Sistema de Controlo Interno

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1 INSPECÇÃO-GERAL DA EDUCAÇÃO Sistema de Controlo Interno Escolas e Serviços da Administração Educativa RELATÓRIO 2008 Colecção Relatórios

2 FICHA TÉCNICA Título Sistema de Controlo Interno: Escolas e Serviços da Administração Educativa Relatório 2008 Autoria Inspecção-Geral da Educação Elaboração: João Carlos Ramalho Colecção Relatórios Edição Inspecção-Geral da Educação (IGE) Av. 24 de Julho, LISBOA Tel.: / Fax: / ige@ige.min-edu.pt URL: Coordenação editorial, copidesque, design gráfico, revisão tipográfica e divulgação IGE Divisão de Comunicação e Documentação (DCD) Julho

3 ÍNDICE 1. Caracterização da actividade Metodologia de desenvolvimento da actividade Execução do plano de controlo de Desenvolvimento das intervenções Preparação do orçamento e alterações orçamentais Aquisição de bens e serviços e empreitadas Custos com pessoal Execução do orçamento da receita Prestação de contas Disponibilidades Imobilizado Existências Avaliação do sistema de controlo interno Resultado das auditorias Conclusões Preparação do orçamento e alterações orçamentais Aquisição de bens e serviços e empreitadas Custos com pessoal Execução do orçamento da receita Prestação de contas Disponibilidades Imobilizado Existências Avaliação do sistema de controlo interno Resultado das auditorias

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5 1. CARACTERIZAÇÃO DA ACTIVIDADE A Lei de Enquadramento Orçamental (LEO), aprovada pela Lei n.º 91/2001, de 20 de Agosto, e republicada pela Lei n.º 48/2004, de 24 de Agosto, estabelece no seu artigo 62.º, referente ao controlo da despesa pública, que o sistema e os procedimentos de controlo interno das operações de execução do Orçamento devem ser sujeitos a auditoria no domínio do funcionamento do Sistema de Controlo Interno da Administração Financeira do Estado (SCI), à luz dos princípios de coordenação desse mesmo Sistema e observando os princípios de auditoria internacionalmente consagrados. O SCI, instituído pelo Decreto-Lei n.º 166/98, de 25 de Junho, visa assegurar, no âmbito da Administração Pública, o exercício coerente e articulado do controlo nos domínios orçamental, económico, financeiro e patrimonial. À Inspecção-Geral da Educação (IGE), enquanto organismo de controlo sectorial integrado no SCI, cabe assegurar, no âmbito do Ministério da Educação, a sua verificação, acompanhamento e informação, com especial enfoque na avaliação do controlo operacional e na adequação da inserção de cada unidade operativa e respectivo sistema de gestão. Atendendo às suas competências de auditoria dos sistemas de controlo interno das entidades sob tutela do Ministério da Educação e visando dar cumprimento ao previsto na LEO, a IGE consagrou no seu Plano de Actividades de 2008 a actividade III.2, designada Sistema de Controlo Interno Escolas e Serviços da Administração Educativa, com o seguinte objectivo: «Auditar o sistema e os procedimentos de controlo interno das operações de execução do Orçamento, no quadro de funcionamento do Sistema de Controlo Interno da Administração Financeira do Estado (SCI), à luz dos princípios de coordenação desse mesmo Sistema e tendo presentes os princípios de auditoria internacionalmente consagrados». 5

6 2. METODOLOGIA DE DESENVOLVIMENTO DA ACTIVIDADE O objectivo das auditorias realizadas visava avaliar os sistemas e os procedimentos de controlo interno das operações de execução do Orçamento do Estado, instituídos nos termos do n.º 5 do artigo 58.º da LEO, verificando a sua adequação e operacionalidade e a apresentação de recomendações que possam contribuir para a melhoria do sistema e colmatar eventuais fragilidades detectadas. No desenvolvimento das auditorias realizadas esteve sempre presente a ideia-base de que um sistema de controlo interno de qualquer entidade deve garantir, com razoável segurança, a prossecução dos seguintes objectivos de gestão: a salvaguarda da legalidade e da regularidade na elaboração e modificação dos documentos orçamentais, financeiros e contabilísticos e na execução orçamental; o cumprimento das deliberações dos órgãos de gestão e das decisões dos respectivos titulares; a salvaguarda do património; a prevenção e a detecção de fraudes e erros; a aprovação e o controlo de documentos; a exactidão e a integridade dos registos contabilísticos e a garantia da fiabilidade da informação produzida; a utilização eficaz e adequada dos fundos e o cumprimento dos limites legais à assunção de encargos; o controlo das aplicações e do ambiente informático; a transparência nas contas públicas; o incremento de critérios rigorosos que garantam a adequada gestão dos recursos públicos e proporcionem uma resposta eficaz e eficiente a todas as solicitações. Para a prossecução dos objectivos acima descritos, os procedimentos de controlo interno deverão sustentar-se em princípios básicos, designadamente: numa clara definição e atribuição de funções e responsabilidades; numa adequada segregação de funções que assegure, designadamente, a separação entre o controlo físico e o processamento dos correspondentes registos; na manutenção de sistemas eficazes que assegurem um satisfatório desempenho de funções e a salvaguarda de activos; no controlo das operações, materializado na realização de validações e conferências da informação. Considerando o exposto anteriormente, adoptaram-se os princípios e as metodologias preconizados para as auditorias desenvolvidas no âmbito do SCI, vertidos no Manual de Auditoria adoptado pelo respectivo Conselho Coordenador e corporizado nos Termos de Referência de suporte às auditorias a realizar no quadro do n.º 2 do artigo 62.º da Lei de Enquadramento Orçamental. 6

