Sistema brasileiro de cap and trade no setor de transportes vantagens, desafios e barreiras à sua implementação Autora: Suzana Kahn Ribeiro

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1 Universidade Federal do Rio de Janeiro Instituto Alberto Luiz Coimbra de Pós Graduação e Pesquisa de Engenharia COPPE Programa de Engenharia de Transportes Painel Brasileiro de Mudanças Climáticas Sistema brasileiro de cap and trade no setor de transportes vantagens, desafios e barreiras à sua implementação Autora: Suzana Kahn Ribeiro Julho de 2010

2 Sistema brasileiro de cap and trade no setor de transportes vantagens, desafios e barreiras à sua implementação Suzana Kahn Ribeiro Professora do Programa de Engenharia de Transportes COPPE/UFRJ Painel Brasileiro de Mudanças Climáticas 1. Introdução As causas do aquecimento global são bem conhecidas e podem ser atribuídas ao modelo de desenvolvimento inaugurado com a revolução industrial, baseado na farta disponibilidade de combustíveis fósseis que ao serem queimados liberam o dióxido de carbono (CO2) para a atmosfera aumentando a sua propriedade de reter calor. O CO2 liberado para a atmosfera pela queima de combustíveis fósseis é responsável por mais de 50% das emissões mundiais. A outra metade vem de várias fontes e gases distintos, dentre os quais, emissões de gases industriais, metano na agricultura e pela mudança do uso do solo. Os principais causadores da mudança do clima são os países desenvolvidos (países do Anexo I da Convenção) que desde a revolução industrial vêm consumindo os recursos naturais do planeta. A responsabilidade histórica dos países desenvolvidos é reconhecida na Convenção do Clima, no entanto, o clima não será estabilizado dentro de um limite aceitável se os países em desenvolvimento seguirem os mesmos padrões de produção e consumo, portanto de emissões, dos países desenvolvidos. Mesmo que os países desenvolvidos reduzam suas emissões a zero a estabilidade não será atingida se os países em desenvolvimento continuarem na sua trajetória de emissões. O limite aceitável, segundo o IPCC, é de um aumento de temperatura de 2º C acima da era pré industrial (aumento já verificado de 0,7ºC), que corresponde a um nível de concentração de CO2 na atmosfera de 450ppm, que por sua vez corresponde a emissões globais de 1800 bilhões de toneladas de CO2e para o século XXI, o chamado espaço de carbono. A grande questão que se coloca é de que este espaço não é suficiente para todos os países preencherem da forma que acharem apropriado, existirá restrições a participação neste espaço, gerando, portanto um debate de distribuição na participação do espaço disponível, criando se assim o conceito de orçamento de carbono. Neste sentido, pode se considerar o carbono como um ativo ambiental que tem valor de mercado. Um pré requisito para a escolha de estratégias para o enfrentamento das mudanças climáticas necessita da definição deste espaço e orçamento de carbono com um teto global de suporte de emissões. Se isto não for acordado, não há como criar um mercado efetivo sem se saber a priori qual quantidade de carbono que é possível se negociar. Corre se o risco de se estabelecer um mecanismo dissociado da função objetivo dele que é a limitação do aumento de temperatura a 2 graus Celcius. A economia deverá indicar quais as alternativas de menor custo para a sociedade como um todo. O IPCC no sumário executivo do relatório sobre mitigação da mudança do clima (AR4) identifica as alternativas de redução de emissões e os custos associados. Num extremo tem as ações que apresentam custo negativo, mas não são implementadas pela existência de barreiras. No outro extremo estão algumas alternativas que são extremamente caras e dependem de financiamento e transferência de tecnologia. Os instrumentos econômicos que viabilizem a transição de uma economia de alto carbono para uma economia de baixo carbono estão sendo desenhados na negociação e deverão considerar essa diversidade de situações. Uma das possibilidades é o mecanismo de cap&trade que será abordado neste artigo. Um tema que avançou muito pouco foi o tema de mecanismos de mercado e outros mecanismos para reduzir os custos de mitigação. As melhores oportunidades para reduzir emissões com tecnologias disponíveis e a custos baixos podem não estar nos países que contribuíram mais para a mudança do clima e que tem maior capacidade para implementá las em seus países mas tem capacidade de custeá las em outros locais. A utilização de

