AUMENTO NA TRIBUTAÇÃO E OUTRAS DISTORÇÕES PROVOCADAS PELAS MODIFICAÇÕES NO SEGURO ACIDENTE DE TRABALHO (SAT)

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1 Equipe Ernesto Moreira Guedes Filho Carla Rossi Carolina Guerra Andrea Curi AUMENTO NA TRIBUTAÇÃO E OUTRAS DISTORÇÕES PROVOCADAS PELAS MODIFICAÇÕES NO SEGURO ACIDENTE DE TRABALHO (SAT) JANEIRO/2010 1

2 AUMENTO NA TRIBUTAÇÃO E OUTRAS DISTORÇÕES PROVOCADAS PELAS MODIFICAÇÕES NO SEGURO ACIDENTE DE TRABALHO (SAT) ÍNDICE SUMÁRIO EXECUTIVO INTRODUÇÃO DESCRIÇÃO A EVOLUÇÃO HISTÓRICA O ENQUADRAMENTO DA EMPRESA ATIVIDADE PREPONDERANTE ALTERAÇÕES RECENTES: O NOVO SAT, O NTEP E O FAP RISCO ACIDENTE DE TRABALHO (RAT)/SAT O AUMENTO DA ALÍQUOTA DE RAT PARA A MAIORIA DAS ATIVIDADES O PROBLEMA DA UTILIZAÇÃO DOS PERCENTIS POSSÍVEIS INCONSISTÊNCIAS DO ENQUADRAMENTO NO RAT ATIVIDADE SIMILARES COM RAT/SAT MUITO DISTINTOS DISCRIMINAÇÃO DE EMPRESAS COM ATUAÇÃO EM VÁRIAS ATIVIDADES DISCRIMINAÇÃO DE SETORES COM DIVERSIDADE TECNOLÓGICA DIFERENÇAS REGIONAIS FATOR ACIDENTÁRIO DE PREVENÇÃO - FAP DISTORÇÕES DEVIDO AO PORTE DAS EMPRESAS O PROBLEMA DOS PERCENTIS TRATAMENTO DESIGUAL PARA ATIVIDADES COM MELHORA GENERALIZADA NOS ÍNDICES DE ACIDENTALIDADE FALTA DE TRANSPARÊNCIA NO CÁLCULO DO FAP TRAVA DA MORTALIDADE TRAVA DA ROTATIVIDADE CRÍTICAS GERAIS MAIOR ONERAÇÃO DO SETOR FORMAL DA ECONOMIA ACIDENTE DE TRAJETO ACIDENTES DE TRAJETO E DISCRIMINAÇÃO DESPROPORÇÃO ENTRE CUSTOS E ENCARGOS SÍNTESE E CONCLUSÕES...52 REFERÊNCIAS...54 ANEXO - O NEXO TÉCNICO EPIDEMIOLÓGICO PREVIDENCIÁRIO (NTEP)...55 A. ASSOCIAÇÕES ESPÚRIAS ENTRE ATIVIDADE ECONÔMICA E ACIDENTALIDADE...56 B. INCENTIVOS À DISCRIMINAÇÃO DE TRABALHADORES...57 C. INCENTIVOS À UTILIZAÇÃO INDISCRIMINADA DA NTEP

3 AUMENTO NA TRIBUTAÇÃO E OUTRAS DISTORÇÕES PROVOCADAS PELAS MODIFICAÇÕES NO SEGURO ACIDENTE DE TRABALHO (SAT) SUMÁRIO EXECUTIVO O SAT (Seguro Acidente de Trabalho) é um tributo que incide sobre a folha de pagamentos das empresas. Hoje esse tributo representa 1%, 2% ou 3% da folha, de acordo com o grau de acidentalidade da atividade em que a empresa está classificada (conforme o enquadramento da empresa na CNAE - Código Nacional de Atividade Econômica) 1. Em 2010, esse ônus pode aumentar em até 500% (quinhentos por cento)! O aumento decorre de profundas alterações na metodologia de cálculo do SAT que entram em vigor em A primeira grande mudança é a reclassificação do risco de acidentes de trabalho dos setores de atividade. Das subclasses da CNAE, dois terços foram reenquadradas para alíquotas de SAT mais elevadas. Antes, 48% das atividades pagavam SAT de 1%, 41% tinham SAT de 2% e apenas 11% das atividades pagavam SAT de 3%. Agora, somente 14% dos setores pagarão SAT de 1%, enquanto 30% serão onerados com SAT de 2% e 56% com SAT de 3%. Reclassificação do grau de risco das subclasses da CNAE % 2% 3% Fonte: Decreto n /2009, Anexo V. Elaboração: Tendências. Para 67% das atividades econômicas, haverá um aumento do tributo cobrado, estando prevista redução somente em 4% das atividades. 1 A alíquota a ser paga por cada empresa depende do risco de acidentes de trabalho do setor de atividade em que ela atua. Se o risco de determinada atividade for considerado leve, a alíquota paga por todas as empresas que desempenham essa atividade será de 1%. Se a atividade for de risco médio, a alíquota é de 2%. E, por fim, atividades com risco elevado pagam SAT de 3%. 3

