PREFEITURA DE GUARULHOS SECRETARIA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL E CIDADANIA Referenciais da Proteção Integral 2009 A 2012

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2 PREFEITURA DE GUARULHOS SECRETARIA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL E CIDADANIA Referenciais da Proteção Integral 2009 A 2012 EXPEDIENTE Prefeitura Municipal de Guarulhos Prefeito: Sebastião Almeida Vice-Prefeito: Carlos Derman Secretaria de Assistência Social e Cidadania Secretário: Wagner Hosokawa Secretário Adjunto: Samuel Vasconcelos Lopes Consultoria: Kairós Desenvolvimento Social Coordenação Elvis Cesar Bonassa Equipe técnica Ana Luisa Curty Alba Regina Val Augusto Pereira Filho Camila Iwasaki Elaine Cristina Cruz Fábio Francese Márcia Therezinha Pereira 2

3 ÍNDICE ABERTURA Apresentação A situação da garantia de direitos Construindo os Referencias Técnicos Componentes estruturais dos referenciais técnicos Referenciais técnicos gerais Referencial Técnico para a Promoção, Proteção e Defesa do Direito de Crianças e Adolescentes à Convivência Familiar e Comunitária Referencial Técnico do Sistema Municipal de Atendimento Socioeducativo Referencial Técnico de Enfrentamento ao Abuso e Exploração Sexual de Crianças e Adolescentes Referencial Técnico de Erradicação do Trabalho Infantil e Proteção ao Trabalho do Adolescente Referencial Técnico de Enfrentamento e Atenção ao Uso Abusivo de Substâncias Psicoativas por Crianças e Adolescentes Referencial Técnico para Crianças e Adolescentes em Situação de Rua

4 ABERTURA Ao final de 2009 completamos um ano de gestão. Desde o início trabalhamos para implantar uma política de Assistência Social efetiva, que consolide o trabalho público governamental, de maneira participativa, tendo como foco principal a consolidação dos direitos sociais para a população de Guarulhos. Nesta primeira etapa, o fortalecimento da atenção aos direitos do conjunto das nossas crianças e adolescentes é, sem dúvida, prioridade. Trata-se de um momento estratégico para a conquista, em nossa cidade, de uma política municipal consoante com a Constituição Brasileira, a Política Nacional de Assistência Social e os preceitos do Estatuto da Criança e do Adolescente ECA. Guarulhos tem hoje 200,4 mil crianças e adolescentes vivendo em regiões de baixa ou precária garantia de direitos. Pensando principalmente nessa população é que apresento, com compromisso público, um abrangente conjunto de referências técnicas para subsidiar os planos que compõem a Política Municipal de Atenção aos Direitos das Crianças e dos Adolescentes para a nossa cidade. Sabemos que os referenciais são resultado de um processo participativo, ocorrido com a participação dos técnicos da SASC, entidades sociais, conselheiros e demais atores envolvidos na área de criança e adolescente do município. Como fruto deste trabalho, temos um Diagnóstico da Proteção Integral e um Sistema de Garantia de Direitos condizentes com as demandas e necessidades da população. Convido a todos para integrarem-se nas ações municipais de governo, adotando-as como partes de suas vidas enquanto cidadãos, na trajetória em busca da garantia da atenção aos direitos das crianças e adolescentes do município de Guarulhos. Paradigma da Política de Assistência Social e a garantia de Proteção Integral à Criança e Adolescente na cidade de Guarulhos (SP) A regulamentação dos marcos legais que estabelecem o Sistema Único da Assistência Social (SUAS), através da edição da Norma Operacional Básica do SUAS e RH, estabelecem nova direção para a política de atendimento, serviços e benefícios. 4

5 Também situam os compromissos que devem ser garantidos pela Rede de Proteção Social, Básica e Especial esta última dividida entre a média e a alta complexidade. Dentro da nova regulação estão estabelecidas as vulnerabilidades que atingem crianças e adolescentes, e que são atendidas diretamente pela política da Assistência Social. A centralidade na família está consagrada nos programas, ações e projetos, seguindo o que está reafirmado no Plano Nacional de Convivência Familiar e Comunitária, que recoloca o lugar dos direitos violados e aponta caminhos para que a prevenção através da segurança social seja estratégia no enfrentamento a pobreza, principal fator que gera ausência de direitos de crianças e adolescentes em nosso país. Guarulhos, dentro de uma perspectiva de cidade cidadã, teve nos seus movimentos populares e fóruns da sociedade civil espaços que permitiram o conflito como meio do processo de afirmação da democracia, quando a sociedade se coloca na defesa de que é dever do poder público garantir Conselhos Tutelares, o Fundo Municipal e o próprio Conselho Municipal de Direitos da Criança e do Adolescente. Porém, a pressão em fazer valer esses direitos também colocou um dilema que agora é enfrentado pelos municípios quanto ao lugar a que pertence cada área de governo dentro da Proteção Integral: na medida em que se fez necessário afirmar mecanismos de defesa, como o Conselho Tutelar, instalar e fazer funcionar o Conselho de Direito e criar o Fundo Municipal, avocou-se tais tarefas diretamente à Assistência Social, como área mais próxima dos anseios dos ideais do ECA Estatuto da Criança e do Adolescente. Tal movimento, ao longo dos anos, refletiu-se na regulamentação da Política Municipal da Assistência Social e foi sendo incorporado diretamente, mas sem a consagração de toda sua cadeia de serviços e benefícios. Exemplo disso, quando a NOB/SUAS/2005 estabelece que o atendimento da média complexidade seja coordenar as ações do PETI Programa de Erradicação ao Trabalho Infantil, ou que o atendimento da alta complexidade concentra-se para crianças e adolescentes em abrigos, como política de acolhimento institucional, a legislação não designa no escopo do cofinanciamento um aporte que mantenha estes programas e ações dentro do patamar de demanda de atendimento que os municípios tem se debruçado. Por outro lado, temos a alocação dos custos dos mecanismos de garantia de direitos, questão intimamente ligada ao papel dos Conselhos Tutelares na operação da 5

