Controle Externo, Tribunais de Contas e Controle Interno: interação para o fortalecimento da sociedade

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1 Controle Externo, Tribunais de Contas e Controle Interno: interação para o fortalecimento da sociedade Resumo O presente estudo objetiva estimular a comunicação entre os sistemas de controle da Administração Pública existentes no Brasil. É indiscutível que toda a legislação Pátria aplicada ao controle, seja ele interno ou externo, municia a sociedade de instrumentos capazes de sustar atos administrativos ilegais, ilegítimos ou anti-econômicos. Contudo, verifica-se que a responsabilização é sempre posterior, e, quase sempre, o erário não recebe de volta os recursos que foram ilegalmente geridos. Sendo necessário um controle mais efetivo e preventivo de modo a evitar prejuízos para toda a sociedade. Essa conquista social passa pelo aprimoramento da comunicação entre os órgãos de controle. Palavras-Chave: Controle. Controle Interno. Controle Externo. Poder. Gestor. Recursos Públicos. Interação. Introdução O controle na Administração Pública parte de uma idéia de limitar o uso do Poder, seguindo regras específicas. Ditas regras são necessárias para que o controlador não passe a se sobrepor sobre o controlado. Na nossa Carta Política Federal vigente, mais precisamente no art. 2º, está presente a idéia de independência e harmonia entre os Poderes da Federação. Logo, controle é de submeter à atuação administrativa de um Poder a outro, sem que o controlador possa interferir na atividade do controlado. Assim dispõe a Constituição de 1988: Art. 2º. São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário. (grifo nosso) Dessa forma, entende-se que a atuação do controle, entre Poderes, pode ser definida como controle externo. Nossa Constituição elegeu duas formas de controle, interno e o externo. Inicialmente, teceremos algumas considerações sobre o controle social. Em princípio, evidenciamos que o controle social é o mais genuíno, democrático e eficaz sistema de controle, pois considera todos os membros da sociedade (FERNANDES, 2005, p ). Pode ser divido tradicionalmente em duas formas de controle: interno e externo. No controle social interno, há uma mentalização nos indivíduos, desde o seu nascedouro, das normas e costumes, valores e objetivos da ordem social. É uma conscientização imposta ao cidadão. O grau de cultura de uma sociedade demonstra o nível de controle social interno por ela desenvolvido, o que refletirá, sem sombra de dúvidas, no controle externo. Já no controle social externo, são utilizadas sanções contra os indivíduos que não se comportam de acordo com as normas advindas do sistema dominante. Nesta forma de controle, materializam-se as formas de como deve agir (ou abster-se de agir) o indivíduo. 1

2 A Constituição Federal de 1988 municiou a sociedade de garantias de acesso a informações, públicas ou privadas, que asseguram o controle social, inclusive, dotando o cidadão de meios de denunciar a existência de irregularidades que tenha conhecimento. Tal direito encontra-se expressamente disposto no art. 74, parágrafo segundo, da Constituição Federal de 1988: Art º. Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União. Adentrando ao tema controle em função da administração pública propriamente, podemos dizer que o controle interno pode ser entendido como o auto-controle (ou autotutela), ou seja, é exercido pelo próprio poder, dentro da sua esfera administrativa, visando disciplinar rotinas e evidenciar procedimentos ilegais ou ilegítimos. O objetivo do presente estudo é abordar as formas de controle existentes, demonstrando que a interação entre os sistemas poderá contribuir para melhores condições sociais. O controle externo do Poder Executivo, no Brasil, é exercido pelo Poder Legislativo, que tem o objetivo de comprovar a probidade na administração de bens e recursos públicos, ou seja, fiscaliza-se a arrecadação, a guarda e a aplicação de tais recursos, e ainda, a conservação do patrimônio. Esse é sem sombra de dúvidas um controle político (MEIRELLES, 2007, 707). De outra banda, o controle técnico, sob os pontos de vista da legalidade contábil e financeira, fica a cargo dos Tribunais de Contas, conforme previsto nos art. 70 e 71 da Constituição Federal. Controle e fiscalização Por diversas vezes encontramos certa confusão entre os conceitos de fiscalização e controle. As interpretações equivocadas podem dar ao leitor desavisado um panorama totalmente distinto da intenção original do Legislador Pátrio quando aborda o tema. De um modo geral, o controle tem um sentido amplo, engloba a fiscalização, a programação, alocação e o dispêndio de recursos públicos. Nesta continuidade, o controle tem conteúdo sociológico, onde os cidadãos exercem coerção sobre as autoridades, devendo estas orientarem as ações do Poder Administrativo de acordo com as emanações da cultura percebida na ambiência social, caracterizando o controle social abordado anteriormente, onde o controle interno influencia o controle externo, em sentido lato. Quando a Carta Política Federal vigente menciona o conceito de fiscalização, empresta-lhe um significado técnico, não político. Fiscalizar implica atividade contábil, financeira, de caráter operacional e patrimonial pressupondo uma ação em curso ou uma ação já realizada. 2