4 Deslocamentos derivados do reenquadramento na alíquota do SAT 866 atividades; 67% do total 379 atividades; 29% do total 55 atividades; 4% do total Redução Constante Aumento Fonte: Decreto n /2009, Anexo V. Elaboração: Tendências. Como as informações necessárias para se calcular o impacto disso sobre a arrecadação do SAT não estão disponíveis, pode-se apenas fazer uma estimação com base em um exemplo hipotético simplificado. Caso todos os setores de atividades possuíssem o mesmo número de empresas, e se essas empresas fossem homogêneas em número de funcionários e massa salarial, o reenquadramento do grau de risco do SAT, isoladamente, poderia ter um impacto de até 50% sobre a arrecadação. A segunda grande mudança é a criação do FAP (Fator Acidentário de Prevenção). O FAP é um número, diferente para cada empresa, que multiplica a alíquota do SAT paga pela empresa. Assim, se a empresa estiver enquadrada em uma atividade com SAT de 3% e tiver um FAP igual a 2 (o máximo), ela pagará esse tributo com uma alíquota de 6% sobre o total da folha de pagamentos. O FAP é calculado com base na acidentalidade específica da empresa, comparada à média da atividade em que atua. Ao introduzir um elemento individual, considerando diretamente o histórico de doenças e acidentes de trabalho de cada empresa, no cálculo da alíquota do SAT, o FAP tem o objetivo de incentivar investimentos em segurança e saúde do trabalho. A idéia é punir as empresas que apresentem maior acidentalidade e beneficiar aquelas que se destacam positivamente nesse quesito. Assim, não são todas as empresas que sofrerão aumento de ônus. Aquelas que receberem FAP menor do que 1 por apresentarem, teoricamente, baixa acidentalidade em relação à atividade em que atuam, terão sua alíquota de SAT reduzida. Por exemplo, se a empresa atua em um setor que tem alíquota de SAT de 3% e tiver FAP de 0,5, irá pagar um alíquota 50% menor, de 1,5% (= 3% x 0,5). 4

5 SAT Determinado de forma coletiva De acordo com grau de acidentalidade médio de cada setor de atividade (CNAE) 1%, 2% ou 3% FAP x Determinado de forma individual De acordo com grau de acidentalidade de cada empresa De 0,5 a 2,0 = Alíquota final a ser paga por cada empresa a título de SAT, a partir de 2010 De 0,5% a 6,0% A combinação desses dois fatores SAT e FAP é que pode produzir aumentos de até 500%. Se a empresa atuava em uma atividade antes considerada de risco leve (alíquota de 1%) e sua atividade foi reenquadrada para um grau de risco alto (alíquota de 3%), somente aí já haveria um aumento de 200%. Porém, se o seu FAP for de 2, ela pagará uma alíquota de 6%, ou seja, 6 vezes mais o que pagava antes, o que corresponde a um aumento de 500%. Esse aumento, porém, não acontecerá todo em Para este ano, excepcionalmente, haverá um desconto no FAP, que não chegará ao máximo possível de 2, mas apenas a 1,75. Isso significa que a alíquota de SAT paga por algumas empresas pode sofrer em 2010 um aumento de somente 425%. Apesar do intuito do FAP, de promover uma maior flexibilização na cobrança do SAT e prover incentivos econômicos às empresas para que invistam mais em segurança e saúde do trabalho, sua metodologia esconde alguns problemas críticos, que podem produzir resultados não-previstos ou não-desejados. As grandes empresas, que empregam maior número de funcionários e que representam grande parte dos empregos gerados no Brasil, dificilmente terão um FAP menor do que um. Esse é um problema grave: discriminação de empresas. De uma forma geral, as grandes empresas sofrerão grandes aumentos desse encargo trabalhista. Como essas empresas representam a maior parcela da massa salarial paga, os encargos sobre a folha e a arrecadação do tributo irão aumentar. Ao mesmo tempo, a maioria das empresas de pequeno porte, que têm menor número de funcionários, foi beneficiada, tendo recebido FAP menor do que 1. No entanto, por motivos que serão vistos a seguir, a maioria dos descontos concedidos é pequeno, mesmo para as empresas que apresentaram zero acidente. Assim, tem-se, de um lado, um grande número de empresas pequenas com pequenos descontos no pagamento do SAT, e do outro lado, as grandes empresas, que mais contribuem para a arrecadação do SAT, com grandes aumentos no pagamento desse tributo, como ilustrado na figura abaixo. 5

6 Massa salarial das pequenas empresas, com pequenos descontos sobre o SAT Massa salarial das médias e grandes empresas, com grandes aumentos de SAT 0,5 1,0 2,0 Para se calcular os efeitos, em termos de aumento de arrecadação, que esse sistema de bonificação e punição do FAP pode representar, são necessários dados individualizados de cada empresa (FAP), que não estão disponíveis para o público. Mas tendo em vista que: i) um grande número de empresas pequenas receberam pequenos descontos; ii) as empresas de médio e grande portes, apesar de terem participação pequena entre o total de empresas, são as que possuem maior número de empregados, maior massa salarial e, portanto, são as que mais contribuem para a arrecadação do SAT; iii) estas empresas sofrerão grandes aumentos de encargos devido ao FAP; pode-se concluir que o FAP levará a um aumento substancial da arrecadação do SAT, uma vez que os descontos concedidos serão bastante inferiores ao aumento de ônus que será imposto às grandes empresas. Assim, o FAP reforça o aumento do tributo havido quando do reenquadramento das alíquotas do SAT. Apenas para se ter uma idéia desse aumento, pode-se recorrer a um exercício simplificado de estimação. Suponha um mundo hipotético em que existem 100 empresas que pagam SAT, sendo 90 de pequeno porte e as restantes 10, de grande porte. Antes da introdução do FAP, o grupo de empresas de pequeno porte arrecadava um total de R$ a título de SAT, enquanto as de grande porte, apesar de serem em número reduzido, arrecadavam, juntas, um total de R$ (essa diferença se justifica pelo fato de terem um número bastante superior de funcionários e pagarem maiores salários). Dessa forma, o SAT arrecadado total era de R$ Se, por conta do FAP, as pequenas empresas receberem um desconto de 5%, passando a arrecadar R$ 950, e as empresas grandes tiverem um aumento médio da alíquota de 60%, passando a pagar R$ 6.400, a arrecadação total sobe para R$ 7.350, um aumento de 47%. 6

