América Latina. A grande maioria dos estudos se deteve, de modo geral, no problema colocado por Linz (1994) acerca das condições de governabilidade e os possíveis riscos institucionais que o regime presidencialista poderia trazer para a manutenção do regime democrático. Mas outra importante problemática ganha corpo recentemente:trata-se da análise dos possíveis déficits das novas democracias nas suas funções de accountability horizontal, ou seja, na obrigação dos líderes políticos eleitos de prestarem contas de suas decisões políticas aos eleitores, a instituições específicas e aos atores coletivos cuja função constitucional é controlar o comportamento dos governantes, seguindo a tradição de O Donnell (1998). Central nas duas abordagens é a análise da força e a capacidade do poder legislativo nas suas funções de representação dos cidadãos: elaboração de leis e de políticas públicas, mas também o controle e fiscalização do poder executivo e demais instituições públicas. Tais aspectos são fundamentais para a abordagem da qualidade da democracia.arendt Lijphart (1999), Guillermo O'Donnell (1998), Larry Diamond e Leonardo Morlino (2005), entre outros, sem esquecer a extraordinária contribuição de Robert Dahl (1997; 1991) - todos chamaram a atenção para a relevância dos aspectos relacionados, direta ou indiretamente, com a qualidade dos procedimentos, dos princípios e dos resultados dos regimes democráticos. O interessa analíticoneste artigo é a força e a capacidade do poder legislativo nas suas funções de representação dos cidadãos: na elaboração de leis e de políticas públicas, mas também o controle e fiscalização do poder executivo e demais instituições públicas. Nas palavras de Samuels e Shugart (2003), discutiremos omandato de representação e o mandato deaccountability. Essas questões são prementes no debate brasileiro. De um lado, o conhecimento do impacto das instituições políticas sobre a governabilidade e as relações entre executivo e legislativo se beneficiou do desenvolvimento de estudos empíricos sobre o Brasil que debateram as condições de possibilidade da chamada paralisia 3

4 decisória(mainwaring, 1993; Ames, 2001; Figueiredo e Limongi, 1999; Santos, 1997, Chaisty, Cheeseman e Power, 2012). De outro, a dominância amplamente reconhecida do executivo no sistema político levou alguns analistas a inquirirem recentemente em que medida essa situação implica em rebaixamento das funções e do desempenho do braço legislativo, em especial, sobre o impacto desse arranjo na eficácia do funcionamento do sistema de representação e accountability, com ênfase nas implicações disso para a qualidade da democracia (Moisés, 2011; Melo, 2009 e 2010). Com o objetivo de contribuir para esse debate, o presente paper propõe a construção de um índice de força do poder legislativo. A sua inovação em relação a outros empreendimentos semelhantes é a incorporação - ao lado dos tradicionais indicadores concernentes ao processo legislativo, como a existência ou não do poder de decreto do executivo, de veto e a possibilidade de sua derrubada, etc -, da dimensão de capacidade de controle e fiscalização do legislativo, a exemplo dos procedimentos envolvendo cargos que devem prestar contas e se submeter ao controle público, cargos que são nomeados ou que necessitam de aprovação do parlamento, e assim por diante. Seu objetivo é, portanto, sugerir um passo analítico e metodológico capaz de dialogar metodologicamente com a literatura tradicional sobre as relações executivo-legislativo na América Latina, centrada na maior parte dos casos na análise do processo legislativo, incorporando agora a dimensão de fiscalização e controle que cabe aos parlamentos desempenhar. O índice proposto é elaborado com o objetivo de mensurar os poderes legislativos do Brasil e dos demais países da América do Sul. Essa perspectiva comparada permitirá, de um lado, balizar o conhecimento sobre o caso brasileiro e, de outro, avançar sobre o funcionamento do regime presidencialista de modo geral. Este artigo é um produto de uma pesquisa maior sobre o funcionamento e a qualidade da democracia brasileira nos últimos 25 anos. 4

5 Problema de pesquisa Uma abordagem comum sobre os legislativos latino-americanos tem certa raiz funcionalista e é, de modo geral, preocupada com o grau de institucionalização desse poder. Nessa perspectiva, os poderes e as características dos parlamentos são avaliados e elencados em tipologias e/ou contínuos analíticos, que denotam o tipo e a função desse poder no sistema político como um todo. As bases teóricas encontram-se em Polsby (1975). Nas palavras de Limongi e Figueiredo (2004: 13) a tipologia proposta por Polsby combina a distinção das formas de governo com a variação da influência que forças externas exercem sobre o corpo legislativo.uma das primeiras aplicações dessa abordagem para América Latina foi realizada por Mezey (1983). O texto de Cox e Morgenstern (2001) presente na coletânea organizada por Morgenstern e Nacif (2001) atualizou esse debate e estabeleceu, de certo modo, um paradigma nessa área. Comparando os presidencialismos latino-americanos com o norte-americano, os autores notam que a presença de maiores poderes do Executivo no primeiro conjunto de casos resulta em legislativos reativos, ao passo que nos Estados Unidos, o legislativo seria ativo na elaboração de leis. Dentro da categoria de reativos, Cox e Morgenstern (2001: 449) elencam quatro subtipos ideais: recalcitrant, workable, parochial-venal, or subservient. A catalogação de cada legislativo nos subtipos depende, em parte, dos dispositivos contidos nas Constituições de cada país. Como um exemplo de estudo que trabalha nesse arcabouço, tem-se Saiegh (2010), que propõe uma metodologia para avaliar as diferentes características dos legislativos latino-americanos, que discutiremos mais abaixo. Sua análise revela que os parlamento podem ser distribuídos em um espaço bidimensional, sendo que uma dimensão diz respeito às suas capacidades, e outra às suas características de proativo, reativo ou obstrucionista. Paralelamente a essa abordagem, tem-se os estudos ancorados no neoinstitucionalismo, interessadosno efeito do desenho institucional para a performance governamental.aqui, antes de uma preocupação com categorização de legislativos de 5

