Transparência das informações ambientais na Amazônia

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1 N O 6 ANO 4 NOVEMBRO DE 2015 Transparência ALICE THUAULT, EDILENE FERNANDES, ANA PAULA VALDIONES, LAURENT MICOL A ambientais é um elemento indispensável do controle ambiental na Amazônia brasileira. É somente com o acesso a atualizadas, detalhadas e disponibilizadas em um formato adequado que se viabiliza a colaboração entre órgãos do executivo e se possibilitam controles ágeis por parte dos órgãos de monitoramento. Essa também permite aos atores do mercado controlarem os investimentos e as compras realizados, garantindo, assim, que não estão envolvidos com atividades que ameaçam o meio ambiente. Por fim, a de informação é condição sine qua non do exercício pleno e informado da cidadania pois permite o necessário controle social das atividades públicas e privadas na Amazônia. A pedido do Grupo de Trabalho da Amazônia Legal do Ministério Público Federal, realizamos uma avaliação da situação da ambientais em cinco estados da Amazônia Legal até março de Essa avaliação foi realizada a partir de uma identificação -chave em seis agendas de controle ambiental: regularização ambiental, regularização fundiária, exploração florestal, soja, pecuária e hidrelétricas. A partir dessa identificação de 41 -chave, verificamos a legislação existente, a via pedido de ( passiva) e a on-line ( ativa) pelos órgãos públicos responsáveis. A nossa pesquisa permitiu averiguar que, na área ambiental, a Lei de Acesso à Informação (LAI) de 2011 ainda está em um estágio inicial de implementação na Amazônia. O detalhamento da legislação, necessário para definir as condições de, contempla apenas cinco das 41 -chave para o controle ambiental. O levantamento de disponíveis permitiu, também, estabelecer um índice de passiva e um índice de ativa, que alcançaram, em média, 44% e 26%, respectivamente, para os cinco estados avaliados. Para melhorar esses índices, é fundamental que cada órgão implemente estratégias específicas de de ambientais. Isso passa pela instauração de processos participativos para definir as modalidades de das -chave e pela implementação de plataforma exclusiva de. Finalmente, é fundamental rever as disposições contrárias à ambiental como a Instrução Normativa 03 de 2014, do Ministério do Meio Ambiente, que impede o acesso público aos dados de identificação dos cadastros ambientais rurais e enfraquece, assim, o controle ambiental na Amazônia.

2 NOVEMBRO 2015 A seguir, apresentamos a metodologia utilizada, os resultados da avaliação por estado e por agenda de controle ambiental e detalhamos algumas recomendações para que os órgãos avaliados consigam adequar suas práticas de ambientais. Introdução Transparência A ambientais é essencial para alcançar uma boa governança dos recursos naturais. Na esfera pública, ela permite a comunicação entre os órgãos do executivo que autorizam e monitoram as atividades produtivas, proporciona, aos órgãos de controle e fiscalização, maior agilidade no cruzamento de e garante o controle social pela sociedade civil. O livre acesso às ambientais também é fundamental para a atividade privada pois viabiliza o controle da cadeia, do financiador ao consumidor final, assegurando a regularidade ambiental dos produtos comercializados. Por exemplo, é através da lista de propriedades embargadas disponibilizadas pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama) que os frigoríficos podem, atualmente, verificar a regularidade dos seus fornecedores e comprovar, assim, ao Ministério Público Federal, aos seus compradores ou à sociedade que não estão comprando carne de propriedades desmatadas ilegalmente. Da mesma forma, para avaliar a implementação do compromisso brasileiro de zerar o desmatamento ilegal, é necessário ter acesso às autorizações de desmatamento legalmente emitidas pelos Órgãos Estaduais de Meio Ambiente (Oema). 2 No Brasil, a é garantida por um extenso arcabouço legal que vai desde a Constituição federal de 1988 e o estabelecimento da Lei de Acesso à Informação (LAI) em 2011 até atos regulamentários, como decretos, portarias e instruções normativas. Esses instrumentos legais proporcionam ao cidadão o direito de acesso a qualquer documento ou informação produzidos ou custodiados pelo Estado, desde que não estejam protegidos por sigilo. Apesar do arcabouço legal existente, raros são os levantamentos e as metodologias de avaliação quanto à situação atual de de ambientais. Em nível estadual, o ICV publicou, em 2014, uma avaliação da florestais em Mato Grosso 1. Em nível federal, a Controladoria Geral da União (CGU) publicou, em 2015, um estudo que mede a implementação da LAI pelos estados e municípios 2. Esses levantamentos são fundamentais para visualizar os progressos realizados e auxiliar os Estados e a União na resolução dos desafios para uma maior. A pedido do Grupo de Trabalho da Amazônia Legal do Ministério Público Federal avaliamos a ambientais em cinco Estados da Amazônia Legal. Apresentamos a seguir a metodologia e os resultados dessa avaliação, destacando um diagnóstico das definições legais, a avaliação das práticas de passiva ( a partir de pedidos específicos) e ativa ( on-line) além de recomendações específicas para a melhoria da