7 Pequenas empresas Grandes empresas + = Arrecadação total de SAT + 60% % % Antes Depois do FAP Antes Depois do FAP Antes Depois do FAP Este exemplo, meramente ilustrativo, é válido para alertar sobre o potencial de aumento do ônus que a introdução do FAP pode representar. Lembrando que o reenquadramento do grau de risco das atividades econômicas também terá um impacto altista sobre a arrecadação, os efeitos combinados do SAT e do FAP devem levar a um aumento expressivo no montante recolhido de tributos. O resultado é o oposto, portanto, do discurso do Ministro da Previdência Social, José Barroso Pimentel, que afirma que não há intenção de arrecadar. Bom seria se tivéssemos zero de receita do Seguro de Acidente, pois evidenciaria um extraordinário e salutar ambiente de trabalho. Por outro lado, representantes do governo defendem a necessidade desse aumento de arrecadação, argumentando que existe um déficit nas contas da Previdência referente aos gastos com benefícios decorrentes de acidentes e doenças do trabalho. Contudo, esse argumento não é aceitável. Os gastos da Previdência com acidentes e doenças do trabalho não constituem uma conta isolada das demais, a qual deve ter seu saldo zerado. A Previdência concede um amplo conjunto de pensões e benefícios que são custeados a partir de diversas fontes de recursos, não havendo uma correspondência direta entre a arrecadação de cada fonte e despesa. Assim, ainda que o montante arrecadado com o SAT não possa ser utilizado para custear gasto público diverso daqueles oriundos de acidentalidade no trabalho, não existe a necessidade de que esse montante seja de valor correspondente ao dos gastos da Previdência decorrentes de acidentes e doenças do trabalho. Até porque esses gastos incluem custos gerados por todas as empresas que atuam no Brasil, independentemente de elas contribuírem ou não para o SAT. 7

8 Além do aumento da arrecadação, as mudanças propostas trazem uma série de problemas decorrentes de imperfeições na metodologia utilizada para definição do SAT. A metodologia para classificação do grau de risco das atividades econômicas se dá a partir do uso de percentis. Trata-se de uma forma de ordenar as atividades, de acordo com os índices de acidentalidade de cada uma. Esta técnica não é a mais adequada, já que pequenas diferenças nos índices de acidentalidade podem resultar em alíquotas de SAT muito distintas. Número de setores 1% 2% 3% Apesar de o setor B ter acidentalidade parecida a do setor A, sua alíquota de SAT é 100% maior! Índices de acidentalidade A B Ainda no caso da SAT, a alíquota é definida de acordo com a atividade preponderante da empresa. Esta regra parte do pressuposto de que empresas que desempenham uma mesma atividade são homogêneas. Isso não é verdade. Dentro de cada atividade econômica, coexistem empresas de diferentes portes, que utilizam processos de produção e tecnologias diferentes, e cujos trabalhadores estão sujeitos a riscos distintos no ambiente de trabalho. Nada disso é considerado na atribuição do grau de risco da empresa. Como visto, o FAP deveria corrigir esta distorção, acrescentando um elemento individual, que considera as especificidades de cada empresa. No entanto, a metodologia de definição do FAP também apresenta problemas, o que resulta em distorções ainda mais graves. O FAP é determinado a partir de uma comparação dos índices de acidentalidade de determinada empresa com os índices apresentados pelas demais empresas que atuam na mesma atividade econômica. Justamente pelo fato de coexistirem empresas de diferentes portes dentro de cada segmento, as grandes acabam sendo prejudicadas na comparação, como já foi dito acima. Existe uma enorme quantidade de pequenas empresas que apresentam zero acidente/ doença do trabalho anualmente. Já para as empresas de grande porte, por mais que invistam em saúde e segurança do trabalho, é improvável que tal situação aconteça. Por uma mera questão de probabilidade estatística, é difícil imaginar que uma empresa de 10 mil funcionários passe todo o ano sem registrar qualquer evento acidentário. 8

9 Assim, ainda que a empresa ofereça um ambiente bastante seguro de trabalho, com investimentos constantes nessa área, se ela atuar em um setor com diversas empresas pequenas que apresentam zero acidentalidade, sua posição no ranking de classificação será bastante desfavorável, recebendo FAP elevado. Como resultado, a empresa será punida, com aumentos elevados de encargos sobre toda a sua folha de pagamentos. Por outro lado, em empresas com quadro de funcionários reduzido, qualquer evento acidentário pode resultar em altos índices de acidentalidade e, portanto, em aumentos na alíquota final de SAT a ser paga. Mesmo empresas que apresentam zero acidente ou doença do trabalho podem ser prejudicadas pela metodologia do FAP. Isso porque a forma de cálculo desse fator faz com ele seja sempre superior a 0,5 (máximo desconto possível) quando há duas ou mais empresas com acidentalidade zero dentro de um mesmo setor. Além disso, foi arbitrada uma regra que eleva artificialmente o valor do FAP dessas empresas, fazendo com que o desconto final seja pequeno. Posição correta Posição média das empresas empatadas com acid. = 0 Posição arbitrada pela regra FAP = 0,5 + (IC *0,5), sem base legal FAP 0,50 0,67 0,83 1,00 2,00 Ou seja, registrar zero evento acidentário não é garantia para receber o maior desconto possível, de 50% (FAP = 0,5), sobre a alíquota do SAT. A discriminação de empresas de diferentes portes integra um terceiro grupo de problemas acarretados pelas mudanças do SAT: a introdução de distorções no tratamento de empresas e setores (e mesmo regiões), penalizando determinados tipos de empresas e atividades. Para empresas que atuam em diversas atividades, as distorções surgem do fato de que apenas o grau de risco da atividade preponderante é considerado. Veja como exemplo uma grande empresa do setor alimentício. Caso ela possua o maior número de funcionários trabalhando na atividade de abate de frangos, classificada como de risco alto, a empresa deverá pagar alíquota de 3% sobre o salário de todos os seus empregados. Mesmo que um grande número deles trabalhe em linhas de produção menos arriscadas, como a produção de alimentos industrializados (ou desempenhe tarefas administrativas e comerciais) todos terão um ônus de 3% para a empresa. Outra distorção se deve ao fato de a metodologia do SAT não considerar que, dentro de uma mesma atividade, existem discrepâncias regionais nos índices de acidentalidade das empresas. 9