6 acordo com seu tipo e função, o problema de pesquisa é o impacto do sistema eleitoral, do sistema de governo e das regras internos do Legislativo no policy-making. Chaisty, Cheeseman e Power (2012) organizaram essa literatura em três fases. A primeira geração é composta por Linz e outrose pode ser representada pelo título de um de seus artigos The Perils of Presidentialism. Tratam-se de teses de que defendiam que o presidencialismo induz a conflitos constantes entre o Executivo e o Legislativo. Na segunda fase da literatura, Shugart e Carey (1992), Mainwaring (1993) e Mainwaring e Shugart (1997) ressaltam que tão importante quanto as diferenças entre presidencialismo e parlamentarismo são as diferençasinternas nos presidencialismos, notadamente, a força do poder Executivo e o sistema partidário. Segundo suas formulações, sistemas políticos mais instáveis são aqueles que apresentam presidentes fracos e poucos partidos efetivos. Por fim, a terceira fase consiste em um conjunto de estudos que defendem que, contrariamente aos argumentos de então, os poderes do Executivo podem viabilizar a governabilidade e o multipartidarismo não seria um empecilho dado a existência de coalizões: Limongi e Cheibub (2011), Cheibub, Saiegh e Przeworski (2004), Chasquetti (2004), Figueiredo, Canello e Vieira (2012). Um argumento teórico importante para o presente estudolevantado por esse último conjunto de autores diz respeito à possibilidade de cooperação que pode existir entre os poderes. A relação entre Legislativo e Executivo não é um jogo de soma-zero, de modo que a força e a atuação de um não implica, necessariamente, no rebaixamento de outro (Limongi e Cheibub, 2011). Esse raciocínio é importante para a interpretação que se deve fazer dos índices. Dentro da tradição neo-institucionalista, um aspecto da abordagem metodológica de Shugart e Carey (1992) inaugurou uma importante tradição analítica nesta área. Trata-se da elaboração de índices de força dos poderes republicanos. Os autores mensuraram os poderes do executivo com a intenção de mostrar que as alegadas deficiências do presidencialismo eram devidas a arranjos específicos desse regime, mais propriamente, aqueles nos quais a força da Presidência é sobrevalorizada. 6

7 A partir de então, um conjunto de estudos empreenderam esforços semelhantes: Metcalff (2000), que atualizou e ampliou a proposta de Shugart e Carey (1992), buscando captar melhor as diferenças entre os países semi-presidencialistas; por Samuels e Shugart (2003), que utilizaram o indicador numa discussão teórica sobre representação e accountability; porgrohmann (2001), numa discussão sobre separação de poderes e checks and balances, dentre outros. Mas é bastante evidente que esses estudos estavam focados principalmente no grau de poderes do executivo e sobre as condições de governabilidade das relações executivo-legislativo. Não observam, assim, uma importante dimensão do papel do legislativo, a saber, sua capacidade de fiscalização e controle. A abordagem neo-institucionalista também tocou em outros aspectos importantes para a presente discussão.cox e McCubbins (2001) afirmam que as escolhas institucionais implicam necessariamente em trad-offs entre os princípios democráticos. Particularmente, nos interessa o trad-off entre decisiveness e resoluteness : entre a capacidade estatal de realizar mudanças políticas e o escopo de atores necessários para aprovação de tal mudança. No vocabulário de Lijphart (1999), trata-se de um trad-off entre os princípios majoritário e consensual. Assim, a distribuição de poderes entre Executivo e Legislativo tem consequências para a realização de importantes princípios da teoria democrática: sistemas em que o Executivo é forte podem garantir a governabilidade às custas de uma maior inclusão de atores políticos que participam das decisões; simetricamente, sistemas políticos consensuais podem ter maiorias níveis de legitimidade, mas estão mais passíveis à crises de paralisia decisória. A despeito da importância teórica do assunto, essa questão foi pouca abordada nos estudos das relações Executivo-Legislativo (Chaisty, Cheeseman e Power, 2012: 15).A proposta do índice desse artigo pode contribuir para discussões teóricas nesse sentido, ao incorporar indicadores sobre a capacidade do legislativo na fiscalização e no controle. Uma linha de pesquisa que aborda diretamente esse problema são os estudos sobre qualidade da democracia. Nessa temática, nos interessa o conceito de accountability horizontal. A reflexão sobre os mecanismos de accountability nos países 7

8 da América Latina iniciou-se com os trabalhos de O Donnell (1998). A contribuição do autor foi ressaltar a relevância do que ele denominou de accountability horizontal, e que diz respeito ao papel de controle mútuo entre as instituições públicas. Em texto posterior (2003) ele tratou de dois tipos de accountability horizontal. Um deles é o mandated horizontal accountability (O Donnell, 2003: 45), o qual é exercido pelas agências e instituições específicas de controle e superintendência. Muitos estudos têm seu foco voltado para esse tipo de responsabilização. Para citar apenas um, o trabalho de Moreno, Crisp e Shugart (2003) faz uma análise comparativa entre agências de superintendência, como juízes das Supremas Cortes e dos Tribunais Constitucionais, Procuradores e Controladores Gerais e Defensores Públicos em diversos países da América Latina. O procedimento empírico adotado pelos autores resulta em um índice bidimensional, composto pelo grau de independência em relação aos políticos e a duração do mandato de cada cargo. O outro tipo de accountability horizontal que é, na verdade, histórica e logicamente anterior ao primeiro, diz respeito à separação de poderes entre executivo, legislativo e judiciário. Ele é denominado por O Donnell (2003) de horizontal balanced accountability. A ideia elementar de separação de poderes elaborada pelos Federalistas consiste, como bem notou Manin (1994), em uma espécie de interpenetração parcial dos poderes, criando assim um sistema de pesos e contrapesos. São precisamente as implicações desses mecanismos que, afetando as relações entre accountability horizontal e vertical, afetam a qualidade da democracia. É de se notar, no entanto, a relativa ausência de evidências empíricas sobre a capacidade de controle do legislativo sobre o executivo na América Latina. A caracterização desses regimes como sendo democracias delegativas (O Donnell, 1991), é o ponto de partida dominante, a despeito de se ter poucos parâmetros para averiguar o grau em que isso ocorre nos diversos casos. Entre os estudos empíricos sobre o caso brasileiro destacam-se o de Figueiredo (2001) e o de Power e Lemos (2013) que, de modo geral, sustentam que o grau de sucesso das iniciativas de fiscalização do Congresso Nacional sobre o executivo depende da estrutura institucional de concentração de poderes e prerrogativas da Presidência da República e dos líderes partidários. Por outro lado, Amorim Neto e Tafner (2002) analisam as relações executivo-legislativo em torno das Medidas Provisórias por meio dos conceitos de firealarme e police-patrol elaborados por McCubbins e Schwartz (1984). Sobre o caso 8