3 mecanismos de mercado, com regras claras e sob determinadas condições para que ele se torne um instrumento para aumentar as metas dos países desenvolvidos e beneficiar os países em desenvolvimento pode ser uma alternativa para a redução global das emissões. Para tanto uma nova arquitetura financeira e de transferência de tecnologia tem que ser efetiva e atender às necessidades dos países em desenvolvimento. É notório que nesse campo a Convenção do Clima não tem conseguido atingir os objetivos. Como o objetivo principal seria a redução global das emissões a um menor custo possível para o mundo. É inegável que um sistema de cap&trade gera novas oportunidades de negócios, dinamiza a economia o que por si só já é interessante para o país. No entanto, não se pode ignorar o objetivo principal que é a redução global das emissões de GEE. Evidentemente que a redução das emissões provocará um custo para todo o mundo e o ideal é que este custo de abatimento seja globalmente otimizado. Um sistema cap&trade tem a potencialidade, se bem regulado e regulamentado, de promover esta otimização uma vez que serão buscadas as oportunidades mais custo efetivas. Em um mundo globalizado, onde o aumento do custo de produção em um lado do mundo influenciará nos preços de regiões distantes, esta opção é benéfica para todos. O sistema de cap&trade é um dos mais eficientes para a redução de carbono. Nenhum dos instrumentos alternativos como um sistema de regulação que determina a redução de emissão ou uma taxação de carbono é muito eficientes na prática. A taxação de carbono às vezes pode parecer mais promissora, pois estipula um único preço do carbono e assim fornece incentivos iguais para as reduções incrementais das emissões. A questão se torna complicada ao analisar a justiça e equidade da medida. Nem todos os setores emissores podem e devem ser tratados de forma igual. Uma maneira de contornar este problema seria através de taxações diferenciadas o que remeteria novamente para um sistema de regulamentação e uma legislação complexa. A vantagem, portanto do cap&trade é que há uma alocação livre do direito de poluir. Resumidamente, a taxação fixa o preço e deixa a quantidade de emissão de poluentes variar, enquanto que no cap&trade a quantidade de emissão permanece fixada e o que se varia é o valor do carbono. Fundamental para um sistema deste tipo ter sucesso são as definições das regras e sua validade. Podese traçar um paralelo com o mecanismo de desenvolvimento limpo (MDL) que após as indefinições da COP15 perdeu atratividade, que devem ser evitadas na construção de uma nova arquitetura de negociação de carbono. Sendo assim, se o emprego de um mecanismo cap&trade for o desejável, é fundamental que no âmbito nacional haja uma estruturação, um arranjo institucional para que o mecanismo seja implementado com sucesso. Não haveria necessidade de um acordo multilateral, apesar de que mercados nacionais ou bilaterais de emissões tenderão a formar um internacional. Até porque quanto maior for o número de países envolvidos com um mecanismo deste tipo, mais efetiva será a uma política climática global. Regulação doméstica que será imprescindível em um primeiro momento, assim como qualquer instrumento de abatimento de emissões. No futuro, é esperado que o mundo em desenvolvimento contribua com a maior parcela de emissões de GEE provenientes do setor de transporte. São quatro os componentes básicos que levam ao consumo de energia e emissão de GEE correspondentes, deste setor, a saber: A atividade (A), repartição modal (S), intensidade energética (I) e o tipo de combustível (F). O chamado modelo ASIF (Schipper, 2007). Uma análise internacional mostra que a modificação do I, como mudança de tecnologia e do F como novos combustíveis são mais simples de quantificar. Entretanto, no caso de mudança de combustível, o caso do biocombustível não é simples de se avaliar, pois envolve aspectos ligados a mudança de uso do solo. Outras opções de redução das emissões no setor de transporte são extremamente complexas de serem avaliadas. Apesar do setor de transporte representar 23% das emissões globais de GEE relacionadas ao uso de energia (AIE, 2008), praticamente não se tem projetos do setor aprovados de acordo com o mecanismo de desenvolvimento limpo (MDL). Em setembro de 2009 somente dois projetos haviam sido registrados de um total de 1792 (UNEP, 2009). Um deles em Bogotá, Colômbia (BRT) e outro em Delhi (sistema regenerativo de freios no metro). A falta de projetos tem sido razão de uma série de workshops

4 promovidos pelo Banco Mundial na tentativa de identificar possibilidades de ações no setor (Clean Air Institute, 2008). Portanto, o presente artigo tem como objetivo identificar as potencialidades de um mecanismo cap&trade no setor de transporte no Brasil, uma vez que o País poderia se beneficiar já que tem custos de abatimento de gases de efeito estufa baixo quando comparado com de outros países. A figura abaixo ilustra as possibilidades de medidas de redução de emissão no setor. Figura 1 Possíveis Caminhos para Menor Emissão Circulação Frota Infraestrutura Número de viagens redução do número de veículos em circulação; Extensão das viagens; Modo de transportes - uso de modos mais eficientes e integração modal Velocidade dos veículos redução dos congestionamentosç; Combustível uso de renováveis; Consumo aumento da eficiência do veículo. Consumo de Energia Emissões No entanto, vale lembrar que atuar no setor de transporte não é tarefa simples. É provável que nos próximos 30 anos, o setor de transporte motorizado apresente a mais substancial modificação na sua história que iniciou no final do século XIX, tendo sua explosão na segunda metade do século XX. Em um mundo cada vez mais urbanizado, conectado e populoso com necessidades cada vez maiores de mobilidade, porém por outro lado com restrições ambientais cada e de consumo de combustível vez mais severas. Sabe se também que o transporte de pessoas e materiais é um pré requisito para o desenvolvimento, sendo assim, soluções para fazer frente às novas restrições terão que ser encontradas. É esperado que em 2050, a despeito do desenvolvimento de tecnologia de informação, a expansão demográfica e o crescimento econômico causem um aumento significativo na demanda por transporte de passageiros e carga, levando a um conseqüente aumento na necessidade de combustível para a movimentação. O uso de carros particulares também deverá crescer. Atualmente a frota de automóveis é de 800 milhões de veículos e de acordo com estudos da OCDE, só a China deverá crescer sua frota de 17 milhões de carros atualmente para 343 milhões em Desta forma, a solução para evitar emissões de gases de efeito estufa no setor terá que contemplar alternativas de tecnologia de veículos, combustíveis, infra estrutura e operação do sistema de transporte. Em termos de tecnologia veicular, têm se oportunidades em novos sistemas de injeção direta, que ainda não atingiu todo seu potencial; otimização no sistema "stop & start ", que é capaz de reduzir o consumo em 7 a 15% dependendo do regime de trafego; aerodinâmica, reduzindo as perdas na resistência ao movimento e redução do peso do veículo. Na área de combustíveis, tem se os combustíveis sintéticos líquidos (GTL e CTL), os combustíveis gasosos (GNV,GNL) e os biocombustíves. Estes para o caso de veículo com motor de combustão interna. Há ainda a possibilidade de avanços nos veículos elétricos que ainda apresentam muitas limitações e neste caso outras fontes de energia

5 poderiam ser empregadas para alimentar os veículos elétricos e híbridos. Além destas possibilidades ainda se tem um potencial considerável de redução das emissões no setor através de melhorias de gestão e de planejamento. 2. Cenários de Emissão do Setor de Transporte no Brasil No Brasil, o setor de transporte consome mais da metade do que o país utiliza de petróleo e o óleo diesel é o principal energético do setor. Matriz predominantemente rodoviária, com mais de 60% do transporte de carga sendo feito por rodovias, explica a condição de setor de transporte como o grande responsável pela emissão de GEEs no país. A modalidade rodoviária tem crescido muito rapidamente, por conta do aumento populacional e também pelo aumento das riquezas geradas e distribuídas. Como conseqüência da maior renda há um aumento na motorização da população (Motta, 2009). A figura a seguir apresenta a estimativa da frota nacional, onde fica evidente a grande participação de automóveis. Figura 2: Frota do Brasil Frota: comparação de dados Denatran e estimativas Anfavea, Sindipeças e GT inventário Frota por categoria ano base 2008 * automóveis comerciais leves caminhões ônibus motocicletas Denatran Anfavea Sindipeças Estimativa GT Fonte: * Denatran: dados fornecidos ao MMA referentes a agosto de 2009 Anfavea: Anuário da Indústria Automobilística Brasileira frota estimada 2008 Sindipeças: Desempenho do Setor de Autopeças Frota estimada de autoveículos Frota total ano base 2008 (excluindo motocicletas) 0 Denatran Anfavea Sindipeças Estimativa GT Série No caso do transporte de carga, a predominância do transporte rodoviário é agravado pelo fato de que mais de 45% da frota de veículos transportadores tem mais de 20 anos, desse percentual, 20% com mais de 30 anos e do total, mais de 80% é de propriedade de autônomos pessoas físicas com baixo poder aquisitivo para compra de novos veículos. Tudo isso significa veículos com elevado índice de emissões, pela inerente dificuldade de manutenção associada ao fato dessa frota ser possuidora de uma tecnologia ultrapassada que não se valeu da preocupação ambiental. Ademais, em que pese o Brasil ter uma vigorosa planta industrial voltada para a produção de energia renovável, como o etanol e o biodiesel, tais veículos são, em sua maioria, movidos à combustível fóssil. Soma se a esse cenário preocupante, a condição de precária a regular para mais de 70% da malha rodoviária brasileira, o que forçosamente potencializa o efeito poluidor dos veículos. No caso do transporte de passageiro a falta de sistema de transporte de alta capacidade faz com que o uso do carro particular seja cada vez mais intenso, provocando aumento de consumo excessivo tanto por conta da ineficiência do modal como pelo congestionamento crescente que provoca.

