O NOVO CÓDIGO FLORESTAL E A ISENÇÃO DA RESERVA LEGAL PARA ÁREAS INUNDADAS PELOS RESERVATÓRIOS DAS HIDRELÉTRICAS

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1 O NOVO CÓDIGO FLORESTAL E A ISENÇÃO DA RESERVA LEGAL PARA ÁREAS INUNDADAS PELOS RESERVATÓRIOS DAS HIDRELÉTRICAS Sérgio Pacheco 1 SUMÁRIO: 1 INTRODUÇÃO; 2 MEIO AMBIENTE E ENERGIA: CONSIDERAÇÕES INICIAIS; 3 HISTÓRICO DA RESERVA FLORESTAL LEGAL; 4 - A RESERVA LEGAL NO PROJETO DO NOVO CÓDIGO FLORESTAL 5 RESERVA LEGAL - FINALIDADE E NATUREZA JURÍDICA; 6 PROPRIEDADE RURAL - CONCEITO E A FUNÇÃO SOCIAL E ECONÔMICA; 7 HIDRELÉTRICA, RESERVA LEGAL E COMPENSAÇÃO AMBIENTAL; 8 CONSIDERAÇÕES FINAIS; 9 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS. RESUMO O presente trabalho tem como tema de estudo o Instituto da Reserva Florestal Legal. Pretende-se investigar o contexto histórico, culminando na proposta do Projeto de Lei do Novo Código Florestal para a matéria. Em seguida será analisada a finalidade e natureza jurídica, bem como os pressupostos jurídicos para sua incidência. Finalmente, discute-se a legalidade de sua exigência para o caso das áreas inundadas em virtude do enchimento de reservatórios das usinas para produção de energia hidrelétrica. PALAVRAS-CHAVE: Reserva Legal, Meio Ambiente, Hidrelétricas. ABSTRACT The present work is to study the theme of the Institute of Legal Forest Reserve. It is intended to investigate the historical context, culminating in the proposed Bill of the New Forest Code to the matter. Then we will analyze the purpose and legal nature, as well as the legal conditions for their occurrence. Finally, we discuss the legality of the requirement for the case of the flooded areas due to the filling of reservoirs of plants for the production of hydroelectric power. KEY-WORDS: Legal Reserve, Environment, Hydropower. 1 Advogado e Geógrafo, Bacharel em Direito pela UNIFEMM (1997) e em Geografia pela UFMG (2007). Pós graduado em Gestão Estratégia pela FACE/UFMG (2002) e em Engenharia Sanitária e Meio Ambiente - Área de Concentração: Meio Ambiente pela Escola de Engenharia/UFMG (2003), Mestrando em Direito Ambiental e Sustentabilidade pela Escola Superior Dom Helder Câmara. Atualmente atua como Advogado na área de Direito Regulatório na Superintendência Jurídica Executiva da Companhia Energética de Minas Gerais CEMIG. 1

2 1 - INTRODUÇÃO O Instituto da Reserva Florestal Legal, ou Reserva Legal, tem suas raízes históricas na necessidade de preservar parte do solo de imóvel rural para fins de conservação de cobertura florestal. No entanto, com o passar dos anos, a Reserva Legal foi assumindo sua nobre função ecológica de cobertura florestal. Mais precisamente a partir do início da década de 2000, a obrigação de constituição, e consequente averbação em Cartório de Registro de Imóveis, da Reserva Legal, que inicialmente cabia aos proprietários rurais, tem se estendido, também, por força da exigência de alguns órgãos ambientais estaduais, às outras propriedades localizadas na área rural, apesar de não exercerem atividades características da propriedade rural. Esse é o caso dos reservatórios de água da indústria de geração de energia elétrica, que são formados a partir do barramento dos rios. Este artigo é fruto dos debates das áreas jurídicas e ambientais das empresas do setor elétrico acerca da questão da averbação da Reserva Legal para áreas de reservatórios, principalmente em Minas Gerais onde o órgão ambiental estadual passou a exigir a Reserva Legal como "compensação ambiental" para a liberação das licenças ambientais, assim como para regularização dos empreendimentos antigos que passam por licenciamento corretivo e também na renovação de licenças de operação anteriormente concedidas. Essa situação tem gerado polêmica devido ao atraso no processo de licenciamento ambiental desses empreendimentos, bem como devido ao fato dessa obrigação gerar novos custos associados à produção de energia elétrica. A matéria foi submetida recentemente ao judiciário, que já se posicionou contrário ao pleito dos órgãos ambientais, como será visto mais adiante. 2

