A IMPORTÂNCIA DO CONTROLE INTERNO EXERCIDO NO PODER EXECUTIVO FEDERAL NA PREVENÇÃO E COMBATE À CORRUPÇÃO

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1 A IMPORTÂNCIA DO CONTROLE INTERNO EXERCIDO NO PODER EXECUTIVO FEDERAL NA PREVENÇÃO E COMBATE À CORRUPÇÃO Francisco Clero Gomes Monteiro INTRODUÇÃO Em que pese a organização do Estado brasileiro ao longo de sua história ter sido através de edições de várias Constituições, somente a partir da Constituição de 1998 é que foram editados e destacados os princípios fundamentais que regem a Administração Pública. Segundo Marcelo Alexandrino & Vicente Paulo, in Direito Administrativo, 6ª Edição, Os princípios fundamentais informadores de toda a atividade da Administração Pública encontram-se, explícita ou implicitamente, insculpidos no texto da Constituição de Muitas leis citam ou enumeram princípios administrativos; todos, evidentemente, encontram-se expressos ou são decorrência lógica das disposições constitucionais referentes à atuação da Administração Pública em Geral. Conforme Nunes (1994, p. 112), a corrupção é a falta dolosa de exação no cumprimento do dever funcional. Ao tratar dos crimes contra a Administração Pública, o Código Penal brasileiro (1940) dispõe sobre a corrupção passiva e ativa, respectivamente, cominando penas que variam de 1 (um) a 8 (oito) anos de reclusão, nos seguintes termos: Art Solicitar ou receber, para si, ou para outrem, direta ou indiretamente, ainda que fora da função ou antes de assumi-la, mas em razão dela, vantagem indevida ou aceitar promessa de tal vantagem. Art Oferecer ou prometer vantagem indevida a funcionário público, para determina-lo a praticar, omitir ou retardar ato de ofício. Entretanto, apesar das penalidades previstas, estimativas feitas pelo Banco Mundial aponta que a indústria da corrupção custa cerca de US$ 1,5 trilhão, o equivalente a R$ 4,4 trilhões por ano, o que representaria cerca de 5% do PIB mundial.

2 Os dados foram divulgados pelo diretor de governança global do Instituto do Banco Mundial, Daniel Kaufman, em uma conferência das Nações Unidas contra a corrupção, no México. Pádua (2003 p. A3 ). Kaufman revelou às agências que esses números podem ser maiores. Isto porque, conforme ele, a corrupção ocorre, em grande parte, de forma clandestina. Representantes de mais de setenta Países assinaram, durante a conferência, a primeira convenção internacional da ONU contra a corrupção. Um dos objetivos do documento é tornar mais fácil para os Países pobres reaver verbas desviadas por líderes corruptos. Os Países signatários são obrigados a apoiar investigações e a devolver os recursos desviados. Como se vê, a corrupção é um fenômeno mundial. No Brasil, principalmente nos últimos tempos, as notícias sobre corrupção são freqüentes, certamente em razão do Estado Democrático de Direito que construímos ao longo do tempo, principalmente com a chegada da Constituição Cidadã, assim chamada pelo saudoso Deputado Federal Ulysses Guimarães, Presidente da Assembléia Nacional Constituinte, instalada para elaborar a nova Carta Política do País, promulgada em É certo dizer que a corrupção nunca vai ser erradicada, porém pode e deve ser prevenida e combatida através de ações integradas de instituições governamentais e da sociedade civil organizada, inclusive com a participação popular, já que o povo é quem efetivamente contribui para a organização e funcionamento do Estado mediante o recolhimento de impostos. A corrupção, uma vez consumada, causa enormes prejuízos ao cidadão, eis que deixa de receber os serviços considerados essenciais que o Estado tem obrigação de realizar nas áreas de educação, saúde, segurança: ou quando os recebe, acabam sendo a maioria das vezes deficientes. Conforme afirma o Jornalista Pádua em matéria publicada no jornal (O NORTE, de 9 de dezembro de 2003, p. A3), a pesquisa realizada pela Confederação Nacional de Transporte (CNT- Sensus) avaliou que 26,4% da população acreditam que a corrupção do País aumentou no primeiro ano de governo Lula. Uma parte significativa dos entrevistados (47,4%) acredita que, atualmente, a corrupção no Brasil está nos mesmos patamares dos últimos anos. Apenas 19,5% disseram que houve uma diminuição da corrupção no País.

