Gestão por Programas: Um compromisso com a transparência e resultados da administração pública.

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1 GOVERNO DO ESTADO DE MATO GROSSO SECRETARIA DE ESTADO DE PLANEJAMENTO E COORDENAÇÃO GERAL Gestão por Programas: Um compromisso com a transparência e resultados da administração pública. Produção do Grupo Temático Gestão por Programas durante o Processo de avaliação do Planejamento do Estado de Mato Grosso - Repensando o Planejamento. SEPLAN, Cuiabá/outubro de 2002.

2 2 GOVERNO DO ESTADO DE MATO GROSSO SECRETARIA DE ESTADO DE PLANEJAMENTO E COORDENAÇÃO GERAL Gestão por Programas: Um compromisso com a transparência e resultados da administração pública. Denize Aparecida Rodrigues de Amorim Edna Luzia Almeida Sampaio Edson Fontana de Oliveira Elias Feres Zarour Erlaine Rodrigues Silva Graciele Barbiero José Élson Matias dos Santos Neuci Pimenta de Medeiros Nilson Antonio Batista Rildo Mendes dos Santos Roberta Maria Amaral de Castro Pinto Penna Colaboradores: Susan Dignart Vinícius Carvalho Araújo Edmar Augusto Vieira

3 3 ÍNDICE I Introdução 04 II A gestão pública: condicionantes da reforma 06 III A gestão por programas: uma inovação no contexto brasileiro A experiência do Governo Federal A experiência do Estado da Bahia A experiência da Prefeitura de Curitiba 16 IV A gestão por programas e seus pressupostos 20 V O novo modelo de gestão pública de Mato Grosso 26 VI Diagnóstico sobre a gestão das ações de governo em Mato Grosso Metodologia Situação dos programas na visão dos responsáveis Dados sobre o responsável e sua equipe Dados sobre os Programas Dados sobre a Seplan A situação dos Programas: Uma análise dos Instrumentos de 36 Planejamento 3.1 Emprego e Renda Segurança Pública 43 VII Conclusões preliminares 48 VIII Algumas propostas para a melhoria da gestão pública em Mato Grosso 54 XIX Referências bibliográficas 63 X Anexos Entrevistas 2. Tabulação dos Dados da Pesquisa 3. Gráficos

4 4 Gestão por Programas: Um compromisso com a transparência e resultados da administração pública. I. Introdução. A discussão sobre o papel da Secretaria de Planejamento no processo de coordenação e gestão das políticas públicas tem sido uma preocupação constante do governo e técnicos do setor. Discussões acaloradas, porém assistemáticas, têm permeado o cotidiano da instituição. Qual seria a forma ideal de organização institucional para dar maior qualidade ao ciclo de gestão (planejamento, acompanhamento e avaliação) na perspectiva do órgão que tem como finalidade a coordenação das políticas de governo? O ingresso dos gestores governamentais na SEPLAN (a partir de nov/2001) fez com que esta questão se tornasse irrefutável e num movimento que demonstrou a inquietação e o desejo de avançar no processo de melhoria da gestão pública. A elaboração pelos gestores de um diagnóstico da SEPLAN, intitulado: Uma contribuição dos Gestores Governamentais à Gestão de Políticas Públicas em Mato Grosso, tornou pública e documentada a necessidade de mudanças. O texto constitui-se basicamente de uma análise crítica à estratégia de implementação da Reforma, no que tange à gestão de políticas e à organização da estrutura do planejamento em Mato Grosso. Ao final são apresentadas algumas propostas de melhoria, dentre elas a implantação da gestão por programas. A apresentação do documento, fruto de discussão dos membros da carreira lotados na SEPLAN, aconteceu no dia 05 de julho com o nível estratégico e marcou o início das discussões sistemáticas sobre a questão posta ao planejamento: Imprimir qualidade ao ciclo de Gestão Pública. Com o aval do Secretário de Planejamento, a idéia da gestão por programas foi acatada, inicialmente como experiência piloto, sendo selecionado o Programa Estadual de Emprego e Renda, embora esta escolha possa sofrer alterações. Entretanto, por decisão do Secretário, foi aberto um amplo processo de rediscussão do papel do Planejamento e da própria Secretaria, dando a oportunidade de discutir com maior

5 5 profundidade a proposta de Gestão por Programas e sua viabilidade na realidade matogrossense. Foi assim constituído o Grupo Temático Gestão por Programas, cujos objetivos seriam: Construir e apresentar uma proposta de gestão por programas para o Estado de Mato Grosso dentro de uma perspectiva de atuação da SEPLAN, orientada pela reformulação estratégica; Construir e apresentar uma proposta de implementação da gestão por programas a partir do próximo PPA. Para atingir esses objetivos o GT organizou os seus trabalhos em etapas distintas: 1. Discussões internas sobre o tema, com busca de bibliografia disponível; 2. Seminário aberto com participações de todos os interessados sobre o tema; 3. Diagnóstico da situação do programa em Mato Grosso; 4. Elaboração da proposta; 5. Oficina para apresentação da proposta. O presente documento é o registro de todo esse processo, um esforço para que a riqueza dessa história significativa para o planejamento não se perca. Desta forma, estruturamos o documento da seguinte forma: No item II trataremos do tema Gestão Pública em Discussão: Os condicionantes da Reforma do Estado, trata-se de uma breve contextualização do processo de Reforma, passando pelo papel do planejamento no setor público. No item III abordaremos o tema: A Gestão por programas Uma inovação no contexto brasileiro, onde serão apresentadas as experiências do Governo Federal, do Governo Estadual da Bahia e do Governo Municipal de Curitiba. No item IV, A Gestão por Programas e Seus Pressupostos, explicitaremos alguns condicionantes legais e os pressupostos da Gestão por Programas. O item V, O Novo Modelo de Gestão Pública de Mato Grosso, mostra como o Estado respondeu aos desafios impostos pelo novo paradigma da administração pública. No item VI, Diagnóstico sobre a Gestão das Ações de Governo em MT, fazemos um diagnóstico, ainda que preliminar, da situação do programa em Mato Grosso, apresentamos, no item VII, as Conclusões Preliminares e, finalmente, no item VII- são apontadas Algumas Propostas para a