3 Controlar pressupõe a definição de qual ação a ser feita e encerra, outrossim, um componente indefinido vinculado à manifestação popular, via instrumentos jurídico-políticos utilizados por ou em decorrência da coerção social. O controle é o gênero, é o sentido amplo; fiscalizar é uma espécie do controle, portanto, podemos concluir que o controle é um conceito lato, e a fiscalização, um conceito estrito. Ultrapassadas essas questões iniciais, onde foram externadas breves linhas sobre os sistemas de controle, passaremos a discorrer sobre o controle interno e o controle externo especificamente, bem como, sobre a relação existente entre eles. Controle interno De uma forma geral, ainda confunde-se os conceitos de controle interno e autocontrole, quando da interpretação desses dois conceitos. Para melhor assimilação do presente estudo, gostaríamos de esclarecer que a autotutela é o gênero e o controle interno é a espécie. A autotutela consiste em todas as ações descritas pela autoridade administrativa sobre seus atos, e ainda, genericamente sobre os atos dos agentes que estão subordinados hierarquicamente. Trata-se de uma prerrogativa do gestor, in casu, público, na condução dos trabalhos da repartição que está sob seus cuidados. O controle interno consiste numa estrutura montada dentro de um órgão público, dotada de pessoas capacitadas e designadas para a tarefa de efetuar o controle dos atos administrativos, com uma estrutura básica disponíveis para o exercício de tal tarefa (ambiente próprio, informática, mobiliário, material de expediente, etc.). Inicialmente o controle interno deve ter por atribuição verificar se os atos que são praticados dentro da sua esfera de atuação observam o Princípio Constitucional da Legalidade, que daremos atenção especifica mais adiante. Genericamente, o Princípio da Legalidade determina que toda ação administrativa deve estar pautada na Lei, ou seja, o gestor só atua nos limites que a Lei determina. É a inversão entendimento que se tem em relação aos atos da vida civil. Nesta, tudo aquilo que não é proibido de fazer, seria permitido. No caso da Administração Pública, os atos do gestor devem sempre ser precedidos de uma norma que os ampare. Dessa forma, o controle interno atua verificando se os atos administrativos praticados repousam na Lei. Em caso de verificação de ilegalidade existem duas formas de atuação. A primeira, se o ato ilegal não observou formalmente normas de menor expressão, e ainda, não acarretou prejuízos ao órgão e a terceiros, o controle interno atua dando ciência a autoridade da ocorrência, recomendando a emissão de um novo ato, que promoverá o ajustamento do ato anterior a legislação aplicável a matéria. A adoção de tal medida promove a convalidação do ato administrativo. A segunda forma de atuação, no caso de verificar-se a total imprestabilidade do ato, em função da ilegalidade do mesmo, cabe ao controle interno recomendar ao gestor a retirada deste ato do mundo jurídico, e, caso não seja atendido, procurar os órgãos de controle externo para que essa recomendação seja cumprida. 3

4 Outra atribuição do controle interno está voltada para as finanças e o orçamento. Não se trata de mera verificação de compatibilidade entre aquilo que foi planejado e o que foi realizado/executado. É muito mais do que um controle de natureza contábil. Na verdade, de posse dos instrumentos de planejamento, o controle interno avaliará se há execução do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e do orçamento municipal, não só considerando valores isoladamente, mas sobretudo se os recursos públicos, orçamento e gestão estão conseguindo atingir o cumprimento de metas e programas da Administração, em favor da sociedade. Sem sombra de dúvidas, tal atribuição, faz valer o dever de eficiência, que está contido no Princípio Constitucional da Eficiência, também consagrado na Carta Política Federal de O dever de eficiência impõe a todo agente público realizar pautar suas ações com presteza, perfeição e rendimento funcional. É um princípio basilar da função administrativa, que exige o desempenho