GRUPO DE ECONOMIA / FUNDAP

Transcrição

1 A NOVA POLÍTICA INDUSTRIAL: AVANÇOS E LIMITES Grupo de Economia / Fundap Este artigo tem por objetivo fazer uma breve análise da nova política industrial, consubstanciada no Plano Brasil Maior (doravante PBM), lançado pelo governo Dilma em 2 de agosto de O lançamento do PBM foi sem dúvida oportuno, já que o setor industrial não vive um bom momento. O indicador mais sucinto e também mais revelador disto é que a produção no setor não voltou a crescer desde o auge anterior à grande crise internacional em setembro de 2008 uma crise que causou forte declínio da indústria, seguido de uma recuperação ao longo de 2009 e em parte de 2010 que apenas recolocou o nível de produção no padrão anterior à crise. Assim, considerando esses dois movimentos, na média dos últimos três anos a indústria brasileira virtualmente não saiu do lugar. Um verdadeiro colapso de competitividade dos setores produtivos nacionais responde pela estagnação industrial, resultante da valorização de nossa moeda, aliada a uma intensificação sem precedentes da concorrência mundial por mercados dinâmicos, como é o mercado brasileiro. Essa trajetória da indústria é fundamental para explicar a desaceleração do PIB brasileiro ao longo deste ano. Ademais, os atuais sinais de agravamento do quadro financeiro e de crescimento econômico das economias mais industrializadas carregam ainda mais um ambiente que, para a economia brasileira, já se mostrava desfavorável pelo fraco desempenho industrial. É nesse contexto que um aspecto fundamental do PBM é o fato de que, por meio dele, o novo governo dá uma demonstração de que atribui ao setor industrial papel decisivo na promoção do desenvolvimento brasileiro. Daí o seu empenho em transformar em ações relevantes os três pilares sobre os quais se apoia a nova política industrial: (a) ampliação dos estímulos ao investimento e à inovação; (b) adoção de medidas para a área do comércio exterior; e (c) ações para a defesa da indústria e do mercado interno. 5

2 Este texto se organiza da seguinte forma. Após esta breve introdução, expõe-se o diagnóstico do governo acerca das perspectivas da indústria brasileira nos termos do próprio texto do PBM e as suas principais metas. Em seguida, um quadro organiza as principais medidas do PMB, nas três principais frentes supracitadas. Por fim, tecem-se reflexões acerca dos principais méritos e limitações do plano. A visão subjacente ao plano e as metas estabelecidas O PBM estabelece a política industrial, tecnológica, de serviços e de comércio exterior a ser adotada ao longo do período do novo governo (2011 a 2014). Seu foco parte da ideia de que, com o estímulo à inovação e à produção nacional para alavancar a competitividade da indústria nos mercados interno e externo, o país se organiza para dar passos mais ousados em direção ao desenvolvimento econômico e social, como referido no próprio documento. Com o lançamento do PBM, o atual governo dá continuidade aos dois planos anteriores do mandato do presidente Lula: a Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior, PITCE ( ), e a Política de Desenvolvimento Produtivo, PDP ( ). A seguir, faz-se um resumo da visão subjacente ao PBM e de suas principais metas, tendo por base documentos oficiais, especialmente o documento Plano Brasil Maior 2011/2014 Inovar para Competir, Competir para Crescer. O PBM elenca seis aspectos vistos como oportunos para a indústria brasileira: um mercado interno grande e dinâmico, com capacidade de sustentar o crescimento mesmo no contexto de crise dos países desenvolvidos; condições favoráveis do mercado de commodities no curto e médio prazos que possibilitam a manutenção do superávit da balança comercial; presença de um conjunto de empresas, com potencial inovador no Brasil, com capacidade de liderar o processo de modernização produtiva; acúmulo de competências científicas com potencial para desenvolver produtos e serviços com alto conteúdo tecnológico; abundância de recursos naturais, de domínio tecnológico e de capacidade empresarial em energias renováveis e na cadeia de petróleo e gás; e utilização das compras públicas e dos grandes eventos esportivos para alavancar novos negócios e tecnologias. Por outro lado, aponta como desafios: intensificar o desenvolvimento tecnológico da indústria de transformação; combater os efeitos da guerra cambial e das incertezas do cenário internacional; enfrentar o acirramento da concorrência internacional nos mercados doméstico e externo; aprofundar o investimento em infraestrutura física; e impulsionar a qualificação profissional em níveis técnico e superior, com destaque para a ampliação das engenharias. Em consonância com esse diagnóstico, são quatro os objetivos estratégicos definidos pelo Plano: 6