7 Neste contexto, as intervenções compreenderam as seguintes fases: Caracterização geral da entidade auditada e das actividades prosseguidas com base na documentação solicitada e em entrevistas com o Conselho Executivo/Director-Geral e outros responsáveis, tendo sempre presente que a entidade se insere no sector da Educação e dispõem de um enquadramento legal específico. Caracterização do sistema de informação contabilística e orçamental, com base em entrevistas com os responsáveis das áreas relevantes e outros funcionários, incluindo informação sobre as aplicações informáticas utilizadas. Apreciação do ambiente de controlo, tendo por base a identificação das principais áreas de risco presentes na prossecução das actividades e a importância conferida ao controlo interno pelo órgão de gestão e pela organização como um todo. Levantamento/descrição do sistema e dos procedimentos de controlo interno instituídos, em especial nas áreas orçamental e nas áreas relacionadas com a salvaguarda de activos (disponibilidades, imobilizado e existências), aplicando os Termos de Referência antes referidos e os questionários de controlo interno desenvolvidos para a operacionalização destas auditorias pelo Conselho Coordenador do SCI e posteriormente adaptados à realidade das escolas pela IGE. Avaliação da fiabilidade do sistema instituído, através da realização de testes de controlo que permitam validar a informação obtida e assegurar a adequada concepção e funcionamento do sistema refira-se que a selecção dos testes e sua extensão foi determinada caso a caso, atenta a natureza da entidade e a relevância das áreas em análise. A amostragem analisou o ano de 2007, seleccionando-se aleatoriamente amostras representativas, quer em extensão, quer em valor, no universo dos pagamentos efectuados na gestão orçamental do período da amostra, tendo sido aplicadas as técnicas de amostragem de escolha aleatória, considerando os montantes dos pagamentos e dos recebimentos. Avaliação qualitativa do sistema de controlo interno instituído por cada entidade. Elaboração do relatório da acção. Procedimento de contraditório realizado nos termos dos artigos 100.º e 101.º do Código do Procedimento Administrativo. Acção sequencial de verificação das recomendações formuladas (follow-up). 7

8 3. EXECUÇÃO DO PLANO DE CONTROLO DE 2008 Em 2008, o desenvolvimento do plano de controlo das auditorias, considerando a sua distribuição regional, foi o apresentado no quadro abaixo. Agrupamento de Escolas e Escolas Secundárias Previsão 2008 Realização 2008 Desvio DRE Norte DRE Centro DRE Lisboa e Vale do Tejo DRE Alentejo DRE Algarve Total Serviços da Administração Educativa Serviços Centrais e Regionais do ME Total Fonte: GestIGE A análise do quadro evidencia que foram realizadas 58 intervenções face a 41 previstas. A taxa de execução das intervenções globalmente considerada relativamente ao previsto apresenta um acréscimo de 41,5%. Na área de influência da Direcção Regional de Educação do Algarve não foi realizada nenhuma auditoria. 8

9 4. DESENVOLVIMENTO DAS INTERVENÇÕES No desenvolvimento das intervenções adoptaram-se os princípios e as metodologias preconizados para as auditorias desenvolvidas no âmbito do SCI, vertidos nos Termos de Referência e nos questionários de suporte às auditorias a realizar no quadro do n.º 2 do artigo 62.º da Lei de Enquadramento Orçamental. Os questionários, para além de uma área referente à avaliação preliminar do sistema de controlo interno, apresentavam o seguinte conjunto de oito áreas a auditar relativamente aos sistemas e procedimentos de controlo interno: Preparação do orçamento e alterações orçamentais; Aquisição de bens e serviços e empreitadas; Custos com pessoal; Execução do orçamento da receita; Prestação de contas; Disponibilidades; Imobilizado; Existências. Na aplicação dos questionários aos trabalhos de auditoria desenvolvidos nos agrupamentos de escolas, nas escolas secundárias e nos serviços da administração educativa, foram sempre consideradas as especificidades da legislação aplicável aos sistemas de informação contabilística e aos sistemas e procedimentos de controlo interno existentes nos diferentes tipos de entidades auditadas. Nos trabalhos de auditoria desenvolvidos nas áreas acima referidas, a amostragem analisou o ano de 2007, seleccionando-se aleatoriamente amostras representativas, quer em extensão, quer em valor, no universo dos pagamentos efectuados na gestão orçamental do período da amostra. A apresentação do desenvolvimento do trabalho realizado, por área auditada, contempla a informação constante em 54 relatórios de auditoria, sendo 52 referentes a intervenções realizadas em agrupamentos de escolas e escolas secundárias e dois relativos a auditorias realizadas em serviços da administração educativa. Na apresentação referida far-se-á sempre menção às especificidades encontradas nos serviços da administração educativa Preparação do orçamento e alterações orçamentais As propostas de orçamento dos agrupamentos de escolas, das escolas secundárias e dos serviços da administração educativa foram enviadas ao Gabinete de Gestão Financeira (GGF) do Ministério da Educação dentro dos prazos estipulados e observaram o enquadramento legal previsto. O Decreto Lei n.º 115-A/98, de 4 de Maio, em vigor em 2007, estabelecia na alínea g) do seu artigo 10.º que competia à assembleia de escola definir as linhas orientadoras para a elaboração do orçamento. No universo dos agrupamentos de escolas e escolas secundárias intervencionadas 9