3 Para 72,9% dos entrevistados a corrupção no Brasil é grave e maior do que em outros países. A pesquisa identificou ainda que 33,3% dos ouvidos acreditam que a corrupção ocorre em todos os poderes. Apesar disso, 21,1% apontam o Poder Judiciário como o maior foco de corrupção no País, seguido pelo Poder Executivo (12,5%) e o Legislativo (10,2%). As constantes divulgações sobre casos de corrupção no governo federal fornecem indícios de que os sistemas de controle não estão sendo eficientes e eficazes como deveriam ser. Se, por um lado, a divulgação tem sido boa para o conhecimento geral do cidadão contribuinte, por outro lado, tal noticiário tem deixando a sociedade brasileira perplexa e indignada ante a ineficiência das instituições responsáveis pelo combate à corrupção, até porque, pouco ou quase nada se divulga a cerca da recuperação de ativos desviados do erário. O objetivo deste estudo é analisar a importância do Controle Interno do Poder Executivo Federal, especialmente no que tange à prevenção e combate à corrupção. Espera-se desenvolver um pensamento crítico a respeito do tema e introduzir propostas práticas dentro do modelo atual que sirvam como base de discussão. O Controle Interno atuante pode representar o elemento essencial para assegurar que o governo atinja os seus objetivos estabelecidos para os Órgãos públicos e para os programas de longa duração com eficiência, efetividade e dentro dos preceitos legais da ordem democrática. É fundamental uma análise criteriosa, considerando não só os aspectos da administração pública, mas, principalmente, os aspectos políticos e sociais envolvidos. A corrupção é um fenômeno social presente mesmo em nações mais desenvolvidas e com mecanismos de controle do Estado bastante elaborados. A existência de corrupção no Brasil ou em qualquer outro País poderia ser justificada e aceita como um processo natural, baseando-se nesse argumento. Porém, quando existem evidências de que a sua prática atinge níveis que a sociedade não mais tolera, fazendose necessário uma reavaliação nas formas de controle da Administração Pública, com o objetivo de coibir a sua ocorrência. A imprensa, exercendo um papel relevante para a transparência das ações públicas, vem se encarregando de tornar público uma série de acontecimentos que resultaram ou parecem resultar na perda de grandes volumes de recursos arrecadados

4 pelo governo. Os Tribunais de Contas e o Ministério Público têm tido uma ação fundamental na condução desses casos, mas isso não parece ser suficiente para inibir novos abusos. Dentre os casos mais famosos de desvio ou má utilização de recursos públicos, pode-se citar o caso dos anões do orçamento, os desvios para liberação de recursos federais via contas fantasmas durante o governo Collor, o superfaturamento no Prédio do Tribunal Regional do Trabalho de São Paulo, entre outros. Como se percebe, o fenômeno não é um privilégio do poder executivo, ele ocorre também nos legislativo e judiciário. Além disso, não se restringe à esfera Federal, é presente também na esfera Estadual e Municipal. Apesar de todos esse problemas, é importante deixar claro que a necessidade da discussão em torno do tema controle se impõe, não somente por causa das impropriedades e corrupção existentes na Administração Pública, mas fundamentalmente a fim de garantir que existam elementos e dispositivos, dentro do ciclo gestão, que propiciem os ajustes necessários nas políticas públicas para uma aplicação mais eficiente e transparente dos recursos públicos, sendo isto o que a sociedade espera. Considerando os fatos apresentados, este trabalho tenta caminhar na direção de criar um pensamento crítico e propor medidas concretas em resposta à seguinte indagação: qual a importância do controle interno exercido no Poder Executivo Federal na prevenção e combate à corrupção? Sem, contudo, ter a intenção de ser exaustivo na discussão do tema. No desenvolvimento do texto, são analisados: o conceito jurídico do Estado, o Estado brasileiro e sua organização político-administrativa, seus objetivos, os princípios que regem sua atividade administrativa, financeira e de controle, em especial do controle interno do Poder Executivo Federal. Visando uma melhor abordagem do assunto, este trabalho foi dividido em títulos, inserindo o assunto dentro do contexto do tema, conceituando, discutindo e propondo idéias dentro dos aspectos analisados. Foram utilizados como fonte de dados: leitura de jornais, revistas, periódicos, bem como da Constituição Federal de 1967 e da de 1988 e ainda das Leis nº 4.320/64 e 10.10/2001, Decreto Lei nº 200/67 e do Decreto nº 3.591/200. A base teórica é alicerçada em livros, artigos e textos de diversos autores. Nessas fontes são encontrados aspectos administrativos, políticos, sociais e históricos do tema ligados a Administração Pública Brasileira.

5 2. NOÇÃO DE ESTADO que: Ao discorrer sobre a Sociedade e o Estado, ensina Azambuja (1986, p. 1) No mundo moderno, o homem, desde que nasce e durante toda existência, faz parte, simultânea ou sucessivamente, de diversas instituições ou sociedades, formadas por indivíduos ligados pelo parentesco, por interesses materiais ou por objetivos espirituais. Elas têm por fim assegurar ao homem o desenvolvimento de suas aptidões físicas, morais e intelectuais, e para isso lhe impõem certas normas, sancionadas pelo costume, a moral ou a lei. A primeira em importância, a sociedade natural por excelência, é a família que o alimenta, protege e educa nos primeiros momentos de sua existência. As sociedades de natureza religiosa, ou Igrejas, a escola, a Universidade, são outras tantas instituições em que ele ingressa; depois de adulto, passa ainda a fazer parte de outras organizações, algumas criadas por ele mesmo, com fins econômicos, profissionais ou simplesmente morais : empresas comerciais, institutos científicos, sindicatos, clubes, etc. O conjunto desse grupos sociais forma a Sociedade propriamente dita. Mas, ainda tomado neste sentido geral, a extensão e a compreensão do termo sociedade variam, podendo abranger os grupos sociais de uma cidade, de um país ou de todos os países, e, neste caso, é a sociedade humana, a humanidade. Além dessas, há uma sociedade mais vasta do que a família, menos extensa do que as diversas Igrejas e a humanidade, mas tendo sobre as outras uma proeminência que decorre da obrigatoriedade dos laços com que envolve o indivíduo; é sociedade política, o Estado. O Estado, portanto, é uma sociedade, pois se constitui essencialmente de um grupo de indivíduos unidos e organizados permanentemente para realizar um objetivo comum. E se denomina sociedade política, porque, tendo sua organização determinada por normas de Direito positivo, é hierarquizada na forma de governantes e governados e tem uma finalidade própria, o bem público. Segundo ainda Azambuja (1986, p. 6) o Estado é a organização políticojurídica de uma sociedade para realizar o bem público, com governo próprio e território determinado.