9 chileno, Siavelis (2000) analisa os diferentes mecanismos de controle legislativo em perspectiva histórica. No entanto, o conhecimento acumulado é ainda muito limitado, e as avaliações são discrepantes. Por exemplo, de um lado Lemos e Power (2013: 390) falam que "os dados sugerem que iniciativas de controle horizontal tem uma participação significativa na atividade legislativa no Brasil"; de outro, Figueiredo (2000) defende que o papel de fiscalizador do Congresso é bastante reduzido. Outro exemplo: Saiegh (2010: 73) caracteriza o legislativo argentino como (quase-) marginal, somewhat obstructionist, but mostly passive, mas Aleman e Calvo (2008: 31) falam que o legislativo da Argentina apresenta um mecanismo efetivo de accountability horizontal. Acreditamos que a constituição de um índice abrangente de poderes formais do legislativo é heuristicamente útil para embasar metodologicamenteestudos de caso e análises comparativas que podem avançar na determinação das causas da performance legislativa. Índices da literatura Nesta seção, discutimos brevemente os principais indicadores utilizados pelos trabalhos citados anteriormente e seus procedimentos de agregação. O objetivo é avaliar criticamente suas bases conceituais e metodológicas e apresentar, ao final, a proposta de um novo indicador. Shugart e Carey (1992) buscaram mensurar, como indicado antes, a força do poder executivo. Para tal, construíram um índice composto de duas dimensões: os poderes legislativos do presidente e seus poderes não legislativos. Como indicadores de poderes legislativos do executivo, os autores utilizaram as possibilidades de veto total ou parcial, emissão de decretos, introdução de propostas legislativas específicas, propostas orçamentárias, e a proposição de referendo. Como indicadores de poderes não legislativos, Shugart e Carey (1992) se referiram à capacidade de escolha e demissão de gabinete, a possibilidade de sofrer censura pelo legislativo e a possibilidade de dissolução desse poder. Cada indicador possui um intervalo de pontos que denotam as disposições que garantem mais ou menos poder ao Presidente. Depois, as variáveis de 9

10 cada dimensão são somadas e tem-se assim um indicador sintético de poderes legislativos e outro indicador de poderes não legislativos. Metcalff (2000) propôs uma atualização do índice de Shugart e Carey (1992), alterando alguns de seus scores e incorporando a dimensão da revisão judicial. Seu método de agregação é o mesmo dos autores discutidos acima. Samuels e Shugart (2003), por sua vez, utilizaram um indicador mais enxuto, focando nas dimensões do veto, do decreto e dos poderes de agenda. No entanto, a agregação de seus índices é menos intuitiva e menos objetiva. Os autores partem do pressuposto que os dois últimos poderes são mais importantes, atribuindo-lhes peso maior. A cada combinação de cada dimensão os autores designam um valor de indicador sintético, cuja extensão varia de 0 a 9. Em conjunto, esses indicadores são baseados exclusivamente em dimensões institucionais e formais, ou seja, são as capacidades do executivo tal como se encontram nos textos constitucionais de cada país. No entanto, a despeito de tratarem de dimensões importantes, cabe observar que estão exclusivamente ancorados na força do poder executivo e na dinâmica do processo legislativo. Outros trabalhos apresentaram variáveis específicas do poder legislativo, mas deixaram de incorporar os poderes relativos aos procedimentos de controle e fiscalização de governos. Fish e Kroening (2003), em primeiro lugar, realizaram o que se constitui talvez o maior esforço de elaboração de um índice global de força dos parlamentos, tendo trabalhado com 32 itens divididos em quatro tópicos: influência do legislativo sobre o executivo, autonomia institucional do legislativo, seus poderes específicos e capacidade institucional. Esses itens são expressos em afirmações que correspondem a aspectos pelos quais a cada país foi atribuído 1 se a sentença se aplica e 0 em caso contrário. Assim, tem-se em cada país 32 distribuições de 1 ou 0, e o indicador, designado como Parliamentary Powers Index (PPI), consiste na soma de todas e posterior divisão por 32, constituindo uma escala de 0 a 1. O elevado grau de abrangência empírica do trabalho acarreta, no entanto, alguns problemas metodológicos. Por exemplo, algumas variáveis dos autores se aplicam exclusivamente a regimes parlamentaristas, a exemplo da pergunta: o legislativo designa o primeiro ministro?. Além disso, os autores utilizam múltiplas fontes de 10