10 constatou-se que a assembleia de escola exerceu a competência referida anteriormente em 15,4% dos agrupamentos de escolas e escolas secundárias. As auditorias realizadas mostraram que foram efectuadas alterações orçamentais em 20 agrupamentos de escolas e escolas secundárias. Das 20 entidades que procederam a alterações orçamentais, 14 fizeram-no de acordo com o estabelecido nas Circulares do GGF referentes à execução orçamental do ano 2007, observando as competências do Conselho Administrativo (CA) para o acto e as formas de movimentação de verbas relativas ao aumento de receitas, à diferente repartição do total da receita pelas várias rubricas orçamentais da receita e à diferente afectação às rubricas da despesa. As restantes seis entidades não observaram o disposto nas Circulares referidas quanto às competências para o acto e à forma de movimentação das verbas estabelecidas. Nos dois serviços da administração educativa auditados, as alterações orçamentais produzidas respeitaram os princípios e regras orçamentais, bem como os montantes de transferência de verbas e as competências para o acto, definidas no Decreto-Lei n.º 71/95, de 15 de Abril, na Circular n.º 1235 Série A, da Direcção-Geral do Orçamento (DGO), de 24 de Abril de 1995, conjugada com a Circular n.º 1316 Série A, da DGO, de 11 de Janeiro de 2005, e no Decreto-Lei n.º 229/2007, de 11 de Junho Aquisição de bens e serviços e empreitadas Existiam fornecimentos de bens e serviços contratualizados em todos os agrupamentos de escolas, escolas secundárias e serviços da administração educativa intervencionados. A auditoria levada a cabo aos procedimentos de aquisição de bens e serviços realizados nos agrupamentos de escolas e escolas secundárias revelou que em apenas em 31% das entidades intervencionadas foi observado o disposto no Decreto-Lei n.º 197/99, de 8 de Junho, quanto ao tipo de procedimento aplicável na aquisição de bens e serviços e na selecção de fornecedores. Os restantes, 69% observaram parcialmente ou não deram cumprimento ao disposto no supracitado diploma legal quando procederam à aquisição de bens e serviços. No desenvolvimento do processo de aquisição de bens e serviços, constatou-se a existência de segregação de funções entre a autorização de pagamento e o pagamento. O processo de auditoria relativo à observação do disposto legalmente para a realização de despesa pública nos agrupamentos de escolas e escolas secundárias intervencionados evidenciou que foram sujeitos: a cabimento prévio da despesa 69% dos processos de aquisição efectuados; a autorização para a realização da despesa 60% dos processos realizados; a autorização de pagamento 73% dos processos de aquisição de bens e serviços efectuados. A assinatura e o envio das requisições oficiais aos fornecedores no acto da encomenda foram realizados pelo Chefe dos Serviços de Administração Escolar (CSAE) em 64% dos agrupamentos de escolas e escolas secundárias intervencionados. 10

11 O controlo quantitativo e qualitativo dos bens adquiridos foi realizado em presença das guias de remessa ou facturas correspondentes em 58% dos estabelecimentos auditados. Nos serviços da administração educativa, a aquisição de bens e serviços processou-se considerando o estabelecido no Decreto-Lei n.º 197/99, de 8 de Junho, tendo a escolha do procedimento a adoptar, bem como a autorização da despesa a efectuar, suportada em estimativas de encargos e informação de cabimento orçamental, sido assegurada pelos dirigentes com competência para o acto. Verificou-se, no entanto, num dos serviços, que algumas das despesas realizadas não observaram o disposto no referido diploma, por encontrarem acolhimento no estabelecido no n.º 1 do artigo 23.º do Decreto-Lei n.º 50-C/2007, de 6 de Março, que estabelecia a isenção da aplicação do Decreto-Lei n.º 197/99, de 8 de Junho, na realização de despesas públicas efectuadas no âmbito da Presidência Portuguesa do Conselho da União Europeia. Em ambos os serviços foi prestada informação à DGO relativamente aos contratos que envolveram encargos plurianuais. Nos serviços referidos anteriormente as fases de realização da despesa pública cumpriram o disposto nos artigos 21.º a 23.º e 29.º do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Julho, que estabelece o Regime de Administração Financeira do Estado, quanto aos procedimentos de cabimentação, autorização da despesa e autorização de pagamento. Em qualquer dos serviços auditados o registo contabilístico da despesa foi sempre encerrado através da junção do mapa dos meios de pagamento emitidos, extraído do Sistema de Informação Contabilística (SIC). Os processos de aquisição referentes aos dois serviços analisados evidenciaram que quando se realizou o procedimento de recepção e conferência das encomendas efectuadas eram anotados os desvios, quer de quantidade, quer de qualidade dos produtos entregues Custos com pessoal No universo dos agrupamentos de escolas e escolas secundárias auditados existia nos Serviços Administrativos (SA), de acordo com o Decreto Regulamentar n.º 74/84, de 18 de Setembro, uma área destinada à gestão do pessoal docente e não docente. No decurso das auditorias desenvolvidas, constatou-se que nem sempre as funções de processamento de abonos inerentes à área referida estavam segregadas das funções de registo contabilístico desses mesmos abonos. Todos os agrupamentos de escolas e escolas secundárias auditados possuíam processo individual e registo biográfico referente a cada funcionário. Os trabalhos realizados evidenciaram que em 54% das unidades de gestão os processos e registos referidos não se encontravam actualizados. Existiam procedimentos de controlo de assiduidade do pessoal em todos os agrupamentos de escolas e escolas secundárias. Não se verificou a celebração de contratos de avença nos agrupamentos de escolas e escolas secundárias auditadas. 11