6 A Figura a seguir mostra a predominância do transporte rodoviário, seja no segmento de transporte de passageiros, seja para transporte de cargas. Assim, qualquer análise de opções de mitigação de emissões no setor de transporte, deve ter o transporte rodoviário como foco. Figura 3: A importância do Transporte Rodoviário no Brasil Transporte de passageiros Cidades com mais de 60 mil hab (ANTP 2009) 38% 21% 5% 3% Ônibus municipal Ônibus metropolitano Trilhos Auto Moto Aquaviário 13,59% Transporte de cargas Boletim Estatístico CNT 2009 Dutoviário 4,19% Aéreo 0,40% 3% 3% 27% Bicicleta A pé Cerca de 60 % do transporte de passageiros nas grandes cidades é feito por meio rodoviário Ferroviário 20,73% Rodoviário 61,09% Fonte: MMA, 2010 Recentemente o MMA publicou sua estimativa de emissões de GEE do Brasil. Esta estimativa mostra claramente a relevância das emissões do setor de transporte, sobretudo o rodoviário, no setor de energia do país. As figuras seguintes apresentam estas informações. Figura 4: Estimativa de Emissões do Setor Energético Brasileiro

7 Figura 5: Estimativa de Emissões de GEE do Setor de Transporte no Brasil Fonte: Estimativas do MMA das Emissões Brasileiras de Gases de Efeito Estufa. Figura 6: Estimativa de Emissões de GEE no Setor de Transporte por Combustível Fonte: Estimativas do MMA das Emissões Brasileiras de Gases de Efeito Estufa.

8 As figuras seguintes mostram a participação de cada categoria de transporte rodoviário no total das emissões de CO2 e CH4, principais gases de efeito estufa. Figura 7: Emissões de CO2 por categoria de veículo Emissões de dióxido de carbono (CO 2 ) Emissões totais de CO 2 por categoria de veículos GNV Caminhões Pesados 160 Caminhões Médios Caminhões Leves 25% 34% Milhões de toneladas Ônibus Rodoviários Ônibus Urbanos Comerciais Leves Diesel Comerciais Leves Otto Motocicletas Automóveis 5% 8% 11% Anos Fonte: MMA, 2010 Figura 8: Emissões de CH4 por categoria de veículo Emissões de metano (CH 4 ) Emissões totais de CH 4 por categoria de veículos GNV 50 Comerciais Leves Otto Motocicletas Automóveis 6% 23% 42% Milhares de toneladas % Anos Fonte: MMA, 2010

9 As próximas figuras mostram a predominância das emissões de CO2 e CH4 devido ao uso de diesel, gasolina e gás natural no setor de transporte rodoviário. Figura 9: Emissões de CO2 e CH4 por tipo de combustível Emissões de dióxido de carbono (CO 2 ) Emissões de CO 2 fóssil por combustível Gasolina A Diesel Fóssil GNV % 140 Milhões de toneladas % Anos Fonte: MMA, 2010 Emissões de metano (CH 4 ) Emissões totais de CH 4 por combustível GNV Etanol Hidratado Gasolina C 23% 16% 61% Milhares de toneladas Anos Fonte: MMA, 2010

10 3. Oportunidade de Redução de Emissão de GEE no Brasil Conforme mencionado anteriormente, as possibilidades de redução de emissão no setor de transporte são inúmeras, porém de difícil implementação e quantificação até pelo fato da maioria ser ações pulverizadas dificultando a definição de linha de base e procedimentos de monitoramento. Por conta disto, o maior foco de medidas de redução de emissão fica sendo na tecnologia. Isto é facilmente verificável quando se analisa o avanço em termos de redução de emissão que tecnologias veiculares tiveram nos últimos anos, mas que não foram acompanhadas de sistemas e novas estruturas de gestão. Ações no setor de transporte têm que ser vistas de forma especial, uma vez que o setor é na realidade uma soma de sistemas, cada um sendo resultado de um processo histórico envolvendo (Marleto,G.2008) : tecnologia e organizações Como os serviços de transporte estão sendo produzidos e consumidos; instituições Como as decisões relevantes para o setor de transporte estão sendo tomadas e como os interesses do setor estão sendo considerados; valores Como as preferências e estilo de vida estão sendo considerados e como estão evoluindo. Ao analisar as possibilidades no Brasil, devemos por um lado avaliar as opções tecnológicas como aumento do uso de biocombustível e veículos mais eficientes, e por outro lado a possibilidade de criar um novo sistema urbano de mobilidade com aumento de transporte de grande capacidade, como o BRT. A implantação de transporte de alta capacidade em cidades com alta demanda por transporte pode reduzir significativamente os impactos ambientais negativos e outros problemas, entre os quais os seguintes: congestionamentos, conflitos entre circulação de pedestres e veículos, condições precárias de segurança da frota, acidentes, emissão de gases poluentes, doenças respiratórias, tempos de viagens elevados,consumo de combustível e deterioração do patrimônio arquitetônico (Motta, 2009) No contexto brasileiro não se pode ignorar o sistema de transporte de passageiro. No mundo a mobilidade pessoal consome 2/3 da energia demandada pelo setor de transporte. No Brasil, o transporte de carga também é expressivo em termos de consumo de energia por conta da nossa dependência da modalidade rodoviária conforme mencionado anteriormente. Porém, as ações de redução de emissão no transporte de carga passam por ações de infra estrutura, de política pública com objetivos associados a desenvolvimento econômico e social e não objetivo de redução de emissão. a) Transporte de Passageiros Conforme mencionado anteriormente, este item abordara formas de redução de emissão de GEE no transporte de passageiros, seguindo o conceito ASIF, onde serão analisadas as opções de alteração na variável S ( estrutura de transporte BRT) na F ( combustível biocombustíveis) e I ( eficiência veicular). a.1 ) Alternativa de Biocombustível No que se refere a combustível com menor conteúdo de carbono, o etanol tem uma vantagem inquestionável e o Brasil pode se beneficiar disto. O desenvolvimento tecnológico na produção de etanol nos últimos anos bem como as condições climáticas e disponibilidade de terras agriculturáveis, fazem com que o etanol brasileiro não tenha similar em termos de competitividade econômica e ambiental no mundo. Existem fortes evidencias de que biocombustíveis tem uma capacidade considerável de substituir o emprego de gasolina mundialmente. Espera se que em 2020 a participação de biocombustível na matriz de transporte mundial aumente para cerca de 20%. Só que esta produção tem que ser de forma sustentável, o que coloca a produção do etanol brasileiro em posição privilegiada. A produção sustentável é essencial para a expansão deste mercado. Com a produtividade média atual nas unidades produtoras (álcool anidro e hidratado), e com as emissões totais (diretas e indiretas) da gasolina substituída, a equivalência observada nos motores nacionais foi utilizada para avaliar as emissões evitadas com o uso do etanol, nas duas formas.