3 O assunto foi levado às entidades representativas das empresas do setor elétrico, tendo sido discutido, especialmente, no Grupo de Trabalho constituído no âmbito do Comitê de Meio Ambiente da Associação Brasileira de Companhias de Energia Elétrica (ABCE) 2. Em agosto de 2011, sob coordenação da assessora jurídica Adriana Coli Pereira, o assunto foi discutido na reunião do Fórum de Meio Ambiente do Setor Elétrico (FMASE) 3, que congrega entidades representativas de todos os agentes do setor elétrico. O presente artigo foi elaborado tendo como referência a experiência do autor, advogado militante na área de Direito da energia e meio ambiente, a trinta anos trabalhando para empresa do setor elétrico. As discussões acerca da Reserva Florestal Legal foram iniciadas na rotina da área jurídica e ambiental da empresa, sendo levadas posteriormente para o âmbito do Comitê de Meio Ambiente da Associação Brasileira de Companhias de Energia Elétrica (ABCE) e do Fórum de Meio Ambiente do Setor Elétrico (FMASE), que contribuíram para a redação do 6º do art. 3º do Projeto de Lei nº C de 1999, que estabelece o Novo Código Florestal brasileiro. No presente artigo resgata-se os argumentos jurídicos que foram construídos ao longo da discussão, que contou com a genuína contribuição dos pareceres emitidos pelos juristas Alacir S. Borges, Édis Milaré e Paulo de Bessa Antunes, sobre o assunto. Inicialmente, tratou-se de contextualizar o tema energia e meio ambiente e o licenciamento ambiental de empreendimentos hidrelétricos. No capítulo seguinte realiza-se o levantamento histórico da legislação pertinente à Reserva Legal, culminando com a análise da proposta prevista no Projeto de Lei do Novo Código Florestal brasileiro 4. Na sequência, será realizada a análise dos aspectos jurídicos e a sua função social e econômica da Reserva Legal, bem como a análise do Instituto da Compensação Ambiental, como forma adequada e legalmente estruturada de compensação aos impactos provocados pela instalação de hidrelétricas. 2 Disponível em: Acesso em: 25 abril Disponível em: %20Legisla%C3%A7%C3%A3o%20Ambiental% pdf. Acesso em: 25 abril No momento de fechamento deste artigo, o Projeto de Lei do novo Código Florestal, aprovado na Câmara Federal no dia 26 de abril de 2012, aguardava a sanção ou o veto da Presidente Dilma Rousseff. 3

4 Nada obstante à legítima pretensão dos órgãos ambientais de promover a proteção ao meio ambiente, frente aos inegáveis e relevantes impactos socioambientais ocasionados pela implantação das hidrelétricas, no presente artigo pretende-se discorrer sobre a recente utilização do Instituto Reserva Legal, que se acredita não ser o instrumento adequado juridicamente à finalidade de compensação ambiental. 2- MEIO AMBIENTE E ENERGIA: CONSIDERAÇÕES INICIAIS Hodiernamente, as questões energética e ambiental têm se constituído em temas de bastante relevância na vida das pessoas, na medida em que envolvem a essência das relações homem/sociedade/natureza. Segundo esclarecem Bernardes e Ferreira 5 : A compreensão tradicional das relações entre a sociedade e a natureza desenvolvidas até o século XIX, vinculadas ao processo de produção capitalista, considerava o homem e a natureza como polos excludentes, tendo subjacente a concepção de uma natureza objeto, fonte ilimitada de recursos à disposição do homem. Com base nessa concepção, desenvolveram-se práticas, por meio de um processo de industrialização, em que a acumulação se realiza através da exploração intensa dos recursos naturais, com efeitos perversos para a natureza e para os homens. É neste contexto de busca pelo desenvolvimento industrial que ocorre o barramento dos rios para possibilitar a formação dos reservatórios de água das usinas hidrelétricas. As obras hidrelétricas, de uma forma geral, produzem grandes impactos socioambientais, que são verificados ao longo e além do tempo de vida da usina e do projeto, bem como ao longo do espaço físico envolvido 6. Uma usina hidrelétrica demanda a inundação de uma vasta área, para 5 BERNARDES e FERREIRA (2003) 6 Para uma análise detalhada sobre os impactos socioambientais da instalação de usinas hidrelétricas, consultar Zhouri, Laschefski e Paiva (2005). 4

5 a ocupação de seu reservatório, cuja capacidade de acumular água é responsável por garantir a oferta de energia mesmo em tempo de poucas chuvas. A obrigatoriedade de avaliação dos impactos socioambientais das atividades potencialmente poluidoras e a adoção de medidas de controle ambiental, como é o caso das hidrelétricas, é um procedimento relativamente recente no Brasil e acompanha a retomada da democracia, após o término do período autoritário que se instaurou com o golpe militar de Instituída pela Lei 6.938/81, o procedimento foi consagrado pelo Art. 225 da Constituição Federal do Brasil de A Política Nacional de Meio Ambiente tem entre os seus instrumentos de controle ambiental o procedimento administrativo de licenciamento ambiental, a ser conduzido pelo Poder Público, através dos órgãos ambientais. Da jovem experiência do licenciamento ambiental de hidrelétricas no Brasil pode-se afirmar que quase sempre há conflitos gerados entre os interesses e necessidades dos empreendedores e os interesses dos atingidos pela instalação da usina. Conforme destaca o Professor Carlos Vainer 8, na implementação das chamadas medidas mitigadoras e compensatórias dos impactos ambientais, quase sempre, ocorrem conflitos, em geral não previstos nos estudos de impactos ambientais elaborados pelos técnicos contratados pelos empreendedores. Apesar das polêmicas, o licenciamento ambiental é um dos principais instrumentos de implantação das políticas públicas de meio ambiente. A finalidade do licenciamento ambiental é compatibilizar proteção de recursos naturais com o atendimento às necessidades da sociedade, potencializadas pelo surgimento da chamada sociedade de consumo 9 Encontra previsão legal genérica no art. 9º, inciso IV e no art. 10 da Lei 6.938/81. Assim, depende de prévia concessão por parte de entidades vinculadas ao Sistema Nacional do Meio Ambiente SISNAMA, de licenças para a construção, instalação, ampliação e funcionamento de atividades utilizadoras de recursos 7 BRASIL (1988) 8 VAINER (1996) 9 FINK et al (2000) 5