12 O processamento e o pagamento de abonos, relativamente às remunerações-base, foram efectuados em conformidade com os normativos legais em 90% das entidades auditadas. Os suplementos remuneratórios e gratificações foram processados e pagos em conformidade em 73% das mesmas entidades. As desconformidades no processamento e no pagamento de suplementos remuneratórios e gratificações face aos normativos vigentes verificaram-se em 14 dos agrupamentos de escolas e escolas secundárias auditados, representando 27% do universo. Das 14 entidades auditadas, 12 apresentavam desconformidades no processamento e pagamento do suplemento referente a funções de coordenação de estabelecimento do 1.º ciclo do ensino básico integrado em agrupamento de escolas e em duas das entidades as desconformidades verificaram-se no processamento e no pagamento do suplemento referente ao desempenho de funções em cargos de direcção executiva. A análise realizada à atribuição, processamento e pagamento de abonos variáveis e eventuais, evidenciou que em 23 agrupamentos de escolas e escolas secundárias o processo observou o disposto legalmente. Relativamente a 29 agrupamentos de escolas e escolas secundárias que representaram 56% do universo considerado, constatou-se a existência de desconformidades na atribuição, processamento e pagamento dos abonos de ajudas de custo, pagamento de horas referentes a trabalho extraordinário e pagamento de horas devidas por trabalho prestado em dias de descanso semanal complementar e obrigatório. O trabalho de auditoria realizado mostrou que o maior número de situações não conformes com os normativos em vigor e com os procedimentos de controlo interno implementados para a verificação de documentos de suporte se referiu à atribuição, processamento e pagamento do abono de ajudas de custo, tendo-se constatado situações de desconformidade em 22 agrupamentos de escolas e escolas secundárias. A análise realizada ao processamento e pagamento de abonos devidos por motivo de cessação definitiva de funções, em 16 agrupamentos de escolas e escolas secundárias, evidenciou que em 15 das entidades auditadas o processamento dos abonos apresentava desconformidades. As desconformidades detectadas no apuramento dos abonos devidos por cessação definitiva de funções conduziram a pagamentos aos funcionários que passaram à situação de aposentação, quer para mais do que era devido, quer para menos do que tinham direito a receber. Em consequência do trabalho de auditoria, foram regularizadas as situações identificadas, tendo sido emitidas guias de reposição nos casos em que ocorreram pagamentos de montante superior ao devido e tendo sido ressarcidos os aposentados que no momento da cessação do vínculo laboral receberam montantes inferiores aos que tinham direito. Nos serviços da administração educativa existia um sector de recursos humanos que processava os abonos a pessoal, suportando-se num conjunto de normas escritas. Nas instituições auditadas, constatou-se a existência de segregação de funções entre a preparação das folhas de abonos e o pagamento dos mesmos. Refira-se que as entidades não dispunham de quadro de pessoal. Os recursos humanos que lhe estavam afectos pertenciam ao chamado quadro único da Secretaria-Geral do Ministério da Educação (SGME). Existia nos serviços da administração educativa um processo individual actualizado referente a cada elemento do pessoal contratado. Atendendo ao facto de o pessoal com vínculo permanente pertencer 12

13 ao quadro único da SGME, os processos encontravam-se aí depositados. Estavam, no entanto, assegurados os procedimentos que garantiam que qualquer alteração aos processos individuais fosse de imediato comunicada à SGME. Em 2007, os serviços da administração educativa intervencionados celebraram dez contratos de avença, três referentes à prestação de serviços técnicos e sete relativos à prestação de serviços jurídicos. A celebração dos contratos de avença obteve despacho favorável do Secretário de Estado da Administração Pública. Os pagamentos analisados referentes aos contratos celebrados cumpriam as disposições legais em vigor relativamente à retenção e à liquidação de impostos. A despesa decorrente do pagamento das remunerações relativas à celebração dos contratos referidos estava devidamente classificada na rubrica Pessoal em regime de tarefa ou avença. Em 2007, não foram celebrados contratos individuais de trabalho nos serviços auditados. Num dos serviços, foram, no entanto, renovados os contratos a termo existentes, celebrados em 2001, ao abrigo do disposto no n.º 3 do artigo 46.º do Decreto-Lei n.º 54-A/2000, de 7 de Abril, que previa a renovação anual até ao momento de extinção da Estrutura de Apoio Técnico do Programa de Desenvolvimento Educativo para Portugal III (PRODEP III). Existiam nos dois serviços normas escritas relativas ao pagamento de subsídios e abonos. Os cálculos dos abonos e respectivos descontos foram efectuados por pessoal especializado. As folhas de pagamentos foram conferidas por pessoas diferentes das que as elaboraram e as remunerações foram sempre pagas na data própria. Nestes serviços, em 2007, foram atribuídos abonos para falhas, subsídio de lavagem de viatura e pagamentos a dirigentes de despesa realizada com telefones fixos ou móveis. A atribuição dos abonos referidos tinha enquadramento legal, o seu registo contabilístico estava de acordo com o disposto no classificador da receita e da despesa, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 26/2002, de 14 de Fevereiro, e os montantes pagos estavam calculados de acordo com os normativos em vigor. Nos dois serviços, o abono de ajudas de custo foi previamente autorizado pelo dirigente competente. No decurso do trabalho de auditoria verificou-se que num dos serviços a totalidade dos valores pagos estava em conformidade com o disposto na Portaria n.º 88-A/2007, de 18 de Janeiro, e no outro identificaram-se três pagamentos desconformes entre o valor inscrito no documento de suporte à atribuição do abono de ajudas de custo e o montante efectivamente pago. Em 2007, os serviços da administração educativa auditados elaboraram o Balanço Social, de acordo com o modelo previsto no Decreto-Lei n.º 190/96, de 9 de Outubro, retratando o mesmo a natureza dos vínculos laborais e o número de efectivos Execução do orçamento da receita Os agrupamentos de escolas e escolas secundárias auditados cobraram e contabilizaram receita geral do Estado, própria e alheia, da qual se destaca o pagamento pelos encarregados de educação do seguro escolar. 13