11 As emissões evitadas correspondem a: 2,82 kg CO2/l etanol anidro 1,97 kg CO2/l etanol hidratado ou, relacionando com a produção de cana de açúcar: Etanol anidro: 242,5 kg CO2/TC Etanol hidratado: 169,4 kg CO2/TC Isto significa que evita se 242,5kg CO2 eq /TC se a produção for de etanol anidro ou 169,4 kkco2eq/tc se for produzido álcool hidratado. Como muitas vezes a melhor forma de análise é se usando m3, considerando se a produtividade, tem se que as emissões evitadas são: Etanol anidro: 2,6 t CO2eq./m3 etanol Etanol hidratado: 1,7 t CO2eq./m3 etanol Considerando se que a produção de etanol no Brasil já é competitiva, ou seja, o aumento de sua produção não significará custo maior, pode se dizer que tem um custo de abatimento negativo, de acordo com metodologia McKinsey. Sendo assim, o que fosse produzido a mais do que o previsto nos planos atuais do governo, poderia ser transacionado. Desta forma, pode se destacar o potencial do etanol brasileiro, que de acordo com o estudo do Banco Mundial poderia suprir boa parte do mercado externo. Para tanto seria necessário a redução ou eliminação das altas tarifas de importação e dos subsídios atualmente oferecidos a produtores locais. Isto poderia significar uma exportação de 70 bilhões de litros até 2030, ou seja, 57 bilhões a mais do que aparece no cenário de referencia do PNE ( Plano Nacional de Energia). Esta meta não está fora da realidade, pois em recente estudo da UNICAMP ( dezembro, 2005) um valor superior a este é considerado como viável para a exportação. Este volume de exportação traria um benefício de redução de 73MtCO2 eq em 2030 e corresponderia a 667 MtCO2eq de reduções acumuladas durante o período de 2010 a No entanto, no mundo todo ocorre um aumento da produção de energia a partir da biomassa. Atualmente, a China é a maior usuária de bioenergia com uma produção de 9000 HJ/ano, seguida da India, Estados Unidos e Brasil. Até mesmo nos países do G8, a participação de bioenergia tem crescido, sobretudo por meio das formas mais modernas como co geração para produção de eletricidade. Porém, como usuário de biocombustível em transporte, o Brasil é que mais se destaca. Para que se avalie o potencial de biomassa no mundo, é necessário que se reveja os parâmetros, uma vez que estes mudam com o tempo, seja por conta das melhorias tecnológicas, seja por conta de restrições ambientais. Sendo assim, o Brasil deve se capacitar a proceder uma analise de ciclo de vida (ACV) do biocombustível, uma vez que isto certamente será condição para o mercado internacional. O etanol brasileiro apresenta enormes vantagens em relação ao balanço de energia, mas outros critérios de sustentabilidade, tais como mudança no uso do solo e aspectos sociais estão sendo exigidos para um possível esquema de certificação. a.2) Alternativa de BRT Bus Rapid Transit O uso de carro particular como modalidade de transporte de passageiros nas grandes cidades brasileiras tem crescido bastante nos últimos anos, sendo o modo de transporte que mais se expande no Brasil e no mundo. Estima se que a queda no uso do transporte público nas últimas duas décadas situa se, nas grandes cidades brasileiras, entre 20 e 30%. Calcula se uma perda total no transporte público no período de 1992 a 2003 de 16,6 bilhões de passageiros, representando uma perda útil de cerca de 4,6 milhões de passageiros (Motta,2009). A alternativa BRT (Sistema de Transporte Rápido e de Alta Capacidade de Ônibus) é interessante, pois maximiza o potencial de ocupação dos veículos e do espaço público, o que significa um melhor rendimento energético do sistema, conseqüentemente menores emissões, além de promover a atração dos usuários de veículos particulares para o transporte coletivo. Implicam em investimentos mais baixos