6 defesa de crianças e adolescentes em risco e /ou que tiveram seus direitos violados. Enquanto o patamar dos orçamentos da Assistência Social não alcançarem os mínimos necessários não há condições de firmar uma maior qualidade de apoio estrutural aos Conselhos Tutelares. O lugar do financiamento e da garantia de autonomia para Conselhos Tutelares nos municípios é uma questão de debate nacional e deve ser prioridade absoluta, que depende inclusive de saber o lugar dos mecanismos que operam o direito dentro do orçamento em todas as esferas. Com relação ao Conselho de Direitos cabe reafirmar este espaço deliberativo como órgão formulador de políticas públicas para cidade, e não especificamente da Assistência Social. Como afirmado acima, a designação deste conselho para responsabilidade orçamentária e política para SASC limita o seu poder de decisão e articulação com as demais áreas de governo que efetivamente atuam dentro da Proteção Integral. A centralidade de um órgão deliberativo é fundamental para estabelecer em suas relações o grau de prioridade a ser dado pelos demais organismos. Portanto não estamos deixando de reconhecer os elementos históricos que levaram a avocar o CMDCA a Secretaria Municipal da Assistência Social, mas num balanço necessário da efetividade das ações contidas no ECA o mesmo não pode ser secundarizado em uma área especifica, mesmo que haja maior incidência de prioridades nela. É fato que a relação entre os projetos e ações empenhados pelo FUMCAD Fundo Municipal de Direitos da Criança e do Adolescente estão umbilicalmente ligados a SASC e da política de Assistência Social, em âmbito federal. O debate aqui não está na disposição de vínculos, mas na garantia do papel mais amplo pelo que cumpre as diretrizes da Proteção Integral, onde no ECA no seu titulo II dos direitos fundamentais, onde consagra as áreas e seus deveres dentro da prioridade absoluta. O envolvimento das áreas na composição do CMDCA também não pode ser tratado de forma secundaria ao ponto de não legitimar a prioridade da gestão municipal com a política de direitos voltados à criança e ao adolescente. Por isso, ao estabelecer que a responsabilidade de viabilidade do funcionamento do CMDCA fique a cargo da SASC, fica estabelecido um vício de gestão que determina que seja prioridade de quem custeia e não de um conjunto de governo. Estas são ponderações que devem ser levantadas para inclusive colaborar com o momento vivido pela Assistência Social em Guarulhos e no Brasil que deve dar nova 6

7 direção política para reordenar programas e ações, ter clareza maior de onde investir e recolocar o papel do governo e da sociedade civil no que chamamos de Proteção Integral. O compromisso de garantir os direitos às crianças e adolescentes precisa ser intersetorial e de co-responsabilidade de todos e todas que compõem o sistema de garantia de direitos. A Assistência Social integra, porém, não tem exclusividade na execução de tais políticas públicas. Com a publicação destes referenciais técnicos pretende-se colocar este importante assunto na agenda pública municipal, delimitando papéis e responsabilidades da Assistência Social de Guarulhos no campo da Proteção Integral. 7

8 1. Apresentação A Secretaria de Assistência Social e Cidadania SASC ocupa um espaço muito importante na Prefeitura de Guarulhos, assumindo o compromisso ético e político de promover o caráter público da seguridade social estabelecido na Constituição Federal de 1988, regulamentado na Lei Orgânica da Assistência Social LOAS/1993 e pela Política Nacional de Assistência Social PNAS/2004. Em sua missão de governar e garantir o cumprimento municipal da Política de Assistência Social na cidade de Guarulhos, a SASC assume a atribuição de implantar o Sistema Único da Assistência Social SUAS, como sistema articulador e provedor de ações de proteção social básica e especial, afiançador de seguranças sociais, com monitoramento e avaliação de suas ações, processos e resultados, de modo a obter maior eficácia e eficiência nos investimentos públicos e efetividade no atendimento à população. A Declaração Universal dos Direitos Humanos, a Constituição Federativa do Brasil, a LOAS (Lei Orgânica da Assistência Social) e o ECA (Estatuto da Criança e do Adolescente), estabelecem as diretrizes da política pública relacionada à atenção aos direitos das crianças e dos adolescentes. Com a atuação do CMDCA (Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente) e o CMAS (Conselho Municipal de Assistência Social), e um esforço integrado ao Plano Municipal de Assistência Social de Guarulhos (PLASgru/ ), que se insere no processo de concretização do SUAS e de adequação à Norma Operacional Básica NOB/SUAS/2005, o município de Guarulhos apresenta uma proposta consistente de referências técnicas para subsidiar a estruturação de Planos Municipais de atenção aos direitos das crianças e dos adolescentes, demandados pelas mais recentes resoluções do CONANDA Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente, que instituíram os novos Planos Nacionais vigentes para a área. Vale dizer que tais referenciais focam as temáticas específicas e estão em sinergia com as especificidades do município. A transversalidade imposta pelas políticas de atenção aos direitos das crianças e dos adolescentes nos remete a, cada vez mais, superar limites, desenvolver capacidades e alcançar os necessários níveis de 8