11 dados. Além dos dispositivos formais, Fish e Kroening (2003) se basearam em entrevistas com experts e na análise de fontes secundárias. Saiegh (2010) estudou os países da América Latina e abordou a questão no contexto do framework e da tipologia de legislativos apresentada por Cox e Morgenstern (2002). A análise utilizando indicadores do Inter-American Development Bank levou o autor a enquadrar os parlamentos em duas dimensões, de acordo com seus tipos e suas capacidades. Suas conclusões são de que existe uma grande variedade de situações nas relações executivo-legislativo dos países da América Latina, mas, de modo geral, os parlamentos latino-americanos podem ser caracterizados como sendo detentores de consideráveis poderes reativos. Os indicadores de sua proposta analítica incluem variáveis oriundas de pesquisa de opinião pública, como o grau de confiança no Congresso, pesquisa de opinião de elites empresariais sobre a efetividade do corpo legislativo, e medidas políticas de caráter dinâmico 1, como a experiência dos legisladores e o seu nível educacional. Para agregação dessas dimensões, o autor utilizou a técnica de multidimensional scaling, o que permite medir e visualizar de modo multidimensional o grau de similaridades entre as variáveis de cada país. Do ponto de vista do presente estudo, contudo, defendemos queé analiticamente mais interessante um indicador de força do poder legislativo constituído unicamente de dispositivos formais por dois motivos. O primeiro é que variáveis institucionais são objetivamente mensuráveis e, principalmente, são de caráter estrutural e de longo prazo. O segundo ponto, mais premente, é a de que a separação entre as dimensões formais e as relativas ao desempenho e à legitimidade pública é analiticamente frutífero porque permite verificar a relação ou impacto entre esses fenômenos. Perguntas do tipo qual é a relação entre a força dos parlamentos e a aprovação de determinados tipos de legislações? ou qual é o impacto de legislativos fracos nas percepções do público sobre o sistema político? são passíveis de verificação empírica apenas se essas dimensões forem mensuradas separadamente. Montero (2009), de sua parte, realizou outra tentativa importante na mesma direção. O principal objetivo de sua pesquisa era explicar os diferentes tipos de atividade legislativa(êxito e participação) na América Latina através da análise de 1 Entendemos por isso variáveis que são contingentes ao processo político-eleitoral. 11

12 variáveis institucionais e políticas 2. Diferentemente de Saiegh (2010), Montero (2009) separa as variáveis institucionais de caráter estático, que constituem seu índice, das dimensões políticas dinâmicas. O índice da autora é composto de quatro tópicos: a etapa de iniciativa, a constitutiva e bicameralismo, de eficácia, e os procedimentos legislativos ordinários. Cabe um desses tópicos corresponde a etapas do processo legislativo, envolvendo a definição da agenda, o poder de iniciativa das comissões permanentes, a relação entre a Lower e a Upper Houses, a existência e o tratamento de vetos presidenciais, etc. Todas as variáveis são extraídas dos textos constitucionais e dos regimentos internos dos Legislativos. Cada país examinado por Montero (2009) foi elencado num contínuo, cujos extremos denotam as situações nas quais o executivo teria mais poder, até aquelas nas quais ele teria menos poder. Os valores atribuídos à posição de cada país são atribuídos indutivamente: os casos onde o executivo é mais favorecido recebem ponto 1, já os casos onde o legislativo é mais favorecido recebem ponto 0. O indicador final consiste na soma de cada variável constituinte de cada tópico e posterior padronização numa escala de 0 a 1. O estudo de Montero (2009) avança na direção de mensuração da força e capacidade do poder legislativo, mas ele ainda apresenta, como outros discutidos acima, uma lacuna importante: não incorpora variáveis relativas à accountability horizontal. As implicações dessa observação para a avaliação da qualidade da democracia, assim como outras apresentadas acima, nos levaram a propor, como apresentado a seguir, o tratamento de variáveis que podem compor um índice que trate o poder legislativo de forma mais abrangente, ou seja, que além de suas funções legislativas mais conhecidas, incorpore suas funções de fiscalização e controle. Entendemos que isso permitirá examinar melhor, também, as relações entre as funções de representação popular e de responsabilização das instituições republicanas que cabe ao poder legislativo; a expectativa é que isso permita mensurar, de modo concreto, uma dimensão central da qualidade da democracia. Proposta do índice 2 Seu trabalho é parte de um esforço mais amplo realizado pelo Observatorio de Instituciones Representativas da Universidade de Salamanca. 12

13 Apresentamos a seguir as dimensões que consideramos importantes para a construção de um índice mais abrangente de força do poder legislativo em países da América do Sul. Tomamos por base apenas variáveis institucionais e formais, ou seja, os dispositivos vigentes nas atuais constituições e regimentos internos dos poderes legislativos. A definição das dimensões foi feita de acordo com (1)a literatura discutida acima, (2) os bancos de dados resultantes do projeto Legislatina Observatorio Del Poder Legislativo En América Latina da Universidade de Salamanca,centro de pesquisa onde também se realizou o estudo de Montero (2009), que organizou os dispositivos das constituições da América Latina em tópicos específicos e (3) os componentes principais dos mecanismos legislativos de oversight propostos por Pelizzo e Stapenhurst (2004) Dados e Casos Nossa amostra é constituída dos países da América do Sul, a saber, Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia, Equador, Paraguai, Peru, Uruguai e Venezuela.As Constituições são a fonte primária de informação de índice. Algumas variáveis, como as audiências públicas, apenas estão normatizadas nos regimentos internos, e algumas especificações de dispositivos constitucionais estão em legislação ordinária. Todas as informações coletadas foram conferidas nos dados apresentados por estudos anteriores. Em alguns aspectos, no entanto, não existe consenso entre os dados, devido, em parte, a ambiguidades do texto constitucional. Os textos constitucionais foram extraídos dos respectivos sites oficiais de cada País. A tabela abaixo apresenta a data da promulgação de cada Carta, assim como da última emenda aprovada nos textos consultados: País Ano da Promulgação Ano da última emenda Argentina Brasil Bolívia Chile Colômbia Equador Paraguai Peru Uruguai Venezuela