3 Metodologia NOVEMBRO 2015 Os três passos metodológicos adotados (Figura 1) visam construir uma abordagem replicável centrada nas necessidades dos usuários. Essa metodologia permite medir a passiva e ativa e indicar necessidades de melhoria para os gestores responsáveis. FIGURA 1. FLUXOGRAMA DE AVALIAÇÃO DA TRANSPARÊNCIA Identificação necessárias Identificação de agendas prioritárias de controle ambiental Mapeamento dos usuários de KEVIN AUGUSTINE LO / THE NOUN PROJECT 1 2 Levantamento das práticas Análise da legislação Teste dos canais de pedidos de informação Análise da informação disponibilizada on-line 3 Consolidação de índices de Passiva Ativa por estados por agenda PHAM THI DIEU LINH / THE NOUN PROJECT Transparência Validação com usuários necessárias ao controle ambiental 3 A primeira etapa teve como objetivo identificar listas de -chave a serem disponibilizadas. Essas listas foram desenvolvidas levando em consideração as necessidades de cinco tipos de usuários em seis agendas ambientais prioritárias para a Amazônia (Figura 2). Em seguida, 41 -chave foram validadas por 211 usuários em uma pesquisa on-line realizada entre agosto e outubro de A partir validadas, levantamos, entre outubro e dezembro de 2014, a legislação existente e a dessas pelos órgãos de meio ambiente e institutos de terras de cinco estados da Amazônia Legal (Acre, Amazonas, Mato Grosso, Pará e Rondônia) e pelos órgãos federais atuando nos mesmos estados. Para isso, foi feita uma análise dos websites e canais de de 16 órgãos estaduais e de 10 órgãos federais. Na sequência, foram protocolados 20 pedidos de 3 O resultado detalhado da pesquisa on-line está disponível no

4 NOVEMBRO 2015 FIGURA 2. TIPOLOGIA DE USUÁRIOS DE INFORMAÇÕES AMBIENTAIS EM FUNÇÃO DE 6 AGENDAS PRIORITÁRIAS PARA O CONTROLE AMBIENTAL NA AMAZÔNIA Controle social Controle pelo Ministério Público e Tribunal de Contas Controle pelo Executivo Principais atividades necessitando um controle ambiental na Amazônia: Regularização ambiental de propriedades rurais Transparência Controle no financiamento de atividades Regularização fundiária de propriedades rurais Pecuária Soja Exp. Florestal Hidrelétricas 6 agendas de gestão ambiental Controle na compra de produtos informação digitalmente e via ofício. Também foram realizadas 90 entrevistas, nas cinco capitais estaduais e em Brasília, com usuários e com gestores dos órgãos estaduais e federais. Finalmente, apresentamos os resultados dos levantamentos realizados aos principais órgãos de meio ambiente e institutos de terra da União e dos cinco estados contemplados pela avaliação. 4 A última etapa do estudo consistiu em uma consolidação de índices de ativa e passiva para retratar a situação das práticas de por estado e por agenda. O índice de passiva corresponde ao percentual de pedidos de atendidos em relação aos pedidos de informação protocolados. Já o índice de ativa é o produto entre o percentual de disponibilizadas de forma rotineira e a qualidade da. O primeiro percentual é calculado a partir das listas de validadas pelos usuários, enquanto o segundo é fruto de uma avaliação da periodicidade de atualização, do detalhamento e do formato de. TABELA 1. CÁLCULO DOS ÍNDICES DE TRANSPARÊNCIA PASSIVA E ATIVA ÍNDICE DE TRANSPARÊNCIA PASSIVA Percentual de pedidos de informação atendidos / protocolados s Percentual de disponibilizadas / necessárias para o controle ambiental ÍNDICE DE TRANSPARÊNCIA ATIVA X Percentual de bem disponibilizadas/ disponibilizadas