6 ambientais, bem como para os empreendimentos capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental. O processo de licenciamento ambiental está estruturado fundamentalmente em três dimensões autorizativas distintas e sucessivas, que acompanham a atividade em suas fases de planejamento, implantação e operação, correspondentes, respectivamente, às Licenças Prévias - LP, de Instalação - LI e de Operação - LO. Configura-se Licença Prévia a etapa do procedimento licenciatório propícia à formação do juízo de viabilidade ambiental, o que, de regra, vincula-se ao exame do Estudo e do Relatório de Impacto Ambiental EIA/RIMA, instrumento inscrito no art. 225, 1º, inciso IV da Constituição da República, dispositivo que o estrutura como requisito inarredável para a instalação de atividades potencialmente causadoras de significativa degradação do meio ambiente. A regulamentação daquele dispositivo constitucional ocorreu com a publicação da Resolução CONAMA nº 01/1986, que estabeleceu os critérios e diretrizes gerais para elaboração do EIA/RIMA. É nesse contexto de sucessivas normas regulamentares que se insere o processo de licenciamento ambiental dos empreendimentos hidrelétricos e a adoção das medidas mitigadoras e compensatórias aos impactos ambientais. Mais recentemente, alguns órgãos ambientais estaduais passaram a exigir a constituição e averbação da Reserva Legal como forma de compensar as áreas inundadas para formação dos reservatórios das hidrelétricas. Entretanto, como será argumentado no presente trabalho, o Instituto Reserva Legal tem fundamentação jurídica distinta e não se confunde com a Compensação Ambiental, sendo inaplicável para o caso dos reservatórios das hidrelétricas. 3 - HISTÓRICO DA RESERVA FLORESTAL LEGAL 6

7 O Código Florestal de 1965 foi editado objetivando a proteção de nossas reservas florestais, na redação original determinada pela Lei 4.771, de , que estabeleceu, pelo só efeito da lei, as áreas de preservação permanente e determinou a instituição de uma reserva em parte do solo de imóvel rural para fins de conservação de cobertura florestal. A partir daí, em razão do crescente debate sobre a função ecológica da Reserva Legal de cobertura florestal, a Lei 4.771/65 veio sofrendo alterações, afastando-se cada vez mais de sua concepção original, até mesmo porque os conhecimentos das especificidades do meio ambiente apontam sempre para novos rumos ou correções de rota. Com a Constituição Federal de 1988, passou-se a dar maior relevância ao meio ambiente; ele é tratado da forma mais ampla possível, sem perder de vista os elementos que o compõem e a interação existente entre eles. É o que ocorre com a floresta e a biodiversidade a ela relacionada, assim como a estreita relação entre a floresta e os recursos hídricos, todos estes bens tutelados como elementos indissociáveis pelo Artigo 225, entre outros dispositivos constitucionais. Nessa evolução normativa, o atual texto do Código Florestal resulta de redação dada pela Medida Provisória , veiculada e congelada em , que teve origem na Medida Provisória 1.511, de e que incorporou conceitos de gestão ambiental. Dessa forma, anunciada como ação para conter o desmatamento na Amazônia, a referida Medida Provisória aumentou de 50% para 80% a área de Reserva Legal em propriedade rural em região de florestas na Amazônia Legal. Além disso, proibiu a expansão da conversão de áreas arbóreas em agrícolas nas propriedades rurais que possuíssem áreas já desmatadas, abandonadas ou subutilizadas. Também, a utilização das áreas com cobertura florestal nativa, na região Norte e parte da região Centro-Oeste, passou a ser permitida somente na forma de manejo sustentável. 7

8 De fato, hoje, com esta nova conformação dada pela Medida Provisória 2.166/2001, a Reserva Legal encontra-se definida pelo artigo 1º, 2º, III, do Código Florestal, denotando uma forte preocupação ambiental, verbis: Área localizada no interior de uma propriedade ou posse rural, excetuada a de preservação permanente, necessária ao uso sustentável dos recursos naturais, à conservação e reabilitação dos processos ecológicos, à conservação da biodiversidade e ao abrigo e proteção de fauna e flora nativas. Todavia, não obstante o novo enfoque dado à Reserva Legal, a regra expressada na atual redação do art. 16 do Código Florestal 10, em sua essência, é a mesma contida em sua antiga redação. Ou seja, mesmo com as inovações introduzidas pela Medida Provisória 2.166/01, o artigo 16, caput, do Código Florestal mantém disciplinada a supressão das (i) florestas e demais formas de vegetação nativa, ressalvadas, é claro, as situadas em área de preservação permanente, e das (ii) florestas não sujeitas ao regime de utilização limitada ou objeto de legislação específica. E, ao permitir a supressão, determina que se mantenha obrigatoriamente uma parte da propriedade rural com cobertura florestal ou com outra forma de vegetação nativa. Para tanto, delimita a porção a ser constituída como Reserva Legal, no novo percentual fixado para cada situação descrita nos incisos e parágrafos do atual Art. 16. Visto isso, é possível perceber a abrangência do Art. 16 do Código Florestal, o qual se aplica às propriedades rurais com florestas nativas ou plantadas para fins de exploração econômica, que não estão sujeitas ao regime de utilização limitada ou à proteção específica, mas que devem respeitar as áreas de Reserva Legal e, se for o caso, as de preservação ambiental. Em suma, em conformidade com o doutrinador Édis Milaré, a Reserva legal: 10 Lei 4.771/1965 Código Florestal - Art. 16. As florestas e outras formas de vegetação nativa, ressalvadas as situadas em área de preservação permanente, assim como aquelas não sujeitas ao regime de utilização limitada ou objeto de legislação específica, são suscetíveis de supressão, desde que sejam mantidas, a título de reserva legal, no mínimo: I - oitenta por cento, na propriedade rural situada em área de floresta localizada na Amazônia Legal; II - trinta e cinco por cento, na propriedade rural situada em área de cerrado localizada na Amazônia Legal, sendo no mínimo vinte por cento na propriedade e quinze por cento na forma de compensação em outra área, desde que esteja localizada na mesma microbacia, e seja averbada nos termos do 7 o deste artigo; III - vinte por cento, na propriedade rural situada em área de floresta ou outras formas de vegetação nativa localizada nas demais regiões do País; e IV - vinte por cento, na propriedade rural em área de campos gerais localizada em qualquer região do País. 8