14 Em 2007, verificou-se que em 62% dos agrupamentos de escolas e escolas secundárias intervencionados se procedeu a uma correcta inscrição orçamental da receita, estando a mesma também correctamente classificada. No mesmo horizonte temporal 85% das entidades auditadas procederam ao registo das receitas cobradas. Dispunham de normas internas e procedimentos definidos para o circuito de cobrança da receita 48% dos agrupamentos de escolas e escolas secundárias. Constatou-se ainda que 79% das entidades auditadas possuíam tabelas de preços aprovadas e afixadas. O trabalho de auditoria desenvolvido nos agrupamentos de escolas e escolas secundárias mostrou que 62% das instituições transferiam atempadamente para o Tesouro os lucros realizados com a venda de produtos e com a prestação de serviços. No universo dos agrupamentos de escolas e escolas secundárias auditadas verificou-se que 34 entidades procederam à emissão de guias de reposição no prazo definido pelo n.º 2 do artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 324/80, de 25 de Agosto, que dispõe que a emissão de guias de reposição deve ter lugar nos trinta dias subsequentes à data em que houve conhecimento da necessidade de reposição. No desenrolar do trabalho de auditoria, verificou-se ainda que 15 agrupamentos de escolas e escolas secundárias emitiram guias de reposição sem terem observado o prazo estabelecido no diploma legal anteriormente referido e que em três estabelecimentos não houve lugar à emissão de guias. Constatou-se ainda que o prazo de pagamento das guias de reposição emitidas foi cumprido. Os dois serviços da administração educativa auditados asseguraram, coordenaram e foram responsáveis pela liquidação e contabilização da receita geral do Estado e da receita proveniente de fundos comunitários. Verificou-se, pela análise dos balancetes da receita dos dois serviços, que a mesma foi objecto de correcta inscrição orçamental, que foram cumpridos os princípios orçamentais da não compensação e da especificação e que a receita estava adequadamente classificada. Em 2007, apenas um dos serviços procedeu à cobrança de receita própria. Num dos serviços da administração educativa auditados existiam procedimentos e normas internas definidos para a cobrança de receita, tendo a entidade efectuado o cruzamento/conciliação entre a informação produzida nos pontos responsáveis pela cobrança e a unidade responsável pelo seu registo e contabilização. No outro organismo não existiam procedimentos nem normas internas definidos para a cobrança de receita. Constatou-se, porém, que em 2007 não havia sido cobrada qualquer receita. A análise do processamento e da emissão de guias de reposição realizada nos dois serviços intervencionados evidenciou que foi cumprido o artigo 41.º do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Julho, que determina que a emissão de guias de reposição deve ter lugar nos trinta dias subsequentes à data em que houve conhecimento da obrigatoriedade de reposição. Verificou-se também ter sido cumprido o prazo de pagamento das guias emitidas. Os dois serviços da administração educativa dispunham de tabela de preços aprovada referente à venda de fotocópias. 14

15 4.5. Prestação de contas Em 2007, 77% dos agrupamentos de escolas e escolas secundárias elaboraram e enviaram ao Tribunal de Contas (TC) os documentos de prestação de contas no prazo legalmente estabelecido. No mesmo ano, os dois serviços da administração educativa auditados enviaram ao TC, dentro do prazo legal, os respectivos documentos Disponibilidades Detinham contas bancárias abertas na banca comercial a totalidade dos agrupamentos de escolas e escolas secundárias auditadas. Constatou-se que duas entidades não tinham actualizado as fichas de assinaturas que permitiam a movimentação das contas bancárias. Existia em todos os agrupamentos de escolas e escolas secundárias um sector de Tesouraria. Em 2007, todos os agrupamentos de escolas e escolas secundárias tinham implementado o procedimento de controlo interno designado por reconciliação bancária. No entanto, verificou-se que 58% das entidades auditadas não assegurava o mecanismo da segregação de funções na implementação do referido procedimento, uma vez que a reconciliação foi efectuada pelo funcionário que desempenha funções de tesoureiro, o mesmo que no exercício das suas funções tem acesso ao depósito e emissão de cheques. O desenvolvimento do trabalho de auditoria evidenciou que a conferência das operações de tesouraria foi realizada diariamente por 58% das entidades auditadas, que 62% dos estabelecimentos intervencionados encerram os processos de aquisição com a aposição da menção Pago e que 67% dos agrupamentos de escolas e escolas secundárias procederam diariamente ao depósito bancário da totalidade das verbas arrecadadas. O desenvolvimento do trabalho evidenciou, ainda, a existência de numerário em cofre para fazer face a pagamentos de reduzido valor em quatro das entidades auditadas. Nos serviços da administração educativa, as funções de manuseamento de valores encontravam-se adequadamente segregadas das funções de registo contabilístico desses mesmos valores. Nos referidos organismos, as operações de reconciliação entre valores cobrados e pagos e o respectivo suporte documental, recebimento de valores, contagem de valores, preparação de depósitos e realização de depósitos bancários foram todas da responsabilidade dos tesoureiros, não tendo sido observado qualquer procedimento de segregação de funções. Em 2007, para além da conta bancária de homebanking domiciliada no Instituto de Gestão da Tesouraria e do Crédito Público (IGCP), os serviços auditados tinham nove contas abertas na Caixa Geral de Depósitos (CGD), duas delas, uma em cada serviço, destinadas a movimentar as verbas do fundo de maneio, seis destinadas a depositar a receita própria arrecadada e uma destinada a depositar verbas com origem em garantias e cauções decorrentes da execução de empreitadas. As contas bancárias foram movimentadas com as assinaturas dos dirigentes legalmente designados e as fichas de assinaturas estavam actualizadas. Foram realizadas reconciliações bancárias referentes às contas abertas na CGD. 15

