JULIANA BALDONI FIGUEIREDO

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1 JULIANA BALDONI FIGUEIREDO CÂMARA DOS DEPUTADOS OU CÂMARA DOS LÍDERES? O FUNCIONAMENTO DO COLÉGIO DE LÍDERES E OS EFEITOS DE SUA ATUAÇÃO SOBRE A REPRESENTAÇÃO PARLAMENTAR Projeto de pesquisa apresentado ao Programa de Pós-Graduação do Cefor como parte das exigências do curso de Especialização em Processo Legislativo. Brasília - DF 2011

2 2 1. IDENTIFICAÇÃO DO PROJETO Título: Câmara dos Deputados ou Câmara dos Líderes? O funcionamento do Colégio de Líderes e os efeitos de sua atuação sobre a representação parlamentar. Autora: Juliana Baldoni Figueiredo. Instituição: Centro de Formação, Treinamento e Aperfeiçoamento da Câmara dos Deputados Cefor. Data: 31/03/2011. Resumo: explicação detalhada das formas de atuação do Colégio de Líderes, investigando e demonstrando de que modo o seu funcionamento influencia o exercício do mandato dos parlamentares. 2. APRESENTAÇÃO Ao longo de pouco mais de um ano atuando como taquígrafa na Câmara dos Deputados, por vezes me surpreendeu a influência que um líder de bancada exerce sobre seus liderados durante a votação de relevantes proposições em plenário. Daí o interesse por estudar a atuação do Colégio de Líderes, bem como as diferentes formas de seu funcionamento. Paralelamente, inevitável analisar a crítica sempre aventada em trabalhos científicos que abordam o tema quanto à suposta limitação que o poder conferido pelo Regimento Interno aos líderes partidários causa à representação parlamentar. 3. PROBLEMA O fenômeno do funcionamento do Colégio de Líderes e seus efeitos sobre a representação parlamentar se caracteriza por meio de diversos mecanismos de atuação, tais como: o encaminhamento de votação em plenário ou em qualquer comissão da Casa; o pedido de verificação de votação; a determinação da pauta da ordem do dia das sessões plenárias, definida em conjunto com o Presidente da Câmara; a distribuição dos parlamentares pelas comissões permanentes e a indicação de seus respectivos presidentes; a utilização da votação simbólica e dos requerimentos de urgência e urgência urgentíssima, entre outros poderes. Assim, a pesquisa tratará de investigar e desenvolver essas variadas formas de atuação dos líderes na Câmara dos Deputados, abordando as seguintes questões: como ocorre o funcionamento do Colégio de Líderes? De que modo ele influi na elaboração da pauta da ordem do dia das sessões? Onde, quando e em

3 3 que circunstâncias ele se reúne? Como se dá o desempenho dos líderes em plenário? E nas comissões? Quais são os efeitos do exercício das prerrogativas dos líderes sobre a atuação dos demais parlamentares? 4. OBJETIVOS A pesquisa buscará, como objetivo geral, analisar o funcionamento do Colégio de Líderes. Para isso, ela também terá o escopo de: 1) demonstrar como os líderes, em conjunto com o Presidente da Casa, definem a agenda legislativa; 2) descobrir se, por que e de que maneira a institucionalização do colegiado contribui para a limitação da participação parlamentar; 3) coletar informações que demonstrem se as decisões tomadas nas reuniões do Colégio de Líderes de fato orientaram as votações em plenário durante o primeiro período da sessão legislativa ordinária de 2011; 4) explicar como os líderes de partido articulam e orientam os deputados de sua bancada quanto aos trabalhos desenvolvidos em plenário e nas comissões. 5. JUSTIFICATIVA Desde a sua institucionalização, em 1989, o Colégio de Líderes vem recebendo variadas e pesadas críticas em função da exagerada centralização de decisões por parte desse órgão auxiliar da Mesa Diretora da Câmara dos Deputados. Argumenta-se que essa circunstância alija a maioria dos parlamentares do processo de elaboração normativa ao favorecer a agenda estabelecida pelo Poder Executivo. De lá para cá, foram publicados diversos trabalhos científicos relacionados ao tema, mas poucos abordaram com mais profundidade o funcionamento do colegiado e os seus efeitos sobre a representação parlamentar. Nesse particular, a pesquisa buscará explicar detalhadamente cada uma das possibilidades de atuação dos líderes partidários, bem como investigar se essa atividade limita o desempenho dos demais parlamentares. Desse modo, o trabalho contribuirá teoricamente no sentido de enriquecer a literatura já existente acerca do tema. Em termos práticos, poder-se-á avaliar se uma reforma institucional se apresenta como possibilidade viável e necessária, a fim de se estabelecerem limites para a redução das mazelas porventura descobertas causadas à representação parlamentar, ou se esse tipo de restrição só se mostraria suficiente cumulada com outras medidas, como a introdução de regras com o objetivo de