6 6 Melhoria da Gestão Pública em Mato Grosso, tendo por base os princípios da gestão por programas. Estado. II. A Gestão Pública em Discussão: Os condicionantes da Reforma do A "revolução" pela qual passou o Estado nas últimas décadas, em especial a partir dos anos 70, trouxe nos anos 80 uma mudança no seu perfil econômico-social, demarcado pela redefinição do Estado na intervenção da economia e pela restrição no atendimento aos serviços públicos e à delegação de setores antes estatais à iniciativa privada (privatização). De outro lado, teve importância fundamental na introdução de novos valores para a administração pública, onde passou a vigorar a preocupação com a legitimidade do Estado mediante o atendimento, com qualidade, aos usuários dos serviços públicos. A crítica contundente que se fez a um modelo de Estado com forte intervenção na economia foi feita também a forma de seu gerenciamento burocrático e autoreferenciado, de baixo compromisso com os usuários dos serviços públicos (que deveria ser a finalidade última do Estado), ausência de gestão, avaliação e sistema de responsabilização. Todas essas críticas ao modelo de administração pública cria as bases para que, nos anos 80, tenha força a idéia de um novo modelo gerencial de administração pública, com foco em resultados, ou seja, a satisfação do cidadão/cliente/usuário. Esta orientação teve início em países da Organização para Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE), principalmente no Reino Unido, Nova Zelândia, Austrália e países escandinavos. Nos anos 90, a disseminação do modelo chega aos Estados Unidos e Brasil. "Desde então, constituiu-se um quadro teórico e um conjunto de instrumentos de gestão que, dentro do contexto democrático, visam modernizar o Estado e tornar a administração púbica mais eficiente e voltada para o cidadão-usuário" (Coutinho, 2000 apud Bresser Pereira, 1999). "Tratou-se de abandonar o caráter auto-referido da administração burocrática, voltada exclusivamente aos interesses do aparelho do Estado, para colocar em prática as novas

7 7 idéias gerenciais, oferecendo à sociedade um serviço público de melhor qualidade, em que todas as atenções são centradas nos cidadãos. Vale notar que o caráter mais democrático da nova gestão pública faz referência exatamente á sua orientação ao público, além da participação dos cidadãos e controle social da gestão. (Coutinho, 2000: 42). Esta percepção crítica de funcionamento da máquina administrativa impôs a necessidade de mudanças internas no modo como os governo vinham conduzindo ou se organizando para gerir os negócios públicos. Silveira 1, em palestra proferida, referiu-se a duas experiências importantes na abordagem da gestão governamental voltada para resultados: aquela adotada pela Austrália, que toma como referência a instituição/organização. Nela, a alta direção de governo define os objetivos estratégicos e estes são tomados pela instituição/organização para o seu desdobramento e execução. Neste caso, a estrutura organizacional é a unidade de gestão pública. Noutra experiência, adotada pela França, os objetivos da ação governamental são definidos pelo programa, que atua como eixo integrador das organizações e aloca os recursos para a consecução desses objetivos. Neste caso, o programa é a unidade de gestão. No Brasil, no Governo Federal, há uma tentativa de aproximação com o modelo francês, denominada Gestão por Programas. Essa abordagem pressupõe uma nova visão da administração, cuja ênfase está no problema que demanda ação de governo e não na estrutura da administração. Dessa forma, a avaliação não se restringe aos meios e aos processos, mas, fundamentalmente, pressupõe a avaliação dos resultados a ótica deve ser a da sociedade. Esse modelo deve pensar a gestão na sua totalidade e priorizar a atuação intersetorial, descentralizada e compartilhada com a sociedade para garantir resultados que impactem na realidade, gerando melhoria da qualidade de vida do cidadão. O problema passa a ser a categoria central para a estruturação do plano, e não apenas um elemento de diagnóstico. 1 José Paulo Silveira, Secretário de Planejamento Institucional do Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão. Palestra proferida no Seminário Repensando o Planejamento Governamental em Mato Grosso - Painel: A Reforma do Estado e as novas perspectivas da ação governamental: o papel do Planejamento. SEPLAN/MT, Cuiabá,

8 8 A gestão por programas é apresentada como uma estratégia de reforma administrativa em que a ênfase recai nas ações governamentais como unidade de referência para a estruturação dos processos de planejamento e gestão. Seguindo a referência da experiência francesa, o Governo Federal define a sua estratégia da administração pública gerencial através do Plano Diretor da Reforma do Estado (1995: MARE), fundamentando a adoção de uma nova forma de gestão da ação governamental: a estratégia volta-se para (1) definição precisa dos objetivos da ação governamental; (2) garantia de autonomia ao administrador responsável pela gestão dessas ações; (3) controle e cobrança a posteriori dos resultados. Este momento na administração pública brasileira torna-se um marco importante, pois, a proposta que se coloca pressupõe uma série de condicionantes culturais e políticos que força uma mudança na cultura político-administrativa e de exercício do poder no Estado brasileiro, como veremos em seguida. III. A Gestão Por Programas Uma inovação no caso brasileiro. A gestão por programa não é uma novidade em países europeus, cuja administração pública é altamente profissionalizada e as instituições consolidadas. Entretanto, no Brasil esta modalidade de gestão é uma novidade que pode causar estranheza à realidade cultural e política. A gestão por programas é uma modalidade da gestão voltada para resultados, onde o resultado é aquele que o programa se propõe a oferecer. O programa é o locus organizador da ação governamental que perpassa o longo, o médio e o curto prazo e dá um sentido de unidade e coerência ao planejamento, permitindo uma maior articulação de esforços e capacidades para o atendimento das demandas. Ele garante efetividade a integração de planejamento e do orçamento, uma vez que integra os instrumentos: PPA, LDO e LOA. É sabido que uma das críticas mais ferozes à administração burocrática é a falta de transparência de suas ações, a impossibilidade, em muitos casos, de avaliação dos resultados. O programa visa superar estas dificuldades, permitindo identificar custos e resultados, através da organização de unidades/programas que visem resolver problemas

