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- Mirela Cunha Palha
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1 DIREITO ADMINISTRATIVO I. Conceito e Fontes do Direito Administrativo II. Administração Pública III. Entes Administrativos IV. Agentes Públicos V. Bens Públicos VI. Princípios Básicos da Atividade Administrativa VII. Poderes Administrativos VIII. Ato Administrativo IX. Licitação X. Contratos Administrativos XI. Serviços Públicos XII. Intervenção do Estado na Propriedade XIII. Intervenção do Estado no Domínio Econômico XIV. Direito Administrativo Disciplinar XV. Responsabilidade dos Agentes Públicos XVI. Responsabilidade Civil Extracontratual XVII. Prescrição Administrativa XVIII. Advocacia do Estado XIX. Legislação de Compliance XX. Legislação de Processo Administrativo Federal XXI. Estatuto da Criança e do Adolescente XXII. Estatuto do Idoso
2 DIREITO ADMINISTRATIVO I. CONCEITO E FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO 1. CONCEITO Para uma melhor conceituação do Direito Administrativo, lançaremos mão da lição de Maria Sylvia Zanella di Pietro, para quem o Direito Administrativo é o ramo do direito público que tem por objeto os órgãos, agentes e pessoas jurídicas administrativas que integram a Administração Pública, a atividade jurídica não contenciosa que exerce e os bens de que se utiliza para a consecução de seus fins, de natureza pública. 2. FONTES Segundo Hely Lopes Meirelles o Direito Administrativo abebera-se, para sua formação, em quatro fontes principais, a saber: - A Lei, que em sentido amplo, é a fonte primária do Direito Administrativo, abrangendo esta expressão desde a Constituição até os regulamentos executivos. E compreende-se que assim seja, porque tais atos, impondo o seu poder normativo aos indivíduos e ao próprio Estado, estabelecem relações de administração de interesse direto e imediato do Direito Administrativo; - A Doutrina, formando o sistema teórico de princípios aplicáveis ao Direito Positivo, é elemento construtivo da Ciência jurídica à qual pertence a disciplina em causa. Influi ela não só na elaboração da lei como nas decisões contenciosas e não contenciosas, ordenando, assim, o próprio Direito Administrativo; - A Jurisprudência, traduzindo a reiteração dos julgamentos num mesmo sentido, influencia poderosamente a construção do Direito, e especialmente a do Direito Administrativo, que se ressente de sistematização doutrinária e de codificação legal. A jurisprudência tem um caráter mais prático, mais objetivo, mas nem por isso se aparta de princípios teóricos que, por sua persistência nos julgados, acabam por penetrar e integrar a própria Ciência Jurídica; 2
3 - O Costume, no Direito Administrativo brasileiro, exerce ainda influência, em razão da deficiência da legislação. A prática administrativa vem suprindo o texto escrito, e, sedimentada na consciência dos administradores e administrados, a praxe burocrática passa a suprir a lei, ou atua como elemento informativo da doutrina. II. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: DEFINIÇÃO DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA EM SENTIDO SUBJETIVO OU ORGÂNICO; OBJETIVO E MATERIAL E FORMAL Segundo ensina Maria Sylvia Zanella Di Pietro o conceito de administração pública divide-se em dois sentidos: Em sentido subjetivo, formal ou orgânico, pode-se definir Administração Pública, como sendo o conjunto de órgãos e de pessoas jurídicas aos quais a lei atribui o exercício da função administrativa do Estado. Em sentido objetivo, material ou funcional, a administração pública pode ser definida como a atividade concreta e imediata que o Estado desenvolve, sob regime jurídico de direito público, para a consecução dos interesses coletivos. III. ENTES ADMINITRATIVOS 1. CONCEITO DE ADMINISTRAÇÃO DIRETA E INDIRETA Administração Direta é o conjunto de órgãos que integram as pessoas políticas do Estado, confundindo-se com os próprios entes federados (União, Estados, Distrito Federal e Municípios). Administração Indireta, seguindo entendimento do autor José dos Santos Carvalho Filho, a Administração Indireta é o conjunto de pessoas jurídicas (ou entidades) vinculadas (e não subordinadas) à Administração Direta com o objetivo de melhor desempenhar as atividades administrativas. É o Estado executando, de forma descentralizada, algumas de suas funções. 3
