ORÇAMENTO LEGISLATIVO I: UMA VISÃO SOBRE O CONTROLE DO

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1 04 de Dezembro de 2012 ORÇAMENTO LEGISLATIVO I: UMA VISÃO SOBRE O CONTROLE DO ORÇAMENTO PELO PODER LEGISLATIVO NO MUNDO Carlos Alexandre Nascimento

2 Agenda Pano de fundo Fatores que afetam o envolvimento legislativo Padrões internacionais Legislaturas e política fiscal Parlamentarismo X Presidencialismo Conclusão

3 Se a Câmara dos Comuns, por qualquer possibilidade, perder o poder sobre o controle da outorga do dinheiro público, dependendo dele, a sua própria liberdade valerá muito pouco em comparação. William Gladstone, 1891 Se o Poder Executivo decretar sobre a arrecadação de recursos públicos sem o consentimento do Poder Legislativo, não mais haverá liberdade já que o Poder Executivo se tornará o legislador sobre o ponto mais importante da legislação. Montesquiev, 1748, O Espírito das Leis, Parte 2, Livro 11, p. 164.

4 Pano de fundo (1) A Carta Magna reconheceu o princípio do consentimento parlamentar à tributação em O Primeiro Congresso Continental em 1774 rejeitou "toda ideia de tributação... sobre as pessoas da América sem o seu consentimento. A Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão em 1789 prometeu: Art. 14.º - Todos os cidadãos têm direito de verificar, por si ou pelos seus representantes, da necessidade da contribuição pública, de consenti-la livremente, de observar o seu emprego e de lhe fixar a repartição, a coleta, a cobrança e a duração.

5 Pano de fundo (2) O controle parlamentar sobre o orçamento é agora considerado um padrão constitucional essencial para uma democracia. Contudo, o papel real das legislaturas nacionais aparentemente difere muito entre os países (Schick, 2002). Como podemos comparar sistematicamente o poder do Legislativo sobre o orçamento? Uma maneira é olhar para os pré-requisitos institucionais de controle parlamentar sobre as finanças públicas (Wehner 2006).

6 Agenda Pano de fundo Fatores que afetam o envolvimento legislativo Padrões internacionais Legislaturas e política fiscal Parlamentarismo X Presidencialismo Conclusão

7 Fatores que afetam o envolvimento legislativo (1) Poder de emendas parlamentares Orçamentos reversíveis Flexibilidade do Poder Executivo durante a execução Tempo e cronograma Estrutura das Comissões Acesso à informação independente

8 Índice de instituições orçamentárias legislativas Fonte: Wehner (2006: Figura 1). O índice combina dados sobre poderes de emenda, reversibilidade do orçamento, flexibilidade do Executivo na execução, cronograma orçamentário, comissões legislativas e capacidade de pesquisa orçamentária. Dados provenientes da Pesquisa sobre Práticas e Procedimentos Orçamentários da OCDE e Banco Mundial 2003.

9 Fatores que afetam o envolvimento legislativo (2) Controle partidário dos Poderes Legislativo e Executivo - Mais incentivos para escrutínio com governos minoritários ou divididos Incentivos eleitorais dos legisladores - Ligação com eleitorado / voto pessoal (Hallerberg e Marier, 2004) - Disciplina partidária e o papel dos líderes partidários O ambiente político geral - A liberdade de expressão / eleições livres e justas Sistema de governo - As legislaturas em sistemas presidencialistas são mais fortes? (Lienert 2005) vamos voltar a este assunto no final da aula.

10 Agenda Pano de fundo Fatores que afetam o envolvimento legislativo Padrões internacionais Legislaturas e política fiscal Parlamentarismo X Presidencialismo Conclusão

11 Padrões internacionais Schick (2002) distingue quatro cenários alternativos : 1. Mais informações, mas nenhum poder real de influenciar a política orçamentária 2. Capacidade independente de formulação do orçamento (EUA) 3. Foco no desempenho, forte papel ex post (Reino Unido) 4. Abordagem cooperativa (Suécia?)

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13 Legislaturas e política fiscal (1) Uma série de estudos investiga a relação entre as características do Legislativo e os resultados de política fiscal,por exemplo: Bicameralismo (Heller, 2001) Governo dividido (Poterba, 1994) Fragmentação partidária (Volkerink e De Haan, 2001) Incentivos eleitorais dos legisladores (Hallerberg e Marier, 2004) Estrutura de Comissões (Crain e Muris,1995; Wehner, 2007) Poderes de emenda (Alesina et al., 1999; Wehner, 2010)

14 Poderes de emenda: Ilimitado Gasto em Y L = Ponto ideal do Legislativo E = Ponto ideal do Executivo L E O Gasto em X

15 Poderes de emenda: Restrição apenas para cortes Gasto em Y L L = Ponto ideal do Legislativo E = Ponto ideal do Executivo yc c E Restrição apenas para cortes O xc Gasto em X