9 articulação intra e intergovernamentais, intra e interinstitucionais e extragovernamental, destacadamente junto aos Conselhos das distintas políticas sociais básicas e especiais, buscando vitalizar localmente avanços na direção da internacionalmente conhecida Plataforma DHESCA, que se refere ao conjunto dos Direitos Humanos, Econômicos, Sociais, Culturais e Ambientais. Trata-se de um esforço que não se restringe apenas a área de Assistência Social do município e que demanda a articulação de todas as instâncias municipais, num exercício de integração, capaz de promover uma política de Governo e, não apenas da SASC, na garantia dos direitos das crianças e adolescentes. São grandes os esforços para a perfeita implantação deste corpo articulado e integrado de dinâmicas e processos que dão forma a essa iniciativa municipal de amplo espectro. Para incorporar estes referenciais aos Planos Municipais de atenção às crianças e adolescentes em realidade, a SASC adota no PLASgru uma série de ações estratégicas que visam fortalecer e organizar todo o corpo da Assistência Social do município, principalmente no que diz respeito à identificação e focalização do públicoalvo, realizada com base na análise da realidade e prioridade para os territórios onde há maior concentração de riscos e vulnerabilidades sociais decorrentes da ausência ou pouco acesso a renda, e aos serviços e equipamentos de outras políticas públicas sociais previstas. Assim, a noção de vulnerabilidade social não se limita em considerar a privação de renda, central nas medições baseadas em linhas de pobreza, mas também a composição familiar, as condições de saúde e o acesso a serviços médicos, o acesso e a qualidade do sistema educacional, a possibilidade de obter trabalho com qualidade e remuneração adequadas, a existência de garantias legais e políticas. O conjunto de ações estratégicas também privilegia a facilitação do controle social e da transparência; o fortalecimento da participação das organizações sociais e dos usuários dos serviços socioassistenciais, por meio do direcionamento técnico dos investimentos públicos, com a constituição de redes sociais; e a promoção do desenvolvimento social da cidade, de forma integrada com a ação de outras esferas de governo e secretarias municipais. Todas estas ações balizadas por ajustes do orçamento às necessidades da população. A combinação das ações previstas no PLASgru com os objetivos e ações previstas nos referenciais técnicos, com certeza orientarão o alcance da transversalidade imposta pelas políticas de atenção aos direitos das crianças e dos adolescentes. É certo que para a efetivação das metas e resultados orientados nos 9

10 referenciais técnicos, é necessário prospectar e implantar diferentes ações e programas, estruturas e mecanismos e, principalmente, investir ainda mais na formação e capacitação dos servidores públicos e no fortalecimento dos Conselhos. Fortalecer os espaços de participação, especialmente os Conselhos Tutelares, o CMDCA e o CMAS, mais que um objetivo, constitui uma necessidade da gestão municipal como um todo e não só da Assistência Social, para que sejam alcançadas as condições que permitam o alcance de melhores indicadores na área, em todos os níveis e modalidades demandadas. São estas as premissas que embasam a consolidação prática deste modelo de compromisso, não só com os órgãos balizadores no nível federal, mas é, sobretudo, um compromisso com as crianças e adolescentes da cidade. Todos têm clareza dos desafios existentes, mas sem dúvida, face à maturidade acumulada, expressa neste processo e nos resultados verificados, há que se comemorar os caminhos e conquistas que foram alcançados, sobretudo ante a todos os colaboradores, internos e externos, técnicos da Administração, das organizações da sociedade civil e, especialmente, todos os membros do CMDCA e CMAS. Com a divulgação do corpo de fundamentos e ações estratégicas, identificados em processos participativos, se faz cumprir não só um ato de respeito à sociedade, a quem é sempre devida a informação oportuna, fidedigna e transparente, mas de reiteração das responsabilidades da SASC perante o município de Guarulhos, potencializando os canais de gestão e controle social, voltados para o bem público. 10

11 2. A situação da garantia de direitos As questões a seguir constituem uma apresentação resumida da situação da garantia de direitos das crianças e adolescentes em Guarulhos, com base no Diagnóstico da Proteção Integral. Esta análise poderá servir para a definição de critérios para investimentos e convênios, por parte da Administração Pública. O aprofundamento do conhecimento das causas das questões aqui apresentadas requer um processo participativo, com técnicos da Assistência Social e demais secretarias municipais, que poderá ser desenvolvido pela SASC em momento posterior. A síntese apresentada é resultado do Diagnóstico da Proteção Integral. A divisão em áreas seguiu os parâmetros geográficos do Orçamento Participativo, tal como se apresentavam no primeiro semestre de Territórios prioritários As regiões prioritárias para o desenvolvimento de políticas públicas, e especificamente para a garantia dos direitos da criança e do adolescente, estão definidas no Mapa da Proteção Integral. Levando em conta o conjunto completo de indicadores incluídos no sistema, o Mapa revela as áreas que, em comparação com as demais áreas da cidade, apresentam o pior desempenho. Por essa razão, devem ser consideradas destinatárias privilegiadas para a destinação de investimentos e recursos. É um conjunto de dez territórios, que receberam a classificação de garantia precária ou baixa garantia dos direitos sociais: Baixa garantia: Água Chata Bonsucesso Cidade Jardim Leblon/Centenário São João 11

12 Garantia precária Cidade Tupinambá Ponte Alta Parque Uirapuru Recreio São Jorge Taboão As áreas prioritárias mencionadas acima estão identificadas no mapa a seguir pelas cores mais escuras. 12

13 No conjunto das dez áreas mencionadas, vivem 200,4 mil crianças e adolescentes, o que corresponde a aproximadamente 44% de toda a população infanto-juvenil da cidade. São 100,7 mil crianças e adolescentes nas regiões consideradas de garantia precária de direitos e 99,7 mil nas áreas de baixa garantia. As dimensões temáticas do diagnóstico permitem ainda focar os territórios de maior prioridade dentro de cada uma das linhas de garantia de direitos: vida e saúde; educação, cultura, esporte e lazer; convivência familiar e comunitária; liberdade, respeito e dignidade; e profissionalização e proteção no trabalho. Para essa última dimensão, no entanto, a pequena disponibilidade de dados não permitiu construir uma análise territorializada (por regiões) de Guarulhos. 13

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17 3. Construindo os Referencias Técnicos O processo de construção destes referenciais técnicos foi fundamentado em amplo trabalho participativo. Primeiramente, foram reunidos os técnicos da SASC, trabalhadores sociais das entidades conveniadas, e outros atores que trabalham na área de crianças e adolescente, em uma apresentação geral do Diagnóstico de Proteção Social da Cidade de Guarulhos. A partir dessa apresentação, foram compostos 6 Grupos de Trabalho com os atores presentes, e cada grupo trabalhou identificando os principais problemas, sugerindo ações e iniciativas para cada referencial técnico. Posteriormente, as sugestões propostas pelos grupos de trabalho foram apresentadas a todos em uma reunião devolutiva, e foram devidamente validadas pelos presentes. Portanto, foram adotadas linhas estruturadoras, que serão sustentadas pela manutenção de um diagnóstico territorializado intra-urbano (isto é, com análise por região da cidade), elaboração de referenciais técnicos para subsídio aos planos municipais específicos, a saber: 1. Promoção, Proteção e Defesa do Direito de Crianças e Adolescentes à Convivência Familiar e Comunitária; 2. Sistema Municipal de Atendimento Sócioeducativo; 3. Enfrentamento ao Abuso e Exploração Sexual de Crianças e Adolescentes; 4. Erradicação do Trabalho Infantil e Proteção ao Trabalho do Adolescente; 5. Enfrentamento e Atenção ao Uso Abusivo de Substâncias Psicoativas por Crianças e Adolescentes; 6. Crianças e Adolescentes em Situação de Rua. Como dissemos, a combinação das ações previstas no PLASgru com os objetivos e ações previstas nos Referenciais Técnicos, com certeza orientarão o alcance da transversalidade imposta pelas políticas de atenção aos direitos das crianças e dos adolescentes. 17

