Gestão Digital na Execução da Despesa Pública

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1 Gestão Digital na Execução da Despesa Pública ARAÚJO, Rodrigo Costa e Sousa BITTENCOURT, Gisele Hatschbach** RESUMO: Na gestão pública, existe um grande espaço de atuação delegado ao gestor público, podendo esse propiciar uma prestação estatal de maior qualidade através de promoção de ações, especialmente através da tecnologia da informação. O controle interno é um exemplo disso. Atualmente, entende-se como sendo uma maneira de realizar procedimentos para que um determinado resultado seja atingido através da execução de atividades predeterminadas em normativas. Através da gestão digital, o controle interno pode reduzir cada vez mais o tempo inerente das suas atividades. A fiscalização por parte do setor de contabilidade pública objetiva a presente pesquisa em identificar a possibilidade de integração entre o sistema de controle interno e sistemas dos demais órgãos emissores de certidão de regularidade fiscal para contribuir na execução da despesa orçamentária pública, diminuindo os riscos e demonstrando que a gestão digital traz diversos benefícios através de uma integração digital dos órgãos públicos na otimização da emissão das certidões obrigatórias. Palavras-chave: Orçamentário. Gestão. Digital. Fiscalização. Bacharel em Ciência da Computação com ênfase em Análise de Sistemas e pós-graduado em Sistemas e Aplicativos Móveis e Web ** Advogada da União, Coordenadora do Núcleo Trabalhista na Procuradoria da União no Estado do Paraná desde 2010

2 1 INTRODUÇÃO A conjuntura atual da gestão pública é profundamente caracterizada pela ausência de integração tecnológica entre os diversos órgãos da união, dos estados e dos municípios e por uma exigência cada vez mais ampla da sociedade e dos servidores públicos. O gestor público proativo representa um dever de matriz constitucional derivado dos princípios da eficácia e eficiência, ou seja, o gestor público tem a obrigação de realizar ações administrativas que demonstrem resultados na disponibilização de uma utilidade pública com maior qualidade a um menor custo. Este trabalho apresenta a importância do conhecimento da execução da despesa orçamentária pública e seus 3(três) e seqüenciais estágios (empenho, liquidação e pagamento) por parte dos gestores públicos e da comprovação digital de regularidade fiscal das empresas prestadoras de serviços como condição para o adimplemento da obrigação de pagamento da despesa por parte do órgão público contratante, através do gerenciamento digital, com objetivo de tornar ainda mais ágeis as atividades inerentes à gestão pública. Até o início do desenvolvimento desse artigo, todas as certidões de cada nota fiscal eram recebidas fisicamente pelo setor de contabilidade, desprendendo de um grande tempo de análise e validação de autenticidade para, em seguida, realizar os devidos encaminhamentos de pagamento na fase de execução da despesa orçamentária. Além do mais, os espaços físicos eram incrementados diariamente com processos administrativos de fatura, constando todas as certidões impressas. Desde então, foi iniciada uma análise no procedimento realizado com objetivo de otimizar a etapa de identificação através da veracidade digital e fiscalização das diversas certidões apresentadas. Foi desenvolvida a plataforma tecnológica da Secretaria da Administração do Estado do Paraná, no período desse artigo, onde as empresas prestadoras de serviços apresentam de modo eletrônico suas certidões necessárias para obtenção de um único certificado, o CRC - Certidão de Regularidade Fiscal no Estado do Paraná. Em seguida, as empresas emitem somente o CRC, o qual é apresentado com as notas fiscais, através de processos administrativos. Segundo MEIRELLES (2006), o processo administrativo está sujeito aos princípios de constante observância: a da legalidade objetiva, o da oficialidade, o da verdade material, o da garantia de defesa e do informalismo.