12 do que transporte sobre trilhos, pois se aproveita basicamente a mesma infra estrutura. De acordo com Zimmerman e Levinson (2004), o BRT é um modo de alta capacidade de transporte flexível e de alto desempenho, que combina facilidades, equipamentos, serviços e tecnologia de ITS, em um sistema integrado com uma imagem de qualidade e identidade única. Já Darido (2007) afirma que BRT é um conjunto de alternativas para melhorar o desempenho e a relação custo/benefício de sistemas de transporte coletivo por ônibus. Um sistema rápido, confiável, conveniente, acessível e distinto de outros serviços de ônibus, sendo flexível, de alta capacidade que combina uma variedade de elementos físicos, operacionais e sistemáticos em um sistema permanentemente integrado. Assim, observa se que o BRT combina os benefícios de transporte leve sobre trilhos com a flexibilidade do sistema de ônibus, sendo mais adaptável a mudanças nos padrões de viagens do que outros modos. Por conta disto, estes sistemas podem ser construídos em etapas e serem modificados em função de novas conveniências (Motta, 2009). Muitos desses sistemas estão operando ou sendo construídos em centenas de cidades ao redor do mundo. O Banco Mundial reconheceu estes sistemas como a melhor prática sustentável no setor de transporte e destinou US$ 750 milhões especificamente para esses projetos na América Latina (EMBARQ,2006). O sistema de BRT ajudou Curitiba a obter um ganho de 2,3% na taxa média anual do número de passageiros que usam o transporte público. Estima se que 70% das viagens por dia em Curitiba são feitas através de transporte público (Motta, 2009). As possibilidades de redução de emissão de GEE em um sistema BRT se dão basicamente devido aos seguintes fatores: Melhoria de eficiência de consumo de combustível por passageiro por meio de novos ônibus com grande capacidade como os articulados e bi articulados; Prioridade ao transporte coletivo, com implantação de sistemas de transporte público atrativo; Controle centralizado para garantir ocupação ótima dos veículos. De forma a determinar o quanto um sistema deste tipo pode reduzir as emissões de GEE é preciso inicialmente avaliar como seria a situação na ausência dele, o que seria a linha de base. Nesta avaliação das emissões sem o projeto em questão, é preciso identificar quais tipos de veículos faziam o transporte na área do projeto. Além dos tipos/categorias de veículos é necessário se conhecer os fatores de emissão de cada categoria por quilometro rodado. As emissões de GEE devem ser consideradas na forma de CO2 equivalente. As emissões de CH4 e N2O são transformadas em CO2eq usando os fatores de GWP (Global Warming Potential) que é o potencial de aquecimento global do gás. Os fatores de emissão estão apresentados na Tabela a seguir: Tabela 1 Fonte: Motta, 2009

13 De posse dos fatores de emissão, calcula se o total emitido a partir do consumo combustível, que pode ser feita tanto por dados de campo ou dados de literatura. Com base nos resultados para cada categoria, são então calculados os fatores de emissão por passageiro por categoria de veículo. De forma geral considera se a distancia media de viagem para cada categoria de veiculo com sua taxa de ocupação media. A tabela a seguir apresenta os valores obtidos de emissões de CO2eq por passageiro para as categorias de veículos particulares, taxis e ônibus, que foram utilizados no projeto do BRT de Bogotá (Transmilenio) Tabela 2 Fonte: Motta, 2009 Para o caso do cálculo das emissões do projeto devem ser consideradas todas as emissões que ocorrerão não apenas nas viagens utilizando o novo sistema de BRT mas também aquelas geradas para alimentá lo. Como o único sistema de BRT com objetivo de redução das emissões de GEE no mundo é o Transmilenio em Bogotá, a seguir são apresentados os resultados deste projeto, que podem servir como base para analise de projetos similares no Brasil. No caso do BRT Transmilenio, a Tabela a seguir apresenta a linha de base das emissões esperadas para o caso do projeto não ser implantado. Tabela 3 Fonte: Motta, 2009

14 A próxima tabela apresenta o total de emissões para o caso do projeto BRT ser implantado. Tabela 4 Fonte: Motta, 2009 Entretanto, há que se considerar que outras emissões poderão surgir em função do projeto, o que se chama de fuga de emissões. A Tabela seguinte apresenta estes valores. Tabela 5 Fonte: Motta, 2009 Com isto tem se que o potencial de redução de emissões pelo projeto Transmilenio para o período de 2006 a 2012 é de 1,7 milhões de toneladas de CO2 eq. Conforme mostra a Tabela a seguir:

15 Tabela 6 Fonte: Motta, 2009 Segundo o Plano de Gestão Ambiental do Transmilênio (Transmilênio S.A.,2008) estima se que a redução de emissões de CO2eq alcançará 5 milhões de toneladas em 15 anos de atividade. Por conta eventos como olimpíadas e copa do mundo, a cidade do Rio de Janeiro está projetando BRTs. Cabe então destacar a importância de se fazer uma medição das emissões no presente, de forma que seja possível contabilizar o ganho ambiental por conta da implantação do projeto. b) Transporte de Carga Apesar do transporte de carga apresentar a maior participação em termos de emissão de GEE, este setor tem outras motivações para o aumento de eficiência que não a redução de emissões. O setor é orientado para a redução de custos, melhorias logísticas. O que é impeditivo para as melhorias é a infra estrutura do país. Falta de infraestrutura ferroviária, portos e má conservação de estradas. A escolha do modal é feita buscando garantir a entrega do produto na quantidade desejada no local e horário pré determinado. De forma a cumprir estes requisitos, é necessário considerar uma série de restrições, dentre as quais podemos destacar as características da carga, como permissibilidade, necessidade de acondicionamento, volume e valor agregado e nível de serviço desejado. A figura a seguir exemplifica as variáveis determinantes da escolha do modal. Produtos de baixo valor agregado, como soja ou minério de ferro, tendem a utilizar modais mais econômicos como aquaviário e ferroviário.

16 Figura 10: trade off entre Modais Porém para se optar por estes modais, a infraestrutura tem que estar disponível. Os de maior valor agregado possuem um custo de transporte irrelevante no seu custo final, portanto podem pagar por modais mais velozes, reduzindo o custo de estoque. O modal rodoviário apresenta um custo fixo baixo quando comparado aos demais modais. O custo variável é composto pelo custo de combustível, gastos com pneu, lubrificante, etc... O transporte rodoviário de carga tem baixa eficiência energética e conseqüentemente um nível elevado de emissões como mostra a Figura a seguir. Figura 11: Eficiência dos Modais 5,00 4,50 4,00 3,50 3,00 2,50 2,00 1,50 1,00 0,50 0, EFICIÊNCIA ENERGÉTICA: CARGA / POTÊNCIA (t / HP)þ 5,00 0,75 0,17 Hidro Ferro Rodo CONSUMO DE COMBUSTÍVEL: (LITROS / TKU)þ Hidro Ferro Rodo EMISSÃO DE POLUENTES: CO2 (kg/1.000 tku) Hidro Ferro Rodo NOx (g/1.000 tku) Hidro Ferro Rodo Uma importante iniciativa para melhorar a eficiência do transporte de carga no Brasil é através da melhoria de infraestrutura, como qualidade das estradas e priorizar vias que favoreçam a intermodalidade, além de construir infra estrutura para os outros modais.