5 Resultados NOVEMBRO 2015 LEVANTAMENTO DA LEGISLAÇÃO SOBRE TRANSPARÊNCIA PASSIVA E ATIVA NOS CINCO ESTADOS AVALIADOS A análise da legislação relacionada à ambiental nos cinco estados permitiu averiguar que a Lei de Acesso à Informação (LAI) ainda não foi regulamentada no Amazonas. Também verificamos que se aplicam, nesses cinco Estados, 14 normas federais e 12 normas estaduais que dizem respeito à de uma ou mais validadas pelos usuários. A Figura 3 ilustra o resultado desse levantamento, evidenciando que as 41 validadas pelos usuários estão sujeitas à via pedidos de informação, já que nenhuma está expressamente denominada como sigilosa pela legislação. O levantamento mostra também que apenas 19 dessas 41 estão claramente denominadas quando se trata de obrigação de ativa. Da mesma forma, a legislação só detalha, em 10 casos, qual deve ser a periodicidade de, em oito casos, qual detalhamento é necessário e, em 13 casos, qual deve ser o formato de. Transparência A falta de especificidade da legislação deixa, ao gestor, a responsabilidade de escolher qual informação, qual tipo de, seja ela ativa ou passiva, e com qual nível de qualidade a informação será disponibilizada. Uma s necessárias aos usuários é fundamental para a atuação dos demais atores do controle ambiental. Por isso, para não gerar incertezas, é necessário que os órgãos estaduais e federais estabelecessem regulamentações (decretos, instruções normativas ou portarias) que citem, especificamente, as a serem disponibilizadas e descrevam, de forma precisa, os modos de atualização, de detalhamento e o formato de. 5 AVALIAÇÃO DA TRANSPARÊNCIA PASSIVA De outubro de 2014 a março de 2015, testamos os Serviços de Informação ao Cidadão (SIC) e serviços de Fale conosco on-line no intuito de obter acesso às ambientais. O canal de atendimento digital funcionou em nível federal, já que recebemos retorno de todos os pedidos com um índice de acesso às de 80%. Nos órgãos estaduais, não obtivemos respostas nos canais de atendimento digital. No teste da via protocolo físico de ofícios, obtivemos diferentes graus de resposta, com índices de passiva de 20 a 83% (Tabela 2). Nesse cenário, o Estado de Mato Grosso se destaca com um atendimento de 83% dos pedidos de informação. AVALIAÇÃO DA TRANSPARÊNCIA ATIVA A análise dos websites dos órgãos estaduais e federais responsáveis pelo controle ambiental e pela regularização fundiária demonstrou níveis variáveis de e de qualidade ambientais resultando em um índice geral de 26%. O índice de dos órgãos federais é mais elevado (43%), já que as

6 NOVEMBRO 2015 FIGURA 3. LEVANTAMENTO DAS DEFINIÇÕES LEGAIS REFERENTES À Transparência DISPONIBILIZAÇÃO DAS INFORMAÇÕES VALIDADAS PELOS USUÁRIOS 6

7 TABELA 2. QUADRO ATUAL DA TRANSPARÊNCIA ATIVA NOS CINCO ESTADOS AVALIADOS E NOS ÓRGÃOS FEDERAIS Acre Regulamentação da LAI Decretos e 4.006/2012 e decreto 7.977/2014 Serviço de Informação ao Cidadão (SIC) implantado Canal de de informação em funcionamento passiva (% de pedidos de informação respondidos) Não Protocolo de ofício 25% Amazonas Não Não Protocolo de ofício 20% Mato Grosso Decreto 1.973/2013 Sim Protocolo de ofício 83% Pará Decreto 1.359/ Não Protocolo de ofício 20% Rondônia Decreto /2012 Não Protocolo de ofício 33% Órgãos federais Decreto 7.724/2012 Sim SIC digital 80% Transparência Passiva % 4 O decreto de regulamentação do Estado do Pará não foi avaliado nesse trabalho por ter sido promulgado em agosto de 2015, depois do período de avaliação. NOVEMBRO 2015 Transparência disponibilizadas demonstram uma qualidade maior em termos de atualização, detalhamento e formato, facilitando sua utilização. Entre os cinco estados, o Pará lidera o ranking de ativa com um índice de 39% e a adoção de instrumentos específicos que permitem a publicação -chave para o controle ambiental com formato, detalhamento e atualizações adequados. É o caso, por exemplo, do Cadastro Ambiental Rural (CAR) disponibilizadas pela plataforma do Sistema de Monitoramento e Licenciamento Ambiental (Simlam) ou ainda sobre desmatamento ilegal e embargos disponibilizadas pela Lista de Desmatamento Ilegal (LDI). No outro extremo, o Acre se destaca pelo baixo índice de ativa (3%), pois até o final de 2014, somente foi verificada a de na agenda de regularização fundiária. 7 A agenda com menor índice de é a agenda de regularização ambiental (15%). O primeiro motivo disso é a falta de acesso aos dados do CAR. Até dezembro de 2014, não existia publicação de sobre os CAR realizados no Sicar federal e somente existiam referentes ao CAR nos Estados de Mato Grosso, Pará e Rondônia nos moldes de cadastramento anterior ao Código Florestal de Um outro motivo desse baixo índice de é a falta de, quase generalizada, referentes à responsabilização das infrações. Outros destaques, dessa vez positivos, foram as práticas dos órgãos estaduais e federais voltados para concessões florestais e a de relativas ao licenciamento de hidrelétricas pelo Ibama. Nos dois casos, 100% estão disponíveis, faltando somente adequar o formato e o ritmo de atualização de algumas.