3 As empresas prestadoras de serviço público e fornecimento de bem ou material deve regularmente manter suas certidões regularizadas na plataforma da Secretaria da Administração, principalmente quando se refere à validade cronológica, a qual ainda se destacava, em alguns casos, a apresentação de certidões vencidas por parte das empresas contratadas. Por oportuno, damos conhecimento do controle interno aos gestores públicos, o qual é necessário para que haja uma preocupação mais elevada nas suas estruturas de controle interno, pois esse compreende o plano de organização e o conjunto coordenado de métodos e medidas, adotados pela empresa (instituição), com o intuito de proteger seu patrimônio, analisar a exatidão e a fidedignidade de seus dados contábeis, promover a eficiência operacional e encorajar a adesão à política delineada pela administração pública através da gestão digital. A Lei nº de 17 de março de 1964, a qual institui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da união, dos estados, dos municípios e do Distrito Federal, estabelece o controle da execução orçamentária e financeira exercido pelos poderes legislativo e executivo, mediante controles internos e externos, respectivamente. A integração das soluções tecnológicas do estado e um único certificado de regularidade fiscal aperfeiçoaram a fase da execução da despesa através da Certidão de Regularidade Fiscal. Destaca-se a necessidade de contínua evolução tecnológica no contexto da execução da despesa. A partir desse estudo, foi verificada a importância de uma nova integração do sistema de controle Interno com os sistemas dos órgãos competentes das emissões das certidões com objetivo de atender, de forma mais eficaz e eficiente, as normas e procedimentos internos dos órgãos públicos. Também, verificou-se que, um melhor entendimento do procedimento e atividades estabelecidas na Lei 4.320/1964 intensifica a identificação de possíveis lacunas com objetivo de tornar os procedimentos mais eficientes.

4 2 EXECUÇÃO DA DESPESA ORÇAMENTÁRIA 2.1 CONTROLE INTERNO O controle interno na administração pública brasileira é um instrumento importante na busca da eficiência da gestão pública, estando entre os principais princípios fundamentais, ao lado do planejamento, que norteiam a atividade pública. O controle que o Poder Público exerce sobre seus próprios exercícios objetiva assegurar a execução dos exercícios dentro dos princípios básicos da administração pública definidos pelo art. 37 da Constituição Federal, ou seja, esse controle deriva do poder e dever que a administração pública tem sobre seus próprios agentes e atos. Além da receita e do programa de trabalho para o exercício financeiro, a despesa é discriminada através da Lei do orçamento de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecendo aos princípios de unidade universal e anual. O orçamento deve ser composto de um único documento, no qual constem as despesas fixadas. A despesa é a aplicação de recursos mediante a qual a organização procura alcançar os seus objetivos. Observadas as normas de execução orçamentária e de programação financeira do exercício e após a publicação da LOA Lei Orçamentária Anual, as unidades estarão em condições de utilizar dotações orçamentárias, tendo em vista a realização ou a execução da despesa.

5 2.2 ESTÁGIOS DA EXECUÇÃO DA DESPESA A execução da despesa orçamentária pública é executada em 3 (três) estágios, conforme previsto na Lei 4.320/1964: empenho, liquidação e pagamento EMPENHO Segundo o art. 58 da Lei nº 4.320/64, empenho é o ato emanado de autoridade competente que cria para o estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição, consistida na reserva de dotação orçamentária. É o primeiro estágio da despesa orçamentária, quando é realizado o registro no momento da contratação do serviço, aquisição do bem ou material, amortização da dívida e obra pública, classificados nas modalidades ordinários (destinado a atender às despesas com montante previamente conhecido e cujo pagamento deva ocorrer de uma só vez), estimativo (destinado a atender a despesas cujo valor não se possa determinar previamente, de base não homogênea.) ou global (destinado a atender às despesas com montante previamente conhecido (tais como as contratuais), mas de pagamento parcelado ( 3º do art. 60 da Lei nº 4.320/64)), de acordo com sua natureza e finalidade. O empenho da despesa é o instrumento de utilização de créditos orçamentários tendo a NE (nota de empenho) como documento envolvido nessa fase, o qual indica o nome do credor, a representação e a importância da despesa. A emissão da nota de empenho, extraída para cada empenho, é a garantia para o prestador de serviço ou fornecedor contratado pela administração pública, que o valor representado foi bloqueado com objetivo de honrar os compromissos LIQUIDAÇÃO Conforme previsto no art. 63 da Lei nº 4.320/1964, a liquidação consiste na verificação do direito adquirido pelo credor tendo os documentos comprobatórios e títulos como base do crédito. A liquidação tem como objetivo extinguir a obrigação através da apuração da origem e objeto do que e a quem se deve pagar a importância exata, tendo como base o contrato, nota de empenho, comprovantes,