10 Ao ignorar esse fato, admitindo mesma alíquota de SAT para empresas que atuam em uma mesma CNAE, independente de sua localização, acaba-se por penalizar as empresas localizadas em regiões com ambiente de trabalho mais seguro. Por fim, um problema comum ao SAT e ao FAP diz respeito à falta de transparência em sua definição. Não é possível reproduzir exatamente os índices de acidentalidade calculados para cada atividade econômica e de enquadrá-las segundo o grau de risco, dado que não se dispõe de todo o conjunto de dados utilizado. Uma análise das informações disponíveis percentis de freqüência, gravidade e custo de cada atividade, e sua respectiva alíquota de SAT deixa dúvidas quanto à consistência da metodologia utilizada. Por exemplo, das 130 atividades econômicas que apresentaram os menores percentis de freqüência, gravidade e custo (11,03, 11,2 e 11,57 respectivamente), 41% delas receberam alíquota de SAT igual a 1%, a 40% foi atribuída alíquota de 2% e a 19%, alíquota de 3%. O fato de algumas atividades aparentemente de baixo risco, como lojas de flores naturais, casas de suco e de chá, lanchonetes, estacionamentos, agências matrimoniais, entre outras, estarem enquadradas no grau de risco mais elevado (3%) também suscita dúvidas, uma vez que os parâmetros usados para esse enquadramento não foram demonstrados. Outro fato que gera dúvidas devido à falta de clareza das informações disponíveis consiste na existência de diversas atividades aparentemente muito similares, mas para as quais foram atribuídos distintos graus de risco. Exemplos de atividades similares que têm SAT distintos CNAE Descrição SAT Holdings de instituições financeiras Holdings de instituições não-financeiras Bancos múltiplos, com carteira comercial Caixas econômicas Desenvolvimento de programas de computador sob encomenda Desenvolvimento e licenciamento de programas de computador customizáveis Desenvolvimento e licenciamento de programas de computador não-customizáveis 1 Fonte: Decreto n /2009, Anexo V. O valor do FAP foi calculado individualmente para cada empresa. Apenas a empresa tem acesso ao valor de FAP, assim como do seu índice de freqüência, gravidade e custo, através de identificação e senha. Isso impede que sejam realizados cálculos precisos sobre os impactos do FAP na arrecadação do SAT, assim como análises sobre os critérios efetivamente utilizados em sua atribuição e a verificação de isonomia no tratamento das empresas. As informações que cada empresa tem acesso também carecem de transparência e objetividade, dificultando até mesmo para a empresa a reprodução dos cálculos dos seus próprios índices. 10

11 Outros problemas envolvidos na tributação do SAT são: Considerar acidentes de trajeto no cálculo dos índices de acidentalidade das empresas, o que pode levar à discriminação de trabalhadores que vivem longe ou utilizam meios de transportes mais arriscados para ir ao trabalho. Induzir a discriminação de trabalhadores, como os mais idosos ou que apresentam determinados tipos comuns de problemas de saúde (pressão alta, por exemplo), pois a contratação de um indivíduo pode acarretar ônus para a folha de pagamentos da empresa como um todo. Em síntese, apesar do intuito expresso de se prover incentivos para que as empresas melhorem a segurança em seu ambiente de trabalho, as mudanças no SAT produzirão alguns efeitos perversos, não-desejados, devido a inconsistências presentes em sua metodologia. Entre esses efeitos, destaca-se uma maior oneração do uso de mão-de-obra pelas empresas, sobretudo as maiores. Ademais, discrimina e penaliza determinados tipos de atividade e empresas em função de seu tamanho, setor ou modo de atuação, bem como determinados perfis de trabalhadores. 11