6 3. O ESTADO BRASILEIRO a) Forma A teor do art. 1º, da Constituição Federal de 1988, o Estado brasileiro é uma República Federativa, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado democrático de direito e tem como fundamentos a soberania, a cidadania, a dignidade da pessoa humana, os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa e o pluralismo político. b) Poderes De acordo com o art. 3º, da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, são poderes da União, independentes e harmônicos entre, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário. Segundo Milesk (2003, p. 32), Legislativa é a função de legislar, de elaborar leis, de estabelecer normas de caráter geral e obrigatório para os que se encontram em determinadas situações. A função Executiva é pertinente às atividades governamentais e administrativas, visando a objetivos concretos e particulares, procedendo à execução das leis editadas. A função judiciária objetiva a aplicação do direito aos casos concretos, dirimindo os conflitos entre os cidadãos ou entre os cidadãos e o Estado. c) Governo Na República brasileira, conforme o propugnado pelo sistema presidencialista, o Presidente da República acumula as atribuições de Chefe de Estado e Chefe de Governo (CF, 1988, art. 76) é eleito pelo povo (CF, 1988, art. 77), por prazo determinado de quatro anos (CF, 1988, art. 82), com poder de veto (CF, 1988, art. 66, 1º). Em suma, o Estado brasileiro está constituído sob a forma de federação União, Estados, Municípios e Distrito Federal organizado como Estado Democrático

7 de Direito, que adota como forma de governo a República e como sistema de governo o Presidencialismo. d) Organização administrativa A estrutura legal que dispõe sobre a organização administrativa brasileira consta do Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, alterado por outros decretosleis, bem como a Lei nº 9.649, de 27 de maio de 1998, que, apesar de algumas deficiências técnico-jurídicas, como tratar por administração direta tão-somente os órgãos da Presidência da República e dos Ministérios, define a composição da administração federal, compreendendo: a) administração direta como a composta pelos organismos que estruturam a Presidência da República e os Ministérios; b) administração indireta como a que comporta as seguintes entidades de personalidade jurídica própria: autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações públicas. Mesmo tratando-se de uma organização administrativa dirigida somente para a União, cuja legislação federal não é aplicável aos demais entes federados Estados, Municípios e Distrito Federal -, é inegável que a sobredita legislação federal traz conceitos e princípios que acabam, por simetria, sendo incorporados ao direito local, independentemente das ressalvas realizadas pela doutrina. 4. OBJETIVOS DO ESTADO BRASILEIRO São objetivos fundamentais do Estado brasileiro: construir uma sociedade livre, justa e solidária, garantir o desenvolvimento nacional, erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais, promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação (CF, 1988, art. 3ª). Para atingir esses objetivos, o Estado divide suas funções entre três poderes, denominado de Poder Legislativo, Executivo e Judiciário, os quais funcionam de forma harmônica e independente, verificando-se desse modo, o primeiro sistema constitucional de controle, denominado de freios e contrapesos, em face da teoria da separação dos poderes.

8 Em outro momento, a Constituição Federal de 1988, no capítulo concernente à fiscalização contábil, financeira e orçamentária, prevê o controle externo, a cargo do Congresso Nacional, com o auxílio do Tribunal de Contas (art. 71) e o controle interno que cada Poder exercerá sobre seus próprios atos (arts. 70 e 74). Esses controles são realizados através de auditoria e fiscalização. No exercício de suas funções, a Administração Pública, exercida precipuamente pelo Poder Executivo, sujeita-se ao controle dos Poderes Legislativo e Judiciário, além de exercer, ela mesma, o controle sobre os seus próprios atos. Esse controle abrange não só os órgãos do Poder Executivo, mas também os dos demais Poderes (Legislativo e Judiciário), quando exerçam função tipicamente administrativa. Embora o controle seja atribuição estatal, o administrado participa dele na medida em que pode e deve provocar o procedimento de controle, não apenas na defesa de seus interesses individuais, mas também na proteção do interesse coletivo. A Constituição outorga ao particular determinados instrumentos de ação a serem utilizados com essa finalidade. É esse, provavelmente, o mais eficaz meio de controle da Administração Pública: o controle popular. Vale salientar que a função de controle decorre da estrutura constitucional, por isto constitui poder-dever dos órgãos a que a lei atribui essa função, precisamente pela sua finalidade corretiva; ele não pode ser renunciado nem retardado, sob pena de responsabilidade. Ele abrange a fiscalização e a correção dos atos ilegais e, em certa medida, dos inconvenientes ou inoportunos. Com base nesses elementos, pode-se definir o controle da Administração Pública como o poder de fiscalização e correção que sobre ela exercem os órgãos dos Poderes, Judiciário, Legislativo e Executivo, com o objetivo de garantir a conformidade de sua atuação com os princípios que lhe são impostos pelo ordenamento jurídico. 5. PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS QUE REGEM A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA A teor do art. 37 da Constituição da República Federativa do Brasil, a administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados,