com legalidade, e ainda, exigindo resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros. (Meirelles, 2007, p. 96) Também é dever do controle interno a avaliação da gestão orçamentária, financeira e patrimonial. A comprovação da legalidade e avaliação dos resultados da ação administrativa, considerando a eficácia e a eficiência da gestão orçamentária, financeira e patrimonial da Administração Pública, bem como, o regular emprego de recursos públicos repassados pela iniciativa privada (subvenções), também se constitui um dever do controle interno. É a avaliação do alcance das metas considerando os custos envolvidos, ou seja, se foi conseguido atingir a melhor qualidade com o menor custo de transação. Também está presente entre os deveres do controle interno, o acompanhamento das receitas do Ente, bem como, exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias. Nesse caso, avaliar se existe compatibilidade entre o que foi orçado e o total arrecadado no exercício, e ainda, considerando a dinâmica de trabalho, identificar renúncias de receita ainda durante o exercício fiscal, é dever do controle interno. Toda a atividade administrativa, v. g., aquisição de material permanente, aquisição de material de expediente, custeio de folha de pagamento, investimentos, dependem de um custeio que é proveniente da arrecadação dos tributos de competência de cada Ente. Caso exista negligência, fica comprometida toda a execução orçamentária orçada. É neste contexto que atua o controle interno, alertando o gestor para possíveis déficits de arrecadação, e ainda, em caso de ser ignorado, denunciar ao controle externo a existência de tal prática. Por fim, como último dever do controle interno, verificamos existir a necessidade de apoio ao controle externo. Essa atividade se inicia quando do acompanhamento das informações e documentos que deverão ser enviadas ao controle externo. Dentro da Administração Pública temos uma infinidade de documentos/informação que, corriqueiramente, são repassados aos órgãos de controle externo. Somente à guisa de ilustração, podemos citar os processos de registro de atos de pessoal (contratação temporária, aposentadoria, pensão) que são enviados aos Tribunais de Contas para efeito de registro, conforme determina o art. 71, inciso III, da Norma Ápice. 4

5 Outrossim, os pedidos de informações efetuados pelo do Poder Legislativo, também se inserem no rol de documentos/informações que devem ser observadas pelo controle interno, afim de que sejam fornecidas informações fidedignas. Uma simples distorção neste trabalho do controle interno pode causar conseqüências desastrosas para a Administração, pois propiciará ao controle externo uma interpretação equivocada da situação administrativa. Dentre estas conseqüências desastrosas podemos evidenciar representações perante o Ministério Público, formalização de processos no âmbito dos Tribunais de Contas, e em casos extremos, processos de cassação. Outra atividade de apoio ao controle externo é a orientação do gestor público de acordo com a Jurisprudência dos Tribunais de Contas. Via de regra o gestor público não é um técnico versado na área da gestão, o que conseqüentemente o leva a desconhecer as decisões das Cortes de Contas. Aí se insere o controle interno, que tem qualificação técnica adequada e acesso as informações constantes na Jurisprudência dos Tribunais de Contas. Nesse caso, a atividade do controle interno é preventiva. Se o controle interno for bem sucedido nesta atividade, e ainda, caso o gestor público atenda aos seus apelos, evitar-se-ão vários problemas na gestão pública. Por fim, outra forma de apoio ao controle externo está na denúncia de irregularidades encontradas na Administração ao Tribunal de Contas, sob pena de co-responsabilidade. Tal dever está presente no art. 74, parágrafo primeiro, da Constituição Federal de Neste caso cabe uma reflexão. Corriqueiramente, os agentes de controle interno são hierarquicamente subordinados ao gestor público. Como poderia esse agente apresentar denúncia contra seu chefe? Neste caso, a atuação do agente do controle interno é amarga. Em primeiro lugar, cabe a elaboração de uma notificação por escrito endereçada a autoridade, dando conta da situação irregular/ilegal identificada pelo controle interno, pugnando-se pela correção ou pela extinção de tal ato. Em caso de inobservância por parte do superior hierárquico, podem ser duas as condutas adotadas pelo controle interno. Em primeiro lugar, levar, de imediato, ao conhecimento do controle externo a existência de irregularidade. Tal conduta, comumente, acarreta constrangimentos e prejudica a relação entre o gestor e o agente do controle. Em segundo lugar, o controle interno poderá se manifestar sobre a irregularidade, caso esta não seja sanada, quando do envio da prestação de contas anuais, ou tomada das referidas contas. (FERNANDES, 2005, p. 98) Com esses breves comentários, tentamos dar ao leitor uma idéia, mesmo que perfunctória, da atividade do controle interno. Doravante, trataremos do sistema de controle externo, para depois adentrarmos ao cerne do presente estudo. Controle externo Ultrapassadas as questões relativas ao controle interno, passaremos a abordar o controle externo, seus sistemas, funcionamento, competência e seu exercício. 5