16 O fundo de maneio constituído nos dois serviços intervencionados não se encontrava regulamentado nos termos do artigo 32.º do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Julho. Na constituição do fundo de maneio foram tidos em conta, por cada um dos serviços, os limites estabelecidos no Decreto de Execução Orçamental para o ano 2007, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 50- A/2007, de 6 de Março. O suporte documental dos pagamentos efectuados através desse fundo era adequado e as despesas tinham carácter urgente e inadiável. A periodicidade e o montante das reconstituições do fundo justificam o valor por que foi constituído. As entidades auditadas cumpriram o princípio da unidade de tesouraria estabelecido no n.º 2, do artigo 2.º, do Decreto-Lei n.º 191/99, de 5 de Junho, que aprovou o regime de tesouraria do Estado. Foi utilizado o serviço de homebanking do IGCP e todos os pagamentos, com excepção dos realizados recorrendo a verbas do fundo de maneio, foram efectuados através dos meios fornecidos pelo mesmo Instituto Imobilizado Em 2007, possuíam inventário do imobilizado elaborado de acordo com as instruções reguladoras do Cadastro e Inventário dos Bens do Estado (CIBE), aprovadas pela Portaria n.º 671/2000, de 17 de Abril, 46% dos agrupamentos de escolas e escolas secundárias intervencionados. No referido ano, verificou-se que 75% dos inventários do imobilizado existente nos mesmos estabelecimentos de ensino não se encontravam actualizados. A movimentação diária dos bens do imobilizado estava sujeita a mecanismos de articulação entre sectores que permitiam um controlo de todos os factos relacionados com a utilização e movimentação diária dos mesmos, em quatro dos agrupamentos de escolas e escolas secundárias. Procederam a abate de bens do imobilizado ou a reafectação dos mesmos, 14 % dos agrupamentos de escolas e escolas secundárias. Os dois serviços da administração educativa auditados possuíam inventário do imobilizado, elaborado de acordo com as instruções do CIBE. Os inventários de bens do imobilizado dos dois organismos não estavam actualizados, uma vez que tinham registado bens que já haviam sido abatidos. Os serviços auditados não possuíam um sistema de controlo referente à movimentação diária de bens do imobilizado. Procedeu a abate de bens do imobilizado um dos organismos intervencionados, apresentando os autos a necessária autorização proferida por entidade com competência para o efeito Existências A conferência e o registo das quantidades e da qualidade dos bens adquiridos foram realizados por 48% dos agrupamentos de escolas e escolas secundárias intervencionados. Colheram-se evidências da existência de controlo referente às entradas e saídas de bens nos armazéns e economatos em 52% dos agrupamentos de escolas e escolas secundárias. 16

17 A inventariação de existências teve lugar em 2007 em 40% dos agrupamentos de escolas e escolas secundárias. No mesmo ano não se colheram evidências referentes a abates de existências ocorridos nas entidades auditadas. Nos dois serviços da administração educativa auditados a conferência das quantidades e da qualidade de bens adquiridos foram realizados pelos funcionários do sector de Património que também procederam ao manuseamento dos bens adquiridos. Esses mesmos serviços dispunham de mecanismos de controlo referentes a entradas e saídas de armazém. A inventariação de existências nos serviços auditados não observava instruções escritas e teve lugar em diversos momentos ao longo do ano, não se conhecendo em permanência o valor dos bens armazenados. Em 2007, não foram efectuados abates de existências nos referidos serviços Avaliação do sistema de controlo interno Atendendo à metodologia traçada para o desenvolvimento desta actividade e após a realização do trabalho de campo nas oito áreas propostas as equipas auditoras classificaram o sistema de controlo interno instituído por cada entidade. A classificação do sistema de controlo interno foi efectuada com recurso a uma escala com 4 níveis de classificação, em que o sistema foi considerado: Excelente: se todos os riscos estavam devidamente cobertos por controlos que funcionaram eficazmente; Bom: se todos os riscos estavam devidamente cobertos por controlos que funcionaram eficazmente, apenas com ligeiras excepções; Suficiente: se todos os riscos foram cobertos até certo ponto por controlos que puderam ocasionalmente apresentar deficiências; Fraco: nem todos os riscos estavam cobertos por controlos e/ou existiu a probabilidade de deficiências de controlo frequentes. No quadro seguinte apresenta-se o resumo da avaliação dos sistemas de controlo interno das entidades auditadas. Avaliação do sistema de controlo interno Excelente Bom Suficiente Fraco Total Agrupamentos de Escolas e Escolas Secundárias 0 18 (35%) 25 (48%) 9 (17%) 52 Serviços da Administração Educativa