14 Dimensões do índice O índice comportará duas dimensões fundamentais: uma concernente ao processo propriamente legislativo, e outra relativa às dinâmicas da accountability horizontal que cabe ao legislativo. Como dimensões do processo legislativo, propomos utilizar os seguintes tópicos: veto total e parcial, decreto, iniciativa exclusiva e legislação orçamentária, de parte do executivo. Como dimensões de fiscalização e controle próprias do legislativo, utilizaremos: solicitação de informações, acusação e julgamento de cargos públicos e participação na escolha de altos cargos públicos. Abaixo apresentando os elementos de cada dimensão, e a distribuição de cada país 3. Aos países foi assinalado 1 se aquele elemento se faz presente, 0 caso contrário. 1- Dimensões relativas ao processo legislativo As variáveis dessa dimensão são as que tradicionalmente são utilizadas pela literatura para a composição dos índices de força do legislativo. Neste caso, as novidades das informações do presente artigo são de atualização: como Bolívia e Equador promulgaram constituições recentemente, algumas das informações de outros trabalhos estão desatualizadas. Abaixo se encontra a explicação de cada variável, com os estudos que informaram as escolhas dos seus componentes e a distribuição de cada caso. Veto total e parcial: a existência ou não do poder de veto por parte do Presidente em face da legislação aprovada pelo parlamento, e os procedimentos necessários para sua derrubada, constituem uma dimensão importante das relações executivo-legislativo. O veto total diz respeito ao poder do executivo de vetar todo o package da legislação. O veto parcial lhe permite vetar partes do texto aprovado pelo legislativo. Em cada processo, se podem exigir maiorias legislativas diferentes para sua derrubada, como 3 A inclusão de variáveis dentro de cada dimensão cobriu apenas aquelas que estavam presentes em mais de um caso, para evitar particularidades. 14

15 maioria simples, absoluta ou qualificada. Essas variáveis comporão essa dimensão. Dimensões baseadas em: Cheibub (2007), Metcalf (2000), dentre outros 4. Veto total Argentina Bolívia Brasil Chile Colômbia Equador Paraguai Peru Uruguai Venezuela Possui Pode derrubar Por maioria simples Por maioria absoluta /5 dos presentes /3 dos presentes /3 dos membros Veto parcial Argentina Bolívia Brasil Chile Colômbia Equador Paraguai Peru Uruguai Venezuela Possui Pode derrubar Por maioria simples Por maioria absoluta /5 dos presentes /3 dos presentes /3 dos membros Decreto: diz respeito à possibilidade do poder executivo de estabelecer leis unilateralmente. Existem dois tipos de decreto, os constitucionais e os delegados. Os segundos se diferenciam dos primeiros no sentido de que o Executivo só pode emitir decretos se antes o Legislativo permitir essa prerrogativa em assuntos e tempo determinados. Essa dimensão deve abarcar as possibilidades de participação que o legislativo tem nesse procedimento pelapossibilidade de emendamento e a situação da matéria quando nenhuma decisão é tomada dentro do prazo, além das limitações de sua área de atuação. Nos baseamos nas discussões de Carey e Shugart (1998) e de Metcalf (2000). 4 Até o momento da pesquisa, não incorporamos as sugestões contidas em Tsebelis e Alemán (2005) sobre mecanismos de sugestão de mudanças de legislação que alguns presidentes possuem ao utilizarem seu poder de veto. 15

16 Decreto Argentina Bolívia Brasil Chile Colômbia Equador Paraguai Peru Uruguai Venezuela Existe Decreto constitucional Limitação a algumas áreas Não decisão favorece Executivo Legislativo pode emendar Existe Decreto delegado Não decisão favorece Executivo Legislativo pode emendar Iniciativa exclusiva: algumas constituições reservam o tratamento de determinados temas legislativos à iniciativa exclusiva do executivo, para além da proposta orçamentária. Essa dimensão dá conta da amplitude de poder facultado exclusivamente ao executivo, assim com das possíveis restrições à participação do legislativo por meio de emendamento. Observamos também se os textos constitucionais estabelecem áreas de legislação exclusiva para os parlamentos.fonte: Metcalf (2000) e Figueiredo, Canello e Silva (2012). Argentina Bolívia Brasil Chile Colômbia Equador Paraguai Peru Uruguai Venezuela Área administrativa Emendas sem restrição Emendar com restrição Não pode emendar Área fiscal Emendas sem restrição Emendar com restrição Não pode emendar Outras áreas Emendas sem restrição Emendar com restrição Não pode emendar

17 Legislativo tem iniciativa exclusiva Argentina Bolívia Brasil Chile Colômbia Equador Paraguai Peru Uruguai Venezuela Legislação orçamentária: a política orçamentária é uma das atividades mais importantes da ação governamental, relativa à dimensão de responsividade tratada acima. Em alguns países, ao legislativo são vetados a proposta e o emendamento do projeto orçamentário do executivo; em outros, o parlamento pode alterar a proposta, mas sofre limitações quanto ao tipo de modificações que pode introduzir, a exemplo da criação de novas rubricas, de novos gastos e remanejamento de recursos. Base: Cheibub (2007) Orçamento Argentina Bolívia Brasil Chile Colômbia Equador Paraguai Peru Uruguai Venezuela Iniciativa exclusiva Executivo Emendas sem restrição Emendar com restrição Emendas podem criar despesas Default: proposta Executivo Default: proposta Legislativo Default: orçamento vigente Vemos assim que, de modo geral, os Executivos na América do Sul tem fortes poderes na dimensão do processo decisório. No entanto, é de se notar a heterogeneidade entre os casos 5. 5 Neste artigo, não consideraremos duas dimensões importantes do processo legislativo que constam em alguns estudos: a capacidade de pedido de urgência para seus projetos de lei e faculdade de convocar de plebiscito. Nesses aspectos podem ser incorporados em desenvolvimentos futuros dessa pesquisa. 17