18 Erradicação do Trabalho Infantil e Proteção ao Trabalho do Adolescente Promoção, Proteção e Defesa do Direito de Crianças e Adolescente à Convivência Familiar e Comunitária Sistema Municipal de Atendimento Sócioeducativo PLASgru Enfrentamento ao Abuso e Exploração Sexual de Crianças e Adolescentes Enfrentamento e Atenção ao Uso Abusivo de Substâncias Psicoativas por Crianças e Adolescentes Crianças e Adolescentes em Situação de Rua 18

19 4. Componentes estruturais dos referenciais técnicos As questões apresentadas e discutidas abaixo são componentes comuns a todos os referenciais técnicos. Elas orientam a estruturação de componentes específicos que permitem a consolidação de propostas consistentes em cada um dos 6 referenciais técnicos voltados à proteção de crianças e adolescentes de Guarulhos. A configuração de um sistema unificado de ações de atendimento as crianças e adolescentes em situação de vulnerabilidade social exigirá da SASC o investimento na construção de um modelo de gestão da rede socioassistencial que formule a definição estratégica de papéis, objetivos e responsabilidades, atribuições e principais interfaces dos serviços que compõem a rede conveniada. Porém, a concretização efetiva desse sistema de atenção demanda o envolvimento e a adoção, por parte das outras secretarias municipais, sobretudo das áreas de Saúde e Educação, de ações voltadas à garantia dos direitos. Sem que os órgãos públicos federais, estaduais e municipais assumam suas responsabilidades e papéis, não será possível concretizar a Proteção Integral. É preciso desenhar a arquitetura fundamental do sistema e estabelecer protocolos efetivos de atendimento e de responsabilidades compartilhadas entre todas as instâncias do sistema. Porém, este desenho só é possível de ser realizado se baseado em um Diagnóstico da Proteção Integral de crianças e adolescentes, realizado pelo o conjunto de atores que efetivamente trabalham com as áreas de atenção propostas. Há claramente a necessidade de se criar uma visão comum a partir do compartilhamento das experiências de diversos atores sociais envolvidos, de modo a gerar um objetivo pactuado em sinergia com as necessidades e demandas da população foco de cada referencial técnico. Como pressuposto, acredita-se que quando objetivos são compartilhados, tornase possível aflorar a criatividade, a solidariedade e o esforço para combinar ações que resultem em benefício das crianças, dos adolescentes, de suas famílias e das comunidades do município de Guarulhos. Considerando três atributos básicos - disponibilidade, acessibilidade e integração de serviços - o conceito de oferta pública é insuficiente para cumprir com o compromisso da SASC de atender eficazmente as crianças e os adolescentes. Somente 19

20 com o compartilhamento de ações, valores e idéias, por meio da expressão material da participação popular com o diagnóstico participativo, bem como do estabelecimento de responsabilidade, mútuas é possível vislumbrar a solução das situações complexas para o alcance de um atendimento efetivo. A SASC cabe parte do atendimento, centralizado, sobretudo, na garantia da seguridade social, de apoio à família e à convivência comunitária. Cada campo de problemas em cada um dos referenciais precisa ser apurado e direcionado aos órgãos responsáveis, num processo sistêmico, linear e que tenha como foco a garantia do atendimento de qualidade às crianças e adolescentes. Dessa forma, a partir das percepções e diagnósticos dos grupos de trabalho e dos seminários realizados, foram definidos componentes estruturais como soluções viáveis para enfrentar os desafios de cada área, no que compete a responsabilidade da SASC. Em aspectos oportunos e identificáveis foi possível indicar ainda os órgãos públicos interlocutores que precisam ser acionados para garantir o atendimento integral às crianças e aos adolescentes. As soluções, portanto, foram construídas levando em conta os seguintes aspectos gerais do sistema que demandam melhorias, no âmbito da Assistência Social. A política de gerenciamento de informações necessita ser melhor estruturada, para permitir o acompanhamento de cada caso; Definição do processo de referência e contra-referência: o registro do atendimento e o acompanhamento dos casos precisam estar instituídos e serem adotados por todo o sistema; Fluxos e papéis não estão ainda claramente definidos entre os diversos componentes da rede de atendimento as crianças e adolescentes; Há demanda por definições claras quanto a estrutura de atendimento e pessoal dos diferentes serviços prestados; As formas de conveniamento das entidades sociais parceiras precisam ser melhores definidas e estruturadas, de modo a oferecerem condições adequadas de atendimento às crianças e adolescentes. O ponto central da arquitetura proposta, no campo da Assistência Social, é garantir a articulação entre o Centro de Referência de Assistência Social (CRAS) e o Centro de Referência Especializado da Assistência Social (CREAS), e destes com a 20