18 A análise do quadro evidencia relativamente aos agrupamentos de escolas e escolas secundárias que: em 35% das unidades de gestão, todos os riscos estavam devidamente cobertos por controlos que funcionaram eficazmente, apenas com ligeiras excepções, tendo o sistema de controlo interno implementado sido considerado Bom; em 48% das entidades auditadas, todos os riscos foram cobertos até certo ponto por controlos que puderam ocasionalmente apresentar deficiências, considerando-se o sistema de controlo interno instituído Suficiente; em 17% dos agrupamentos de escolas e escolas secundárias, nem todos os riscos estavam cobertos por controlos e/ou existiu a probabilidade de deficiências de controlo frequentes, tendo o sistema de controlo interno implementado sido considerado Fraco. Nos dois serviços da administração educativa o sistema de controlo interno implementado foi considerado Bom, uma vez que todos os riscos estavam devidamente cobertos por controlos que funcionaram eficazmente, apenas com ligeiras excepções. 18

19 5. RESULTADO DAS AUDITORIAS Realizado o trabalho de campo nos agrupamentos de escolas, escolas secundárias e serviços da administração educativa, foi elaborado um projecto de relatório referente a cada entidade, contendo um conjunto de recomendações que visavam a correcção e/ou a implementação de procedimentos com vista à melhoria dos sistemas de controlo interno existentes. Os projectos de relatório foram enviados às entidades auditadas para pronúncia, nos termos do disposto nos artigos 100.º e 101.º do Código do Procedimento Administrativo. Após audição, os projectos de relatório tornaram-se relatórios definitivos, sendo dado um prazo de 60 dias às entidades auditadas para implementação das recomendações formuladas. Decorrido o prazo para implementação das recomendações, as equipas auditoras procederam à monitorização da implementação dessas recomendações, desenvolvendo acções sequenciais. Conforme referido anteriormente, o presente documento contempla a informação constante em 54 relatórios de auditoria, nos quais foram formuladas 1128 recomendações. Relativamente às auditorias consideradas foram realizadas 50 acções sequenciais em agrupamentos de escolas e escolas secundárias, tendo sido acompanhada a implementação de 1069 recomendações das 1128 formuladas. Nos serviços da administração educativa, o acompanhamento das recomendações formuladas terá lugar no último trimestre de O quadro seguinte evidencia o acolhimento por parte das entidades auditadas das recomendações constantes dos relatórios de auditoria e que visavam a indução de melhorias nos seus sistemas de controlo interno. Implementação das recomendações formuladas Recomendações formuladas Totalmente implementadas Parcialmente implementadas Não implementadas Agrupamentos de Escolas e Escolas Secundárias (80,1%) 200 (18,7%) 13 (1,2%) 19

20 6. CONCLUSÕES As conclusões extraídas dos dados recolhidos nos 54 relatórios de auditoria foram divididas por 10 tópicos Preparação do orçamento e alterações orçamentais As propostas de orçamento dos agrupamentos de escolas, das escolas secundárias e dos serviços da administração educativa foram enviadas ao GGF dentro dos prazos estipulados e observaram o enquadramento legal previsto. A competência da assembleia de escola para definir as linhas orientadoras para a elaboração do orçamento foi exercida por cinco agrupamentos de escolas e escolas secundárias. Foram efectuadas alterações orçamentais em 20 agrupamentos de escolas e escolas secundárias, 14 fizeram-no observando a competência do CA para o acto e as formas de movimentação das verbas. Nos dois serviços da administração educativa auditados, as alterações orçamentais produzidas respeitaram os princípios e regras orçamentais, bem como os montantes de transferência de verbas e as competências para o acto Aquisição de bens e serviços e empreitadas O tipo de procedimento aplicável na aquisição de bens e serviços e na selecção de fornecedores, efectuado de acordo com o disposto no Decreto-Lei n.º 197/99, de 8 de Junho, foi observado em 31% dos agrupamentos de escolas e escolas secundárias. A observação do disposto legalmente para a realização de despesa pública nos agrupamentos de escolas e escolas secundárias evidenciou que: 69% dos processos de aquisição efectuados foram sujeitos a cabimento prévio da despesa; 60% dos processos realizados foram sujeitos a autorização para a realização da despesa; 73% dos processos de aquisição de bens e serviços foram sujeitos a autorização de pagamento. A assinatura e o envio das requisições oficiais aos fornecedores no acto da encomenda foram realizados pelo CSAE em 64% dos agrupamentos de escolas e escolas secundárias. Nos serviços da administração educativa auditados, a aquisição de bens e serviços processouse considerando o estabelecido no Decreto-Lei n.º 197/99, de 8 de Junho, tendo a escolha do procedimento a adoptar, bem como a autorização da despesa a efectuar, sido assegurada pelos dirigentes com competência para o acto. 20