9 (...) é uma limitação inerente ao atendimento da função social no exercício do direito da propriedade rural, recomendada pela Carta Constitucional de 1988, independentemente da vegetação ali existente (natural, primitiva, regenerada ou plantada) ou do fato de essa vegetação ter sido substituída por outro uso do solo. Essa a intenção do Código Florestal de 1965, que ainda persiste A RESERVA LEGAL DOS RESERVATÓRIOS DAS HIDRELÉTRICAS NO PROJETO DO NOVO CÓDIGO FLORESTAL O Projeto de Lei nº de 1999, que estabelece o Novo Código Florestal brasileiro, propõe grandes mudanças em relação à obrigação de constituição, averbação e manutenção da Reserva Florestal Legal. Embora tenha ocorrido a votação do texto no Congresso Nacional, se cogite um eventual veto presidencial, seja total ou parcial 12. Para melhor entendimento dessas propostas de alterações, será descrita na íntegra a redação da Seção I do Capítulo IV Da Área de Reserva Legal, prevista no Projeto de Lei: CAPÍTULO IV DA ÁREA DE RESERVA LEGAL Seção I Da Delimitação da Área de Reserva Legal Art. 13. Todo imóvel rural deve manter área com cobertura de vegetação nativa, a título de Reserva Legal, sem prejuízo da aplicação das normas sobre as Áreas de Preservação Permanente, observando os seguintes percentuais mínimos em relação à área do imóvel: I localizado na Amazônia Legal: a) 80% (oitenta por cento), no imóvel situado em área de florestas; b) 35% (trinta e cinco por cento), no imóvel situado em área de cerrado; c) 20% (vinte por cento), no imóvel situado em área de campos gerais; II localizado nas demais regiões do País: 20% (vinte por cento). 1º Em caso de fracionamento do imóvel rural, a qualquer título, inclusive para assentamentos pelo Programa de Reforma Agrária, será considerada, para fins do disposto no caput, a área do imóvel antes do fracionamento. 2º O percentual de Reserva Legal em imóvel situado em área de formações florestais, de cerrado ou de campos gerais na Amazônia Legal será definido considerando separadamente os índices contidos nas alíneas a, b e c do inciso I do caput. 3º Após a implantação do Cadastro Ambiental Rural, a supressão de novas áreas de floresta ou outras formas de vegetação nativa apenas será autorizada pelo órgão ambiental estadual integrante do Sisnama, se o imóvel estiver inserido no mencionado cadastro, ressalvado o previsto no art º Nos casos da alínea a do inciso I, o poder público poderá reduzir a Reserva Legal para até 50% (cinquenta por cento), para fins de recomposição, quando o Município tiver mais de 50% (cinquenta por cento) da área ocupada por unidades de conservação da natureza de domínio público e terras indígenas demarcadas. 11 MILARÉ (2009) 12 Conforme mencionado, no momento de fechamento deste artigo, o Projeto de Lei do novo Código Florestal, aprovado na Câmara Federal no dia 26 de abril de 2012, aguardava a sanção ou o veto da Presidente Dilma Rousseff. 9