18 2- Dimensões relativas ao processo de controle e fiscalização Nessa dimensão que buscaremos o principal de nossa contribuição. Incluiremos aqui os principais mecanismos de controle do legislativo em relação a importantes cargos públicos, dividindo-os em três dimensões: sua capacidade de solicitar informações, sua participação na escolha e nomeação e seu papel na acusação e julgamento desses cargos. Nos concentraremos nos seguintes cargos: presidente da República; ministros do Executivo; ministros do Tribunal Constitucional;os diretores das principais instituições de controle: procurador-geral, fiscal geral, controlador-geral, defensor público, corregedores e ministros de Tribunal de Contas; diretores do Banco Central; autoridades militares e policiais e embaixadores. Consideramos que esses cargos são responsáveis por importantesáreas da atuação do Estado, e, logo, a mensuração da capacidade do Legislativo para nomeação, solicitação de informes e julgamento desses cargos abarca em grande medida sua influência no funcionamento do sistema político. Novamente, cabe assinalar que se trata aqui de indicadores formais, ou seja, são prerrogativas institucionais do Legislativo. País: Abaixo se encontra a explicação de cada dimensão, seguida da distribuição de cada Solicitação de informações: o legislativo tem o poder, em alguns países, de solicitar informações sobre atividades desempenhadas pelo governo e o planejamento de ações futuras por parte de determinados órgãos públicos. Algumas dessas modalidades de prestações de contas são de caráter obrigatório, com periodicidade estabelecida, enquanto outras exigem processo de aprovação por parte do legislativo. Serão observados os cargos que se prestam a essas solicitações. Solicitação de informação Argentina Bolívia Brasil Chile Colômbia Equador Paraguai Peru Uruguai Venezuela Audiências Públicas Interpelações Contas do Executivo Prestação obrigatória Informes do Presidente Legislativo tem prerrogativa Informes de Ministros 18

19 Legislativo tem a prerrogativa Informes Procurador Geral Legislativo tem prerrogativa Informes Defensor Público Legislativo tem prerrogativa Informes Banco Central Legislativo tem prerrogativa Informes Tribunal de Contas Legislativo tem prerrogativa Informes Controladoria Legislativo tem prerrogativa Informes Suprema Corte Legislativo tem prerrogativa Informes Fiscal Legislativo tem prerrogativa Qualquer servidor público Legislativo tem prerrogativa FALTA OBRIGAÇÃO DE AGIR DADO O PARECER DO TCU Acusação e julgamento de cargos públicos: como um dos aspectos mais importantes da capacidade de controle e fiscalização de governos pelo legislativo, essa dimensão diz respeito aos cargos que são objeto de avaliação e, no limite, sanção por parte do legislativo quando seja o caso. O exemplo paradigmático é o poder de investigação e de impeachment do Presidente da República. Em alguns países, no entanto, essa faculdade é estendida também aos ministros de Estado, ministros do judiciário e dirigentes de agências de superintendência. No que se refere ao presidente, essa dimensão abarcará ainda variáveis concernentes à exigência de tramitação desses processos, como a maioria necessária para sua abertura e realização. Ademais, a existência e o funcionamento de comissões parlamentares de inquérito (CPIs) também constituirão essa dimensão. Impeachment Presidente Argentina Bolívia Brasil Chile Colômbia Equador Paraguai Peru Uruguai Venezuela Legislativo instala processo Instalação: 1/3 dos votos Instalação: maioria simples

20 Instalação: maioria absoluta Instalação: maioria qualificada Instalação: comissão Legislativo julga Maioria qualificada Controle Argentina Bolívia Brasil Chile Colômbia Equador Paraguai Peru Uruguai Venezuela Ministros do Executivo Min. Do Judiciário Embaixadores Militares e policiais Procurador Geral Avalia Controlador Geral Avalia Defensor Público Avalia Fiscal Geral Avalia Min. Do Judiciário é o ministro da Suprema Corte. Os números em negrito indicam se o país tem o órgão em questão. Participação na escolha de altos cargos públicos: a participação do parlamento na escolha de nomes para ocupação de altos cargos públicos é uma das dimensões que conformam a importância deste braço do Estado dentro do sistema político. De modo geral, o legislativo toma parte na definição dos nomes para os altos cargos do judiciário e para dirigentes de agências de superintendência, mas existe considerável variação entre os casos sul-americanos. Além da amplitude de cargos que exigem a participação do legislativo, uma variável importante nessa dimensão é o processo por meio do qual ela ocorre: em alguns países, trata-se de aprovação ou recusa da indicação feita pelo executivo, em outros, de elaboração de uma lista com nomes para posterior escolha pelo Presidente, etc. Ao final, apresentamos também uma variável que diz respeito se o Legislativo pode ser dissolvido pelo Executivo. 20

21 Nomeação Argentina Bolívia Brasil Chile Colômbia Corte Constitucional Legislativo participa da nomeação Eleitores nomeiam a partir de lista do Legislativo Legislativo aprova indicação Executivo Legislativo e Executivo selecionam a partir de listas do Judiciário Conselho do Judiciário nomeia Legislativo seleciona a partir de listas do Executivo e do Judiciário Legislativo nomeia parte dos ministros Legislativo nomeia continuação Nomeação Equador Paraguai Peru Uruguai Venezuela Corte Constitucional Legislativo participa da nomeação Eleitores nomeiam a partir de lista do Legislativo Legislativo aprova indicação Executivo Legislativo e Executivo selecionam a partir de listas do Judiciário Conselho do Judiciário nomeia Legislativo seleciona a partir de listas do Executivo e do Judiciário Legislativo nomeia parte dos ministros Legislativo nomeia Os números em negrito indicam se o país tem o órgão em questão. Nomeação Argentina Bolívia Brasil Chile Colômbia Equador Paraguai Peru Uruguai Venezuela Tribunal de Contas/Auditoria Legislativo participa da nomeação Legislativo aprova indicação Exe Legislativo nomeia Legis. nomeia parte dos ministros Os números em negrito indicam se o país tem o órgão em questão. Nomeação Argentina Bolívia Brasil Chile Colômbia Procurador geral/prosector general Legislativo participa da nomeação Legislativo aprova indicação Executivo Legislativo forma lista para Executivo Legislativo aprova indicação Executivo a partir de lista do Judiciário Legislativo nomeia Continuação 21