17 A maior parte do transporte rodoviário de carga é movido a diesel, conforme descrito anteriormente. No entanto, algumas experiências com o uso de gás natural tem sido implementadas, sobretudo em áreas urbanas, onde há maior facilidade de abastecimento. O uso de energia elétrica não é ainda uma alternativa para veículos rodoviários pesados, devido ao peso das baterias, mas pode ser vista como opção para pequenas vans. 4. Análise do Sistema Cap & Trade no Setor de Transporte a) Definição de Baseline De forma a iniciar qualquer avaliação de projeto com redução potencial de emissões de gases de efeito estufa, uma linha de base precisa ser traçada. O total de emissão de carbono que foi evitado em função de uma determinada iniciativa é estimado em relação a uma linha de base ( baseline ) que representa aproximadamente a situação que existiria na ausência da referida iniciativa e/ou projeto. A construção da linha de base é hipotética, mas se baseia nas condições e expectativas presentes. Basicamente seria a determinação de um cenário contrafactual. Para o caso do setor de transporte, a construção da linha de base é extremamente complexa, pois são muitas as variáveis que influenciam no comportamento das emissões e muitas destas variáveis são de difícil previsão e quantificação, como por exemplo, o comportamento do usuário em relação a transferência modal. No caso da análise do projeto de BRT em Jakarta, a definição da linha de base não foi aceita por não ter evidenciado a zona de influencia do projeto ou sua fronteira, ou seja, área que poderia ocorrer o vazamento ou deslocamento das emissões. Este deslocamento das emissões pode ser tanto positivo como negativo. Um exemplo de vazamento negativo seria um consumo mais baixo de combustível gerando a redução das emissões no setor de refino. Um exemplo positivo seria o aumento das emissões na produção de cimento para construção de BRT. Outra dificuldade está no procedimento de monitoramento. Os efeitos de preço de petróleo também devem ser considerados. O preço é relevante para qualquer projeto que tenha como objetivo a redução de demanda por combustível. Este fato pode gerar o que se chama de rebound effect que leva a estimativas imprecisas de redução de emissão. Originalmente, a análise do rebound effect veio do setor de energia. Por exemplo, uma redução na demanda por qualquer produto ou serviço intensivo em energia faz com que o preço da energia tenda a cair. O preço mais baixo pode por outro lado estimular o aumento do consumo do bem ou serviço, anulando ou reduzindo parcialmente os benefícios obtidos inicialmente. No caso do setor de transporte, um exemplo característico do rebound effect é o congestionamento. Uma melhoria no sistema de transporte público pode fazer com que haja uma redução de veículos nas ruas melhorando o congestionamento e isto fazer com que haja um estímulo para os carros voltarem a circular. Evidentemente, capturar todas estas possibilidades na avaliação de um projeto de redução de emissão é extremamente complexo. Assim sendo, a definição da linha de base é uma das principais barreiras a uma garantia de redução de emissões que um projeto pode acarretar. A linha de base pode usar diferentes métricas. Por exemplo, tonelada de CO2 por passageiro quilometro ou veículo quilometro. Uma linha de base com esta forma de medição é indicada para avaliar a redução em função de projeto de mudança de modal de transporte. Outra possibilidade seria o emprego de tonelada de CO2 por veículo, que seria indicada para avaliar eficiência de veículo. Portanto, em um mecanismo de cap & trade onde se busca projetos de redução de emissão independente do setor, o segmento de transporte ficaria prejudicado dado a todas estas dificuldades, o que o faria perder a atratividade. Assim sendo, outros incentivos poderiam ser dado ao setor, de forma a compensar estas desvantagens comparativas e dado que é um setor com tendência de crescimento de emissões e vital para o desenvolvimento econômico. b) Aspectos Institucionais

18 Outro aspecto que dificulta a implementação de projetos no setor de transporte que tenham como objetivo a redução de emissões é o grande número de agentes na tomada de decisão do setor as várias instâncias de poder (municipal, estadual e federal). A única área com maior facilidade de estabelecer políticas nesta direção é no que se refere a eficiência veicular, dado a concentração dos atores envolvidos na produção de veículos. Assim sendo, é fundamental que o segmento automotivo esteja no centro que qualquer acordo para redução de emissões no setor de transporte, seja no veículo propriamente dito, seja na mudança de modal. Portanto, mesmo com esta multiplicidade de pequenas fontes móveis de emissão de GEE, que aumenta a complexidade administrativa de se implementar qualquer política, é possível vislumbrar alternativas em sub setores ou em regiões específicas e não em escala nacional. Assim, independentemente do objetivo, a colaboração entre as diversas esferas de governo, as agencias publicas e indústria e suas associações, academia e organizações não governamentais é desejável seja para a elaboração de políticas públicas seja para a promoção de projetos de mitigação de emissões de GEE no setor de transporte. c) Condicionantes Nacionais O Brasil, como já é de amplo conhecimento, atualmente não tem obrigações em relação a metas de redução de emissão de GEE. No entanto, a redução das emissões em um patamar que não ofereça risco climático é um interesse global. Porém há que se discutir a repartição do ônus da redução destas emissões. A dimensão ética, a mais subjetiva e a principal peça na negociação, é a que vai determinar a responsabilidade sobre as reduções. Em outras palavras, quem paga a conta. As melhores oportunidades para reduzir emissões com tecnologias disponíveis e a custos baixos podem não estar nos países que contribuíram mais para a mudança do clima e que tem maior capacidade para enfrentá la. As diferentes formas dos países desenvolvidos arcarem com as reduções de emissões realizadas nos países em desenvolvimento incluem a criação de fundos, mecanismos de financiamento, transferência de tecnologia, entre outras. É reconhecido o direito dos países em desenvolvimento (países Não Anexo I) de desenvolver e, portanto, de não limitar em termos absolutos as suas emissões. Nesse grupo estão incluídos países extremamente pobres como Burundi e Senegal, mas inclui países com a economia dinâmica como Brasil, China e Índia. Existe uma grande pressão internacional para que as grandes economias em desenvolvimento assumam algum tipo de compromisso diferenciado dos outros países em desenvolvimento. Assim, ao se estabelecer um sistema de "cap & trade" o Brasil deve considerar que: 1) Não tem responsabilidades históricas significativas. 2) Sua grande contribuição, no primeiro momento, está na redução do desmatamento (REDD). 3) Sua capacidade para enfrentar o problema é grande e não pode se comparar aos pequenos países pobres da África. 4) Suas vantagens comparativas, para entrar como protagonista na economia de baixo carbono, são grandes e o País deve reavaliar a sua estratégia de alinhamento com Índia e China cujos projetos de desenvolvimento são nitidamente limitados pelas características de suas matrizes energéticas. 5) O Brasil poderá arcar com uma série de ações de combate à mudança do clima, como já tem feito, mas deverá poder ter acesso a recursos externos para os custos adicionais que uma economia de baixo carbono impõe. d) Considerações Finais O teto ou cap é função do nível de estabilização que se deseja e o correspondente nível de emissão de GEE ou a capacidade física da atmosfera de absorver esta determinada quantidade de gases. Este limite físico seria o que se chama de abordagem top down. O teto, portanto, estabeleceria um espaço de carbono a ser repartido por diferentes emissores, tais como regiões, países e setores. A discussão da repartição deste espaço de carbono ou orçamento de carbono é extremamente delicada, uma vez que remete a questões associadas a equidade. Na realidade, o que precisa ser negociado antes de