6 certidões fiscais, dentre outros. Refere-se ao segundo estágio da despesa orçamentária. A liquidação muitas das vezes é confundida com um procedimento único da contabilidade. Pode-se destacar que é um procedimento que participam diversos atores inclusive e diretamente o gestor do contrato (ente do órgão público indicado de acordo com a norma interna). Esse procedimento é de responsabilidade do setor de contabilidade, o qual realiza a análise da participação de cada ator na operação de liquidação verificando o procedimento de cada um conforme suas responsabilidades no processo administrativo. Portanto, cobre todos os atos de verificação e conferência, desde a entrega do material ou a prestação do serviço até o reconhecimento da despesa PAGAMENTOS Pagamento é o terceiro e último estágio processada pela unidade gestora executora, consistindo na entrega de numerário ao credor do Estado o qual ocorre com a emissão da ordem bancária e retenções de tributos, quando aplicado. Conforme previsto no art. 64 da Lei nº 4.320/1964, é definido ordem de pagamento como sendo o despacho exarado por autoridade competente determinando que a despesa liquidada seja paga. O ato de pagamento estará encerrado depois de realizada a emissão do documento de pagamento, sua entrega ao agente especialmente credenciado para esse fim e sua compensação. Figura 01 Estágios da execução da despesa orçamentária

7 2.3 DESDOBRAMENTO DA EXECUÇÃO DA DESPESA A execução da despesa orçamentária é composta por diversos documentos contábeis, específicos de cada estágio, como também documentos comprobatórios fiscais apresentados pelas empresas fornecedoras de material ou bem, prestadoras de serviços, dentre outros. Esses documentos comprobatórios têm como objetivo certificar a regularidade fiscal das empresas perante os órgãos competentes através da emissão de certidões. Nos estágios de liquidação e pagamento, além das notas fiscais, cópias do contrato e nota de empenho, dentre outros, as certidões fiscais são também necessárias e obrigatórias. São exemplos de certidões fiscais: Certidão Negativa de Débito Trabalhista, Certidão Negativa de Tributos Estaduais, Certidão Negativa de Tributos Municipais, Certidão Negativa de Débitos de Tributos Federais e Dívida da União, Certidão de Regularidade do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço FGTS, dentre outras específicas julgadas necessárias e previstas no contrato. Receber e verificar a regularidade da documentação e certidões apresentadas é uma atividade complexa e prolongada realizada na administração pública, destacada pelas diversas cartilhas desenvolvidas, procedimentos designados nas normas e de responsabilidade de fiscalização do setor de contabilidade. Observa-se também que a Secretaria da Administração Pública e o Tribunal de Contas do Estado do Paraná estão discutindo acerca do aperfeiçoamento do sistema de controle e na melhoria nas áreas de avaliação e auditoria no serviço público com a utilização da tecnologia em apoio às decisões e transparência. Diante das modernas soluções de tecnologia da informação e, notoriamente, da necessidade de tornar a fase de conferência das certidões mais ágeis, com mais celeridade e sustentabilidade do aspecto financeiro, pessoal e ambiental, destaca-se a solução de integração dos sistemas de controle interno e órgãos emissores de certidão desenvolvida durante o período de desenvolvimento desse artigo. Essa integração dispõe de consultas aos diversos órgãos emissores das certidões através do CNPJ da empresa prestadora de serviço ou fornecedora, com o resultado de comprovação da regularidade fiscal e validação da certidão no respectivo órgão competente.