10 5º Os empreendimentos de abastecimento público de água não estão sujeitos à constituição de Reserva Legal. 6º Não será exigido Reserva Legal relativa às áreas adquiridas ou desapropriadas por detentor de concessão, permissão ou autorização para exploração de potencial de energia hidráulica, nas quais funcionem empreendimentos de geração de energia elétrica, subestações ou sejam instaladas linhas de transmissão e de distribuição de energia elétrica. 7º Nos imóveis com área de até 4 (quatro) módulos fiscais que possuam remanescentes de vegetação nativa em percentuais inferiores ao previsto no caput, a Reserva Legal será constituída com a área ocupada com a vegetação nativa existente em 22 de julho de 2008, vedadas novas conversões para uso alternativo do solo. Art. 14. Quando indicado pelo Zoneamento Ecológico-Econômico ZEE estadual, realizado segundo metodologia unificada, o poder público federal poderá: I - reduzir, exclusivamente para fins de regularização da área rural consolidada, a Reserva Legal de imóveis situados em área de floresta localizada na Amazônia Legal para até 50% (cinquenta por cento) da propriedade, excluídas as áreas prioritárias para conservação da biodiversidade, dos recursos hídricos e os corredores ecológicos; II ampliar as áreas de Reserva Legal em até 50% (cinquenta por cento) dos percentuais previstos nesta Lei, para cumprimento de metas nacionais de proteção à biodiversidade ou de redução de emissão de gases de efeito estufa. Parágrafo único. No caso previsto no inciso I do caput, o proprietário ou possuidor de imóvel rural que mantiver Reserva Legal conservada e averbada em área superior aos percentuais exigidos no referido inciso, poderá instituir servidão ambiental sobre a área excedente, nos termos da Lei 6.938, de 31 de agosto de Art. 15. A localização da área de Reserva Legal no imóvel rural deverá levar em consideração os seguintes estudos e critérios: I - o plano de bacia hidrográfica; II - o zoneamento ecológico-econômico; III - a formação de corredores ecológicos com outra Reserva Legal, Área de Preservação Permanente, unidade de conservação ou outra área legalmente protegida; IV áreas de maior importância para a conservação da biodiversidade; e V áreas de maior fragilidade ambiental. 1º O órgão estadual integrante do Sisnama ou instituição por ele habilitada deverá aprovar a localização da Reserva Legal após a inclusão do imóvel no Cadastro Ambiental Rural, conforme o art. 30 desta Lei. 2º Protocolada a documentação exigida para análise da localização da área de Reserva Legal, nos termos do regulamento desta Lei, ao proprietário ou possuidor rural não poderá ser imputada sanção administrativa, inclusive restrição a direitos, em razão da não formalização da área de Reserva Legal. Art. 16. Será admitido o cômputo das Áreas de Preservação Permanente no cálculo do percentual da Reserva Legal do imóvel desde que: I - o benefício previsto neste artigo não implique a conversão de novas áreas para o uso alternativo do solo; II - a área a ser computada esteja conservada ou em processo de recuperação, conforme comprovação do proprietário ao órgão estadual integrante do Sisnama; e III - o proprietário ou possuidor tenha requerido inclusão do imóvel no Cadastro Ambiental Rural, nos termos desta Lei. 1º O regime de proteção da Área de Preservação Permanente não se altera na hipótese prevista neste artigo. 2º O proprietário ou possuidor de imóvel com Reserva Legal conservada e inscrita no Cadastro Ambiental Rural de que trata o art. 30, cuja área ultrapasse o mínimo exigido por esta Lei, poderá utilizar a área excedente para fins de constituição de servidão ambiental, cota de reserva ambiental e outros instrumentos congêneres previstos nesta Lei. 3º O cômputo de que trata o caput aplica-se a todas as modalidades de cumprimento da Reserva Legal, abrangendo tanto a regeneração, como a recomposição e a compensação, em qualquer de suas modalidades. 10

11 Art. 17. Poderá ser instituída Reserva Legal em regi-me de condomínio ou coletiva entre propriedades rurais, respeitado o percentual previsto no art. 13 em relação a cada imóvel, mediante a aprovação do órgão competente do Sisnama. Parágrafo único. No parcelamento de imóveis rurais, a área de Reserva Legal poderá ser agrupada em regime de condomínio entre os adquirentes. (destacamos) O texto do Projeto de Lei mantém os percentuais de Reserva Legal previstos na lei em vigor, mas dá a produtores que desmataram antes de 22 de julho de 2008 diferentes oportunidades de regularizar a situação. Ainda de acordo com o texto, pequenas propriedades não precisarão recompor a reserva desmatada antes daquele ano.. Para regularizar as áreas desmatadas até a data limite, os proprietários podem recompor a área com o plantio intercalado de espécies nativas e exóticas; isolar a área para que ocorra a regeneração natural; ou compensar a Reserva Legal em outra propriedade. Em qualquer das possibilidades, será obrigatória a inscrição do imóvel no Cadastro Ambiental Rural (CAR). As áreas utilizadas para a compensação devem ter a mesma extensão da área de Reserva Legal a ser regularizada. A compensação pode ser feita em outro estado, mas é preciso que as áreas estejam no mesmo bioma da reserva desmatada. Para a compensação em outro estado, também é necessário que a área escolhida seja considerada prioritária. Essa definição de prioridade pode ser feita pela União e pelos estados, por exemplo, para a conservação e recuperação de ecossistemas ou espécies ameaçadas. Para as propriedades de até quatro módulos fiscais, medida que varia de acordo com o município, as regras são diferenciadas. Essas pequenas propriedades serão regularizadas com a porcentagem de mata nativa existente em 2008, mesmo que inferior ao percentual exigido na lei. Outra exceção à obrigatoriedade de recompor a reserva é para as propriedades de qualquer tamanho que tenham desmatado de acordo com as leis vigentes à época, ainda que o percentual de reserva esteja em desacordo com as regras atuais. Entre os pontos polêmicos do novo Código Florestal que foram aprovados pela Câmara dos Deputados e que tem sido alvo de críticas por parte dos ambientalistas destaca-se a 11

12 obrigatoriedade de recomposição de 15 metros da Área de Preservação Permanente (APP) em rios que tenham até 10 metros de largura nas propriedades de até 400 hectares. Para os ambientalistas, essa medida interfere somente na vida dos pequenos produtores. 13 No tocante aos empreendimentos hidrelétricos, o Projeto de Lei do novo Código Florestal também trouxe novidades. Cedendo aos argumentos trazidos pelos representantes do setor elétrico, o novo texto prevê no parágrafo 6º em destaque, a isenção da obrigação da constituição de Reserva Legal para empreendimentos detentores de concessão, permissão ou autorização para exploração de potencial de energia hidráulica. Os argumentos jurídicos que fundamentam a excepcionalidade prevista no 6º do art. 3º do texto do PL nº 1.876/99, de isenção da exigência da Reserva Legal para o caso dos reservatórios das usinas hidrelétrica, serão objeto da análise do presente artigo. 5 - RESERVA LEGAL - FINALIDADE E NATUREZA JURÍDICA Da Finalidade Contextualizada a Reserva Legal sob o prisma da evolução normativa da legislação ambiental, cabe verificar sob o ângulo da interpretação sistemática e teleológica da lei os pressupostos que condicionam a análise do tema. O intérprete deve pesquisar, utilizando-se da técnica teleológica de interpretação, buscando quais os fins sociais e as exigências do bem comum a que se dirige o conjunto de normas aplicáveis ao caso, adaptando-o à situação concreta. 13 Produtores e ambientalistas de MT apostam que código vai sofrer vetos - Recomposição da área de preservação gera impasse entre os setores. Ambientalistas criticam anistia e produtores alegam segurança jurídica. Disponível em: Acesso em 26 abril