21 rede conveniada e com os demais órgãos das secretarias municipais e de outras esferas de governo, apoiado por um sistema de informações e pela organização dos fluxos de atendimento. Isso significa, no contexto de Guarulhos, aperfeiçoar as diversas ações já efetivadas no campo da garantia dos direitos das crianças e adolescentes, promovendo um salto de qualidade a partir da experiência acumulada. A importância da Articulação entre o CRAS e o CREAS A criação do SUAS consolida as diretrizes propostas pela Lei Orgânica da Assistência Social com uma nova perspectiva, afastando-a progressivamente da concepção de assistencialismo e atendimento à miserabilidade, transformando-a em uma política pública de garantia de direitos e seguridade social. Junto com esta perspectiva, o SUAS instituiu um modelo lógico de prestação de serviços ao usuário, com oferta de ações de proteção social básica e especial, desenvolvidas prioritariamente por dois serviços básicos: CRAS Centro de Referência de Assistência Social e CREAS Centro de Referência Especializado de Assistência Social. Estes serviços devem atuar de maneira articulada e complementar, não só entre eles, mas com os demais serviços da rede socioassistencial. A SASC vem trabalhando no sentido de concretizar esse modelo de atuação, adotando como investimento prioritário da gestão, a estruturação do CRAS e CREAS, a começar pela revisão de seu padrão de funcionamento e organização. Os CRAS são unidades básicas estatais de atendimento direto nos territórios, que ofertam provisões de serviços socioassistenciais prioritariamente aos beneficiários de programas de transferência de renda e/ou benefícios assistenciais ou de famílias que tem perfil mas ainda não foram inseridas. São responsáveis também pela articulação com a rede socioassistencial, com a qual atua conjuntamente no atendimento de demandas e identificação de potencialidades para a qual deve realizar ações de fortalecimento institucional, garantindo espaços, dentre outros para o exercício da cidadania através do controle social. Além disso, estas unidades se articulam com os demais ativos sociais do território de atuação, com a perspectiva preferencial de ampliar as relações de colaboração e parceria, para o estabelecimento de um padrão na qualidade do atendimento dos usuários. Os CRAS desenvolvem uma ação que integraliza o conjunto da proteção social, com acolhimento para identificação de necessidades sociais e potencialidades, 21

22 individuais e de riscos familiares, na abrangência de seus territórios visando fornecer informações, orientação, encaminhamento para rede local, atendimento sociofamiliar e articulação da rede social governamental e não-governamental, bem como para serviços e equipamentos de outras políticas intersetoriais (geração de renda e trabalho, educação, saúde, cultura, esportes e lazer). Tem a função também de identificar, com apoio do órgão gestor através de um sistema de vigilância socioassistencial, e ou busca/ativa famílias que possam ser incluídas em programas de transferência de renda, ou ter acesso à benefícios eventuais e encaminhamentos para acesso ao Benefício de Prestação Continuada-BPC. Aos CRAS cabe também o monitoramento da inserção das famílias e indivíduos na rede de serviços socioassistenciais proteção local e demais políticas setoriais, bem como o acesso das crianças e adolescentes em programas socioeducativos complementares alternados ao horário escolar, pactuando com as diretrizes propostas de trabalho social com famílias e contribuindo para sua proteção de forma integral, materializando a matricialidade sociofamiliar prevista no escopo da política de Assistência Social. Nessa direção, em que pesem a busca de excelência técnica e o rigor funcional do CRAS, há ações de foco específico e requisitos operativos da proteção especial que não cabem a esta instância. A Política Nacional de Assistência Social, em seu item 2.5.2, define como serviços de proteção especial de média complexidade aqueles que oferecem atendimento às famílias e indivíduos com seus direitos violados, mas cujos vínculos familiar e comunitário não foram rompidos, exemplificando-os, ainda no mesmo item, por meio de: serviço de orientação e apoio sociofamiliar, plantão social, abordagem de rua, cuidado no domicílio, serviço de habilitação e reabilitação na comunidade das pessoas com deficiência e medidas socioeducativas em meio aberto (Prestação de Serviços à Comunidade PSC e Liberdade Assistida LA). Partindo-se dessa compreensão, foi legalmente concebida a figura estrutural dos Centros de Referência Especializado de Assistência Social CREAS, unidade pública que se constitui como pólo de referência, coordenador e articulador da proteção social especial de média complexidade, nos termos da NOB-RH/SUAS, item IV, destinada ao atendimento de situações de violação de direitos, sem rompimento de vínculos, que caracterizam as ações de Proteção Social Especial de média complexidade. Em resumo, no caso do CRAS, a ação é preventiva no que se refere ao fortalecimento de vínculos e proteção e atenção a família; No CREAS, a ação ocorre 22

23 nas situações de risco já instalado ou de efetiva violação de direitos. Nos dois casos com o parâmetro básico de promover a autonomia das famílias e comunidades, para que os direitos não sejam protegidos apenas na forma da dependência. Neste sentido é preciso investir na adequação destes serviços às diretrizes do SUAS, projetando a construção de normas e protocolos de atendimento para o CRAS e o CREAS. Sob a ótica dos legítimos interesses da sociedade, não basta que estes serviços estejam devidamente implantados e em funcionamento: é preciso garantir a qualidade das ações desenvolvidas no âmbito da proteção social básica e especial. É forçoso reconhecer que a atuação garantidora de direitos ainda não chegou integralmente à execução das políticas dentro do CRAS e CREAS. Nessa perspectiva, é decisão estratégica do governo estruturar e padronizar normativamente e tecnicamente a oferta desses dois serviços, estabelecendo detalhadamente suas funções, seu modelo de gestão e organização, e suas atividades finalísticas, de modo a tornar a existência real desses serviços mais produtiva e com melhor qualidade, sem esquecer a exigência da abrangência territorialmente descentralizada, que atenda prioritariamente os bolsões de maior vulnerabilidade social. A estruturação física destes serviços, de acordo com os padrões estabelecidos pelas orientações federais, também será um foco de atenção desta gestão. Para além da integração entre estes dois serviços, o CREAS foi concebido exatamente para atender as situações contidas nos referenciais técnicos aqui tratados. Na prática, o sistema ganhará força com a designação de dois técnicos do CREAS para acompanhar cada caso desde seu início, durante todas as etapas do atendimento em qualquer tipo de serviço. Estes técnicos serão a referência concreta do caso, sendo o articulador prático das diversas ações que se fizerem necessárias em cada atendimento e acompanhando os resultados. Tal personalização do acompanhamento se estende às famílias. Como padrão, no início do atendimento de qualquer caso referente aos planos a serem elaborados, haverá uma avaliação da situação da família, feita por esses técnicos em conjunto com a equipe multidisciplinar do CREAS. O objetivo da avaliação é verificar todas as ações necessárias relativas ao atendimento integral dos direitos da criança ou adolescente e sua família, para realizar os encaminhamentos e acionar a rede sempre que necessário. Quanto mais o CREAS dispuser de informações e comunicação direta com o restante da rede, melhor será esse processo. Dito de outro modo, o CREAS deve passar a ter 23