12 AUMENTO NA TRIBUTAÇÃO E OUTRAS DISTORÇÕES PROVOCADAS PELAS MODIFICAÇÕES NO SEGURO ACIDENTE DE TRABALHO (SAT) 1. Introdução O Seguro Acidente de Trabalho (SAT) é um tributo que incide sobre a folha de pagamento das empresas nas alíquotas de 1%, 2% ou 3% de acordo com o enquadramento do grau de risco do segmento de atividade econômica (CNAE) exercido pela empresa. Para 2010, o governo está promovendo duas significativas alterações no SAT: (i) a reavaliação do grau de risco das atividades da CNAE, resultando para a maioria das atividades aumento do percentual de risco; e (ii) a introdução do Fator Acidentário de Prevenção (FAP), que consiste em um multiplicador do Risco de Acidente de Trabalho (RAT/SAT), calculado para cada empresa, variando entre 0,5 e 2. Assim, dentro de uma mesma atividade econômica, cada empresa pode ter seu percentual incidente sobre a folha reduzido até pela metade (multiplicado por um FAP de 0,5) ou até duplicado (multiplicado por um FAP de 2). Em 2010, excepcionalmente, o valor máximo do FAP será 1,75. Entre os objetivos da nova legislação, destaca-se o incentivo à melhora nas condições de trabalho, com redução de acidentes e doenças relacionadas ao trabalho. Conforme José Barroso Pimentel, Ministro da Previdência Social, não há intenção de arrecadar. Bom seria se tivéssemos zero de receita do Seguro de Acidente, pois evidenciaria um extraordinário e salutar ambiente de trabalho 2. No entanto, como resultado dessas mudanças, inúmeras empresas sofrerão ônus sobre sua folha de pagamentos, pagando um valor maior de SAT, seja pelo enquadramento em um grau de risco mais elevado da atividade econômica em que a empresa atua, seja por um FAP atribuído a empresa maior do que 1 ou, ainda, por efeito de ambos. O efeito oposto, de redução desse ônus, também pode acontecer, mas à primeira vista, atingirá um número menor de empresas ou, de forma agregada, será inferior ao aumento. Este estudo econômico descreve essas modificações, procurando avaliar seus resultados e os fundamentos e metodologias utilizadas em sua definição. Para atender a esses objetivos, recorreu-se a uma série de informações e dados sobre as modificações que estão sendo realizadas: Em primeiro lugar, destaca-se o livro Novo Seguro de Acidente e o Novo Fap organizado por Remígio Todeschini e Wanderley Codo e editado em novembro de 2009 pela LTr. 2 In Todesquini e Codo (2009). 12

13 Em segundo lugar, destaca-se o conjunto de leis e regulamentações que instituíram o novo sistema, desde a previsão constitucional até as leis e os diversos decretos e normas que implementaram essa diretriz, também citados no livro acima referido. Outra referência importante é a tese de doutorado Paulo Rogério Albuquerque de Oliveira, denominada Nexo Técnico Epidemiológico Previdenciário NTEP e o Fator Acidentário de Prevenção FAP: Um Novo Olhar Sobre a Saúde do Trabalhador. Nesse trabalho, definido pelo próprio autor como pesquisa acadêmica por demanda induzida pelo Estado, desenvolveu-se grande parte da base metodológica das modificações implementadas pelo MPAS. Ainda segundo o autor, a metodologia do FAP foi aprovada pelo CNPS (Res /2004), inclusive, a revisão, pela Res 1.269/2006, antes mesmo de a academia dar o veredicto... e O NTEP vira lei em dezembro de 2006 (Lei ). É regulamentado em fevereiro pelo Decreto Presidencial e instrumentalizado pelo INSS pela Instrução Normativa 16. Por fim, o MPAS disponibiliza um amplo conjunto de dados sobre as relações de trabalho e saúde do trabalhador em seu site na Internet. Esses dados permitiram a realização de alguns cálculos e estimativas ao longo desta avaliação. Infelizmente, até mesmo por razões de confidencialidade, esse conjunto de dados é muito mais restrito que o utilizado pelo MPAS em sues cálculos e estimativas, o que impossibilita a reprodução de boa parte dos resultados reportados pelo ministério. Este trabalho foi organizado em seis seções, incluindo esta Introdução. A Seção 2 traz um breve histórico do arcabouço legal do SAT, abordando as sucessivas mudanças em sua regulação, passando pela introdução do NTEP e do FAP. A Seção 3 analisa os resultados do reenquadramento do grau de risco das subclasses da CNAE e, portanto, da alteração na alíquota do SAT, chamando a atenção para os possíveis resultados perversos ocasionados pelas mudanças a serem introduzidas em Nela são exploradas questões como o aumento da alíquota de SAT para a maioria das atividades e a discriminação de empresas que atuam em diversas atividades ou que utilizam tecnologias mais sofisticadas. Também são apresentadas críticas ao uso dos percentis na comparação entre as subclasses da CNAE para definição da alíquota de SAT de cada uma, e a possíveis inconsistências do enquadramento do RAT. A Seção 4 discute os principais conceitos envolvidos no FAP e apresenta algumas críticas a sua metodologia de cálculo. São questionadas as distorções causadas na comparação de empresas de diferentes portes e no uso dos percentis, as travas da mortalidade e da rotatividade, o tratamento desigual dispensado para segmentos de atividades que produzem uma melhora generalizada nos índices de acidentalidade e a falta de transparência no seu cálculo. A seção 5 traz críticas sobre outros aspectos envolvidos na tributação do SAT, com destaque para o problema de se considerar os acidentes de trajeto nos índices de 13

14 acidentalidade das empresas e o conseqüente incentivo à discriminação dos trabalhadores. Também são ressaltados os indícios de aumento da carga tributária, com maior oneração do setor formal da economia. Por fim, a seção 6 traz as sínteses e conclusões desse trabalho. As referências foram listadas ao final. O trabalho contém ainda um anexo, abordando os principais conceitos envolvidos no NTEP (Nexo Técnico Epidemiológico Previdenciário). Alerta-se para o risco de seu uso indiscriminado pelos médicos do INSS, dada a existência de associações espúrias em sua metodologia, e para o risco de incentivos à discriminação dos trabalhadores. 14