19 determinar um teto, é qual seria o acesso equitativo ao espaço de carbono. De maneira a avaliar a necessidade de acesso a este espaço, os países, regiões e setores determinam o que é preciso para que se desenvolvam. Esta forma de quantificar a partição do espaço seria uma abordagem botton up. No que se refere especificamente ao setor de transporte, o desafio inerente na quantificação da redução de emissão no setor é que esta redução depende de uma extensa gama de variáveis, não apenas PIB e preço de petróleo como nos demais setores. Assim, a imprecisão de projetos neste setor faz com que ele seja comparativamente menos atrativo de que outros no setor industrial, por exemplo. Assim, uma recomendação para avaliação de potencial redução de emissões de GEE no setor de transporte é de que sejam organizados bancos de dados com informações consistentes e organizadas referentes ao setor. A carência destes dados é um dos principais elementos para a dificuldade de comparação de impactos antes e depois de projetos de mitigação. Os exemplos que foram mostrados neste artigo (etanol e BRT) indicam que há um potencial de redução significativo no setor de transporte, porém quantificação das medidas e organização dos atores envolvidos nas ações é complexo. 5. Potencial de Custos de Abatimento das Emissões no Setor de Transporte Existem poucos estudos de custo de mitigação em transporte no Brasil e os poucos que tem, trabalham de forma agregada, o que dificulta uma avaliação de propostas indepententes de qualquer forma vale destacar os estudos elaborados pelo Banco Mundial (Low Carbon Country Study) e o de Economia do Clima. A consultora McKinsey também trabalhou no tema, construindo a curva de custo de abatimento para o País, que é apresentada na Figura a seguir, mas novamente neste caso, fica difícil diferenciar o custo de cada medida. Entretanto, pode se perceber que mesmo este estudo de análise econômica, não avalia os custos de medidas de redução das emissões no setor de transporte como um todo. Se limita a avaliar os custos associados a mudança de combustível e veículos mais eficientes, não em mudança de modal de transporte ou melhoria de gestão Figura 12 Curva de Custo de Abatimento de Carbono no Brasil Curva de custo de abatimento de carbono do Brasil Curva de custos de abatimento de gases do efeito estufa para 2030 por iniciativa Custo de abatimento ( / tco 2 e) Construção - pacote de eficiência para novos prédios, comercial Agricultura - práticas de plantio direto e gestão de resíduos Agricultura - gestão de nutrientes em plantações Agricultura - gestão de nutrientes em pastos Química - mudança de combustível petróleo para gás, novas Transporte - veículos leves grupo 2 Transporte - veiculos leves grupo 3 Transporte - veiculos leves grupo 4 Resíduos - reciclagem de lixo, novo Agricultura - gestão de pastos Agricultura - restauração de solos orgânicos Transporte - etanol de biomassa Potencial de abatimento (MtCO2e/ano) Resíduos - geração de eletricidade de aterros Transporte - veículos leves - híbridos Outras indústrias Agricultura - pecuária - vacina anti-metano Agricultura - práticas agronômicas Agricultura - restauração de terras degradadas Siderurgia - eficiência energética (geral) Agricultura - suplementos alimentares para gado Transporte - leves híbridos com plug-in Cimento - CSC pós combustão, novos Siderurgia - CSC, novos Petróleo - CSC Transporte - veículos pesados grupo 4 Siderurgia - eficiência energética II (geral) Siderurgia - CSC, retrofit Cimento - CSC pós combustão, retrofit FONTE: Global Abatement Cost Curve v2.0 estudo Caminhos para uma economia de baixa emissão de carbono no Brasil

20 Apesar do setor de transporte não ser o mais relevante em termos de potencial de abatimento de GEE no Brasil, que tem na redução do desmatamento sua maior oportunidade, em termos absolutos, o setor tem um potencial que não é desprezível, como mostra a Figura a seguir. Figura 13 Oportunidade de Abatimento de GEE no Brasil em 2030 Como mencionado anteriormente, o setor é o segundo mais relevante em termos de consumo de energia, respondendo por 13% dessas emissões de fontes energéticas. O Brasil tem uma posição privilegiada por conta do uso do etanol, que já representa mais de 40% do mercado de veículos à gasolina (em conteúdo energético). Com mais de 85% das vendas atuais de veículo leves incorporando a tecnologia flexfuel, a expectativa é de que a penetração destes veículos aumente dos atuais 20% para mais de 80% até 2020, possibilitando um deslocamento ainda maior da gasolina. O estudo da McKinsey projeta um crescimento acelerado da frota brasileira, com um aumento de 115% entre 2005 e 2030, quando deverá atingir 49 milhões de veículos, sendo grande parte do crescimento originado por veículos leves. As emissões no caso base têm aumento limitado a 100% entre 2005 e 2030, atingindo 280 MtCO2e devido à melhoria esperada na qualidade dos combustíveis até 2030 e, tomando se como base a estabilização da participação de 46% do etanol no mercado de ciclo Otto, e a penetração de biodiesel atingindo 5%. Este volume representa 7% das emissões brasileiras esperadas para Conforme foi mencionado nos itens anteriores, existem oportunidades para redução de emissões no setor de transporte em diferentes áreas (metodologia ASIF). O estudo da McKinsey mapeou 16 possibilidades de melhorias tecnológicas aplicáveis a veículos leves, impactando o motor, a caixa de transmissão, a aerodinâmica, o peso e os pneus dos veículos. Além disso, também considerou a penetração de carros híbridos (híbrido puros ou plug in) e elétricos. O etanol também cresce em participação (incluindo outras rotas tecnológicas como lignocelulose), enquanto que a penetração de biodiesel foi considerada limitada, não apresentando oportunidade, devido a questões de competição por óleos comestíveis na produção.