13 Ao se tratar de processos complexos e de questões ambientais é preciso cuidar quanto à aplicação do sentido puramente literal de uma norma isolada. O que se deve buscar, com efeito, é a sua finalidade, adaptando-a às exigências sociais. Essa mentalidade transluz no artigo 5º da Lei de Introdução do Código Civil Brasileiro, o qual estabelece diretrizes para a adaptação da lei ao caso, verbis: Art. 5º Na aplicação da lei, o juiz atenderá aos fins sociais a que ela se dirige e às exigências do bem comum. A bem ver, face à complexidade das questões jurídicas suscitadas no mundo moderno, a exegese literal, isolada e excessivamente positivista, deve ser substituída por uma interpretação sistemática que não deixe de considerar a inter-relação, a interdependência, a organicidade do todo 14, além da somatória com os demais princípios e direitos fundamentais previstos na Constituição da República. A Reserva Legal, de per si, não garante o alcance do fim preconizado pela Constituição, eis que a sadia qualidade de vida e o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, por envolverem inúmeros valores, são alcançados pela conjugação dos diversos meios fixados na Lei Maior. Também, não é suficiente para garantir a preservação da função ecológica da flora, vez que isto é alcançado pela conjugação daqueles meios fixados no artigo 225, 1º, da própria Constituição, e segundo os citados instrumentos da Lei 9.985/00, que os regulamentou. Contudo, ressalve-se que, com isso, não se quer dizer que a Reserva Legal não contribua de forma indireta para a proteção do ambiente, principalmente quando agregada a outro maciço florestal. 14 ALVES (2005). 13

14 Atualmente, com a nova conformação dada pela Medida Provisória 2.166/01, o art. 1º, 2º, inciso III, do Código Florestal, estabelece que a Reserva Legal é necessária ao uso sustentável dos recursos naturais, à conservação e reabilitação dos processos ecológicos, à conservação da biodiversidade e ao abrigo e proteção de fauna e flora nativas. Conforme já apontado anteriormente, essa alteração legislativa parece ter sido inspirada na necessidade de proteção e de aproveitamento sustentável do bioma amazônico. Dessa forma, o art. 16, 2º, do Código Florestal, na redação dada pela Medida Provisória 2.166/01, proibiu o corte raso em área de Reserva Legal, permitindo apenas sua utilização sob regime de manejo florestal sustentável. Pretendeu-se, com isso, evitar a conversão de áreas de florestas em novas formas de uso alternativo do solo não vocacionados para a região amazônica. Entretanto, em que pese o fim nobre em que está assentada a Medida Provisória, esta não é suficiente para viabilizar e garantir o aproveitamento sustentável do bioma amazônico, podendo, em certa medida, representar um entrave ao desenvolvimento da região e do país. De fato, a origem remota da proteção da diversidade biológica prende-se ao conceito da restauração dos processos ecológicos essenciais a que alude o artigo 225, 1º, inciso I, da Constituição da República, que ganhou disciplina própria na mencionada Lei nº 9.985/2000, instituidora do Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza. Na exata medida em que a Lei 9.985/00 estabelece os meios para a sua efetivação, que é dar eficácia às correspondentes disposições da Constituição Federal, esgotando a matéria, o expediente de se utilizar o Código Florestal para proteção da biodiversidade revela-se em medida insuficiente e ineficaz, até porque este Código tem originariamente outra preocupação e função. 14

15 Não foi por outra razão que a Lei 9.985/00 revogou expressamente os artigos 5º e 6º da Lei 4.771/65, além dos artigos 5º da Lei 5.197/67 e 18 da Lei 6.938/81, pois tratavam da mesma matéria. Com isso, a Lei 9.985/00, muito mais completa e atualizada frente às hodiernas preocupações relativas à biodiversidade, passou a tratar a matéria de forma sistematizada e orgânica. Ao Código Florestal, restaram-lhe essencialmente os dispositivos que tratam da vegetação, e mesmo assim de maneira compartimentada. Assim, a busca da conservação da diversidade biológica deve ser norteada pelos mecanismos legais concebidos para esse fim. Pretender alterar o conceito, o conteúdo e o alcance de norma constitucional significa, em realidade, desvirtuar a sua finalidade, a par de ensejar toda a sorte de questionamentos e comprometer sua aplicação correta e oportuna. No que se refere à finalidade da Reserva Legal de servir como abrigo e proteção de fauna e flora, cabe repisar, o assunto igualmente é objeto do regramento veiculado pela mencionada Lei 9.985/00. Ademais, o atendimento dessa finalidade depende da existência, muitas vezes, de áreas contíguas formando maciços florestais ligados por corredores ecológicos. Nesse passo é pertinente enfatizar o correspondente texto da Lei 9.985/00: Art. 2º - Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por: (...) XIX - corredores ecológicos: porções de ecossistemas naturais ou seminaturais, ligando unidades de conservação, que possibilitam entre elas o fluxo de genes e o movimento da biota, facilitando a dispersão de espécies e a recolonização de áreas degradadas, bem como a manutenção de populações que demandam para sua sobrevivência áreas com extensão maior do que aquela das unidades individuais. (destacamos) Decorre da norma, expressamente, que seu fim é possibilitar o fluxo de genes e o movimento da biota. E este fluxo, à obviedade, somente pode ser assegurado por corredores que liguem unidades de conservação de ecossistemas representativos, cujas categorias estão consignadas nos artigos 7º e seguintes da predita Lei 9.985/00. 15