9 9 complexos da sociedade com equipes bem capacitadas, sob uma forte coordenação profissionalizada, com autonomia de decisão e de recursos orçamentários e financeiros. Um programa busca associar os problemas ou oportunidades aos objetivos de governo, de maneira a tornar a visão estratégica mais próxima da realidade. A concepção do programa é de que os resultados implicam em solução para os problemas, o atendimento de demandas e o aproveitamento das oportunidades. O programa é o instrumento de organização da atuação governamental. Articula um conjunto de ações que concorrem para um objetivo comum pré-estabelecido, mensurado por indicadores estabelecidos no Plano Plurianual PPA, visando a solução de um problema ou o atendimento a uma necessidade ou demanda da sociedade. Outro aspecto importante a ser considerado é a expectativa de que o programa seja um espaço aberto para as parcerias internas e externas, públicas e privadas. Sabemos que os problemas de maior importância e que exigem a atuação do Estado não podem ser capturados pela unidade organizacional: o problema da segurança não é problema somente de policiamento, ele envolve outros fatores: econômicos, sociais, políticos, culturais... se pensarmos outros problemas da sociedade, será difícil encontrar algum que tenha como causa um só fator e, portanto, possa ser tratado por uma só unidade de governo. Assim, o foco do programa (resposta para resolução de problema da sociedade) não está centrado na estrutura, mas no problema e na visão de quais os recursos (humanos, materiais, políticos, financeiros, organizacionais, etc.) são necessários para a busca de soluções, independentemente da estrutura organizacional em que se buscarão tais recursos. Assim, independente da intervenção setorial e mesmo restrito à atuação de apenas um órgão, um programa poderá ser executado através de parcerias entre diversos órgãos da mesma esfera de governo, de outras esferas, ou com instituições da área privada. Portanto, a Gestão por Programas, num nível adequado de articulação e coordenação das ações governamentais, pode quebrar o isolacionismo, a desarticulação, as lacunas e as sobreposições que resultam de um sistema de gestão segmentado por setores da estrutura formal.

10 10 1. A experiência do Governo Federal A reorganização dos processos de planejamento do governo federal está apenas no começo e é uma tarefa complexa e demorada. Não há elementos suficientes dessa experiência que permitam uma avaliação conclusiva. No Governo Federal a primeira experiência de gerenciamento da ação governamental por programas, aconteceu no PPA 1996/1999, antes da regulamentação pelos Decretos 2829/98, 3134/99 e Portaria nº 42/99. Esta experiência foi denominada de Brasil em Ação, teve início em agosto de 1996 com um conjunto de 42 empreendimentos, aumentado para 58 em seu último ano, voltado para o desenvolvimento sustentado do país. Em 1999, foi elaborado o novo PPA 2000/2003, denominado Avança Brasil Brasil em Ação ( ) O Brasil em Ação inaugurou uma nova forma de fazer no âmbito da Administração Pública Federal. E suas principais características foram: Estimulou uma postura gerencial voltada para obtenção de resultado; Centrou-se em metas e prazos, na motivação e mobilização de novos atores; Apresentou um modelo de administração que aprimorava a descentralização e o acompanhamento institucional; Estabeleceu a figura de um gerente, conferindo-lhe um papel central, o que representou o diferencial dessa nova gestão; Definiu características que deveriam fazer parte do perfil do gerente: alta capacidade de liderança, alta capacidade de negociação e iniciativa, capacidade de motivar pessoas e equipes, dinamismo e autonomia para a resolução de problemas; Estabeleceu como atribuições do gerente: organizar ações em várias áreas, encontrar soluções, mobilizar recursos, formar parceira entre agentes públicos e privados, ser pró-ativo para antecipação de problemas críticos e superação de obstáculos; Estruturou um sistema de comunicação no qual a figura do gerente foi essencial: dinamizando a circulação de informações sobre as dificuldades encontradas, tendo acesso direto ao órgão competente do Governo Federal, tendo autonomia para tratar de assuntos diversos (orçamentário, técnico ou administrativo), tendo maior visibilidade para suas ações, contando

11 11 com mais respaldo e condições estruturais e políticos para a solução de problemas e obtenção de recursos com mais facilidade e segurança; Significou oportunidade de gerenciamento em condições diferenciadas, facilitando parcerias e integração em outras ações e empreendimentos, além de contarem com o apoio do MPOG, que possibilitou a regularidade de fluxo de recursos, sistema de informações gerenciais para monitoramento da execução dos programas, e cooperação para a eliminação de restrições. Três estratégias foram mais utilizadas: Divulgação da proposta do programa; Construção ou aprimoramento de parcerias e alianças; Utilização de meios alternativos para superar as restrições e o funcionamento tradicional de suas organizações, visando à otimização da equipe de trabalho, da gestão de informações gerenciais, e da gestão dos recursos financeiros. Os principais desafios encontrados foram: Programas que dependem de execução estadual e municipal, onde a estratégia de construção de parcerias compreendeu desde a sensibilização de secretários, a instrumentalização e coordenação de equipes para o planejamento e execução das ações; A existência de barreiras culturais para a construção de sinergias/ parcerias no setor público, dificultam o estabelecimento de parcerias, na visão dos gerentes; A busca de meios alternativos expressa a adoção de novas formas de relações horizontais e verticais no interior das organizações; Monitoramento e avaliação, que dependem do desenvolvimento de sistemas integrados de informação, com base de dados municipais. De acordo com MASCARENHAS & SANTOS (2001), para a avaliação do Brasil em ação, o Núcleo de Estudos de Políticas Públicas, da Universidade estadual de Campinas, implementou a avaliação de seis programas prioritários. Dentre os resultados desse processo, destacam-se documentos produzidos e disponibilizados: 1 - Elaboração de Instrumentos para a Pesquisa de Avaliação: Informações Práticas ao Gestor Público; 2 - Avaliação de Programas Públicos: Guia Prático para Gestores 3 - Modelo de Avaliação de Programas Sociais Prioritários: Aspectos Econômicos e Financeiros.