9 do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. a) Princípio da legalidade Segundo Milesk (2003, p. 38), o principio da legalidade é o elemento que configura o Estado de Direito. Por essa razão, a Administração Pública restringe a sua ação aos limites das determinações legais, não podendo fazer mais nem menos do fixado em lei. Conforme lapidar expressão de Meirelles (1995, p ), enquanto ao particular é lícito fazer tudo que a lei não proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza. Portanto, o princípio da legalidade objetiva afastar o autoritarismo do governante, submetendo a sua vontade à vontade da lei. A lei é a principal forma de indicação do interesse público. Como o interesse do governante não pode se sobrepor ao interesse público, evidentemente também não pode se desvirtuar do determinado em lei. b) Princípio da Impessoalidade Segundo Meirelles (1995, p. 85), o princípio da impessoalidade, referido na Constituição de 1988, art. 37, caput, impõe ao administrador público que só pratique o ato para o seu fim legal, evitando a promoção pessoal. c) Princípio da Moralidade Nas palavras de Mileski (2003, p. 39) o princípio da moralidade, de imediato, deve ser ressaltado que a moralidade administrativa não se confunde com a moralidade comum. Dessa forma, quando se fala em princípio da moralidade, não se está falando somente de aspecto ético, mas, sobretudo no aspecto jurídico, em que se considera toda uma gama de normas e princípios dirigidos à Administração Pública. d) Princípio da Publicidade Segundo Milesk (2003, p. 40), publicidade é a obrigação de tornar público todos os atos realizados pela Administração, mediante a comunicação oficial à

10 sociedade dos atos, leis, contratos e procedimentos, não só para produzir transparência administrativa, mas, sobretudo para dar conhecimento público dos mesmos e marcar o início dos seus efeitos externos. A Administração deve agir sem nada ocultar no sentido de suscitar a participação fiscalizadora da cidadania, fixando a certeza de que nada há de errado no ato administrativo praticado. Claro que há exceções em razões de Estado. A publicidade não é elemento formativo do ato; é requisito de eficácia e moralidade. Por isso mesmo, os atos irregulares não se convalidam com a publicação, nem os regulares a dispensam para sua exeqüibilidade, quando a lei ou o regulamento a exige. Nesse contexto, como princípio constitucional dirigido à Administração Pública, a publicidade alcança todo o âmbito da atividade do Estado, seja no pertinente à divulgação oficial de seus atos administrativos, judiciais ou legislativos; seja na comunicação que divulga os procedimentos internos, inclusive os relativos a seus agentes. e) Princípio da Eficiência O princípio da eficiência, na definição de Meirelles (1995, p. 90), é dever que se impõe a todo agente público de realizar suas atribuições com presteza, perfeição e rendimento funcional. É o mais moderno princípio da função administrativa, que já não se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultado positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros. Contudo, não pode a Administração Pública, a pretexto de buscar o atendimento do princípio da eficiência, deixar de atender aos demais princípios constitucionais, especialmente o da supremacia do interesse público e o da legalidade. Eficiência no exercício da atividade pública significa produzir ações adequadas para a satisfação do interesse público, com apoiado na legalidade, no sentido de ser dado cumprimento às exigências e aos princípios da estrutura jurídico-constitucional, sem produzir qualquer lesão ao Estado Democrático de Direito.

11 6. A ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO O Estado é uma organização político-jurídica com a finalidade de realizar o bem público, com governo próprio, dentro de um território determinado. O Estado, para o alcance de seus objetivos, exercita o poder por meio da competência, efetuando serviços e atividades que variam no tempo e no espaço, no sentido de promover a realização do bem público, e que a realização do bem público é efetuada por meio dos órgãos componentes da estrutura administrativa do Estado, aos quais são destinados serviços de interesse público, cuja ação deve ocorrer de acordo com as normas e os princípios constitucionais já mencionados. Toda esta atividade desenvolvida para o atendimento do bem público necessita de uma grande soma de recursos financeiros. Assim, para suporte das despesas realizadas com a manutenção dos serviços e órgãos que lhe são próprios, o Estado necessita promover a busca de meios materiais recursos financeiros -, que envolve uma atividade de natureza patrimonial, denominado-se de atividade financeira do Estado. O Estado, no exercício da sua atividade financeira, para satisfação de suas necessidades materiais, socorre-se do patrimônio dos governados, na medida em que as suas atividades produtivas, de valores econômicos, são totalmente insuficientes para o atendimento das necessidades públicas. É a aquisição de dinheiro que constitui, precipuamente, a atividade financeira do Estado, que é, em síntese, um ente que arrecada e paga. Considerando que a atividade financeira do Estado consiste em obtenção e criação de receita, com o seu dispêndio ocorrendo por meio da despesa pública, a forma de gerência desses recursos se dá via orçamento público, por ser este o instrumento disciplinador das finanças públicas. A atividade financeira do Estado brasileiro está disciplinada no Título VI, da Constituição Federal de 1988 e abrange os sistemas de Tributação, Finanças Públicas e Orçamento.

12 a) Da Tributação Em razão da soberania ou poder de império que o Estado tem sobre as pessoas e as coisas de seu território, tem ele também, de direito e de fato a possibilidade de exigir tributos. Leal (1996, p. 41). Segundo o citado autor, essa possibilidade está submetida, em primeiro lugar à disciplina da Constituição, pois é ela que, disciplinando o exercício do poder de tributar, cataloga, outorga e distribui competência tributárias, classifica os tributos, delimita essa competência e garante os direitos do cidadão contribuinte. As receitas são chamadas de coercitivas, porque o contribuinte é obrigado a cumpri-las, sempre que o ato praticado esteja identificado com o fato gerador previsto em cada tributo. Os arts. 145 a 162, da Constituição Federal cuidam do Sistema Tributário do Estado Brasileiro, tratando dos princípios gerais, das limitações do Poder de Tributar, da competência tributária e da repartição das receitas tributárias. b) Das Finanças Públicas A Constituição Federal de 1988, estabelece normas gerais para as Finanças Públicas, aduzindo que Lei Complementar disporá sobre finanças públicas, dívida pública externa e interna, concessão de garantias pelas entidades públicas, emissão e resgate de títulos da dívida pública, fiscalização das instituições financeiras, operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e compatibilização das funções das instituições oficiais de crédito da União, resguardadas as características e condições operacionais plenas das voltadas ao desenvolvimento regional. c) Do Orçamento Público Acerca dos orçamentos, aduz o art. 165, da CF que, leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerá: o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais.