15 2. Descrição O SAT, Seguro Acidente de Trabalho, é um tributo que incide sobre a folha de salário das empresas, nas alíquotas de 1%, 2% ou 3%. É uma das fontes de financiamento da Previdência Social para a cobertura de acidentes e doenças advindos dos riscos ambientais do trabalho. 2.1 A evolução histórica No Brasil, a legislação que trata dos acidentes de trabalho existe desde a década de O primeiro normativo a tratar da questão foi editado em 1919 e introduziu o conceito de risco profissional determinando o pagamento de indenização ao segurado ou à família, proporcionalmente à gravidade das seqüelas do infortúnio. Na década de 1930, durante o Governo Getúlio Vargas, foi editado o Decreto , que enunciava que se incluíam como doenças profissionais as doenças inerentes ou peculiares a determinados ramos de atividade. Quanto à cobertura, o Decreto instituiu a indenização tarifada e obrigava os empregadores à garantia de seguro contra acidentes do trabalho em instituição particular ou a optar por um depósito nas Caixas Econômicas da União ou do Banco do Brasil, em moeda corrente, ou título da dívida pública federal. Essa norma estabeleceu ainda a pensão para os herdeiros ou beneficiários do acidentado, desde que inscritos em instituição de seguro social oficialmente reconhecida. Na década de 1940 o Decreto nº 7036/1944 alargou o conceito de acidente de trabalho, incluindo como acidente o in itinere, ou seja, aquele verificado na condução especial dada pelo empregador, e obrigou aos empregadores proporcionar aos empregados a segurança e higiene do trabalho, protegendo-os especialmente contra as imprudências que possam resultar do exercício habitual da profissão. Na década de 1970 foi editada a Lei nº 6.195/1.974 que tratou do regime rural de acidentes do trabalho. Também foi sancionada a Lei nº que, além de incluir no conceito de empregado o trabalhador temporário e o avulso, introduziu novo conceito de doença profissional, restringindo a abrangência da cobertura, pois considerava como doença as previstas na relação organizada pelo Ministério da Previdência Social. Atualmente, a Constituição Federal de 1988 estabelece o direito social ao trabalho seguro, bem como a obrigação do empregador pelo custeio do seguro de acidente do trabalho. Estes direitos estão consagrados nos Artigo 7º, inciso XXVII, Artigo 195, inciso I e artigo 201 inciso I, todos da Carta Política. Neste sentido são os dispositivos: Art. 7º São direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, além de outros que visem à melhoria de sua condição social: XXVIII - seguro contra acidentes de trabalho, a cargo do empregador, sem excluir a indenização a que este está obrigado, quando incorrer em dolo ou culpa; (...) 15

16 Art A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais: I - do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na forma da lei, incidentes sobre: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998) (...) Art A previdência social será organizada sob a forma de regime geral, de caráter contributivo e de filiação obrigatória, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial, e atenderá, nos termos da lei, a: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998) I - cobertura dos eventos de doença, invalidez, morte e idade avançada; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998) Quanto aos dispositivos constitucionais dois pontos merecem destaque. O primeiro é que a Constituição de 1988 introduziu a teoria do risco social, segundo o qual os riscos dos acidentes do trabalho são socializados, divididos entre todos da sociedade. A responsabilidade passa a ser do Estado, que paga uma indenização ao segurado que for vítima de acidente do trabalho, enquanto permanecer impossibilitado para o trabalho. O segundo ponto é que Emenda Constitucional nº 20/98, que alterou as disposições do artigo 201, da Constituição Federal de 1988, excluiu o acidente do trabalho dos eventos protegidos exclusivamente pelo Regime Geral de Previdência Social. Estabeleceu, dessa forma, que pode ser permitida a cobertura do risco concorrentemente pelo Regime Geral de Previdência Social e pela previdência privada. Com isto, a emenda estabelece um novo marco na temática do acidente do trabalho, permitindo concorrentemente a atuação do Regime Geral de Previdência Social e do setor privado. Porém, para a sua implementação da participação concorrente entre a iniciativa privada e o Estado na gestão de seus recursos, há a necessidade da elaboração de uma lei que regulamente esse novo dispositivo, o que ainda não ocorreu. 2.2 O enquadramento da empresa atividade preponderante A regulamentação do novo texto constitucional ocorreu com a edição da Lei 8.212/91. Esta Lei define as alíquotas do SAT, de acordo com uma graduação de risco prédefinida e delega a ato normativo infralegal (regulamento) a definição dos eventos que configuram a obrigação de pagar a contribuição social (hipótese tributária). A norma dispõe apenas sobre o recolhimento com base em alíquotas fixadas em razão do grau de risco da atividade preponderante do contribuinte, sem definir o que seria risco leve, médio ou grave. Assim, as alíquotas constantes da Lei são de 1%, para risco leve, de 2%, para risco médio, e de 3% de risco grave 16