8 A Secretaria da Administração Púbica pode ser destacada como o único órgão fiscalizador e responsável pela integração das soluções de tecnologia, como também emissor da Certidão Oficial de Regularidade Fiscal para constar nas fases da execução de despesa orçamentária. Sendo assim, o desenvolvimento de uma única Certidão de Regularidade Fiscal sendo emitida de forma unificada e segura através de uma única fonte, agilizou a etapa da execução da despesa orçamentária dos órgãos contratantes. Essa certidão apresenta a situação fiscal da empresa e os respectivos prazos de validade das certidões apresentadas pelas empresas no momento da regularização. A unidade gestora executora então, tem uma única fonte de conferência de validade das diversas certidões apresentadas pelas empresas. Compete então à empresa prestadora de serviço ou fornecedora de bem ou material, apresentar e registrar as certidões regularmente no sistema da Secretaria da Administração com objetivo de obter a Certidão Oficial de Regularidade Fiscal para apresentação nesta fase de execução da despesa orçamentária do órgão contratante. Considerando todos esses aspectos legais e através de uma análise, podemos constatar o grande tempo despendido pelas unidades competentes do órgão na verificação de regularidade quando a empresa somente apresentava as diversas certidões necessárias e não a Certidão Oficial de Regularidade Fiscal. Através de uma análise qualitativa foi observado no setor de contabilidade do DERPR Departamento de Estradas de Rodagem do Estado do Paraná, o tempo despendido da análise de todas as certidões anteriormente a unificação através da Certidão Oficial de Regularidade Oficial. No montante de notas fiscais, foi despendido um tempo médio de 9 minutos para cada nota fiscal (entre 5 e 7 certidões obrigatórias) tendo em vista os diversos sites de verificação e tempo de resposta do serviço. Esse tempo médio foi identificado através de pesquisa no setor citado através do cálculo realizado na consulta de veracidade das certidões, apresentadas pelas empresas prestadoras de serviços nos sites das instituições emissoras. Exemplo: O certificado do FGTS - Fundo de Garantia do Tempo de Serviço era sempre validado no site da Caixa Econômica Federal, ficando dependente sempre da disponibilidade e desempenho da consulta ao sítio do referido órgão. Se a lei diz que o direito do credor deve ter base em documentos comprobatórios então pode-se

9 entender que as certidões são artefatos instrutores no processo de pagamento considerando que non quod est in actis non est in mundo (considera-se inexistente o que não está escrito no processo) Com a nova Certidão Oficial de Regularia Fiscal esse tempo foi reduzido para 14 segundos, em média por nota fiscal verificada e analisada, sem levar em consideração a digitação dessa conferencia no sistema. Através da consulta no site da Secretaria da Administração, da situação cadastral, para cada nota fiscal das empresas prestadoras de serviços observou-se uma redução de 97,40% do tempo desprendido diretamente e anteriormente, otimizando assim a fase de execução de despesa orçamentária como também a redução de papel tramitado nos processos de faturamento. Essa redução permitiu os funcionários concentrar seus esforços no acompanhamento das etapas para cada documento fiscal. Conseqüentemente, agilizou todas as etapas posteriores a essa análise. Reforça-se que, além de tornar o procedimento mais eficiente e eficaz, a gestão digital visa também à sustentabilidade ambiental. Esses cálculos partiram da análise realizada com o auxílio do software de estatística gerencial do Departamento de Estradas de Rodagem do Estado do Paraná que, através de uma série de testes estatísticos, foi capaz de analisar a significância e a correlação entre as variáveis do sistema de gestão financeira do órgão. Por meio de relatórios gerados pelo software, em conjunto com a interpretação e análise dos critérios e características dos contratos de referência, foi realizada uma seleção de quais itens que representavam de maneira mais adequada cada conjunto de certidões por característica de contrato vinculado. Nesses relatórios, foi possível identificar que, para cada tipo de contratos (obras, convênio, prestador de serviço e fornecedores), existe um tempo médio necessário de análise e verificação, tendo em vista as particularidades e quantidade de certidões apresentadas, conforme demonstrado no quadro abaixo