13 De acordo com a Constituição Federal/88, a lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. As leis de diretrizes orçamentárias compreendem as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientam a elaboração da lei orçamentária anual, dispõem sobre as alterações na legislação tributária e estabelecem a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento (CF, Art. 165, 1º) Como o Estado desempenha uma intensa atividade financeira arrecadando, gastando e administrando recursos financeiros no sentido de realizar os seus objetivos de interesse público, há necessidade de utilização de um meio que discipline essa ação estatal, por um determinado espaço de tempo. Esse meio chama-se orçamento público. O orçamento tem a função de possibilitar ao organismo de representação (Parlamento) um controle político sobre o órgão de execução (Executivo), como o seu aspecto técnico possuindo somente conteúdo financeiro, sem ter preocupação com o campo econômico. Embora subsistam as características tradicionais do orçamento público aprovação prévia de receita e despesa e controle político a evolução do Estado e o crescimento populacional propiciaram o aumento das necessidades sociais, levando a uma ampliação das atividades do Estado, cujas funções foram aprimoradas e alteradas quanto à natureza e qualidade, demonstrando aos administradores que o orçamento tradicional já não atendia às necessidades do novo Estado, fazendo-se, por isso, necessário o implemento de uma nova forma estrutural para este instrumento disciplinador das finanças públicas. Com o passar do tempo o orçamento público deixou de ser apenas um instrumento de controle parlamentar sobre a receita e a despesa governamental, para torna-se um elemento que expressa, em termos financeiros, um planejamento que envolve programas de governo com projetos e atividades a serem desenvolvidos, dentro de um período de tempo determinado, convertendo-o num mecanismo essencial à Administração Pública, inclusive quanto a um melhor aproveitamento administrativo dos recursos financeiros, tendo em contra a relação custo benefício.

14 O orçamento público se converteu em um instrumento da política econômica e social dos governos, por isso, passando a constituir um elemento essencial à composição do planejamento governamental. Em tal circunstância, no Estado moderno, o orçamento público assumiu a posição de um dos principais, senão o principal, instrumento de exercício do poder. Trata-se do principal instrumento de exercício do poder intervencionista, na medida em que, pelo orçamento público, efetivou-se uma intervenção na vida política, econômica e social do Estado, com influência na vida de cada cidadão. Com tantas peculiaridades novas, evidentemente o conceito de orçamento público evoluiu na mesma proporção, ensejando a elaboração de infinitas definições por parte da doutrina. De uma maneira geral, todos concordam que se trata de um instrumento de planejamento e controle da administração pública, por isso, é de se referir aqui o conceito legal de orçamento público, contido no art. 2º, da Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, que institui normas gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: a Lei de Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do governo, obedecidos os princípios da unidade, universalidade e anualidade. Como se vê da definição legal, esta apresenta um conceito de orçamentoprograma, que deve representar o programa de trabalho do governo e indicar os meios necessários à sua execução. Uma das inovações fundamentais da Constituição refere-se à abrangência dos orçamentos que deverão ser encaminhados pelo Executivo ao Legislativo. Além do Orçamento Fiscal, o Congresso deverá apreciar os orçamentos da Seguridade Social (que inclui Previdência, Saúde e Assistência Social) e de Investimentos das Empresas Estatais (firmas nas quais a União detém a maioria do capital social com direito a voto). As constituições anteriores não previam a inclusão, no orçamento, das despesas e receitas da Previdência, as quais, nos anos recentes, eram incluídas apenas de forma global. Do mesmo modo, não eram submetidos ao exame do Legislativo os investimentos das estatais cujos recursos não proviessem de dotações do orçamento fiscal. O ciclo orçamentário desdobra-se nas seguintes fases: 1) proposta do Executivo sob a supervisão política do Presidente da República e assistência de seus órgãos técnicos; 2) discussão e aprovação dessa proposta pelo Congresso Nacional; 3)

15 sanção do Presidente da República e execução por ele e pelos Ministros; 4) controle da execução do orçamento e parecer final sobre as contas por parte do Tribunal de Contas; 5) julgamento das contas pelo Congresso Nacional, que tem competência para recusálas e submeter o Presidente e Ministros a impeachment, em caso de atentado à probidade da administração, à lei orçamentária, à guarda e legal emprego dos dinheiros públicos. Uma vez autorizada à execução do orçamento público, inicia-se o controle da execução orçamentária e financeira do Estado brasileiro, através dos controles interno e externo, sobre o quais se falará adiante. 7. O SIGNIFICADO DA PALAVRA CONTROLE O aparecimento do termo na língua portuguesa deu-se em 1922, significando ato ou efeito de controlar; monitorização, fiscalização ou exame minucioso obediente a determinadas expectativas, normas, convenções, etc. No âmbito do direito brasileiro, o termo vem sendo empregado desde 1941, tendo surgido pela primeira vez na clássica obra Controle dos atos administrativos pelo poder judiciário, da lavra do insigne Seabra Fagundes. Controle, pode ser assimilado com uma fiscalização exercida sobre determinado alvo, de acordo com certos aspectos, objetivando verificar o cumprimento do que já foi predeterminado, ou evidenciar eventuais desvios com vistas à correção de rumo. Na Administração Pública é a verificação, inspeção, exame, pela própria Administração, por outros poderes ou por qualquer cidadão, da efetiva correção na conduta gerencial de um poder, órgão ou autoridade, no escopo de garantir atuação conforme os modelos desejados e anteriormente planejados, gerando uma aferição sistemática. Trata-se, na verdade, de poder dever de fiscalização, já que, uma vez determinado em lei, não poderá ser renunciado ou postergado, sob pena responsabilização por omissão do agente infrator. A doutrina brasileira ainda não alcançou um modelo definitivo de classificação, divergindo os autores acerca do elenco de espécies de controle, porém as que seguem são as mais citadas pelos doutrinadores.