24 condições de avaliar não só a situação da família como também a viabilidade dos encaminhamentos e opções de atendimento a serem adotadas, antes de enviar a família para outro atendimento. Isso se dá pela troca de informações e por consultas diretas imediatas aos outros pontos da rede e, em médio prazo, pela possibilidade de o CREAS dispor, no ato do atendimento, de todos os instrumentos da política de Assistência Social. Estrutura de Funcionamento do CREAS preceitos e capacidade de atendimento Assim como o Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA) e a própria Constituição Federal de 1988, a legislação do SUAS é uma proposta de transformação e está adiante da realidade em praticamente todos os municípios do país. É forçoso reconhecer que a atuação garantidora de direitos ainda não chegou integralmente à execução das políticas dentro do CRAS e CREAS: muitas das atividades ainda se dão em parâmetros ligados ao antigo paradigma assistencialista. Portanto, o ponto a ser destacado é que o CREAS tem conceitualmente atribuição de responder pela proteção de crianças e adolescentes cujos direitos foram violados, mas precisa de avanços práticos para assumir tal papel. Com isso, a tarefa de aprimorar o CREAS ou, mais propriamente, implementá-lo em sua correta perspectiva se faz imperativa ao município, ao mesmo tempo, essa proposição dá ao sistema de atendimento uma organização eficaz e, ao SUAS, garante um avanço previsto em sua arquitetura e ainda não alcançado. Um segundo foco é a capacidade de trabalho do CREAS, que precisa ser revista: assumir o papel na condução dos casos de atendimento de crianças e adolescentes cujos direitos foram violados significa dispor de uma equipe de técnicos multidisciplinar (e não apenas assistentes sociais e psicólogos, mas também advogados, sociólogos, pedagogos e outros saberes) dimensionada para acompanhar de forma individualizada o desenvolvimento de cada caso referenciado. Este incremento deverá ser feito como passo de incorporação dos referenciais técnicos municipais. A atenção as condições de instalação física e equipamentos compatíveis com essa nova atribuição também é de extrema importância. É fato que, em seu desenho atual, o CREAS de Guarulhos não tem ainda condições para isso. Será fundamental prever investimentos e contratações para sua efetivação. Além disso, serão 24

25 indispensáveis processos continuados de capacitação e até mesmo de supervisão técnica e avaliação dos serviços prestados, como auxílio para a construção de novas práticas. O CREAS terá no município de Guarulhos a função de ser um centro coordenador e articulador da proteção social especial de média complexidade, sendo responsável pela oferta de orientação e apoio especializado e continuado de Assistência Social, bem como a viabilização do acesso imediato aos serviços. O CREAS deverá funcionar regularmente na semana em esquema articulado com o CRAS, e após as 18:00h funcionará como serviço de atenção, com canal de comunicação virtual (site e ), uma vez que a vigilância socioassistencial deve ser ininterrupta. Os serviços de média complexidade visam: a) Integrar esforços, recursos e meios para enfrentar a dispersão dos serviços prestados àqueles que sofrem violação de direitos e/ou rompimento de vínculos e estão sujeitos a riscos pessoais e sociais; b) Potencializar os resultados de proteção social especial de média e alta complexidade; c) Promover inclusão social por meio de cada um de seus serviços. De acordo com as diretrizes federais, em termos de serviços, o CREAS deve oferecer atendimento às famílias com crianças e adolescentes em situação de risco e violação de direitos, bem como aos adolescentes em cumprimento de medida socioeducativa em meio aberto. Assim, os serviços do CREAS são: a) Serviço de Enfrentamento à violência, abuso e exploração sexual contra crianças, adolescentes; b) Serviço de Orientação e Apoio Especializado a Indivíduos e Famílias com seus Direitos Violados; e c) Serviço de Orientação e Acompanhamento a Adolescentes em Cumprimento de Medida Socioeducativa de Liberdade Assistida e de Prestação de Serviços à Comunidade. 25

26 Entre as ações previstas para serem realizadas pelo CREAS, preconizadas no Guia de Orientações Técnicas do CREAS, disponibilizado pelo Ministério do Desenvolvimento Social (MDS), destacam-se: a) Referenciamento e encaminhamento de situações de violação de direitos, vitimizações, agressões e negligência; b) Acolhida e escuta individual, voltadas para a identificação de necessidades de famílias e indivíduos; c) Orientação e encaminhamentos para a rede socioassistencial e de serviços especializados, garantindo a análise e atendimento de requisições de órgãos do Poder Judiciário e dos Conselhos Tutelares; d) Orientação para abordagem nas ruas dos grupos de crianças e adolescentes vulneráveis, bem como suas famílias; e) Deslocamento da equipe técnica especializada dentro da área de atuação referenciada, marcando presença nos serviços e na região em que atua; f) Acompanhamento, monitoramento e supervisão da efetividade dos encaminhamentos realizados; g) Orientação jurídico-social em casos de ameaça ou violação de direitos individuais e coletivos; h) Monitoramento da presença do trabalho infantil e das diversas formas de violência, negligência, abuso e exploração sexual, mediante abordagem em vias públicas em locais identificados pela existência de situações de risco. Estes serviços devem funcionar em estreita articulação com os demais serviços da proteção social básica e da especial, com as demais políticas públicas e instituições que compõem o Sistema de Garantia de Direitos, no intuito de estruturar uma rede efetiva de proteção social. Além disso, para colocar em prática as ações preconizadas pela política, está identificado um conjunto de medidas a serem implantadas pela SASC, que garantam a qualidade do atendimento do CREAS: 26