4 4 disciplinar o funcionamento das bancadas, bem como a democratização da Ordem do Dia e a restituição às comissões permanentes do seu efetivo poder conclusivo. 6. REVISÃO DA LITERATURA Como resultado de um natural processo de integração e representação dos interesses sociais e como herança do processo constituinte de 1988, surgiu o Colégio de Líderes, cujos poderes estão espalhados por todo o Regimento Interno da Câmara dos Deputados, não se limitando à regulação somente pelo art. 20. De acordo com Rodrigues (2006), sua criação teve como objetivo organizar o processo de votação e oferecer maior dinamismo às atividades em plenário. Para o autor, a institucionalização do colegiado tornou-se inevitável, até para determinar e limitar os seus poderes. Mas esse instituto, consagrado pelo Regimento Interno da Câmara dos Deputados, é hoje encarado de maneira controversa: enquanto é visto como importante organizador e agilizador dos trabalhos legislativos, também sofre críticas por impor severas restrições à atuação dos parlamentares no processo de produção normativa. É bem verdade que muitos dos deputados eleitos não acompanham a dinâmica do plenário e das comissões, ficando, por decisão própria, à margem do processo legislativo. Essa é uma das justificativas para tamanha centralização de poderes nas mãos das lideranças partidárias, que passam a conduzir o processo decisório (RODRIGUES, 1996). Figueiredo e Limongi destacam que os poderes da agenda do presidente e a centralização do processo legislativo neutralizam, dentro da Câmara Legislativa, as respostas que os legisladores individuais tenham de dar às preocupações locais e individuais (CHEIBUB, FIGUEIREDO e LIMONGI, 2009). Também quanto aos interesses do eleitorado, Paolo Ricci aduz que não são as tendências meramente paroquiais que conduzem a produção legislativa do Congresso. Pelo contrário, pesquisas indicam que os deputados estão muito mais preocupados em aprovar normas de interesse geral e impacto amplo. Em verdade, a organização dos trabalhos legislativos da qual o Colégio de Líderes é um dos principais vetores desestimula a conduta do voto pessoal. A conexão eleitoral, então, caracterizaria apenas um comprometimento simbólico dos parlamentares em busca de demandas específicas (RICCI, 2003).

5 5 Na prática, o poder dos líderes se manifesta de variadas formas. Em primeiro lugar, são eles, em conjunto com o Presidente da Câmara dos Deputados, que determinam a pauta da Ordem do Dia das sessões plenárias. Essa articulação restrita permite aos líderes decidir quando, como e que matérias vão a votação (SOUSA, 2004). A utilização de mecanismos como a votação simbólica e os requerimentos de urgência e de urgência urgentíssima dá o tom da influência das lideranças partidárias sobre o processo legislativo federal. Registre-se que, nesse caso, o poder de alteração da dinâmica de votação das matérias é muito mais característico dos líderes, individualmente, do que do Colégio de Líderes (RODRIGUES, 1996). O requerimento de urgência ampla e indiscriminadamente utilizado é aprovado, na prática, após negociações entre o Presidente da Câmara e os líderes, contribuindo decisivamente para a perda da prerrogativa decisória por parte das comissões permanentes, já que elas acabam por ficar inviabilizadas de analisar as matérias urgentes em prazos tão exíguos, sendo certo que, sobre tais matérias, fica afastado o poder conclusivo das comissões (RODRIGUES, 1996). Além de utilizar tais mecanismos, os líderes também dispõem de outros poderes especiais, como possibilitar a aproximação entre os deputados e as diversas autoridades do Poder Executivo e distribuir os parlamentares pelas comissões permanentes, indicando também os seus presidentes (RODRIGUES, 1996). 7. METODOLOGIA Para descrever e explicar o funcionamento do Colégio de Líderes de acordo com os ditames da técnica de pesquisa, a investigação terá como principal fonte a pesquisa bibliográfica em diversos acervos, em especial nos da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, a respeito dos conceitos teóricos utilizados na monografia, tais como o Colégio de Líderes e a representação parlamentar, abrangendo a consulta a livros e artigos científicos publicados. Tratando-se de pesquisa bibliográfica, mas com cunho também documental, será coletado, como fonte primária de pesquisa, material que indique se as decisões tomadas pelo Colégio de Líderes de fato orientaram as votações durante o primeiro período da sessão legislativa ordinária de A esse respeito, serão cotejados