16 Quanto ao órgão que o exerce, o controle pode ser administrativo, legislativo ou judicial. Quanto ao momento em que se efetua, pode ser prévio, concomitante ou posterior. O controle prévio ( a priori) preventivo visa impedir que seja praticado ato ilegal ou contrário ao interesse público. Ex. Ato do Poder Executivo sujeito à autorização ou aprovação prévia do Congresso Nacional ou de uma de suas Casas, ou seja, Câmara ou Senado. Controle concomitante é aquele que acompanha a atuação administrativa no mesmo momento em que o ato acontece. Ex. O acompanhamento da execução orçamentária pelo sistema de auditoria; a fiscalização que se exerce sobre as escolas, hospitais e outros órgãos públicos prestadores de serviços à coletividade. Controle posterior é aquele que rever os atos já praticados, para corrigi-los, desfazê-lo ou apenas confirmá-los. Ex. Ato de aprovação, homologação, anulação, revogação e convalidação. Quanto à localização do órgão executor do controle, poder ser interno ou externo. Controle interno é o controle decorrente de órgão integrante da própria estrutura na qual se insere o órgão fiscalizado. Assim, cada um dos órgãos dos poderes executivo, legislativo e judiciário, mediante sistema integrado de controle interno, deve exercer o controle sobre seus próprios atos e agentes. Trata-se de controle inerente à gastança dos dinheiros públicos, ou seja, relaciona-se especificamente com as despesas públicas, observadas pelo próprio órgão controlado. Controle externo é realizado por órgão não integrante da estrutura do órgão controlado. É externo o controle exercido por um dos Poderes sobre o outro. 8. BREVE HISTÓRICO DO CONTROLE NO BRASIL Conforme Baleeiro (1987, p. 425), o controle era reclamado desde a Independência, tendo sido projetado desde 1840, por Manuel Alves Branco. O Tribunal de Contas, o qual nasceu pouco depois da proclamação da República, pelo Dec. Nº 966- A, de 7 de novembro de 1890, graças, sobretudo, à iniciativa de Rui Barbosa, de sorte que haja entre o poder que autoriza a despesa e o poder que a executa, um mediador

17 independente, auxiliar de um outro, que, comunicando com a Legislatura, e intervindo na Administração seja não só vigia, como a mão forte da primeira sobre a segunda, obstando a perpetração das infrações orçamentárias por um veto oportuno aos atos do executivo, que direta, próxima ou remotamente, discrepem da linha rigorosa das leis de finanças. Já em 1893, surgira a primeira crise, quando o Ministro da Fazenda Serzedelo Correia, pediu demissão por não concordar com a hostilidade do Presidente FLORIANO PEIXOTO à fiscalização prévia do Tribunal de Contas. Segundo Baleeiro (1987, p. 425), ao discorrer sobre a evolução do Tribunal de Contas no Brasil, nos primeiros anos, os relatórios do Tribunal de Contas foram apresentados ao Ministro da Fazenda. Mais tarde, a partir de 1912, por obediência à lei nº 2.511, de 1911, os relatórios foram encaminhados ao Congresso. De 1930 a 1933, não houve relatórios, em virtude da interrupçao do funcionamento do Congresso. Discorre ainda o citado autor que doze ou treze leis e decretos modificaram, sem atingir, fundamentalmente, o Tribunal de Contas, até que a Constituição de 1934 o definiu nos arts. 99 a 102, como órgão de cooperação das atividades governamentais. Após a Constituição de 1934, o Tribunal ofereceu parecer prévio sobre as contas do Presidente da República e relatório sobre o exercício financeiro. Foi essa a primeira vez, após 43 anos de fundado o Tribunal, que o Legislativo se pronunciou sobre as contas presidenciais. Em 1937, sobre o exercício de 1936, o Tribunal adotou parecer prévio do Ministro Tompson Flores, contrário à aprovação das contas do Presidente da República. A carta política outorgada em 1937 não o suprimiu, mas o decreto-lei nº 426, de 12 de maio de 1938, restringiu-lhe as atribuições fiscalizadoras. O fato é que, no período de 1937 a 1945, o Tribunal de Contas perdeu o seu sentido político, porque as contas da execução orçamentária teriam de ser aprovadas pelo próprio poder de fato que as prestou. Com a Constituição de 1946, esse órgão de controle recebeu nova reestruturação pela lei nº 830/1949 e voltou a dar parecer sobre as contas presidenciais. O Decreto-Lei nº 199, de 25 de fevereiro de 1967, reestruturou o mecanismo e a competência do Tribunal de Contas. Até a Constituição de 1946, por estranho que pareça, o pessoal do Tribunal de Contas era incluído no quadro do Ministério da Fazenda, como se devesse alguma subordinação a este.