10 Figura 02 Tempo médio em segundos de análise por tipo de contrato Essa ampla pesquisa e conclusão estatística foram realizadas com base na análise dos dados e processamento de informações sobre todas as ações do setor de contabilidade do Departamento de Estradas de Rodagem do Estado do Paraná, incluída à análise de tempo dos agentes responsáveis quanto à utilização da tecnologia da informação e disponibilidade dos serviços das diversas Instituições emissoras das certidões obrigatórias. Ainda assim, buscando uma maior eficiência e eficácia do serviço público e normas definidas, destaca-se a integração do sistema da Secretaria da Administração com todos os órgãos competentes responsáveis por emitir as certidões. A gestão digital contempla uma consistente análise de obrigação da certidão válida e conferida através da tecnologia e integração através de consulta pelo CNPJ, quando pessoa jurídica, e retorno de validação e prazo de validade como informação confirmada. Assim a informação apresentada torna-se eficaz na tomada de decisão do Gestor. 3 CONSIDERAÇÕES FINAIS Além da área contábil, deve ser revista a questão dos avanços tecnológicos para uma eficiente gestão digital em todas as esferas da gestão pública. Após análise e estudos aprofundados nos termos da Lei nº 4.320/1964, especificamente na fase da execução da despesa orçamentária, e procedimentos e normas institucionais foi realizada a implantação do Certificado de Regularidade Fiscal no Departamento de Estradas de Rodagem do Estado do Paraná, após ser percebida a necessidade de unificação das certidões em um único banco de dados e/ou sistema informatizado da Secretaria da Administração do Estado do Paraná

11 compreendendo a importância da fiscalização por parte do setor de contabilidade do órgão. Foi observada, também, a ausência de disponibilidade e formatos de integração entre órgãos estaduais, não permitindo a integração quando certificado de empresa prestadora de serviço sediada em estado distinto da prestação de serviço. Sendo assim, atualmente é necessário o registro regular das certidões no Sistema de tecnologia da Secretaria da Administração por parte das empresas contratadas. A Certidão de Regularidade Fiscal CRC tornou o procedimento ágil na execução da despesa orçamentária, porém ainda com muitas empresas sem o conhecimento da importância dessa unificação, as quais não mantêm suas certidões regularizadas causando alguns atrasos na fase de execução da despesa orçamentária. O estágio atual da pesquisa e conclusão demonstra a necessidade de novos estudos e envolvimento dos órgãos competentes responsáveis por emitir as certidões tornando-se imprescindível a integração. Esse envolvimento deve ocorrer não somente na esfera estadual, como também federal e municipal, pois todos os órgãos públicos têm que seguir as normas gerais de direito financeiro e buscar a eficiência e eficácia da sua gestão administrativa. Nesse contexto, é possível vislumbrar a existência de um ambiente integrado, direcionado para a economia de recursos e a otimização de todas as esferas públicas, através de uma gestão digital demonstrando o quanto é importante o investimento em tecnologia da informação. Para MEIRELLES (2015), o investimento em tecnologia da informação propicia presumível ganho de eficiência, padronização dos serviços e redução do tempo. Esse ambiente integrado trará benefícios para a administração pública através da tecnologia da informação disponível atualmente. A necessidade dos órgãos públicos operarem em parceria é ressaltada pelo objetivo comum da união.

12 REFERÊNCIAS MEIRELLES, Hely Lopes. Licitação e Contrato Administrativo 14. ed. São Paulo: Malheiros Editores, MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro 41. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2015.

02. (FCC MPE-RN/2012). A receita extraorçamentária em 31.12.2011, em reais, era: (A) 50.000,00 (B) 60.000,00 (C) 100.000,00

02. (FCC MPE-RN/2012). A receita extraorçamentária em 31.12.2011, em reais, era: (A) 50.000,00 (B) 60.000,00 (C) 100.000,00 SEMANA 10 - Despesa Pública: Dispêndios orçamentários (Despesa orçamentária) e Extra- Orçamentários; 01. (ESTILO-ESAF/2012) Os dispêndios públicos podem ser de natureza orçamentária ou extraorçamentária.

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