17 Ante tal lacuna, coube ao Decreto 612/1992 a determinação do grau de periculosidade de cada atividade bem como a definição de atividade preponderante aquela atividade econômica que ocupa o maio número de empregados da empresa. Determinou também, como responsabilidade da empresa, o enquadramento de seus estabelecimentos nos correspondentes graus de risco, segundo a atividade preponderante de cada um deles, ficando o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) com a faculdade de rever essa classificação. De acordo com este Decreto, o contribuinte com vários estabelecimentos matriz e filiais deveria buscar o enquadramento para efeito de recolhimento ao SAT. Cada estabelecimento da mesma empresa poderia ser considerado de forma individualizada e, portanto, classificado de forma diferenciada para efeitos de SAT, observada a natureza das atividades e peculiaridades. Porém, em 1997 a Medida Provisória /1997 deu nova redação à Lei 8.212/91. Apesar de manter as alíquotas anteriores, a MP determinou que o recolhimento da Contribuição ao SAT seria feito "... em razão do grau de incidência de incapacidade laborativa decorrente dos riscos de trabalho, conforme dispuser o regulamento..." Neste sentido, o Decreto n 2.173/1997 foi editado dispondo que a atividade preponderante seria aquela que, na empresa, ocupa o maior número de segurados empregados, trabalhadores avulsos ou médicos-residentes. Como será visto mais à frente, o pagamento da contribuição pela atividade preponderante parece equivocada já que o tributo deveria levar em consideração a graduação de risco da empresa como um todo, não obstante a mesma possuir diversos estabelecimentos, com diferentes atividades e, portanto, com efetiva e real graduação de riscos não uniformes. Este decreto também obriga as empresas a pagarem a alíquota de 3% (risco grave) sem que se leve em consideração o percentual de empregados que realmente exercem funções de risco. É o caso, por exemplo, de empresas que têm escritórios onde está lotado o pessoal de função eminentemente administrativa. Mesmo assim, pagam a alíquota máxima. Há o "nivelamento pelo alto" que acaba elevando os custos das empresas. A partir da edição deste Decreto, a possibilidade de enquadramento de cada estabelecimento com grau de risco e taxa do Seguro Acidente do Trabalho compatíveis deixou de existir. Os estabelecimentos ficaram obrigados a enquadrar-se de acordo com a atividade preponderante da empresa como um todo. Logo, o enquadramento passou a ser por empresa e não mais por estabelecimento. Também deve se destacar que o anexo do texto trouxe uma nova relação de atividades preponderantes e correspondentes graus de risco, conforme a Classificação Nacional de Atividades Econômicas (CNAE). Essa nova relação aumentou ou reduziu alguns graus de risco de determinadas atividades econômicas. Entre 22 de julho de 1992 e 5 de março de 1997, o mesmo artigo 26 do regulamento aprovado pelo Decreto 612/92 passou a considerar preponderante a atividade econômica que ocupa, em cada estabelecimento da empresa, o maior número de segurados 17

18 empregados, trabalhadores avulsos e médicos-residentes, exigindo com no regulamento anterior CGC próprio, e atividade profissional dentro do estabelecimento. Em 1997 o Decreto nº 2.173/97 passou a considerar preponderante a atividade que ocupa, na empresa, o maior número de segurados empregados, trabalhadores avulsos ou médicos residentes. O Decreto trouxe anexa relação de atividades preponderantes e correspondentes Graus de Risco. A nova regulamentação excluiu qualquer referência a estabelecimentos, definindo que a atividade preponderante seria aquela que ocupasse o maior número de segurados na empresa. De forma que o enquadramento passou a ser por empresa e não mais por estabelecimento. Em 1999 o regulamento aprovado pelo Decreto 3.048/99 manteve o mesmo conceito de atividade preponderante. Apesar de este Decreto estabelecer que a atividade preponderante deveria ser considerada como aquela em que está alocado o maior número de empregados, a Jurisprudência Superior Tribunal de Justiça, em razão das diversas modificações já mencionadas se posicionava ambiguamente, algumas vezes no sentido de que a alíquota da contribuição para o SAT deve corresponder ao grau de risco da atividade desenvolvida em cada estabelecimento da empresa 3, e outras vezes no sentido de que a alíquota da contribuição para o SAT deve levar em conta a atividade preponderante da empresa, considerada em seu todo. Somente em 2008 o Tribunal firmou posicionamento no sentido de que a alíquota da contribuição para o SAT deve corresponder ao grau de risco da atividade desenvolvida em cada estabelecimento da empresa, ao publicar a Súmula 351/ Alterações recentes: o novo SAT, o NTEP e o FAP As principais alterações no SAT ocorreram a partir de 2007 com a edição do Decreto 6042/2007 que regulamentou o Nexo Técnico Epidemiológico (NTEP) e a variação da alíquota do SAT básica feita a partir do Fator Acidentário Previdenciário (FAP). O NTEP foi criado efetivamente pela Lei nº de dezembro de 2006 que dispõe: Art. 21-A A perícia médica do INSS considerará caracterizada a natureza acidentária da incapacidade quando constatar ocorrência de nexo técnico 3 Recurso Especial RESP PR 2003/ (STJ). Tributário - Contribuição Previdenciária - Seguro de Acidente do Trabalho (SAT) - Princípio da Legalidade - CTN, art Grau de Risco - Apuração - Atividade Desenvolvida em Cada Estabelecimento da Empresa - Precedentes/STJ. - A eg. 1ª Seção de Direito Público desta Corte pacificou o entendimento no sentido de que não afronta o princípio da legalidade (CTN, art. 97) estabelecer-se, por meio de decreto, o grau de risco (leve, médio ou grave), partindo-se da "atividade preponderante da empresa", para efeito de Seguro de Acidente do trabalho (SAT). - Alíquota da contribuição para o Seguro de Acidente do Trabalho - SAT - deve corresponder ao grau de risco da atividade desenvolvida em cada estabelecimento da empresa, mesmo quando esta possui um único CGC. - Recurso especial conhecido e parcialmente provido. 4 Súmula STJ nº 351 de 11 de jun. de Publicada no DJe em 19 de jun. de Alíquota de Contribuição para o Seguro de Acidente do Trabalho (SAT). A alíquota de contribuição para o Seguro de Acidente do Trabalho (SAT) é aferida pelo grau de risco desenvolvido em cada empresa, individualizada pelo seu CNPJ, ou pelo grau de risco da atividade preponderante quando houver apenas um registro. 18