22 Nomeação Equador Paraguai Peru Uruguai Venezuela Procurador geral/prosector general Legislativo participa da nomeação Legislativo aprova indicação Executivo Legislativo forma lista para Executivo Legislativo aprova indicação Executivo a partir de lista do Judiciário Legislativo nomeia Os números em negrito indicam se o país tem o órgão em questão. Nomeação Argentina Bolívia Brasil Chile Colômbia Defensoria Pública (defenders for human rights/defensoria) Legislativo participa da nomeação Legislativo aprova indicação Executivo Legislativo forma lista para Executivo Legislativo nomeia Legislativo aprova indicação Executivo a partir de lista do Judiciário Legislativo nomeia a partir de lista do Executivo Continuação Nomeação Equador Paraguai Peru Uruguai Venezuela Defensoria Pública (defenders for human rights/defensoria) Legislativo participa da nomeação Legislativo aprova indicação Executivo Legislativo forma lista para Executivo Legislativo nomeia Legislativo aprova indicação Executivo a partir de lista do Judiciário Legislativo nomeia a partir de lista do Executivo Os números em negrito indicam se o país tem o órgão em questão. Nomeação Argentina Bolívia Brasil Chile Colômbia Fiscal geral Legislativo participa da nomeação Legislativo aprova indicação Executivo Legislativo forma lista para Executivo Legislativo nomeia Legislativo aprova indicação Executivo a partir de lista do Judiciário

23 Continuação Nomeação Equador Paraguai Peru Uruguai Venezuela Fiscal geral Legislativo participa da nomeação Legislativo aprova indicação Executivo Legislativo forma lista para Executivo Legislativo nomeia Legislativo aprova indicação Executivo a partir de lista do Judiciário Os números em negrito indicam se o país tem o órgão em questão. Nomeação Argentina Bolívia Brasil Chile Colômbia Controlador geral Legislativo participa da nomeação Legislativo aprova indicação Executivo Legislativo forma lista para Executivo Legislativo nomeia Legislativo seleciona a partir de listas do Judiciário Continuação Nomeação Equador Paraguai Peru Uruguai Venezuela Controlador geral Legislativo participa da nomeação Legislativo aprova indicação Executivo Legislativo forma lista para Executivo Legislativo nomeia Legislativo seleciona a partir de listas do Judiciário Os números em negrito indicam se o país tem o órgão em questão. Nomeação Argentina Bolívia Brasil Chile Colômbia Equador Paraguai Peru Uruguai Venezuela Banco Central Autoridades militares Embaixadores

24 Legislativo pode ser dissolvido Argentina Bolívia Brasil Chile Colômbia Equador Paraguai Peru Uruguai Venezuela Agregação do variáveis Nessa seção apresentamos a agregação das dimensões expostas anteriores, procurando elaborar um índice de poder do legislativo. Procedemos como faz Montero (2009). Elencamos cada país em um contínuo que vai do caso em o legislativo tem mais poder, até o caso em que tem menos. Dividimos o total de posições por 1, e assim cada posição que se avança em relação a uma maior participação do Legislativo, soma-seo mesmovalor. Nesse sistema, ademais, cada variável tem o mesmo peso. Para maiores detalhes, ver Montero (2009). Para a dimensão do processo legislativo, contamos com 7 variáveis: veto total, veto parcial, iniciativa exclusiva do Executivo, decreto e iniciativa exclusiva do Legislativo. Assim, pelo método exposto acima, os países encontram-se desse forma: Força do legislativo no processo decisório Paraguai 0,9 Bolívia 0,77 Venezuela 0,7 Brasil 0,65 Argentina 0,63 Uruguai 0,53 Colômbia 0,49 Peru 0,46 Chile 0,35 Equador 0,35 Observa-se que o Brasil encontra-se na primeira metade, denotando um legislativo com razoáveis poderes. Cabe notar ainda que dois dos países com Constituições mais recentes, Equador e Bolívia, encontram-se em extremos opostos na distribuição. 24

25 Abaixo encontra-se a distribuição na dimensão fiscalização e controle: Força do legislativo na fiscalização e controle Bolívia 0,79 Paraguai 0,72 Colômbia 0,71 Venezuela 0,70 Equador 0,67 Uruguai 0,58 Argentina 0,56 Brasil 0,55 Peru 0,47 Chile 0,42 E agora, a junção dos dois: Índice final Paraguai 0,81 Bolívia 0,78 Venezuela 0,70 Brasil 0,60 Colômbia 0,60 Argentina 0,59 Uruguai 0,55 Equador 0,51 Peru 0,46 Chile 0,39 Considerações finais O presente artigo representa um dos primeiros passos de uma pesquisa em andamento sobre o funcionamento e a qualidade da democracia brasileira nos últimos 25 anos. Seu objeto específico é a análise da força do legislativo brasileiro em perspectiva comparada. A elaboração exposta aqui buscou ressaltar uma lacuna na literatura corrente, ou seja, a ausência de incorporação dos mecanismos de oversight do 25