6 Antes de ingressar no tema controle externo, temos que fazer uma distinção necessária. Na verdade, os sistemas de controle externo não se confundem com as modalidades do mesmo controle. Por sistema de controle, assim define FERNANDES (2005): O sistema de controle externo pode ser conceituado como o conjunto de ações de controle desenvolvidas por uma estrutura organizacional, com procedimentos, atividades e recursos próprios, não integrados na estrutura controlada, visando fiscalização, verificação e correção de atos. De fato, os sistemas de controle não se confundem com modalidades de controle, posto que, estas se relacionam com o modo de como o controle é realizado, podendo ser identificadas como prévio, concomitante e posterior (FERNANDES, 2005, p. 99). Controle prévio entende-se pela ação que antecede a formalização do ato administrativo que está sob controle, ou ainda, dos efeitos de tal ato, caso seja ele emitido e publicado. Trazendo a modalidade para a prática, podemos tomar por base um processo licitatório. O controle prévio incide sobre as minutas de editais de licitação, bem como de seus anexos, no transcorrer do certame, e por fim, na contratação. No controle concomitante, há o acompanhamento do ato administrativo, para que este não se desvirtue de sua natureza, ou seja, da intenção inicial do agente. Tomando por exemplo um ato que Existe o acompanhamento Utilizando-se o mesmo exemplo anterior, o controle concomitante atua na fiscalização da execução do objeto licitado, bem como, no acompanhamento da despesa decorrente da contratação, visando evitar ilegalidades e aumentos de custo. Por fim, o controle posterior atua no julgamento das contas do gestor público, avaliando se houve regular emprego de recursos públicos, e ainda, se foi eficiente a ação do gestor. É necessário salientar que, na atual Constituição Federal de 1988, não mais encontramos textualmente a figura do controle prévio como havia no parágrafo primeiro do art. 77, da Constituição Federal de 1946, onde, entre as competências do Tribunal de Contas, estava a de registrar os contratos firmados pela Administração Pública, sob pena de suspensão. Assim dispunha o dispositivo legal revogado: Art Compete ao Tribunal de Contas: I - acompanhar e fiscalizar diretamente, ou por delegações criadas em lei, a execução do orçamento; II - julgar as contas dos responsáveis por dinheiros e outros bens públicos, e as dos administradores das entidades autárquicas; III - julgar da legalidade dos contratos e das aposentadorias, reformas e pensões. 1º. Os contratos que, por qualquer modo, interessarem à receita ou à despesa só se reputarão perfeitos depois de registrados pelo Tribunal de Contas. A recusa do registro suspenderá a execução do contrato até que se pronuncie o Congresso Nacional. 6

7 Os sistemas de controle externo podem ser classificados como judicial, legislativo e dos Tribunais de Contas. Inicialmente vamos abordar o controle judicial. Em relação à atividade administrativa, a atuação do Poder Judiciário é restrita a verificação da legalidade do ato administrativo, excluindo-se a análise de mérito, ou seja, da oportunidade e da conveniência, sob pena de substituir o gestor, o que violaria as disposições do art. 2º, da Constituição da República. Existem outras duas exceções ao controle externo a cargo do Poder Judiciário. A primeira exceção incide sobre as decisões do Poder Legislativo incidentes sobre o julgamento das contas do Presidente da República (art. 49, inciso IX da Constituição Federal de 1988), situação essa que também se estende aos Governadores e Prefeitos. A segunda exceção versa sobre os processos de impeachment movidos administrativamente pelo Poder Legislativo contra os agentes políticos pré-falados. Em ambos os casos, resta somente ao Poder Judiciário analisar a legalidade dos julgamentos administrativos. Ao Poder Judiciário, especificamente o Supremo Tribunal Federal, incumbe, privativamente, apreciar a constitucionalidade das leis ou atos normativos federais e estaduais, via ação direta de inconstitucionalidade, decorrente de exorbitância no poder regulamentar e ainda nos normativos que