16 Poderes de emenda: Restrição no total de gastos Gasto em Y ys L L = Ponto ideal do Legislativo E = Ponto ideal do Executivo yc s c E O Restrição apenas para cortes xc Restrição no total de gastos xs Gasto em X

17 Poderes de emenda: Restrição no déficit Gasto em Y yd ys L L = Ponto ideal do Legislativo E = Ponto ideal do Executivo yc s d c E Restrição no déficit O Restrição apenas para cortes xc Restrição no total de gastos xs xd Gasto em X

18 Equilibrar o orçamento é como ir para o céu. Todo mundo quer ir. Eles simplesmente não querem fazer o que você tem que fazer para fazer a viagem. Senador Phil Gramm (EUA)

19 Tipos de fragmentação e disciplina fiscal Fonte: Adaptado de Wehner (2010)

20 Legislaturas e política fiscal (2) Wehner (2010) criou uma medida de fragmentação partidária O autor usou dados institucionais sobre os limites para emendas orçamentárias legislativas de 57 países (21 países com emendas ilimitada e 36 países com limitações) uma variável que dificilmente muda. Construído a partir de um conjunto de dados de painel ( ) feito Persson e Tabellini (2003), estabelecendo controles para inflação, crescimento econômico, abertura comercial, eleições legislativas, Tratado de Maastricht, a ideologia do Chefe do Executivo.

21 O efeito da fragmentação partidária no déficit Fonte: Wehner (2010)

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23 O papel do Legislativo quanto ao orçamento público nos sistemas presidencialistas é inerentemente diferente daquele nos sistemas parlamentaristas? Lienert (2005) examinou as diferenças na autoridade orçamentária do Legislativo em 28 países distribuídos por 5 formas de governo diferentes (Presidencialismo, Semi- Presidencialismo, Parlametarismo do tipo Westminster, Parlamentarismo Monárquico não-westminster e República Parlamentarista). Lienert afirma que: Enquanto alguém pode ser categórico de que a autoridade para moldar o tamanho do orçamento anual é forte em uma forma presidencial de governo e particularmente fraca em países com monarquias parlamentares tipo Westminster, é difícil chegar a conclusões firmes sobre formas intermediárias de governo. Mas não parece ser bem assim...

24 Separação do poder político e controle do Executivo pelo Legislativo (variáveis políticas) Fonte: Lienert (2005)

25 Separação do Legislativo e de seus poderes orçamentários (variáveis orçamentárias) Fonte: Lienert (2005)

26 Contudo, uma análise atenta mostra que as diferenças entre os regimes de governo quanto ao poder orçamentário do Legislativo são quase desprezíveis Tabela 1 - Resultados do Índice de Autoridade Orçamentária do Legislativo (Lienert 2005) Painel A Tipo de Governo (Clusters/Agrupamentos) Número de países % da amostra Média do Índice agrupado (escala de 0-10) Presidencial 5 17,9% 5,60 Semi-Presidencial 8 28,6% 3,87 Parlamentarismo do tipo Westminster 4 14,3% 0,75 Monarquia Parlamentarista (não-westminster) 8 28,6% 5,38 República Parlamentarista 3 10,7% 5,67 Total ,0% 4,36 Todos tipos de Parlamentarismo Presidencial (excluindo os EUA) Não- Presidencial/Parlamentarismo não-westminster Painel B 15 53,6% 4, ,3% 4, ,9% 4,79 Fonte: Nascimento (2011), baseado em Lienert (2005), Anexo II, Tabela 2

27 São as características particulares a cada País que parecem determinar a força do Parlamento quanto às finanças públicas A partir desta releitura do trabalho de Lienert (2005), não é possível afirmar que há diferenças quanto ao papel orçamentário do Legislativo intrínsecas aos sistemas de governo Presidencialista e Parlamentarista. Fatores específicos de cada do país é o que parece realmente importar na determinação do controle do orçamento pelo Legislativo e não o sistema de governo em si. As conclusões de Wehner (2006) e Lienert (2005) são semelhantes contudo, para Leinert, a conclusão se aplica apenas aos sistemas intermediários de governo.

28 Agenda Pano de fundo Fatores que afetam o envolvimento legislativo Padrões internacionais Legislaturas e política fiscal Parlamentarismo X Presidencialismo Conclusão

29 Conclusão COMENTÁRIOS FINAIS O papel do Poder Legislativo quanto ao orçamento público é afetado por fatores políticos e institucionais. Há uma grande variação no papel do Legislativo no processo orçamentário nos países, o que sugere a existência de diversos modelos. Geralmente, um forte envolvimento do Legislativo no processo orçamentário pode ser associado com indisciplina fiscal.

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