16 Vegetação que não una unidades de conservação ou maciços florestais de conhecida relevância ecológica é pouco útil ao fim legalmente preconizado, ou seja, de possibilitar o fluxo genético. Ainda, pode aproximar-se de finalidades mais nobres, como a proteção da biodiversidade, desde que a Reserva Legal seja constituída de forma a compor corredor ecológico ou maciços florestais ligados a Unidades de Conservação, conforme estabelecido pelo artigo 16, 4º, incisos III a V, do Código Florestal, que considera tais circunstâncias ambientais, além do plano de bacia hidrográfica, o plano diretor municipal e o zoneamento ambiental, para determinar a sua localização. Em conclusão, a preservação da função ecológica da flora é alcançada pelos instrumentos da Lei 9.985/00, que regulamentou o Artigo 225, 1º, da própria Constituição. Significa dizer que a proteção da diversidade biológica, ao prender-se ao conceito da restauração dos processos ecológicos essenciais a que alude o artigo 225, 1º, inciso I, da Constituição da República, ganhou disciplina própria na mencionada Lei 9.985/00, instituidora do Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza. Sendo assim, a Reserva Legal de cobertura florestal parece ter a finalidade de promover o uso sustentável dos recursos naturais, na medida em que impõe uma restrição ao proprietário do imóvel rural, que fica proibido de desmatá-lo integralmente, o que racionaliza a exploração florestal e, ao fim e ao cabo, permite, ainda que em menor proporção, a proteção ao meio ambiente Da Natureza Jurídica Atualmente, na nova redação dada pela Medida Provisória 2.166/01, o Artigo 1º, caput, do Código Florestal, ao declarar toda e qualquer floresta e as demais formas de vegetação existentes no território nacional como bens de interesse comum a todos os habitantes, incluiu e definiu, no seu 2º, inciso II, a Reserva Legal como uma das formas de restrição à exploração econômica da propriedade, justificada pela necessidade de se garantir o atendimento de interesses ecológicos específicos. 16

17 Em consonância com o disposto no referido Artigo 1º do Código Florestal, o Artigo 16, já com a nova redação dada pela Medida Provisória 2.166/01, regulamentou a supressão da flora, nas hipóteses nele previstas, para permitir o exercício do direito de propriedade do imóvel rural para usos alternativos do solo. Assim, o uso alternativo do solo e o aproveitamento econômico da propriedade rural continuam condicionados às limitações definidas para as áreas de preservação permanente e à restrição advinda com a constituição da Reserva Legal. Tanto é que a Reserva Legal deve ser averbada à margem da matrícula do imóvel, sendo vedada a alteração de sua destinação, mesmo nos casos de transmissão, a qualquer título, e de desmembramento ou de retificação da área, consoante 8º do Artigo 16, o que bem demonstra a natureza da Reserva Legal como limitação administrativa (obrigações de fazer e não fazer) que acompanha a propriedade rural. É de ressaltar que a limitação administrativa só pode atingir uma parcela da propriedade, para condicionar o uso e gozo deste direito ao bem-estar e a paz social através de imposições de ordem pública (obrigações de fazer e de não fazer), cuja desobediência pode acarretar ao proprietário a aplicação de sanção administrativa, como multa, interdição ou suspensão de atividade. Limitação administrativa, no dizer sempre preciso de Hely Lopes Meirelles, é toda imposição geral, gratuita, unilateral e de ordem pública condicionadora do exercício de direitos ou de atividades particulares às exigências do bem-estar social. 15 Outro tanto, prossegue o renomado mestre:...as limitações administrativas hão de corresponder às justas exigências do interesse público que as motiva, sem produzir um total aniquilamento da propriedade ou das atividades reguladas.(...) Só são legítimas quando representam razoáveis medidas de condicionamento do uso da propriedade, em benefício do bem-estar social (CF, art. 170, III) e não impedem a utilização da coisa segundo sua destinação natural. 15 MEIRELLES (2008) 17