estejam fora dos limites da Constituição Federal. O Poder Legislativo exerce duas funções definidas que são: legislar e controlar. A função de legislar, ou seja, de discutir, votar e aprovar leis, está visceralmente ligada à atividade legislativa, contudo, como não se confunde com o presente estudo, nos resguardaremos em apenas mencionar esta função. Já a função de controle externo, o Poder Legislativo a exerce sobre o Poder Executivo e sobre o Poder Judiciário. Esse tipo de controle pode ser chamado de político, parlamentar ou legislativo (FERNANDES, 2005, p.101). Como já dito anteriormente, a função de controle deve ser exercida de um poder sobre o outro, dentro da repartição efetuada Montesquieu, sem que um poder se imiscua da função do outro. Na idéia de controle, o poder controlador não substitui o poder controlado, se atendo a cumprir sua função administrativa de avaliar e fiscalizar, respeitando autonomia administrativa. Especificamente no caso do controle externo exercido pelo Poder Legislativo, existe a possibilidade de adentrar na oportunidade e na conveniência (mérito) do ato administrativo fiscalizado, situação que não ocorre na apreciação judicial de tais atos, que se resumem a apreciação da legalidade. Sem dúvidas, resta evidente o controle político do Poder Legislativo. A base do controle financeiro a cargo do Poder Legislativo está na aprovação do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual. Esses diplomas, em que pese não serem de iniciativa privativa do Poder Legislativo, passam por suas discussões, e são aprovados. Em resumo, há uma delegação legislativa quando ditas normas são aprovadas e postas no ordenamento jurídico. A Administração se pautará nesta delegação, somente podendo atuar dentro desses limites, em atenção ao Princípio da Legalidade. 7

8 Especificamente nesse caso, é fixada a despesa e estimada a receita do próprio Legislativo e do Executivo, evidenciando o surgir do controle financeiro. Podemos concluir que o ciclo do controle externo do Poder Legislativo se inicia com a aprovação das leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA), prossegue com o acompanhamento da execução orçamentária, depois com o recebimento do parecer prévio do Tribunal de Contas e se encerra com o julgamento efetivo das contas de cada exercício. Como já citamos um pouco mais atrás, o controle externo a cargo do Legislativo assume, em alguns casos específicos, natureza jurisdicional. Nas duas situações, julgamento das contas do Presidente da República, Governador e Prefeito, e ainda, nos processos de impeachment, não cabe revisão dos pronunciamentos legislativos perante o Judiciário, que pode, em sentido estrito, apenas avaliar a legalidade (forma, competência, trâmite) empregados no julgamento. Esse é o Princípio da Jurisdição Una, consagrado na Constituição Federal de 1988, senão vejamos: Art XXXV - a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito; As contas das esferas do Poder Executivo serão prestadas na forma estabelecida pela legislação, em cada caso. Na esfera federal, o Presidente da República tem o prazo de sessenta dias após o início da sessão legislativa para apresentar suas contas. Nos Estados e Municípios, dito prazo deverá ser fixado nas Constituições Estaduais e Leis Orgânicas. As contas do Poder Judiciário são enviadas para consolidação junto às contas do Poder Executivo, para posterior submissão ao Poder Legislativo. Em caso de alguma impropriedade evidenciada nas execução orçamentária do Poder Judiciário, esta deverá ser objeto de tomada de contas (especial), para julgamento perante o Tribunal de Contas. As contas do poder controlador, ou seja, do Legislativo, são apresentadas perante o Tribunal de Contas e julgadas por este órgão, que mesmo tendo função auxiliar daquele em alguns casos, tem autonomia para julgar apreciar as contas. Por fim, ressaltamos que o controle externo a cargo do Poder Legislativo pode também ser exercido por meio de comissões parlamentares de inquérito, que tem por atribuição a avaliação de fatos relacionados à Administração, consoante dispõe o art. 49, inciso X, da Constituição Federal de Tribunais de Contas O modelo estrutural de tribunal de contas foi adotado no Brasil, por se apresentar a forma mais moderna de controle de poder. Em outros países adota-se o modelo de controlador geral e de auditor-geral, contudo, esses dois modelos submetem todo o controle a figura de uma só pessoa. Os tribunais de contas contam com valiosas vantagens. A existência de um colegiado, o rodízio de controle dos órgãos, a alternância de direção e a distribuição impessoal de processos são algumas das vantagens do nosso sistema. 8