3 desenvolvimento sustentável: por meio da inovação e do investimento como motor para ampliar a competitividade, sustentar o crescimento e melhorar a qualidade de vida; ampliação de mercados: diversificando as exportações e promovendo a internacionalização das empresas brasileiras; elevando a participação nacional nos mercados de tecnologias, bens e serviços para energias; e ampliando o acesso a bens e serviços para a população; adensamento produtivo e tecnológico das cadeias de valor: ampliando o valor agregado nacional; elevando a participação dos setores intensivos em conhecimento; fortalecendo as micro, pequenas e médias empresas (MPME); e produzindo de forma mais limpa; criação e fortalecimento de competências críticas: ampliando o investimento fixo; elevando o dispêndio empresarial em P&D; e aumentando a qualificação dos recursos humanos. Os objetivos estratégicos desdobram-se em um conjunto de 10 metas quantitativas, a serem alcançadas no período de vigência do Plano isto é, até São elas: ampliar o investimento fixo, em percentual do PIB: de 18,4% (2010) para 22,4% em 2014; elevar o dispêndio empresarial em P&D, em percentual do PIB: de 0,59% (2010) para 0,90% em 2014; aumentar a qualificação de RH, em percentual de trabalhadores da indústria com, pelo menos, nível médio: de 53,7% (2010) para 65,0% em 2014; ampliar o valor agregado nacional, por meio do aumento da relação entre o Valor da Transformação Industrial e o Valor Bruto da Produção (VTI/VBP): de 44,3% (2009) para 45,3% em 2014; elevar o percentual da indústria intensiva em conhecimento; VTI da indústria de alta e média-alta tecnologia/vti total da indústria: de 30,1% (2009) para 31,5% em 2014; fortalecer as MPME, aumentando em 50% o número de MPME inovadoras: de 37,1 mil (2008) para 58,0 mil em 2014; produzir de forma mais limpa, diminuindo o consumo de energia por unidade de PIB industrial consumo de energia em tonelada equivalente de petróleo (TEP) por unidade de PIB industrial: de 150,7 TEP/R$ milhão (2010) para 137,0 TEP/R$ milhão em 2014; diversificar as exportações brasileiras, ampliando a participação do país no comércio internacional: de 1,36% (2010) para 1,60% em 2014; elevar a participação nacional nos mercados de tecnologias, bens e serviços para energias, aumentando o Valor da Transformação Industrial/Valor Bruto da Produção (VTI/VBP) dos setores ligados a energia: de 64,0% (2009) para 66,0% em 2014; ampliar o acesso a bens e serviços voltados à qualidade de vida, por meio da ampliação do número de domicílios urbanos com acesso à banda larga (meta PNBL): de 13,8 milhões de domicílios (2010) para 40,0 milhões de domicílios em As principais medidas do PBM As medidas propostas pelo Plano Brasil Maior podem ser classificadas em três frentes de ação: (a) estímulo ao investimento e à inovação; (b) comércio exterior; e (c) defesa da indústria e do mercado interno. O Quadro 1, a seguir, resume as principais medidas do PBM. 7