12 Avança Brasil (2000/2003) Em 1999, o PPA (2000/2003) chamado Avança Brasil, já segue a regulamentação legal, quanto a sua concepção, execução e gestão. Os empreendimentos termo usado anteriormente (Brasil em Ação), para designar o conjunto organizado da ação governamental, assume o nome de programa ; desta forma, a estrutura programática, centrada no modelo de gerenciamento de programas, começou a ser utilizada pelo Governo Federal no PPA 2000/2003 e na LOA 2000, em substituição à classificação funcional-programática até então vigente. Atualmente a classificação orçamentária é funcional e a estrutura é programática. O novo modelo fundamenta-se na utilização dos programas como ponto integrador entre planejamento e orçamento. Nele cada programa deverá dar solução a um problema ou atender a uma demanda da sociedade, mediante um conjunto articulado de projetos, atividades e de outras ações que assegurem a consecução dos objetivos do programa. Os programas são então considerados os motores da mudança do antigo modelo burocrático para a nova cultura gerencial (Brasil: PPA ). O conjunto de programas do Avança Brasil representa o esforço de condução da administração burocrática, para a administração pública gerencial, no âmbito do governo federal. Na iniciativa de reforma implementada pelo Governo Federal, com vistas ao PPA , é possível perceber o esforço de adequação da gestão às necessidades postas pela implementação de um novo modelo de administração gerencial, onde as ações governamentais possam ser mais bem articuladas, com a descentralização e a criação de unidades de ação (programas) que se organizam pela demanda da sociedade e não em função das estruturas. A avaliação dos resultados alcançados no Avança Brasil, como um todo, ainda não é definitiva, tendo em vista que está em seu terceiro ano de execução. Segundo o relatório de pesquisa apresentado pela ENAP este ano, onde se consolidam em três estudos distintos e complementares, diversas fontes de dados: registros escritos de discussões do seminário Gerenciamento de Programas Avança Brasil, questionário eletrônico, questionário de avaliação de seminário e o banco de dados sobre os gerentes do MPOG, existem alguns meios mínimos e restrições contextuais para o

13 13 gerenciamento dos programas do Governo Federal, descritos pelos próprios gerentes desses programas. Os meios mínimos e críticos para a execução do programas são: apoio institucional, equipe capacitada, recursos financeiros, autonomia relativa e parcerias intersetoriais. E as restrições contextuais ao gerenciamento dos programas do Avança Brasil, são assim divididas: a) relativas ao papel do gerente: delimitação de responsabilidade e nível de governabilidade dos gerentes sobre os resultados dos programas; b) relativas à implantação dos programas: instância e oportunidade de revisão dos programas, já que muitos gerentes não participaram da concepção dos mesmos e/ou os consideram mal formulados ou desconformes frente a mudanças conjunturais; c) restrições contextuais administrativas: Os gerentes questionam a lacuna existente entre a gestão dos programas, direcionada para a obtenção de resultados concretos, e a atuação dos órgãos de controle. A relação entre os programas e seus ministérios, entre os programas e outros ministérios e entre os programas de um mesmo ministério; d) restrições contextuais relacionadas a recursos: recursos humanos quantitativamente insuficientes; com necessidade de capacitação/ motivação; recursos financeiros: os gerentes se preocupam com a falta e com o contingenciamento; e) restrições contextuais normativo-legais: A Lei 8666 foi considerada uma barreira burocrática incompatível com o tipo de gestão empreendedora dos programas AB; f) restrições contextuais culturais: burocracia administrativa e tradição hierárquica; restrições culturais a internalização de uma postura gerencial empreendedora; g) restrições contextuais relacionadas a interferências políticas: interferência do Congresso Nacional no orçamento dos programas. Com base nessas constatações, as conclusões do trabalho da ENAP, que dispõe de uma estrutura de apoio à gestão dos programas, são:

14 14 As diversas restrições contextuais surgem devido à introdução de um elemento novo - a gestão por programas - num ambiente com características específicas que às vezes podem mostrar-se incompatíveis com o novo modelo. Tal fato mostra a necessidade de além de se prever mecanismos que fortaleçam o papel do gerente de forma coerente com o papel de agente de mudança que dele se espera, que seja promovido no âmbito institucional e no marco normativo-legal no qual ele atua, mudanças que viabilizem a sua atuação com autonomia e flexibilidade necessárias para o alcance dos resultados do programa (ENAP, 2001: 17). No processo de mudança da administração pública ora em curso, cinco temas são de fundamental importância, conforme indicação dos gerentes: articulação e planejamento, que estão associados ao próprio modelo de gestão por programas, introduzido pelo Avança Brasil. Dizem respeito a novas questões surgidas no âmbito da mudança gerencial; e acompanhamento gerencial, recursos financeiros e burocracia e equipe, que constituem restrições sistêmicas conhecidas e estão presentes em toda a administração pública federal (ENAP, 2001: 49-50). Esses temas coincidem, em grande medida, com as restrições ao gerenciamento e à execução dos programas apontadas no Relatório de Avaliação do Plano Plurianual referente ao ano 2000, quais sejam: a descontinuidade no fluxo de recursos, dificuldades de articulação entre órgãos com ações complementares, insuficiência de pessoal qualificado, tanto na gerência como na execução dos programas nos Estados e Municípios, processos burocráticos complexos para celebração de convênios e contratos, entre outros (ENAP, 2001: 49-50). Apoio institucional foi o único meio mínimo de gerenciamento citado em todas as turmas. Apoio político, definição clara de relações com os Ministérios e parcerias também foram indicados pelos gerentes. No entanto, o contexto institucional em que se encontram os programas Avança Brasil ainda limita a ação dos gerentes. Indefinições administrativas, brigas por visibilidade, a "cultura da propriedade das ações nos órgãos", hierarquia e dificuldade de integração setorial ainda caracterizam o cenário de atuação dos gerentes. Interferências políticas na execução e a desvirtuação dos orçamentos dos programas pelo Congresso Nacional também limitam a ação dos gerentes e o escopo da transformação na administração pública intentada pelos programas Avança Brasil.