9 Na Constituição Federal, identificamos que o controle externo ficará a cargo do Poder Legislativo, que será auxiliado pelo Tribunal de Contas. Contudo, como já vimos anteriormente, a função de auxiliar do Tribunal de Contas somente se aplica quando da análise dos atos do Poder Executivo. Quanto às contas do Poder Legislativo, bem como, as contas dos administrados e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da Administração direta e indireta, inclusive contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público, o Tribunal de Contas assume uma postura autônoma, tendo a prerrogativa de órgão julgador. As regras gerais de estrutura, atribuições e funcionamento dos Tribunais de Contas se encontram dispostas nos art. 71 e 73, da Constituição Federal de Estas normas gerais se aplicam integralmente aos Tribunais de Contas Estaduais e Conselhos de Contas dos Municípios (onde houver). Cabe a cada órgão elaborar suas leis orgânicas e regimentos internos. A composição das Cortes de Contas é parecida com aquela adotada para os tribunais do Poder Judiciário. São órgão compostos por nove membros, denominados Ministros, que, para serem investidos no cargo, necessitam preencher alguns requisitos: ter idade entre 35 e 65 anos de idade, idoneidade moral e reputação ilibada, disposição de notórios conhecimentos jurídicos ou contábeis, econômicos, financeiros ou de administração pública e que se tenha mais de dez anos de exercício de função (ou efetiva) atividade profissional exigente da espécie de conhecimentos referidos. Estas exigências estão presentes no art. 73, parágrafo primeiro, da Constituição Federal de O Ministro do Tribunal de Contas da União goza das mesmas prerrogativas, impedimentos e vencimentos do Ministro do Superior Tribunal de Justiça (art. 73, 3º). O processo de escolha está presente no parágrafo segundo, do art. 73, da Carta Magna. Em relação aos membros das Cortes estaduais, serão denominados Conselheiros, em número de sete, e seu processo de escolha deverá estar regulado na Constituição Estadual de cada Ente da Federação. A competência do Tribunal de Contas está presente no art. 71, da Constituição Federal de 1988, a saber: emitir parecer prévio sobre as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República; julgar contas dos administrados e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da Administração direta e indireta, inclusive contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público; apreciar, para fins de registro, a legalidade de atos de admissão de pessoal, a qualquer título; realizar, por iniciativa própria, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira e orçamentária; fiscalizar contas nacionais de empresas supranacionais de cujo capital social a União participe; fiscalizar a aplicação de recursos repassados pela União; prestar informações de ordem contábil, financeira e orçamentária; aplicar as sanções previstas em lei aos responsáveis em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas; assinar prazo para que órgão ou entidade em que foi verificada ilegalidade adote as providências cabíveis; sustar, se não atendido, a execução de ato impugnado, comunicando a decisão ao Congresso Nacional e; relatar ao Poder competente acerca de irregularidades ou abusos apurados. Entre as prerrogativas do Tribunal de Contas, a Constituição (art. 71, parágrafo segundo) atribui a este órgão a possibilidade de decidir a respeito da sustação de contrato 9

10 administrativo, que seria de competência inicial do Congresso Nacional, caso este não tome as medidas necessárias no prazo de 90 dias. No parágrafo terceiro do art. 71 pré-falado, encontramos que as decisões do Tribunal de que resulte imputação de débito ou multa, terão eficácia de título executivo. Conclusão Como foi visto anteriormente, o legislador Pátrio cuidou de estabelecer um sistema completo de controle da Administração Pública. Alguns podem argumentar que a necessidade veemente de controle se justificaria na existência de poucos recursos disponíveis, em contraponto a uma gigantesca carência da sociedade. Não acreditamos nesta premissa. Na verdade, o dever de transparência na gestão de recursos públicos que são provenientes, unicamente, do contribuinte, deve ser uma incansável bandeira da sociedade. Modernamente, exige-se do gestor público a observância do conceito de accountability, em função da delegação de poder outorgada a esse agente, mormente no sentido do dever de prestar contas, para que se evidencie a transparência na gestão, demonstrando os resultados obtidos em função dos recursos públicos desprendidos. Em que pese existir uma completa estrutura de controle, identificamos que no Brasil os sistemas de controle pouco se relacionam, se restringindo a interagir dentro das