21 No caso do etanol, vale ressaltar que normalmente quando se trata de critérios econômicos, o que se reporta são os custos de produção privados em relação a cadeia de valor, assumindo se um custo pré determinado de " commodities " básicas como combustível fóssil e fertilizantes. Os custos de biocombustível são normalmente comparados as alternativas já no mercado, baseado em combustível fóssil, para efeito de análise de competitividade. Externalidades, tanto ambientais como sociais, raramente são quantificadas em uma análise de custo/benefício, uma vez que são difíceis de valorar. ( Costanza et al.,1997) Neste caso, instrumentos políticos tem um importante papel para tratar destas externalidades, como regulação ambiental ou esquemas de comércio de emissões. Neste caso, um desenho de uma política de " cap & trade " poderia capturar este conceito de externalidade positiva para o caso de biocombustíveis. Além das externalidades positivas, o etanol brasileiro tem custo de produção inferior ao etanol produzido no resto do mundo. A Tabela a seguir mostra estes custos. Tabela 7: Custo de Produção do Etanol Custo de Produção de Etanol de Cana de Açúcar em 2005 : R$ 780,00 Custo de Produção de Etanol de Cana de Açúcar estimado em 2010: R$ 460,00 a R$ 600,00 ( reais de 2005) Fonte: Wall Blake et al, 2009 No caso de veículos comerciais e pesados, as oportunidades se concentram em melhorias tecnológicas. Não há ainda expectativa de aumento significativo de uso de biocombustível no segmento de transporte de carga. Porém se espera que no longo prazo haja demanda por biocombustível nos setores aquaviário, aéreo além do rodoviário pesado. Ainda não é bem entendido contudo, o impacto que o emprego de veículos elétricos trarão na demanda potencial de biocombustíveis. Investimentos em melhoria tecnológica devem levar a uma redução de 25% das emissões esperadas para o caso base em 2030, cerca de 70 MtCO2e, com um custo médio de 12/ tco2e. A Figura a seguir mostra que a implementação de iniciativas no setor de transporte tem potencial para reduzir emissões em 69MtCO2 eq anuais em Figura 14: Curva de Custo de Redução de Gases do Efeito Estuda no Setor de Transporte

22 Vale ressaltar que em todos estes estudos, não foram consideradas as alternativa que poderiam apresentar "custos negativos", ou seja, alternativas cujas economias geradas são maiores que o investimento necessário. 6. Conclusão O tópico sustentabilidade costuma estar presente em todas as agendas de políticas de transporte. Mesmo quando a redução das emissões de GEE não está explicitada, a redução do consumo de energia e aumento de eficiência energética são conceitos que guiam os princípios de sustentabilidade (Afmann and Sieber, 2005). O foco na sustentabilidade em transporte se explica pelo fato do setor de transporte ser um setor transversal, crucial para a economia e também para objetivos sociais e ambientais para a sociedade (Petersen, 2001). Mesmo reconhecendo que o setor de transporte é uma das maiores fontes de emissão de GEE, esta questão é apenas uma dentre as várias preocupações que afligem aqueles que trabalham e estudam o setor. Na arena ambiental, questões como qualidade do ar, poluição sonora, uso do solo são um dos principais problemas. Ademais, a política de transporte assim como outras políticas de infraestrutura é debatida não em termos ambientais, mas no contexto de desenvolvimento econômico e social. Em geral, os projetos de transporte exigem um investimento inicial elevado, o que pode representar uma grande barreira a sua implementação. Na maioria dos casos, os interessados, sejam eles órgãos de governo como prefeituras ou setor privado, não dispõe de capital suficiente e empréstimos estão disponíveis a juros elevados. Neste sentido, incentivos associados às vantagens ambientais, como um mercado de carbono podem auxiliar a vencer esta barreira. Cabe ressaltar que projetos que visam redução de emissões no setor de transporte apresentam inúmeros co benefícios que poderiam ser valorados como melhoria de qualidade do ar, uso racional de recursos naturais, redução de tempo de viagem, redução de congestionamentos, entre outros. De alguma forma, estes benefícios deveriam ser contabilizados, tornando projetos na área mais atrativos a despeito das dificuldades, como definição de linha de base e monitoramento. Vale destacar que um sistema deste tipo, seja no setor de transporte seja em outro qualquer exigirá um eficiente controle, verificação e monitoramento que os países envolvidos deverão concordar. É importante lembrar que a questão de MRV (monitoring, reporting and verification ou seja, monitoramento, reportagem e verificação) não foi aceito por vários países, em especial a China, o que dificultou ainda mais qualquer acordo em Copenhague. Assim, é esperado que quanto mais seguro e robusto for o projeto mais o carbono associado a ele será valorizado, podendo ter inclusive uma validação adicional, como no caso já existente de golden standard. Resumidamente, pode se tecer de forma simplificada as seguintes considerações a respeito de alternativas de comercialização de potencial redução de CO2 no setor de transporte : Definição da linha de base: Construção hipotética sobre situação que existiria na ausência do projeto.base nas expectativas do presente exercício complexo com muitas variáveis; Zona de influência: Deslocamento das emissões; Monitoramento: Procedimento para assegurar que o comportamento das emissões está sendo o estimado; Rebound effect : Melhoria do tráfego estimularia o retorno do uso do veículo particular. Aspectos Institucionais: Grande número de agentes na tomada de decisão do setor e várias instâncias de poder ( municipal,estadual e federal); Multiplicidade de fontes móveis dificultando a administração de projetos no setor; Co benefícios : Melhoria da qualidade do ar, redução de tempo de viagem, redução de poluição sonora e melhor uso do espaço público.