27 a) Integrar as dinâmicas de atuação da rede socioassistencial com o CREAS, tendo em vista o cumprimento das decisões estratégicas da SASC; b) Avaliar a adequação das ações CREAS tendo em vista as prioridades definidas em diagnóstico socioterritorial; c) Promover a reflexão e a discussão das possibilidades de ação do CREAS; d) Garantir padrões de efetiva integração entre CRAS e CREAS; e) Desenvolver ações de retaguarda, na perspectiva de fortalecer o CREAS nas suas incursões de natureza inter-institucional junto aos ativos sociais do território; f) Garantir condições técnico-operacionais de desempenho; g) Conceber, planejar e avaliar os programas de capacitação do quadro de profissionais CREAS; h) Definição de fluxos, competências e procedimentos, além da incorporação de formas de gestão participativa com envolvimento de gestores, profissionais, usuários, parceiros. A NOB/SUAS/RH/2007 estabelece a estrutura básica mínima da equipe CREAS, por tipologia disciplinar/funcional e em termos de quantidade. Conforme orientação do próprio MDS, a formação da equipe poderá acontecer agregando funcionários estatutários de carreira e profissionais contratados. 5. Referenciais técnicos gerais Organização do gerenciamento de informações, fluxos e papéis: estabelecendo referência e contra-referência para o acompanhamento dos casos atendidos Uma questão fundamental para que seja possível por em funcionamento as ações previstas nos referenciais é a necessidade de gerenciamento de informações, de modo a permitir a organização dos fluxos de atendimento e garantia da continuidade das informações relativas a cada caso atendido, em todas as áreas. Em termos estritos, trata- 27

28 se de estabelecer referência e contra-referência em todos os atendimentos. Essa organização deve abranger todo o campo dos serviços e atendimentos prestados a crianças, adolescentes e suas famílias. Para que a ação de complementaridade entre a proteção social básica e proteção social especial seja efetivada, torna-se necessário implantar mecanismos de organização da gestão da oferta de serviços da rede socioassistencial. Neste sentido, deve ser colocado em curso um processo de reordenamento dos fluxos de atendimento e oferta de serviços, já previsto no PLASgru, que favoreça a coordenação, articulação e integração de ações de proteção social. Isso envolve também diversas secretarias municipais e órgãos de outras esferas de governo. A ausência de um sistema completo de referência e contra-referência leva a dois tipos de problema: em primeiro lugar, a dificuldade de organizar e consolidar as informações sobre o que aconteceu a cada criança e adolescente atendido. Essas informações existem, mas muitas vezes não circulam adequadamente de um ponto de atendimento a outro. Como decorrência, pode haver comprometimento da efetividade dos trabalhos e da continuidade da proteção, o que acontece quando um encaminhamento realizado quebra o elo com o atendimento anterior. Foram relatados nos grupos alguns casos em que a continuidade do problema foi descoberta apenas quando a criança ou adolescente reapareceu na porta de entrada dos serviços. Há necessidade de definir, além dos fluxos, os papéis dos diversos atores que compõem a rede de Proteção Integral e estrututar um exercício coletivo no município em que cada órgão público assuma a sua responsabilidade na garantia do direito das crianças e adolescentes. Implantação de um sistema de monitoramento que integre com a rede conveniada, por meio de uma política progressiva de incentivo a informatização, gestão de acesso e controle de dados e informações. Uma estrutura fundamental para o funcionamento do sistema de atendimento é a organização e uso das informações. Torna-se indispensável dispor de um sistema de centralização de dados, que permita registrar para cada caso as informações de situação, atendimento, demandas, encaminhamentos, retornos, resultados da criança ou adolescente e sua família. É por meio dessa centralização de dados que se torna possível 28

29 manter o fio do acompanhamento completo do caso, com a visão integral de todos os atendimentos e ações. Para promover tal ação, a gestão municipal deve rever os atuais sistemas de monitoramento implantados e em exercício; construir instrumentais para acompanhamento dos indicadores qualitativos e quantitativos de atendimento da rede; criar um banco de dados para monitoramento, estudo, acompanhamento das famílias/pessoas referenciadas e bem como os indicadores de processo, resultados e impacto a curto, médio, longo prazos. Esse sistema integrado auxiliará as Secretarias Municipais no acompanhamento dos indivíduos e famílias, otimizando o atendimento em sua característica integral. No campo da Assistência Social cabe a adoção de indicadores precisos para monitoramento e avaliação de serviços ofertados que estejam em consonância com o sistema municipal de informação. Cada serviço, ao ser concebido, deve prever seu corpo de indicadores de processo, resultados e impacto, que permitam a medição da eficácia, eficiência e efetividade do atendimento prestado e que comprove a transformação da vida do beneficiário. Na área social não basta fazer; é preciso provar, com dados objetivos e precisos que a intervenção realmente fez diferença em termos de proteção social aos cidadãos. De certo, este corpo articulado de indicadores, somado a um sistema eficaz de monitoramento e avaliação, devidamente informatizado, permitirá controlar as relações entre demanda e oferta de vagas disponíveis na rede, otimizando o atendimento e os recursos disponíveis. Para isso, será preciso: Conceber e implantar plano de investimentos em Tecnologia de Informação, capaz de abranger aspectos de hardware (equipamentos, conectividade, etc) e de software, para gestão municipal e incentivos a serem aplicados inclusive junto às organizações operadoras da rede; Construir sistema de gerenciamento de informações, definindo níveis de agregação de dados, relatórios, padrão de monitoramento e avaliação com especificação de indicadores de qualidade e desempenho. 29