situações estabelecidas pela legislação. Nesse contexto, identificamos que o controle interno tem uma função primordial no controle da Administração. O agente controlador que se encontra administrativamente lotado dentro de cada órgão onde são geridos os recursos públicos, tem acesso ilimitado as informações da gestão (atos, contratos, licitações, boletins de medição, etc.) facilitando identificação de eventuais impropriedades/ilegalidade. O controle externo é exercido por um outro órgão, que fica alheio as singularidades somente vistas pelo agente que se encontra dia-a-dia na ambiência onde são geridos os recursos públicos fiscalizados. Ao prestar contas, o gestor somente remete ao controle externo, aquelas informações que lhe são solicitadas, deixando um grande número de rotinas administrativas fora do conhecimento desse controle. Uma maior interação entre os órgãos de controle (interno e externo) poderia aumentar a transparência na gestão pública, punindo com mais rapidez os responsáveis pela gestão ilegal de recursos públicos. Outrossim, haveria, inicialmente, um ganho para o controle externo, posto que a verificação da efetividade do controle interno diminuiria a quantidade de trabalho que seria dedicada para a mesma finalidade, suprimindo uma dupla aplicação de esforços. O controle interno conhece visceralmente a estrutura administrativa a que está vinculado, o que pode contribuir de sobremaneira para o controle externo, no conhecimento dos setores a serem auditados, sobretudo no acesso as informações constantes in loco, e ainda na postura de cada gestor. 10

11 Ante a falta de aprimoramento de uma comunicação habitual, via-de-regra o controle externo, especificamente o exercido pelos Tribunais de Contas, termina por exercer funções de controle interno, o que é facilmente identificado quando se cria uma representação permanente dentro do órgão auditado, e ainda, quando das intermináveis fiscalizações realizadas na apuração de denúncias e/ou auditorias especiais. Uma melhor comunicação/interação, permite uma atuação sistêmica dos órgãos de controle, assegurando uma maior rapidez na identificação e correção de um ato ilegal, ainda durante a execução orçamentária, evitando prejuízos posteriores que somente seriam identificados quando da prestação de contas. A rejeição de contas, o afastamento do cargo público e a aplicação de outras sanções não recompõem de imediato o erário em caso de gestão ilegítima, antieconômica ou ilegal de recursos públicos. Geralmente essas penas somente são aplicadas depois que os problemas são apurados, ou seja, depois que o ato (ou contrato) administrativo já produziu efeitos, e não pode ser corrigido. O que se defende no presente estudo é uma maior interação e ações coordenadas entre os sistemas de controle, para que o ato administrativo ilegal seja atacado imediatamente após a sua edição, impedindo que o mesmo produza efeitos jurídicos, e sobretudo, prejuízos a Fazenda Pública. Não nos caberia apontar quais as formas mais eficazes resultariam na melhor interação entre os sistemas de controle (interno e externo), o que fica a cargo do legislador Pátrio. Como já vimos anteriormente, todo ato administrativo, inclusive aqueles que proporcionariam uma melhor comunicação entre os controles, deve estar presente na Lei, sob pena de invalidação judicial posterior. Contudo, vislumbramos que, diante do arcabouço jurídico vigente e aplicável a matéria abordada neste estudo, bastaria uma mudança de atitude dos agentes envolvidos no controle, para que houvesse mais efetividade nesta ação. A sociedade é que sairia vencedora caso fosse adotada alguma forma que fomentasse a interação entre os sistemas de controle, posto que, em sendo expurgados atos ilegais, haveria, em tese, uma sobra de recursos para regular aplicação em políticas públicas que atendam às demandas de toda a comunidade. Referências bibliográficas: FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Tribunais de contas do brasil: jurisdição e competência. 2 ed. Belo Horizonte: Fórum, 2005; MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 33 ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2007; 11

12 Constituição da República Federativa do Brasil, Disponível em < Acesso em 08 de agosto de 2007; Constituição dos Estados Unidos do Brasil, Disponível em < Acesso em 09 de agosto de 2007; Constituição Estadual de Pernambuco, 1989; Disponível em < Acesso em 10 de agosto de Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União. Disponível em < Acesso em 10 de agosto de 2007; Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco. Disponível em < Acesso em 11 de agosto de Lei Complementar 101, de 04 de maio de Disponível em < Acesso em 12 de agosto de