18 Portanto, somente se justifica a restrição ao pleno exercício dos poderes inerentes ao direito de propriedade quando objetivarem o bem-estar social, mote que deve permear toda e qualquer atuação do Poder Público. Diante disso, pode-se concluir que a exigência de Reserva Legal é limitação administrativa que deve ser observada para o uso e ocupação da propriedade rural (usos alternativos do solo), sob pena das correlatas sanções administrativas e penais, criadas pela Lei 9.605, de , e pelo Decreto 6.514, de A bem ver, é uma limitação administrativa à propriedade que, com isso, vem atender à sua função social. Outra característica da Reserva Legal é que trata-se de uma obrigação que recai diretamente sobre o proprietário do imóvel, independente de sua pessoa ou da forma pela qual tenha adquirido, conforme os ensinamentos de Paulo de Bessa Antunes 18 : Efetivamente, a reserva legal é uma característica da propriedade florestal que se assemelha a um ônus real que recai sobre o imóvel e que obriga o proprietário e todos aqueles que venham a adquirir tal condição, quaisquer que sejam as circunstâncias. Trata-se de uma obrigação in rem, ob ou propter rem, ou seja uma obrigação real ou mista. 6 - PROPRIEDADE RURAL - CONCEITO E A FUNÇÃO SOCIAL E ECONÔMICA O Código Civil brasileiro de 1916, dispunha sobre o direito de propriedade, estabelecendo que a lei assegura ao proprietário o direito de usar, gozar e dispor de seus bens, e de reavê-los do poder de quem quer que injustamente os possua (art. 524). 16 Lei 9.605/ Art. 48. Impedir ou dificultar a regeneração natural de florestas e demais formas de vegetação: Pena - detenção, de seis meses a um ano, e multa (...) Art. 68. Deixar, aquele que tiver o dever legal ou contratual de fazê-lo, de cumprir obrigação de relevante interesse ambiental: Pena - detenção, de um a três anos, e multa. Parágrafo único. Se o crime é culposo, a pena é de três meses a um ano, sem prejuízo da multa. 17 Decreto 6.514/ Art. 51. Destruir, desmatar, danificar ou explorar floresta ou qualquer tipo de vegetação nativa ou de espécies nativas plantadas, em área de reserva legal ou servidão florestal, de domínio público ou privado, sem autorização prévia do órgão ambiental competente ou em desacordo com a concedida: Multa de R$ 5.000,00 (cinco mil reais) por hectare ou fração. 18 ANTUNES (2002) 18

19 O Código Civil de 2002, a par de abraçar o novo conceito social da propriedade, estabeleceu, de forma inovadora, no 1º do seu Artigo 1228, que a propriedade também deve cumprir com a sua função econômica, além de dar especial atenção à preservação ambiental. Confira-se: Art (...) 1º - O direito de propriedade deve ser exercido em consonância com as suas finalidades econômicas e sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o patrimônio histórico e artístico, bem como evitada a poluição do ar e das águas. Significa dizer que o Código Civil de 2002 realmente recepcionou a função social da propriedade, dando-lhe, ainda, a função econômica, desde que sempre se respeite o meio ambiente. Ao lado da função social da propriedade, há a finalidade econômica que deve ser perseguida, a fim de que se alcance definitivamente o pleno desenvolvimento sustentável, garantindo o desenvolvimento econômico e, ao mesmo tempo, a preservação do meio ambiente. Esse é, de fato, o corolário do artigo 1.228, 1º, transcrito acima. Nesse passo, à luz da Constituição Federal e do novo Código Civil, é certo sustentar que a função social da propriedade e a premente necessidade de preservação ambiental não anulam a sua função econômica, valendo notar, desde já, que as propriedades ocupadas por reservatórios de água para produção de energia elétrica cumprem com a função econômica, ao exercer a atividade de interesse nacional e de utilidade pública de geração de energia elétrica, ao mesmo tempo em que cumprem a sua função social e ambiental, ao compensar e mitigar os impactos causados ao meio ambiente. Por conseguinte, a conclusão preliminar que se quer chegar nesse ponto, é que, hodiernamente, ao lado da sua função social, a propriedade também pode ter de cumprir com uma função econômica, o que, todavia, não segue em detrimento da preservação ambiental, que, sob qualquer viés, deve sempre ser perseguido. 19

20 7 HIDRELÉTRICAS, RESERVA LEGAL E COMPENSAÇÃO AMBIENTAL Da utilidade pública e interesse nacional da atividade de geração elétrica o cumprimento da função econômica da propriedade com observância da preservação ambiental Cediço que, a atividade de geração de energia elétrica é de interesse nacional e de utilidade pública, razão pela qual as propriedades que ocupa cumprem com a sua função econômica, ao propiciar a execução de uma atividade de elevada importância para todo o país. Com efeito, a vida moderna seria impensável sem energia elétrica. Bem por isso, aliás, é que o Artigo 176, 1º, da Constituição Federal considera a produção energética como de interesse nacional. Outro tanto, a legislação ambiental, especificamente o Código Florestal, conceitua as obras essenciais de infra-estrutura destinadas a serviços públicos, dentre elas as de energia, como de utilidade pública. Confira-se: Art. 1 (...) 2º Para os efeitos deste Código, entende-se por: (...) IV - utilidade pública: a) as atividades de segurança nacional e proteção sanitária; b) as obras essenciais de infra-estrutura destinadas aos serviços públicos de transporte, saneamento e energia; e c) demais obras, planos, atividades ou projetos previstos em resolução do Conselho Nacional de Meio Ambiente - CONAMA; Nessa toada, vale observar que a Resolução CONAMA 369, de 28 de março de , regulamentando o Código Florestal, estabelece sobre os casos excepcionais de utilidade pública, 19 Resolução CONAMA 369/ Art. 2º O órgão ambiental competente somente poderá autorizar a intervenção ou supressão de vegetação em APP, devidamente caracterizada e motivada mediante procedimento administrativo autônomo e prévio, e atendidos os requisitos previstos nesta resolução e noutras normas federais, estaduais e municipais aplicáveis, bem como no Plano Diretor, Zoneamento Ecológico-Econômico e Plano de Manejo das Unidades de Conservação, se existentes, nos seguintes casos: I - utilidade pública: a) as atividades de segurança nacional e proteção sanitária; b) as obras essenciais de infraestrutura destinadas aos serviços públicos de transporte, saneamento e energia; c) as atividades de pesquisa e extração de 20