21 Nos serviços referidos, as fases de realização da despesa pública cumpriram o disposto nos artigos 21.º a 23.º e 29.º do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Julho, quanto aos procedimentos de cabimentação, autorização da despesa e autorização de pagamento Custos com pessoal Todos os agrupamentos de escolas e escolas secundárias auditados possuíam processo individual e registo biográfico referente a cada funcionário. Os trabalhos de auditoria realizados evidenciaram que em 54% das unidades de gestão os processos e registos referidos não se encontravam actualizados. Existiam procedimentos de controlo de assiduidade do pessoal em todos os agrupamentos de escolas e escolas secundárias. O processamento e o pagamento de abonos, relativamente às remunerações-base, foram efectuados em conformidade com os normativos legais em 90% das entidades auditadas. Os suplementos remuneratórios e gratificações foram processados e pagos em conformidade em 73% das mesmas entidades. O processamento e o pagamento de abonos variáveis e eventuais observaram o disposto legalmente em 23 agrupamentos de escolas. Relativamente aos outros 29 agrupamentos de escolas e escolas secundárias que representaram 56% do universo considerado, constatou-se a existência de desconformidades na atribuição, processamento e pagamento dos abonos de ajudas de custo, pagamento de horas referentes a trabalho extraordinário e pagamento de horas devidas por trabalho prestado em dias de descanso semanal complementar e obrigatório. O maior número de situações não conformes com os normativos em vigor e com os procedimentos de controlo interno implementados dizia respeito à atribuição, processamento e pagamento do abono de ajudas de custo. A análise ao processamento e pagamento de abonos devidos por motivo de cessação definitiva de funções realizada em 16 agrupamentos de escolas e escolas secundárias evidenciou que em 15 das entidades auditadas o processamento dos abonos apresentava desconformidades. Em consequência do trabalho de auditoria, foram regularizadas as situações identificadas. Em 2007, os dois serviços da administração educativa intervencionados celebraram 10 contratos de avença, três referentes à prestação de serviços técnicos e sete relativos à prestação de serviços jurídicos. Os serviços da administração educativa elaboraram o Balanço Social, de acordo com o modelo previsto no Decreto-Lei n.º 190/96, de 9 de Outubro, retratando o mesmo a natureza dos vínculos laborais e o número de efectivos. 21

22 6.4. Execução do orçamento da receita Em 2007, verificou-se que em 62% dos agrupamentos de escolas e escolas secundárias se procedeu uma correcta inscrição orçamental da receita, estando a mesma correctamente classificada. No mesmo horizonte temporal, 85% das entidades auditadas procederam ao registo das receitas cobradas. Dispunham de normas internas e procedimentos definidos para o circuito de cobrança da receita 48% dos agrupamentos de escolas e escolas secundárias. Constatou-se ainda que 79% das entidades auditadas possuíam tabelas de preços aprovadas e afixadas. Transferiam atempadamente para o Tesouro os lucros realizados com a venda de produtos e a prestação de serviços, 62% das instituições auditadas. Os dois serviços da administração educativa asseguraram, coordenaram e foram responsáveis pela liquidação e contabilização da receita. A mesma foi objecto de correcta inscrição orçamental, foram cumpridos os princípios orçamentais da não compensação e da especificação e a receita estava adequadamente classificada. Em 2007, porém, apenas um dos serviços procedeu à cobrança de receita própria. No processamento e emissão de guias de reposição realizados nos dois serviços intervencionados foi cumprido o artigo 41.º do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Julho Prestação de contas Em 2007, 77% dos agrupamentos de escolas e escolas secundárias, bem como os dois serviços da administração educativa auditados, elaboraram e enviaram ao Tribunal de Contas, no prazo legalmente estabelecido, os documentos de prestação de contas Disponibilidades Todos os agrupamentos de escolas e escolas secundárias tinham implementado o procedimento de controlo interno designado por reconciliação bancária. No entanto, verificouse que 58% das entidades auditadas não assegurava o mecanismo da segregação de funções na implementação do referido procedimento; A conferência das operações de tesouraria foi realizada diariamente por 58% dos agrupamentos de escolas e escolas secundárias, 62% das entidades auditadas encerraram os processos de aquisição com a aposição da menção Pago e 67% dos estabelecimentos intervencionados procederam diariamente ao depósito bancário da totalidade das verbas arrecadadas; 22

23 Nos serviços da administração educativa as operações de reconciliação entre valores cobrados e pagos e o respectivo suporte documental, recebimento de valores, contagem de valores, preparação de depósitos e realização de depósitos bancários foram todas da responsabilidade dos tesoureiros, não tendo sido observado qualquer procedimento de segregação de funções; O fundo de maneio constituído nos dois serviços intervencionados não se encontrava estabelecido nos termos do artigo 32.º do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Julho; Os dois serviços auditados cumpriram o princípio da unidade de tesouraria estabelecido no n.º 2 do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 191/99, de 5 de Junho, que aprovou o regime de tesouraria do Estado Imobilizado Em 2007, 46% dos agrupamentos de escolas e escolas secundárias e os dois serviços da administração educativa auditados possuíam inventários do imobilizado, elaborados de acordo com as instruções do CIBE, aprovadas pela Portaria n.º 671/2000, de 17 de Abril. No referido ano, verificou-se que em 75% dos estabelecimentos de ensino e nos dois serviços da administração educativa os inventários do imobilizado não se encontravam actualizados; Procederam a abate de bens do imobilizado ou a reafectação dos mesmos, 14% dos agrupamentos de escolas e escolas secundárias Existências A conferência e o registo das quantidades e da qualidade dos bens adquiridos foram realizados por 48% dos agrupamentos de escolas e escolas secundárias e pelos dois serviços da administração educativa. Colheram-se evidências da existência de controlo referente às entradas e saídas de bens nos armazéns e economatos em 52% dos agrupamentos de escolas e escolas secundárias e nos dois serviços auditados; A inventariação de existências teve lugar em 2007 em 40% dos agrupamentos de escolas e escolas secundárias e nos dois serviços da administração educativa. No mesmo ano não se colheram evidências referentes a abates de existências ocorridos nas entidades auditadas Avaliação do sistema de controlo interno O sistema de controlo interno implementado foi considerado: Bom em 18 agrupamentos de escolas e escolas secundárias e nos dois serviços da administração educativa, Suficiente em 25 agrupamentos de escolas e escolas secundárias e Fraco em 9 agrupamentos de escolas e escolas secundárias. 23

24 6.10. Resultado das auditorias Foram totalmente implementadas 80,1% das recomendações formuladas com vista a indução de melhorias nos sistemas de controlo interno dos agrupamentos de escolas e escolas secundárias. 24