18 De acordo com a Constituição Federal em vigor (1988), o Tribunal de Contas, com sede na Capital da República, funciona como órgão auxiliar do Congresso no exercício do controle externo no que tange à fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas.do orçamento com jurisdição em todo o território nacional. 9. O CONTROLE EXTERNO A teor do art. 70, da Constituição Federal de 1988, a fiscalização contábil financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, com auxílio do Tribunal de Contas (CF, art. 71) Na União, o Controle Externo é exercido pelo Congresso Nacional, mediante auxílio de Tribunal de Contas da União na esfera Federal. No Estado, referido Controle é exercido pelas Assembléias Legislativas com auxílio dos Tribunais de Contas dos respectivos Estados. No Município, o controle externo se faz através das Câmaras Municipais, com auxílio dos Tribunais de Contas dos Respectivos Estados, com exceção dos Municípios de São Paulo e Rio de Janeiro que dispõem de Conselho de Contas Municipais. O novo texto constitucional (1988) também inova em relação ao anterior quando estabelece que a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial deve abranger os aspectos de legalidade, legitimidade, economicidade, assim como a ampliação de subvenções e renúncia de receitas, ou seja, abre caminho para que os Tribunais de Contas se manifestem sobre o mérito e a qualidade da execução das despesas. Importante ressaltar que a Constituição Federal de 1988 não limita a ação dos Tribunais de Contas ao sistema de controle posterior, que significa continuar a prática da fiscalização aos fatos consumados, mas também abre a alternativa para a realização de controles prévios e concomitantes, além dos posteriores, prevendo, ainda, sanções mais efetivas.

19 De acordo com o art. 71, da Constituição Federal de 1988, compete ao Congresso Nacional, com auxílio do Tribunal de Contas da União, as seguintes atribuições de controle externo: I apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio, que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento; II julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo poder público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público; III apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo poder público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório; IV realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II; V fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo; VI fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União, mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município; VII prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas;

20 VIII aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário; IX assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade; X sustar, se não atendido, a execução de ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal; XI representar ao Poder competente sobre irregularidade ou abusos apurados. Vale destacar que o Tribunal de Contas da União, como órgão auxiliar do Congresso Nacional poderá aplicar sanções legalmente previstas, dar prazo para que órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade e sustar, se não atendido, o ato impugnado. Além disso, quando o Tribunal de Contas da União, por exemplo, solicitar ao Congresso a sustação de um contrato, não mais existirá o obstáculo colocado pela Constituição anterior quando dispunha que: O Congresso deliberará sobre a solicitação, no prazo de trinta dias, findo o qual, sem pronunciamento do Poder Legislativo, será considerada insubsistente a impugnação, ou seja, prevalecia um absurdo decurso de prazo, que o texto não eliminou: Se o Congresso Nacional e o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, não efetivarem as medidas previstas, o Tribunal decidirá a respeito. O novo texto fixa ainda que os tribunais de contas estabelecerão montante das multas e que suas decisões de que resulta imputação de débito ou multa terão eficácia de títulos executivos, permitindo, além disso, mais agilidade para a sustação de despesas, inclusive subsídios não previstos no orçamento, mediante uma ação integrada da Comissão Mista de Orçamento e do Tribunal de Contas. Frise-se que o Tribunal de Contas da União controla os pagamentos do Executivo, podendo impedi-los, se não forem autorizados, além de dar parecer sobre o conjunto e o detalhe da execução. Vela para que o Presidente e Ministros só gastem para os fins específicos do orçamento e dentro dos limites que o Congresso traça a cada um desses fins. De nada valeria a competência do Poder Legislativo para aceitar ou rejeitar o programa de governo, autorizar ou vedar receitas e despesas, se não tivesse meios e órgãos técnicos de fiscalização da execução orçamentária.

21 Nesse diapasão, o Congresso Nacional, a quem cabe exercer o controle externo da gestão governamental, com auxílio do Tribunal de Contas da União, é o órgão que julga a prestação de contas do governo federal, após parecer técnico do Tribunal de Contas da União. 10. O CONTROLE INTERNO O controle interno, segundo Milesk (2003, p. 160) é aquele efetuado pelos órgãos administrativos, no âmbito da própria Administração, sob o comando de um órgão central e, por isso, organizado de forma sistêmica, no sentido de atuar de maneira integrada em todos os Poderes do Estado, buscando comprovar a legalidade dos atos praticados pelos administradores e avaliar os resultados da ação governamental, verificando o seu grau de eficiência e eficácia, com prestação do devido apoio ao controle externo no exercício de sua missão institucional. Como se sabe, todos os atos de gestão relativos à execução do orçamento são contabilizados à medida que se processam, segundo regras estabelecidas em lei, inicialmente pelo Decreto nº 4.536, de 28 de janeiro de 1922 (Código de Contabilidade da União), regulamentado pelo Decreto nº , de 8 de novembro de 1922 e agora pela Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, regulamentado pelo Decreto nº , de 6 de março de 1969 (Plano de Contas Único). A Constituição da República Federativa do Brasil promulgada em 24 de janeiro de 1967, com redação dada pela Emenda Constitucional nº 1, de 17 de outubro de 1969, ao tratar da fiscalização financeira e orçamentária exercida até então pelo controle externo, acrescentou os sistemas de controle interno do Poder Executivo, com a finalidade de criar condições indispensáveis para assegurar eficácia ao controle externo e regularidade à realização da receita e da despesa, acompanhar a execução de programas de trabalho e a do orçamento, bem como avaliar os resultados alcançados pelos administradores e verificar a execução dos contratos. (CF/67, arts. 70 e 71, I a III). O Decreto Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, que dispõe sobre a organização da Administração Federal e estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa por ele iniciada, no art. 6º estabeleceu que as atividades da Administração Federal obedeceriam aos princípios fundamentais do planejamento, coordenação, descentralização, delegação de competência e controle, além de instituir normas de administração financeira e de contabilidade, ainda organizou em sistemas as