8 NOVEMBRO 2015 Recomendações A avaliação mostrou um nível baixo de ambientais na Amazônia que impossibilita, atualmente, o exercício do controle ambiental. Para sanar as falhas detectadas, é fundamental que os governos estaduais e federais implementem as seguintes ações prioritárias: Transparência Regulamentar a LAI no Estado do Amazonas e aprimorar a aplicação da LAI nos estados que já contam com regulamentação (Acre, Mato Grosso, Pará e Rondônia), através do estabelecimento de procedimentos efetivos de respostas nos SIC digitais; Implementar processos de consulta ou grupos de trabalho incluindo a sociedade civil para definir as modalidades de da informação considerando o arcabouço legal e as necessidades dos usuários. Na sequência, será preciso implementar essas modalidades, incluindo expressamente na legislação a obrigação de disponibilizar e as modalidades de escolhidas, assim como estabelecer novos instrumentos, como plataformas digitais, para essa ; Replicar abordagens exitosas de de ambientais, como a Lista do Desmatamento Ilegal do Pará, a de Cadastros Ambientais Rurais do Simlam, utilizado pelos Estados de Mato Grosso, Rondônia e do Pará, antes da implementação do Código Florestal, ou a plataforma de das sobre licenciamento de hidrelétricas do Ibama. 8 Finalmente, para destravar o acesso às é essencial que haja um reconhecimento claro por parte do poder público do papel da no controle ambiental. Nesse sentido, o governo federal precisa cancelar as disposições normativas que impedem a divulgação dos dados de identificação do CAR postas pela Instrução Normativa 03 de 2014 do MMA e facilitar a dessas nos diferentes níveis da Federação. Notas e agradecimentos Os autores agradecem a Andrés Pasquis, Francisco Beduschi, João Andrade, Mauê Martins, Paula Bernasconi e Gabriel Bispo, do ICV, assim como Dário Cardoso Jr, do Imazon, pela participação no levantamento necessárias a esse trabalho. Além disso, somos gratos a todos os entrevistados pelas prestadas. Eventuais erros são de responsabilidade exclusiva dos autores. A integralidade da base de dados dessa pesquisa está disponível no APOIO

9 AMAZONAS 27% 33% 9% 56% 47% 26% 38% 33% 13% 43% 33% 14% Total 41% 37% 15% ACRE 0% 0% 38% 33% 13% 0% 0% 0% 0% Total 9% 33% 3% RONDÔNIA 18% 50% 9% 38% 44% 7% 29% 50% 14% 33% 50% 17% 7% 67% 5% Total 25% 52% 13% Acre 3% FIGURA 4. ÍNDICE DE TRANSPARÊNCIA ATIVA DAS INFORMAÇÕES AMBIENTAIS POR ESTADO E AGENDA PRIORITÁRIA Amazonas 15% 1 a 10% 11% a 20% 21% a 30% 31% a 40% 41% a 50% Rondônia 13% Regularização fundiária Regularização ambiental Exploração Florestal 51 a 60% 61% a 70% 71% a 80% 81% a 90% 91% a 100% Mato Grosso 25% Pará 39% Pecuária Soja Hidrelétrica Nível federal 48% PARÁ 45% 73% 33% 60% 50% 30% 54% 81% 44% 71% 73% 52% 83% 73% 61% 36% 53% 19% Total 58% 67% 39% UNIÃO 33% 89% 30% 81% 74% 60% 44% 100% 44% 33% 100% 33% 40% 100% 40% 100% 57% 57% Total 50% 88% 48% MATO GROSSO 64% 29% 19% 22% 67% 15% 70% 33% 24% 86% 28% 24% 83% 33% 28% 36% 60% 22% Total 57% 42% 25% Transparência NOVEMBRO