15 15 Em que pese o pequeno espaço de tempo, essa experiência de mudança da administração pública federal fornece elementos importantes para um oportuno aprendizado com seus erros e acertos, tendo em vista outros esforços de reforma administrativa que venham a trilhar caminho semelhante. 2. A experiência do Estado da Bahia No governo da Bahia, o gerenciamento por programas foi lançado oficialmente em novembro de 2000: Gerenciamento por Programa: A meta é o Cidadão, de acordo com o texto de MASCARENHAS & SANTOS (2001), o qual foi o único no qual encontrou-se a experiência, e que está relatado a seguir: A experiência do Estado da Bahia no que tange ao gerenciamento por programas se deu no contexto de encontrar um sistema eficiente e moderno de avaliação de políticas e programas públicos que garantissem uma melhor alocação dos recursos e o aumento do nível de qualidade dos serviços públicos. O gerente foi considerado o elemento-chave da implementação de um novo processo de desenvolvimento do Estado, contribuindo decisivamente para a modernização da máquina estatal, fixando novos conceitos e novas práticas de gestão. O decreto do governo da Bahia nº 7.872, de 16 de novembro de 2000, institui o gerente por programa, no qual diz que o gerente é um profissional capacitado, que é indicado conjuntamente pelo Secretário de Planejamento, Ciência e Tecnologia e pelo titular da pasta ou do órgão a que estiver subordinada a unidade responsável pelo programa. Onde o decreto dá as competências. A SEPLANTEC é o órgão que coordena as atividades de elaboração e avaliação de políticas públicas do Estado e orienta, capacita e monitora os gerentes de programa. De acordo com esse decreto seria instituído um ato do Comitê Executivo de Gerenciamento dos Programas do Plano Plurianual 2000/2003. O gerenciamento por programas, inicialmente, visou: Sensibilizar e mobilizar os secretários, superintendências, diretores e gerentes de programas; Estimular a cooperação técnica e troca de experiências entre gerentes;

16 16 Capacitar na metodologia de elaboração, gerenciamento e avaliação de programas e projetos; Iniciar a criação de uma rede integrada de gerentes de programas, catalisando troca de experiências e intercâmbio entre as secretarias e órgãos do Estado. Para coordenar a implementação do gerenciamento e disseminar efetivamente essa nova cultura na administração pública estadual, foi necessário ampliar o conhecimento sobre o assunto, capacitando e integrando todos os gerentes no ciclo de gestão das políticas públicas, como também, na discussão sobre as técnicas, metodologia e instrumentos de gestão. A estratégia de implantação do gerenciamento por programas, por sua vez, englobou três linhas de ação: Mobilização e sensibilização sensibilizar a administração pública estadual no processo de implementação do gerenciamento do programa e aos gerentes no entendimento da sua missão, seus desafios e apresentar novas ferramenta de gestão; Capacitação capacitar nas áreas de gerenciamento, avaliação de programas, elaboração de indicadores e de planos gerenciais; Instrumentos de gestão e informação instrumentos de disseminação dos conhecimentos gerados e mobilizados pelos gerentes de programas. 3. A experiência da Prefeitura de Curitiba A prefeitura municipal de Curitiba passou por uma experiência interessante de instituição de um sistema de gestão por projetos estratégicos, na ocasião de elaboração do Plano de governo para o quadriênio A experiência curitibana antecipou, em muitos aspectos, alguns méritos e problemas mais tardes vivenciados pelos programas do Avança Brasil. Essa experiência está no texto de CECÍLIO, GIACOMINI & ROGUSKI (1999), transcritos alguns trechos a seguir: A elaboração do plano deu-se de forma amplamente participativa, tendo contando com um grande número de pessoas em todas as sua etapas e com o apoio de consultoria externa. Na primeira etapa participaram 340 pessoas, capacitadas na metodologia PES. Com apoio nessa metodologia foi realizada a reconstituição da missão de cada projeto com produtos bem definidos, os problemas vividos pela população, os descritores, as causas e os nós críticos desses problemas centrais. O plano daí resultante constou de 24

17 17 projetos estratégicos, compostos por 260 operações, orçamentadas e com gerentes ou responsáveis formalmente indicados por sua execução. O principal desafio a ser enfrentado consistia em obter a necessária articulação do planejamento com a gestão, já que planejamento e gestão são imanentes : O planejamento é uma necessidade da gestão e a gestão é a materialização do plano. Assim, é essencial evitar a dissociação entre planejamento e gestão. (Matus, 1993: 499). Do ponto de vista do enfoque situacional o sistema de direção estratégica é, ao mesmo tempo, o planejamento do dia-a-dia; nesse cálculo do presente, não é possível distinguir entre o planejamento, a direção e a gerência (Matus, 1993: 497). Essa articulação entre o Plano e a gestão envolveria três estratégias: a) A articulação do plano (projetos estratégicos) com a máquina, ou seja, com as várias secretarias; b) A montagem de um sistema de gestão e acompanhamento do plano (a gerência por operações); c) A montagem de um sistema de informação para acompanhamento dos projetos, tanto no que se refere ao andamento das operações como à avaliação dos impactos esperados sobre os problemas enfrentados em cada projeto. Essas três estratégias apontam para a construção de um sistema de direção estratégica no qual o planejamento, a gestão, o acompanhamento e a avaliação são inseparáveis. Não foi tranqüila a articulação dos projetos estratégicos, por natureza matricial, orientada por objetivos, com forte ênfase na responsabilização por produtos e resultados bem definidos, com a lógica da máquina estatal: A maioria dos serviços públicos é conduzida pela rotina e como conseqüência, não consegue, intencionalmente, objetivos politicamente hierarquizados. Ao final da elaboração do plano, havia uma dicotomia muito acentuada entre duas formas de governar: a tradicional, com seu peso e lógica específicos e a nova, representada pela gestão dos projetos estratégicos. Para amenizar essa dicotomia, buscando aproximar a lógica do projeto e a lógica da máquina, foram realizadas as seguintes operações:

18 18 a) Realização de reuniões com secretários para apresentação dos projetos e sensibilização para a sua importância, sua inserção na máquina, etc; b) Garantia da participação dos secretários no colegiado (nível I) de acompanhamento dos projetos estratégicos, como forma de fazê-los sentir-se também envolvidos e responsáveis pelos projetos estratégicos; c) Adoção da prática do planejamento também nos vários órgãos e secretarias, inicialmente na forma de delineamento estratégico (definição de missão, dos clientes, dos macroindicadores). Embora a gestão por projetos estratégicos tenha sido encarada como uma proposta mais factível de reforma do Estado, constata-se a necessidade de uma reforma mais ampla nas estruturas das secretarias: deixar as estruturas das secretarias intocadas seria como criar duas lógicas, uma contraposição entre o jeito novo e o jeito velho de governar. Ainda são pequenas as mudanças nas secretarias e órgãos, mas tem-se clareza de que se deve continuar investindo em sua transformação. O próprio sucesso dos projetos há de significar um impacto de mudança no interior das secretarias. A segunda estratégia refere-se à montagem de um sistema de acompanhamento do Plano (projetos estratégicos): esse sistema foi montado, de forma colegiada e representativa, da seguinte maneira: a) um nível superior de coordenação (nível l), da qual participavam diretamente o prefeito, como coordenador geral do processo (o que é raro na administração pública, pois, usualmente, essa coordenação é delegada pelo dirigente a um técnico do escalão superior), apoiado por um grupo assessor composto por técnicos do IMAP, IPPUC e membros do gabinete do prefeito, os coordenadores dos projetos estratégicos e os secretários (de forma regular ou convocados conforme o tema da pauta; b) um nível intermediário de acompanhamento (nível II), em cada projeto, constituído pelo coordenador do projeto, os representantes dos órgãos e os gerentes das operações; c) um nível mais diretamente operacional (nível III), constituído pelo gerente de uma operação e os responsáveis pelas ações. Esse sistema de gestão e acompanhamento constituiu-se no que Matus denomina de um sistema de gerência por operações. A terceira estratégia de articulação do plano - gestão consiste na montagem de um sistema de informações para acompanhamento. Tal sistema é composto por indicadores de controle e por uma rede de comunicação interligando todos os órgãos

19 19 da prefeitura, permitindo a conectividade de microcomputadores e redes locais de todas as unidades. Apóia-se nos aplicativos Lotus Notes e MS Project. O estudo da experiência de Curitiba faz o seguinte resumo das principais dificuldades na operacionalização dos projetos estratégicos: a) desafio de viabilizar uma boa estrutura de apoio capacitação, apoio operacional e acompanhamento; b) dificuldade de as pessoas saírem de suas posições na máquina, ou de seus lugares muito bem definidos e se lançarem em um trabalho de coordenação, de conversa e negociação com o outro, em uma nova dinâmica institucional muito menos estruturada; c) dificuldades na compatibilização dos projetos estratégicos com a lógica da máquina níveis de autoridade/ autonomia do coordenador de projeto; conflitos de autoridade (coordenadores de projetos matriciais prensados entre dois chefes). Por outro lado, aponta os principais méritos, destacando que as mudanças estão ainda em ambiente de escola de governo : Os projetos estratégicos estão abrindo novos caminhos para uma gestão pública mais competente e efetiva; pode tornar-se um exemplo que aponta para uma gestão pública de excelência. E aqui os envolvidos nesse processo, os servidores públicos, podem encontrar significado e sentirem-se atores da história, construindo no seu cotidiano profissional, de forma crítica e compartilhada, práticas inovadoras de gestão pública. Contribuem assim ativamente na formulação de uma nova forma organizacional para os governos municipais, no contexto da discussão da reforma do Estado e das turbulências do ajuste fiscal propalado pelo governo federal que ameaça perdas aos municípios. Sua lógica induz a necessidade de orçamentos ligados às ações e estas à execução financeira, forçando que se trabalhe rumo a orçamentos-verdade. Desvela os problemas do processo de planejamento, controle e execução de obras, produzindo as crises necessárias para se caminhar em direção à melhoria na execução e qualidade das obras e serviços. Promove o pensamento, o planejamento e a gestão estratégicos dentro da máquina. Os projetos estratégicos são potentes e, em grande medida, necessitam de recursos organizacionais de conhecimentos e não de recursos financeiros. Estamos num processo de reinvenção do governo de Curitiba.

20 20 O grupo temático Gestão por Programas realizou visita técnica a Curitiba a fim de verificar in loco como estava a gestão desse modelo, visto que o texto referido datava de Constatou-se que a metodologia a partir da elaboração do segundo PPA ( ), agora é da arquitetura estratégica, elaborada por eles com consultoria da Fundação Getúlio Vargas. O IMAP reestruturou sua atuação junto aos órgãos passando a prestar mais assessoria metodológica aos gestores de projetos e sua equipe nos órgãos das secretarias. O modo de indicação do gestor é o mesmo, ou seja, o prefeito e secretários indicam um servidor público que atenda ao perfil de gestor de projetos intersetoriais. O instrumento de informação gerencial usado é o Lótus Notes, o qual forma uma rede de comunicação entre os gestores, os secretários, os diretores do IMAP, e o prefeito, totalizando quase 100 pessoas. Entre o nível operacional, o Notes é usado para toda a prefeitura, apenas as informações gerenciais é restrito a poucas pessoas. Segundo a Diretora do IMAP, Ângela de Andrade Ribeiro, a grande aderência do nível estratégico (leia-se prefeito e secretariado) foi fundamental para o sucesso deste novo modelo de gestão pública. IV. A Gestão por Programas e Seus Pressupostos A experiência da gestão por programas no Governo Federal tem sustentação legal nos seguintes instrumentos: o decreto 2.829, de 29/10/98, que estabelece normas para elaboração e execução do Plano Plurianual e dos Orçamentos da União, definindo a estrutura em programas em seu artigo primeiro; o decreto 3.134, de 10/08/99, que estabelece diretrizes e metas relativas à revisão das estruturas dos Ministérios, com vistas a fortalecer e a desenvolver a organização da ação governamental por programas; e a Portaria n. 42, de 14/04/99, que atualiza a discriminação da despesa por funções e estabelece os conceitos de função, subfunção, programa, projeto, atividade e operações especiais.