4 Por serem pessoas jurídicas autônomas, possuem certa independência gerencial e administrativa, não obstante sejam controladas ou fiscalizadas pela Administração Pública Direta que a criou (art. 37, XIX, da CF/88). Segundo dispõe o art. 4º, II, do Decreto-Lei nº 200/67, a Administração Indireta compreende as seguintes entidades dotadas de personalidade jurídica própria: Autarquias, Empresas Públicas, Sociedades de Economia Mista e as Fundações Públicas. Hoje este rol de Entidades da Administração Indireta serve apenas exemplificativamente, haja vista o maior número de Entidades da Administração Indireta que podem ser criadas pela Administração Direta, como as associações públicas ou fundações privadas, por exemplo. 2. ADMNISTRAÇÃO CENTRALIZADA E DESCENTRALIZADA Os entes políticos (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) para exercitar os poderes que lhe são conferidos pela Constituição Federal (expressa ou implicitamente), podem se organizar de forma centralizada, descentralizada (por outorga ou por delegação): Centralizada ou direta: situação em que o Estado executa as tarefas atribuídas diretamente por intermédio de órgãos e agentes da Administração Direta. Descentralizada ou indireta: é a distribuição de tarefas que serão executadas por outra pessoa jurídica. 3. AUTARQUIAS O artigo 5º, I do Decreto-Lei Federal nº 200/67 conceitua Autarquia como o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada. As autarquias possuem por principais características: Personalidade jurídica de direito público Assim, possui todas as prerrogativas e sujeições que formam o regime jurídico de direito público, aparecendo perante os administrados como se fosse a própria administração. Criada por lei específica, organizada pela própria lei, decreto, regulamento ou estatuto e Extinta também somente por lei; 4
5 Sujeita à tutela (controle finalístico ou supervisão ministerial, ou seja, verifica se a entidade está cumprindo as suas finalidades); Possui autonomia administrativa e financeira (Não possui autonomia política de criar o próprio direito porque esta só quem possui são a União, Estados, Distrito Federal e Municípios); Os atos e contratos são administrativos, logo sujeitos a Lei de Licitações nº 8.666/93 e controle pelo Tribunal de Contas; Dotada de patrimônio próprio transferido do ente que a criou. Seus bens são considerados bens públicos, usufruindo dos mesmos privilégios conferidos à administração direta; Possui dirigentes próprios, podendo haver a participação do Legislativo na escolha, art. 52, III, d e f, da CF/88. Seus atos podem ser questionados via Mandado de Segurança, Ação Popular ou Ação Civil Pública; Executa serviços administrativos típicos de Administração Púbica; Seus agentes são agentes públicos estatutários; A responsabilidade civil decorre da aplicação do art. 37, 6º, da CF/88 objetiva; Possuem os mesmo privilégios processuais conferidos à Fazenda Pública como os constantes no art. 27 do CPC despesas processuais pagas ao final do processo pelo vencido art. 188 do CPC prazo em quádruplo para contestar e em dobro para recorrer art. 730 do CPC execução contra a Fazenda Pública art. 100 da CF/88 pagamentos feitos por meio de precatórios Execução fiscal de seus créditos pela Lei nº 6.830/80, concessão de liminares respeitando a Lei 9.494/97, dentre outros; Gozam de imunidade tributária referente ao seu patrimônio, renda ou serviços vinculados à sua finalidade (art. 150, 2º, da CF/88); 5