22 atividades de pessoal, orçamento, estatística, administração financeira, contabilidade e auditoria. O Mencionado Decreto-Lei estabeleceu ainda que o controle das atividades da Administração Federal deveria exercer-se em todos os níveis e em todos os órgãos, compreendendo, particularmente, o controle, pela chefia competente, da execução dos programas e da observância das normas que governam a atividade específica do órgão controlado, o controle, pelos órgãos próprios de cada sistema, da observância das normas gerais que regulam o exercício das atividades auxiliares e o controle da aplicação dos dinheiros públicos e da guarda dos bens da União pelos órgãos próprios do sistema de contabilidade e auditoria. O art. 14 do mencionado Decreto, que se constitui num marco na história administrativa do Estado brasileiro, aduz que o trabalho administrativo será racionalizado mediante simplificação de processos e supressão de controles que se evidenciarem como puramente formais ou cujo custo seja evidentemente superior ao risco. 11. O CONTROLE INTERNO NO PODER EXECUTIVO FEDERAL a) Da missão constitucional A teor do art, 74, da Constituição Federal de 1988, os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: I avaliar o cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União; II- comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e à eficiência da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e nas entidades da Administração Pública Federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado; III exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União; IV apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.

23 De acordo com os art. 70, da Constituição Federal, são também atribuições constitucionais do Sistema de Controle Interno a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade e economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas. b) Da regulamentação No âmbito do Poder Executivo Federal, através do Decreto nº 3.591, de 6 de setembro de 2000 foi regulamentado as finalidades, as atividades, a organização e estrutura do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal. A teor do mencionado Decreto, a avaliação do cumprimento das metas do Plano Plurianual visa a comprovar a conformidade da sua execução. A avaliação da execução dos programas de governo visa comprovar o nível de execução das metas, o alcance dos objetivos e a adequação do gerenciamento. A avaliação da execução dos orçamentos da União visa comprovar a conformidade da execução com os limites e destinações estabelecidos na legislação pertinente. A avaliação da gestão dos administradores públicos federais visa comprovar a legalidade e a legitimidade dos atos e a examinar os resultados quanto à economicidade, à eficiência e à eficácia da gestão orçamentária, financeira, patrimonial, de pessoal e demais sistemas administrativos e operacionais. O controle das operações de crédito, avais, garantias, direitos e haveres da União visam a aferir a sua consistência e a adequação dos controles internos. O apoio ao controle externo, sem prejuízo do disposto em legislação específica, consiste no fornecimento de informações e dos resultados das ações do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal. Consoante disposto no art. 4º, do referido decreto, o Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal utiliza como técnicas de trabalho, para a consecução de suas finalidades, a auditoria e a fiscalização. A auditoria visa a avaliar a gestão pública, pelos processos e resultados gerenciais, e aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado. A fiscalização visa comprovar se o objeto dos programas de governo corresponde às especificações estabelecidas, atende às necessidades para as quais foi

24 definido, guarda coerência com as condições e características pretendidas e se os mecanismos de controle são eficientes. Outra atividade prevista para o Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal é prestar orientação aos administradores de bens e recursos públicos nos assuntos pertinentes à área de competência do controle interno, inclusive sobre a forma de prestar contas, na forma prevista no art. 70 da Constituição da República Federativa do Brasil de As atividades a cargo do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal destinam-se a subsidiar o exercício da direção superior da Administração Pública Federal, a cargo do Presidente da República, a supervisão ministerial, o aperfeiçoamento da gestão pública, nos aspectos de formulação, planejamento, coordenação, execução e monitoramento das políticas públicas e também os órgãos responsáveis pelo ciclo da gestão governamental, quais sejam, planejamento, orçamento, finanças, contabilidade e administração federal. c) Da Organização e Estrutura De acordo com o Decreto nº 3.591, de 6 de setembro de 2000, integram o Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, os seguintes órgãos: I a Controladoria - Geral da União, como órgão central, incumbido da orientação normativa e da supervisão técnica dos órgãos que compõem o Sistema; II- As Secretaria de Controle Interno da Casa Civil, da Advocacia-Geral da União, do Ministério das Relações Exteriores e do Ministério da Defesa, como órgãos setoriais; III- as unidades de controle interno dos comandos militares, como unidades setoriais da Secretaria de Controle Interno do Ministério da Defesa. A Secretaria Federal de Controle Interno desempenhará as funções operacionais de competência do Órgão Central do Sistema, na forma definida em regimento interno, além das atividades de controle interno de todos os órgãos e entidades do Poder Executivo Federal, excetuados aqueles jurisdicionados aos órgãos setoriais constantes do inciso II (art. 8º, 1º). As unidades regionais de controle interno exercerão as competências da Controladoria - Geral da União que lhes forem delegadas ou estabelecidas no regimento