21 21 O Governo Federal dividiu os programas em quatro grupos, conforme suas finalidades e características: finalísticos, de gestão de políticas públicas, de serviços ao Estado e de apoio administrativo. Os programas finalísticos se caracterizam por acarretar um resultado, através do fornecimento de bens ou serviços direto à sociedade. Podem ser setoriais ou multisetoriais. Os finalísticos multisetoriais, são programas comuns a vários setores do mesmo governo ou realizados em parceria com outras esferas de governo ou com o setor privado. Os programas de gestão de políticas públicas refletem, indiretamente, uma demanda da sociedade, inclusive as ações reguladoras do Estado, nos mais diversos setores. Abrangem as ações de gestão de Governo e serão compostos de atividades de planejamento, orçamento, controle interno, sistemas de informação e diagnóstico de suporte à formulação, coordenação, supervisão, avaliação e divulgação de políticas públicas. As atividades deverão assumir as peculiaridades de cada órgão gestor setorial. Assumirão denominação específica de acordo com a missão institucional de cada órgão, portanto, haverá apenas um programa desta natureza por órgão. Os programas de serviços ao Estado são os que resultam em bens e serviços ofertados diretamente ao Estado, por instituições criadas para esse fim específico. É importante destacar os pressupostos que permitem a viabilização da gestão por programas pelos quais o Governo Federal tem procurado orientar a sua experiência 2 : 1 Realidade problematizada A realidade problematizada traduz o esforço de modernização do planejamento, fazendo com que o mesmo passe a ser centrado em problemas, que antes eram elementos constitutivos do diagnóstico do planejamento tradicional, e agora assumem a condição de estruturadores do próprio plano. Por sua vez, essa concepção é fundamental para a cobrança de resultados, que poderá pautar-se, na sua aferição, em termos de identificar se os problemas elencados no plano foram efetivamente resolvidos. (MTO 2002). 2 Os pressupostos foram levantados através da consulta a diversos autores, como, Coutinho, Core e Mendes. Do registro das palestras realizadas no seminário Repensando o Planejamento Governamental no Estado de MT, além de documentos disponibilizados pelo MPOG do governo federal e IMAP do governo municipal de Curitiba, todos citados na bibliografia.

22 22 Podemos considerar o problema como sendo a diferença entre uma realidade constatada e outra desejada, segundo a identificação e descrição de um determinado ator ou grupo de atores envolvidos ou influenciados por esta realidade. Aqui temos uma necessidade de conhecer um novo conceito: o da territorialidade. Para melhor trabalhar os problemas da realidade, faz-se necessário entender a concepção do território como um espaço em permanente construção, produto de uma dinâmica social em que se tensionam sujeitos sociais colocados, em situação, na arena política (Mendes, 1999:248). A consolidação de rotinas nas instituições, algumas vezes, determinam que o problema seja identificado como paisagem, entendida como a realidade aparente do cotidiano. Segundo Mendes (1999:251), problematizar uma realidade é retirá-la do seu campo imediato, para compreendê-la em toda a sua complexidade, mais além da mera manifestação fenomênica, penetrando sua essência. A realidade complexa identificada em um território-espaço pressupõe uma análise intersetorial do problema focado. A intersetorialidade é um dos elementos fundamentais para o planejamento dos programas. Diferencia-se da multisetorialidade, pois busca construir uma unidade de ação para o enfrentamento de problemas a partir de contribuições de especialidade para a solução deles, focando o problema e dialogando com essas especialidades para enfrentá-lo em seu território, enquanto que a ação multisetorial é a junção de dois ou mais setores para uma ação, sem uma necessária integração conceitual e metodológica entre eles. A intersetorialidade se impõe por outras razões que as determinadas pela complexidade dos problemas. Sua característica primordial é a possibilidade de uma síntese dada pela predisposição à intersubjetividade e ao diálogo. Sua pedagogia é a da comunicação, pois sua ação não ocorre num setor singular e exige a solidariedade de distintos setores. Sua questão fundamental é a ruptura das barreiras comunicacionais que impedem o diálogo entre os diferentes setores (...), e isso exige uma intervenção psicopedagógica que abra mentes e corações e um modo de agir, que é o planejamento (Mendes, 1999:253). A intersetorialidade, na prática, se faz partindo do reconhecimento de um território para nele, identificar, descrever e explicar os problemas aí contidos (Mendes,

23 :252), explicitando suas causas e estabelecendo sobre elas ações ou conjunto de ações organizadas e distribuídas intersetorialmente. A idéia é trabalhar com uma visão global da realidade e do problema através de uma leitura integrada das demandas. Governar significa, principalmente, enfrentar problemas e aproveitar oportunidades. Um plano organiza seqüências estratégicas de ações para atacar problemas selecionados e enseja, em simultâneo, a preparação para lidar com surpresas e oportunidades. A sociedade tem inúmeras necessidades ou demandas e seus problemas são mais complexos na medida em que: (1) são multicausais, sendo difícil enumerar todas as suas causas; (2) não são vistos como problemas por todos os atores e cujas soluções nem sempre são vistas como tal por todos; (3) há pouco conhecimento sobre eles, pois são relativos a alguns segmentos; e (4) são multidisciplinares, não se restringindo a um só setor. A ação do governo será organizada por programas, definidos através de um método estruturado, em função das demandas sociais: para a solução de problemas, aproveitamento de oportunidades, ou para manter as conquistas. A partir dos problemas, seriam identificados os objetivos e delineados os programas necessários ao alcance desses objetivos que levariam à solução dos problema. (Core, 2001). 2 Responsabilização A gestão focada em resultados e com avaliação baseada em um bom sistema de informações pressupõe a autonomia de decisão e a responsabilização. A tradição administrativa brasileira sempre foi de atribuições difusas de responsabilidades, o que torna praticamente impossível uma cobrança de resultados. Assim, o que se está propondo é que o administrador assuma, de uma forma personalizada, a responsabilidade pelo desenvolvimento de um programa e, conseqüentemente, pela solução ou encaminhamento de um problema.(mto 2000). Aparece, neste contexto, a função gerência dentro do planejamento e orçamento públicos, imprimindo uma nova sistemática de atuação. O objetivo é a busca de