30 É possível desenvolver uma área específica dentro desse sistema informatizado para registro das informações dos casos referenciados ao CREAS, com as respectivas tipologias. Para resguardar eventuais informações sigilosas, o banco de dados pode dispor de senhas com diferentes graus de acesso. Um resultado inicial, mas por si só de grande importância, será a consolidação dos números reais de casos de violação de direitos das crianças e adolescentes. O uso no atendimento, por sua vez, vai permitir a visualização e acompanhamento de cada caso específico e seus desdobramentos. O sistema informatizado de monitoramento a ser criado na cidade de Guarulhos deve ter seu formato integrado os bancos de dados dos níveis federal, estadual e municipal. A articulação com as instâncias e os bancos de dados com o Governo Estadual (Pró-Social) e Governo Federal (CadÚnico) poderão, sem dúvida, melhor atender a população em situação de vulnerabilidade social. Tal integração deverá ser realizada de maneira progressiva. Com ela haverá, sobretudo, ganho de agilidade e eficiência no acompanhamento da prestação de serviços sob gestão conveniada. Sistema municipal de notificação Para que a estrutura de referência centrada no CREAS funcione, deve-se contar com um mecanismo de notificação de risco social obrigatória. Isso quer dizer, nos casos identificados como necessidade de proteção social de média complexidade em que tenham os direitos violados, mas cujos vínculos familiares e comunitários não estejam rompidos, o CREAS deve ser imediatamente avisado para que a equipe técnica passe a atuar, constituindo-se desde logo a referência concreta da criança ou adolescente e sua família, o responsável pela família. O segundo aspecto do mecanismo é a obrigatoriedade de todo agente público em contato com crianças e adolescentes (profissionais de saúde, educadores, técnicos de entidades sociais, agentes culturais e esportivos etc.) notificar ao CREAS qualquer caso de suspeita ou verificação de violação de direitos, no âmbito da Assistência Social e de acordo com os critérios de vulnerabilidade social. O terceiro aspecto do sistema é o estímulo, por meio de campanhas, ao uso dos canais de denúncia ( disque 100 e outros), com a disseminação de que o conceito de Proteção Integral implica o conceito de responsabilidade integral, de todos, em relação aos direitos das crianças e adolescentes. A porta de chegada dessas informações deve 30

31 ser única. Ao receber uma notificação, são acionados os órgãos necessários de acordo com o caso: Conselho Tutelar, Polícia, Ministério Público, dentro de suas atribuições legais, mas simultânea e obrigatoriamente o CREAS. Este último, que não tem atribuições de apuração de denúncias, vai, no entanto, acompanhar a partir daí os desdobramentos e, confirmado o caso, iniciar sua atuação, referenciando o caso. Há três situações específicas que merecem comentário: Conselho Tutelar, polícia e tratamento de usuários de substâncias psicoativas. No primeiro caso, ao receber uma denúncia ou fazer um atendimento, o Conselho Tutelar exerce suas atribuições de apuração, proteção e responsabilização. Ocorre que, ao notificar o CREAS assim que um caso é confirmado, a equipe técnica do CREAS entra em ação e referencia o caso, passando a acompanhar o desenvolvimento dos atendimentos a partir daí. Será necessário normatizar os casos de notificação obrigatória ao CREAS, no processo de implantação dos planos, estabelecendo protocolos de atendimento. Em determinadas situações (como as comuns reclamações da família em relação ao comportamento do filho, sem que seja configurada uma condição de média ou alta complexidade), essa comunicação poderá ser feita ao CRAS de referência da família. No caso da apreensão de adolescente pela polícia, o sistema deverá prever a notificação ao CREAS a partir do primeiro momento possível, considerando os critérios mencionados anteriormente, no que se refere à vulnerabilidade social e a fragilização dos vínculos familiares e comunitários, a fim de referenciar a família no serviço. Nos casos de uso de substâncias psicoativas, a referência do tratamento é da saúde e implica questões de sigilo médico. Será necessário desenvolver protocolos de atendimento e de relação com o paciente para que seja permitida a notificação ao CREAS e o referenciamento, ali, do caso (sem substituir de modo algum a referência de tratamento que permanece na saúde). Neste campo cabe ao CREAS apenas um trabalho preventivo. Uma vez ocorrida a violação, é papel da saúde garantir o atendimento. Ao CREAS, quando coerente, cabe o apoio à família do usuário. Ampliar e fortalecer a atuação intersetorial e em rede Uma das ações estratégicas previstas no PLASgru é a ampliação e o fortalecimento da atuação interssetorial e em rede. O princípio de integração às políticas sociais e econômicas, assim definido na NOB, determina: É constitutivo da dinâmica e da gestão da Assistência Social, na medida em que grande parte das vulnerabilidades e 31

32 dos riscos se concentra no âmbito social e econômico, o que exige ações intersetoriais e de integração territorial. (p. 17/18). Para dar vazão aos fluxos de encaminhamentos estabelecidos de acordo com as necessidades de atendimento aos usuários, a integração com serviços e equipamentos de outras políticas sociais básicas, como educação, saúde, trabalho e habitação é essencial. A articulação da rede local e dos atores sociais do conjunto de programas, projetos, serviços e benefícios prestados pelas instituições públicas e privadas que atuam na região de abrangência do CRAS e do CREAS, torna-se fundamental para garantir que os cidadãos alcancem moradia digna, trabalho, cuidados de saúde, acesso à educação, à cultura, ao esporte e lazer, à segurança alimentar, à segurança pública, à preservação do meio ambiente, à infra-estrutura urbana e rural, ao crédito bancário, à documentação civil e ao desenvolvimento sustentável. Um dos 10 Direitos Sócio-assistenciais é justamente o Direito à Proteção Social por meio da intersetorialidade das políticas públicas. Isto significa dizer que o direito, do cidadão e cidadã, à melhor qualidade de vida garantida pela articulação intersetorial da política de Assistência Social com outras políticas públicas, deve ser respeitado. Entretanto, efetivar a articulação intersetorial na prática do atendimento ao usuário é um enorme desafio. A intersetorialidade com a saúde pública, aliança estratégica para Proteção Integral No caso da área de Saúde, por exemplo, que recebe grande parte dos casos envolvendo crianças e adolescentes em situação de risco, verifica-se que não há prioridade aos atendimentos já que a estrutura do sistema não cresceu de forma a atender o tamanho do município,. Faltam especialistas na rede, não há médico-perito para casos de violência e abuso sexual, o atendimento se resume ao período de 72 horas (após este período não há especialistas que possam atender os casos), a CAPS-AD não dá conta da demanda nem tem serviço específico para crianças e adolescentes, entre outros problemas. A estruturação do sistema de saúde e A articulação com a Secretaria de Saúde deve ser uma prioridade da gestão municipal, para viabilizar os atendimentos de saúde mental, com objetivos de prevenir a institucionalização, bem como daquelas famílias 32

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