6 4. EMPRESAS PÚBLICAS E SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA 4.1. Semelhanças entre Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista Há muitas semelhanças entre as Empresas Públicas e as Sociedades de Economia Mista. Possuem personalidade jurídica de direito privado, cuja criação é autorizada por lei, passado a existir, somente, com o respectivo registro do estatuto conforme prevê o art. 45 do Código Civil (começa a existência legal das pessoas jurídicas de direito privado com a inscrição do ato constitutivo no respectivo registro, precedida quando necessário, de autorização ou aprovação do Poder Executivo, averbando-se no registro todas as alterações por que passar o ato constitutivo). Se a sua criação é autorizada por lei, somente a lei pode extinguir. Ainda mais, que com o advento da nova Lei de Falências nº /05, o seu art. 2º, I vedou a sua aplicação para as Empresas Públicas e as Sociedades de Economia Mista. Podem prestar serviço público (neste caso prevalecem as normas de direito público como imunidade tributária, bens públicos, responsabilidade civil objetiva do art. 37, 6º, da CF/88, etc.) ou explorar atividade econômica (neste caso prevalecem as normas de direito privado, art. 173, 1º, II, da CF/88). Os bens são submetidos ao regime jurídico privado, salvo se direcionados a prestação de serviço público, caso em que incidiram as características de direito público (inalienabilidade, impenhorabilidade, não-onerabilidade e imprescritibilidade). Estão sujeitas ao controle Estatal, inclusive pelo Tribunal de Contas. Realizam concurso público, mas seus agentes são empregados públicos (celetistas) e não estatutários (servidores públicos). Possuem dirigentes e patrimônio próprio, liberdade financeira e administrativa. Realizam licitação pública, ainda que de forma simplificada (Súmula nº 333 do STJ cabe mandado de segurança contra ato publicado em licitação promovida por sociedade de economia mista ou empresa pública e Decreto nº 2.745/98). Não possuem privilégios processuais e também não se aplicam as regras diferenciadas de prescrição (Decreto nº /32) aplicáveis somente às entidades com características de Fazenda Pública como as autarquias e as fundações públicas, por exemplo Diferenças entre Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista São três as diferenças básicas entre estes entes no que diz respeito ao capital que os integram, à sua forma societária e a competência processual:, ficando em um quadro comparativo exposto da seguinte maneira: 6
7 EMPRESA PÚBLICA Possui capital exclusivamente público Aparece sob qualquer forma societária: S/A, Caixa Econômica, Ltda, etc Se for uma Empresa Pública Federal o foro competente é a justiça federal (art. 109, I, da CF/88) Casa da Moeda, EBCT, Caixa Econômica Federal, SERPRO, BNDES, EMBRAPA, INFRAERO SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA Possui capital público e privado Aparece somente como Sociedade Anônima S/A Foro competente sempre da justiça estadual. Súmulas nº 42 STJ e 517 e 556 do STF Banco do Brasil, Instituto de Resseguros do Brasil, Petrobras 5. FUNDAÇÕES Preliminarmente cumpre expor que existem fundações não-governamentais (criadas e mantidas pela iniciativa privada) e fundações não governamentais (fundação pública e fundação pública instituída e mantidas pelo poder público). Contudo, em ambas, a finalidade é sempre social (pesquisa, educação, cultura, ensino, médica, assistencial, etc.), não lucrativa. Outra observação a ser feita refere-se à natureza jurídica de uma fundação instituída pelo Estado (fundação pública e fundação pública instituída e mantidas pelo poder público). Este pode instituir fundação com natureza jurídica de direito público ou com natureza jurídica de direito privado. a) Fundação Pública: As fundações públicas, que ostentam a personalidade jurídica pública, são verdadeiras autarquias denominadas inclusive de fundações autárquicas ou autarquias fundacionais (instituídas diretamente por lei específica). Seria uma espécie do gênero autarquias (STF na ADI nº 191/RS). As fundações com personalidade jurídica de direito público possuem as mesmas características que as Autarquias, (como a criação por lei, sujeição às normas de direito público, privilégios processuais, etc.) motivo pelo qual se torna desnecessária a exposição pormenorizada das características, bastando para compreendê-las reportar-se às das autarquias. 7
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