19 epidemiológico entre o trabalho e o agravo, decorrente da relação entre a atividade da empresa e a entidade mórbida motivadora da incapacidade elencada na Classificação Internacional de Doenças - CID, em conformidade com o que dispuser o regulamento. Além do Decreto 6042/2007 destaca-se a Instrução Normativa 16 INSS de março de 07 que definiu os critérios e fundamentos do NTEP. O NTEP é uma metodologia que objetiva identificar se existe correlação entre determinado setor de atividade econômica e determinadas doenças. Pela metodologia, para cada código da CNAE foi estipulada uma correspondência de doenças presumidas para as referidas atividades, de acordo com a CID-10 da Organização Mundial da Saúde (OMS), estabelecendo-se um correlação das doenças com o ramo de atividade. O objetivo principal desse conjunto de mudanças foi a redução da sub-notificação de acidentes e doenças do trabalho. Com isso, ocorreu um aumento considerável no número de eventos reconhecidos como de natureza acidentária; em 2007, além dos casos de notificação destes eventos contabilizados pela CAT ( acidentes e doenças do trabalho), a Previdência Social reconheceu mais casos, um acréscimo de 21,28%. Isso ocorreu porque ao adoecer e buscar a perícia do INSS, o trabalhador passou a ter um enquadramento automático da doença dado o setor de atividade. Antes da Criação do NTEP, os auxílios doença-acidentários (B-91) 5 eram concedidos pelo INSS quando o empregador emitia a Comunicação de Acidentes do Trabalho (CAT). As demais CATs não emitidas pelo patronato eram rejeitadas, apesar da previsão da Lei 8.213/91 de que a CAT deveria ser emitida até mesmo pelo trabalhador, seu sindicato profissional, etc. Aos trabalhadores com reconhecida incapacitação laboral mas trabalhadores que não recebiam o auxílio-doença acidentário, o INSS concedia o benefício auxílio doençacomum (B-31). A inexistência da fonte de custeio acabava ocasionando um déficit pela concessão de benefício doença comum. A presunção relativa ao nexo ocupacional do NTEP passou a ser dada quando da realização da Perícia Médica pelo INSS, mesmo que a CAT não tenha sido realizada pelo empregador. Por este motivo a empresa poderá requerer a não aplicação do Nexo Técnico Epidemiológico (NTEP) ao caso concreto mediante a demonstração de inexistência de nexo causal entre o trabalho e o agravo (poderá ser apresentado no prazo de 15 dias). O INSS informará ao segurado sobre a contestação da empresa, para, querendo, impugná-la (formulando alegações e apresentando provas), sempre que a instrução do pedido evidenciar a possibilidade de reconhecimento de inexistência do nexo causal entre o trabalho e o agravo. 5 O Ministério da Previdência Social referencia cada espécie de benefício por um código. Assim, B31 corresponde a auxílio doença previdenciário, B32 corresponde a aposentadoria por invalidez previdenciária, B91 corresponde a auxilio doença acidentário, B92 corresponde a aposentadoria por invalidez acidentária, B93 corresponde a pensão por morte acidentária e B94 corresponde a auxilio acidente. 19

20 O Nexo Técnico Epidemiológico vigora deste abril de 2007, em conformidade com o art. 5º, I, do Decreto nº. 6042/2007. Já o Fator Acidentário de Prevenção (FAP) foi criado pela Lei nº /03, apesar da regulamentação verificada somente com a edição do Decreto 6042/2007. O Artigo 14 da Lei dispõe que o Poder Executivo regulamentará a questão da redução ou incremento do SAT (Seguro Acidente do Trabalho), em razão do desempenho da empresa em relação à respectiva atividade econômica. Já o Decreto 6042/07 inseriu o art. 202-A no Regulamento da Previdência Social (Decreto 3048/1999) fixando que a variação da alíquota do SAT básica será feita a partir do Fator Acidentário Previdenciário (FAP). Vale salientar aqui que a metodologia utilizada na aferição do grau de risco frequência e gravidade de cada atividade econômica constante da CNAE foi aprovada em 2004, com a edição da Resolução MPS/CNPS Nº 1.236, de 28 de abril de Esta Resolução, tendo em vista a edição da Lei /03 que criara o SAT, além de dispor sobre a metodologia de vinculação de atividade da CNAE às doenças constantes Classificação Internacional de Doenças, também apresenta as fórmulas de cálculo de freqüência gravidade e custo bem como da vinculação entre os riscos (e alíquotas respectivas, se leve, médio e grave) por CNAE preponderante. Neste sentido, a Resolução apenas dispõe: O primeiro passo para a atribuição de um fator acidentário para a empresa é a revisão do enquadramento da empresa, por código CNAE, para fins da contribuição de 1%, 2% ou 3%, previsto no Anexo V do Regulamento da Previdência Social - RPS. Por determinação legal, cada CNAE preponderante constitui um grupo homogêneo de risco que deverá receber as alíquotas de 1%, 2% ou 3%. Parte-se para conglomeração em três grupos por intermédio da Técnica Multivariada de Análise de Conglomerados, com fixação em 3 nuvens de pontos, clusters. Para a nuvem mais negativa em relativa à origem cartesiana, risco leve; para a mais positiva, risco grave e para a intermediária, grau médio. A adoção dessa técnica preconiza a utilização de software estatístico adequado 6. A forma como este cálculo foi efetuado (ou, ao menos, uma aplicação desta metodologia) apenas encontra-se pormenorizada por Oliveira (2008) na seção 7.5 de sua tese. Segundo definição legal, o FAP é um multiplicador sobre a alíquota de 1%, 2% ou 3% correspondente ao enquadramento da empresa segundo a Classificação Nacional de Atividades Econômicas (CNAE) preponderante, nos termos do Anexo V do Regulamento da Previdência Social - RPS, aprovado pelo Decreto nº 3.048, de 06 de maio de Esse multiplicador deve variar em um intervalo fechado contínuo de 0,5 a 2,0, segundo a definição apontada pela Resolução MPS/CNPS n /09. 6 Resolução MPS/CNPS Nº 1.236, de 28 de abril de 2004, publicada no DOU de 10 de mai. de

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