6 6 documentos que noticiem as decisões do colegiado e os resultados das deliberações em plenário. A pesquisa abordará o primeiro período desta sessão legislativa ordinária por ser rico em material e, principalmente, por estar ainda em andamento, o que facilitará a realização de uma análise semanal e concomitante. Ressalte-se que existe tempo hábil, já que a coleta de dados se dará somente até o mês de julho, final do período a ser examinado. No caso de se mostrarem úteis ao trabalho, também poderão ser feitas entrevistas estruturadas com atores relevantes para a explicação e caracterização do fenômeno estudado. 8. CRONOGRAMA ATIVIDADE Coleta dos dados Revisão da literatura Análise e interpretação Redação final PERÍODO Abr/2011 Jul/2011 Ago/2011 Out/2011 Ago/2011 Nov/2011 Nov/ BIBLIOGRAFIA ABRANCHES, Sérgio. Presidencialismo de coalizão: o dilema institucional brasileiro. Rio de Janeiro: Dados Revista de Ciências Sociais, vol. 31, nº. 1, 1988, p BAAKLINI, Abdo I. O Congresso e o sistema político do Brasil. Rio de Janeiro: Paz e Terra, CHEIBUB, José Antonio; FIGUEIREDO, Argelina; LIMONGI, Fernando. Partidos políticos e governadores como determinantes do comportamento legislativo na Câmara dos Deputados, Rio de Janeiro: Dados Revista de Ciências Sociais, vol. 52, nº 2, 2009, p FALCÃO, Alcino Pinto. Voto de liderança como sub genus do voto por procuração. Rio de Janeiro: Forense, FELISBINO, Riberti de Almeida. A atuação dos partidos políticos na Câmara dos Deputados: alguns comentários dos estudos legislativos no Brasil. Disponível em Acesso em: 18 abr FIGUEIREDO, Argelina; LIMONGI, Fernando. Executivo e Legislativo na nova ordem constitucional. São Paulo: FGV/FAPESP, Partidos políticos na Câmara dos Deputados: Rio de Janeiro: Dados Revista de Ciências Sociais, v. 38, n. 3, 1995, p

7 7 JOBIM, Nelson. O colégio de líderes e a Câmara dos Deputados. In: O desafio do Congresso Nacional: mudanças internas e fortalecimento institucional. São Paulo: CEBRAP, nº 3, nov MAINWARING, Scott P. Democracia presidencialista multipartidária: o caso do Brasil. São Paulo: Lua Nova, nº 23-24, 1993, p MARQUEZELLI, Nelson; STARLING, Sandra. O Colégio de Líderes limita a participação dos deputados? São Paulo: Visão, v. 41, n. 17, abr. 1992, p. 16. PEREIRA, Carlos; MUELLER, Bernardo. Uma teoria da preponderância do Poder Executivo. O sistema de comissões no Legislativo brasileiro. Revista Brasileira de Ciências Sociais, vol. 15, nº 43, jun QUINTELA, Sérgio. Partidos políticos: representatividade e governabilidade. Rio de Janeiro: Carta Mensal, v. 51, nº 610, jan RICCI, Paolo. O conteúdo da produção legislativa brasileira: leis nacionais ou políticas paroquiais? Rio de Janeiro: Dados Revista de Ciências Sociais, vol. 46, nº 4, 2003, p RODRIGUES, Ricardo José. O papel do Colégio de Líderes no processo legislativo da Câmara dos Deputados. Belo Horizonte: Revista Brasileira de Estudos Políticos, nº 83, jul. 1996, p SOUSA, Alexandre Trindade de. As Comissões Permanentes da Câmara dos Deputados à luz da influência do Poder Executivo Dissertação (Pós- Graduação em Administração) - Faculdade de Economia, Administração, Contabilidade e Ciência da Informação e Documentação, Universidade de Brasília, Brasília, VIANA, Prisco. O Colégio de Líderes e a Câmara dos Deputados. In: O Desafio do Congresso Nacional: mudanças internas e fortalecimento institucional. São Paulo: CEBRAP, nº 3, nov

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