26 legislativo na avaliação, por meio de índices, da força e capacidade do parlamento nas democracias. Nosso ponto de vista é que essa é uma dimensão fundamental de mensuração da qualidade da democracia, em especial, por causa das implicações teóricas e práticas das relações entre accountability horizontal e vertical; representação e controle da ação de governos são vistos, então, como dois aspectos fundamentais para a participação política dos cidadãos. O artigo propõe as dimensões consideradas importantes para a construção de um indicador capaz de cobrir, com melhor acuidade, aspectos fundamentais da força do parlamento, como veto total e parcial, decreto, iniciativa exclusiva, legislação orçamentária, solicitação de informações, acusação e julgamento de cargos públicos, participação na escolha de altos cargos públicos. Os resultados mostram uma heterogeneidade entre os parlamentos, que necessitam de maiores explicações. Bibliografia: Aleman, Eduardo e Calvo, Ernesto (2008) Analyzing Legislative Success in Latin America: the case of democratic Argentina in New Joices in the study of democracy in Latin America, O Donnel, Tulchin e Varas (orgs.) Woodrow Wilson Center Reports on the Americas. Ames, Barry. (2003) Os entraves da democracia no Brasil. FGV Editora. Amorim Neto, Octavio e Tafner, Paulo. (2002) Governos de coalizão e Mecanismos de Alarme de Incêndio no Controle Legislativo das Medidas Provisórias. Dados Revista de Ciências Sociais, v. 45, n. 1. Carey, John e Shugart, Matthew (1998) Calling out the tanks or just filling out the forms? in Carey, John e Shugart, Matthew (org.) Executive Decree Authority, Cambridge University Press. Chaisty, Paul; Cheeseman, Nic e Power, Timoty (2012) Rethinking the presidentialism debate : conceptualizing coalitional politics in cross-regional perspective. Democratization Cheibub, José Antonio. (2007) Presidentialism, Parliamentarism, and Democracy. New York, Cambridge University Press. 26

27 Cheibub, Saiegh e Przeworski (2004) Government Coalitions and Legislative Success under Parliamentarism and Presidentialism British Journal of Political Science, 34. Cox, Gary e McCubbins, Mathew (2001) The institutional determinants of economic policy outcomes in Haggard, Stephan e McCubbins, Mathew (org.) Presidents, Parliaments and policy. Cambridge University Press. Cox, Gary e Morgenstern, Scott (2001) Epilogue: Latin America s Reactive Assemblies and Proactive Presidents in Morgenstern, Scott e Nacif, Benito (orgs.), Legislative Politics in Latin America. Cambridge, Cambridge University Press. Dahl, Robert. (1991) Democracy and its critics. Yale University Press.. (1997) Poliarquia: participação e oposição. Edusp. Diamond, Larry e Morlino, Leonardo (2005) Assessing the Quality of Democracy. The John Hopkins University Press. Figueiredo, Argelina. (2001) Instituições e Política no controle do Executivo. Dados Revista de Ciências Sociais, v. 44, n. 4. Figueiredo, Argelina e Limongi, Fernando. (1999) Executivo e Legislativo na Nova Ordem Constitucional. FGV Editora. Figueiredo, Argelina; Canello, Júlio e Vieira, Marcelo (2012). Governos Minoritários no Presidencialismo Latino-Americano. Dados, v. 55, n. 4. Fish, Steven e Kroening, Matthew (2009). The Handbook of National Legislatures: A Global Survey. New York: Cambridge University Press. Grohmann, Luís Gustavo. (2001) A separação de poderes em países presidencialistas: a América Latina em perspectiva comparada. Revista Sociologia e Política, n.17, p Lijphart, Arendt (1999). Modelos de Democracia. Ed. Civilização Brasileira. Limongi, Fernando e Cheibub, José Antonio (2011) Legislative-executive relations in Gisburg, Tom e Dixon, Rosalinf (org.) Comparative Constitutional Law, Edward Elgar Publishing Limited. 27

28 Limongi, Fernando e Figueiredo, Argelina. (2004) Modelos de Legislativo: e legislativo brasileiro em perspectiva comparada. Revista Plenarium, ano 1, n.1. Linz, Juan (1994) Presidential or parliamentary democracy: does it make a difference? In: Linz, Juan e Valenzuela, Arturo (Ed.). The failure of presidential democracy: the case of Latin America. Baltimore, Johns Hopkins University Press. Mainwaring, Scott e Shugart, Matthew (1997). Presidentialism and democracy in Latin America. Cambridge University Press. Mainwaring, Scott (1993) Presidentialism, Multipartism, and Democracy: The Difficult Combination. Comparative Political Studies, vol. 26, n. 2. Manin, Bernard (1994) Checks, balances and boundaries: the separation of powers in the Constitutional Debate of 1787 in Fontana, Biancamaria (ed.) The invention of the modern republic. Cambridge University Press. McCubbins, Mathew e Schwartz, Thomas (1984). Congressional Oversight Overlooked: Police Patrols versus Fire Alarms. American Journal of Political Science, v. 28, n.1. Melo, Marcus André (2010) Controle do Poder Executivo e presidencialismo de coalizão Cadernos Aslegis, 40. (2009) Strong Presidents, robust democracies: separation of powers and the rule of law in Latin America Brazilian Political Science Review, 3 (2). Metcalff, Lee Kendall (2000) Measuring Presidential Power. Comparative Political Studies, v. 35, n.5 Moisés, José Álvaro (2011) O desempenho do Congresso Nacional no Presidencialismo de Coalizão ( ) in Moisés, José Álvaro (org.) O papel do Congresso Nacional no Presidencialismo de Coalizão. Konrad Adenauer Stiftung. Montero, Mercedes García (2009). Presidentes y Parlamentos: quién controla la actividad legislativa en América Latina? Centro de Investigaciones Sociológicas, Madrid. 28