24 24 responsabilização definida e cobrança de resultados. Uma gerência mais de fins que de meios, com uma responsabilização personificada. Para cada programa, então, será designado um gerente, que terá, entre outras competências, uma alta capacidade de liderança, negociação e motivação de pessoas e equipes, combinados com iniciativa, dinamismo e autonomia para solução de problemas e mobilização de recursos. Os programas estariam sob a responsabilidade de gerentes, pessoalmente identificados, que teriam o poder e autoridade para mobilizar os recursos requeridos para o desenvolvimento e execução de sua missão. Como aos gerentes são atribuídos poder e autoridade, é fundamental que se repensassem as estruturas administrativas dos órgãos e entidades públicas, de uma maneira que se compatibilizassem a distribuição de funções já consolidada com as novas responsabilidades dos gerentes (Core, 2001). 3 Unidade autônoma de gestão O programa será conduzido como uma unidade autônoma de gestão, o equivalente público das unidades estratégicas de negócio da esfera privada; ou seja, o elemento que pode dotar a administração pública de flexibilidade e capacidade adaptativa indispensáveis para assegurar sua capacidade de ação frente às transformações tecnológicas, econômicas, culturais e sociais. A idéia básica seria que os órgãos públicos fossem estruturados de acordo com os programas que estivessem inseridos em suas áreas de atuação. Os órgãos existiriam em razão dos programas que executassem, que, por sua vez, vigorariam enquanto necessários à solução dos problemas que motivaram a sua criação. Assim, ao passo que na administração estratégica, uma organização corporativa é estruturada segundo unidades de negócios, em uma organização pública seria de acordo com os programas. Isso tudo se traduz na necessidade de prover o programa de equipe capacitada com mobilidade funcional, fluxo regular de recursos e autonomia gerenciais, negociados em torno de objetivos e metas. 4- Sistema de informações gerenciais Os programas organizam a ação governamental e, portanto devem ser avaliados.

25 25 O programa tem um objetivo a ser atingido, que será avaliado através de indicadores próprios e específicos. Os produtos, que estão no orçamento traduzidos pelas ações (atividades e projetos), serão mensurados quantitativamente através das metas. E devem ter sua execução monitorada e o impacto nos resultados avaliados. Os sistemas de monitoramento e avaliação permitem que decisões seguras e direcionadas sejam tomadas na condução do governo. A inexistência destes sistemas pode fazer com que o plano não seja articulado de forma consistente, nem que suas ações sejam efetivamente implementadas. É essencial a estruturação de um sistema que dê agilidade e qualidade ao fluxo de informações geradas e disponibilizadas pelos diversos atores envolvidos no gerenciamento dos programas. Devendo conter dimensões que permitam avaliar quantitativa e qualitativamente o planejamento, a execução e a gestão da ação governamental. 5 Sistema de Liderança Outro requisito da gestão por programas é a liderança, que exerce um papel determinante na explicitação, implementação e sustentação do modelo adotado, dando a ele seu caráter, tom e estilo. Por liderança entendem-se todos os que compõem o quadro diretivo do Estado em seus diferentes níveis hierárquicos. Cada um deles dentro de sua competência e grau de influência, porém todos responsáveis pela sustentação e manutenção do percurso da gestão. O cumprimento desta tarefa está condicionado ao preparo e à sintonia de toda a equipe de dirigentes e da sua capacidade de envolver o grupo de trabalho. No modelo adotado, o exercício da liderança pressupõe que gerenciar uma equipe é mais do que orientá-la, é estimular o seu desenvolvimento, partindo do conhecimento já acumulado e conduzindo sua produção na perspectiva de uma construção coletiva e comum. Neste sentido, a responsabilidade das lideranças deve ser pactuada e compartilhada com seus liderados. Desta forma, é possível gerir junto com e não gerir para. Quanto maior a competência da liderança em agregar o grupo e explicitar metas e objetivos, mais significativo será o resultado.

26 26 Na perspectiva da gerência dos programas, é importante que essas competências de liderança constituam o perfil dos gerentes de programas também. V. O Novo Modelo de Gestão Pública em Mato Grosso Mato Grosso não ficou imune às transformações e influências do processo de Reforma do Estado e da Administração Pública ocorrida no Brasil, principalmente nos anos 90. A exemplo de outros estados nacionais, a crise fiscal levou os dirigentes à política de ajuste fiscal do Governo Federal, que trouxe as diretrizes para a Reforma no espaço intra-nacional. No caso de Mato Grosso, a adesão ao novo modelo de gestão acontece por força da Lei nº 6.695, de 19/12/95, que o inclui no Programa de Apoio à Reestruturação e ao Ajuste Fiscal dos Estados e através do Decreto nº 752, de 22/01/96, que cria o Programa de Reforma do Estado de Mato Grosso. No âmbito da SEPLAN, a introdução do modelo de Administração Gerencial tem como marco de partida a Proposta do "Modelo de Gestão Voltado para Resultados - julho/2000", pela qual pretende-se instaurar uma nova cultura política na administração pública em MT, exigindo a elevação da capacidade de formulação que vinha sendo praticada no cotidiano do setor público até então. Fundamentalmente, a chamada Administração Gerencial pressupõe a organização da ação governamental assentada nos processos em detrimento das rígidas estruturas organizacionais e, de outro lado, a busca constante de melhoria com vista ao atendimento das necessidades do cidadão-usuário dos serviços públicos. A escolha de um modelo de gestão com o propósito de atingir resultados demandou para a administração a necessidade do Planejamento e da Avaliação de suas ações, além do gerenciamento dos processos para viabilização desses resultados, de modo a produzir avaliações processuais, redimensionando ações de governo na busca constante de melhoria, antecipando a correção de erros e distorções. De um modo geral, a incapacidade da administração burocrática de medir resultados, detectar falhas e redimensionar suas ações tem sido criticado correntemente pelos idealizadores da reforma administrativa. Em Mato Grosso não é diferente, as críticas apresentadas ao