4 Quadro 1. Principais Medidas do Plano Brasil Maior Estímulos ao Investimento e à Inovação (a) Desoneração tributária Extensão por mais 12 meses da redução do IPI sobre bens de investimento (bens de capital, materiais de construção, caminhões e veículos comerciais leves). Redução gradual do prazo para devolução dos créditos do PIS/Cofins sobre bens de capital. (b) Financiamento ao Investimento Extensão, até dezembro de 2012, do Programa de Sustentação do Investimento (PSI) do BNDES, com a inclusão de outros setores e programas. Ampliação do programa de capital de giro (Apoio ao Fortalecimento da Capacidade de Geração de Emprego e Renda - BNDES Progeren). Relançamento do Programa BNDES Revitaliza, com novas condições de financiamento ao investimento. Criação do Programa BNDES Qualificação, com apoio à expansão da capacidade de instituições privadas de ensino técnico e profissionalizante. Criação de Programa para Fundo do Clima do BNDES, com o objetivo de financiar projetos que reduzam a emissão de gases de efeito estufa. (c) Financiamento e Incentivo à Inovação Novos recursos para o Finep, com aumento de crédito do BNDES para inovação. Crédito pré-aprovado dos planos de inovação de empresas. Ampliação de programas setoriais de inovação do BNDES (exemplo: Profarma, Proplástico, Proaeronáutica). (d) Marco Legal da Inovação Permissão de contratos com cláusulas de risco tecnológico previstas na Lei de Inovação. Inclusão de projetos de entidades de ciência e tecnologia privadas sem fins lucrativos. Ampliação do atendimento das fundações de apoio às ICT. Modernização do marco legal do Inmetro, o que significou a ampliação do controle e fiscalização de produtos importados e do escopo de certificação. Comércio Exterior (a) Desoneração, Financiamento e Promoção das Exportações Instituição do Reintegra: devolução ao exportador de bens industrializados de até 3% do valor exportado. Ampliação e maior agilização do ressarcimento de créditos aos exportadores. (b) Defesa Comercial Intensificação do antidumping, salvaguardas e medidas compensatórias. Combate à circunvenção, falsa declaração de origem e subfaturamento. Aperfeiçoamento da estrutura tarifária do Imposto de Importação. Aumento da exigência de certificação compulsória. Fortalecimento do combate a importações ilegais. Acordo de cooperação MJ-MDIC para combater a violação de propriedade industrial e de certificação compulsória. Suspensão de ex-tarifário para máquinas e equipamentos usados. Criação de Fundo de Financiamento à Exportação de MPME (Proex Financiamento). Entrada em vigor do Ata-Carnet: facilitação da circulação dos bens em regime de admissão temporária, sem a incidência de tributos. Defesa da Indústria e do Mercado Interno Desoneração, até 2012, da folha de pagamento para os setores de Confecções, Calçados, Móveis e Software (projeto-piloto). Regime especial para o setor automotivo. Lei n /2010: instituição de margem de preferência de até 25% nos processos de licitação para produtos manufaturados e serviços nacionais. Harmonização de políticas de financiamento dos bancos públicos com recursos da União (FAT, Fundos Constitucionais, recursos do Tesouro). Principais acertos e limitações do Plano O PBM tem vários méritos. O primeiro e mais evidente deles é propor medidas para reduzir o custo tributário da indústria em um momento de dificuldades para o setor industrial. O plano piloto da desoneração da folha é uma contribuição pioneira, que pode ter impactos positivos para os seto- 8

5 res industriais intensivos em mão de obra 1. Pioneira é também a instituição de um percentual de até 3% das exportações para ressarcimento aos exportadores por tributos que não são recuperados quando da venda de produtos para o exterior 2. Além disso, com o PBM, o governo completou a remoção de tributos federais sobre o investimento. A retirada ou a suavização de custos tributários do emprego, do investimento e das exportações corresponde a um esforço importante do governo e constitui avanço indubitável embora deva ser sublinhado que correspondem mais propriamente a uma remoção de desincentivos do que à concessão de incentivos. Outro importante avanço promovido no PBM refere-se aos programas de financiamento à inovação e ao investimento. A esse respeito, deve-se ressaltar que as medidas no caso do financiamento ao investimento pelo BNDES não parecem elevar significativamente o volume de recursos dessa instituição para o financiamento da indústria e serviços. No caso do financiamento ao investimento pelo BNDES, a tônica foi o estabelecimento de focos específicos para direcionar o financiamento incentivado. Tal como recomenda a boa prática da política industrial para as atividades contempladas. Assim, o Programa de Sustentação do Investimento (PSI) que já tinha focos em bens de capital, inovação, exportação e no Pro-Caminhoneiro passou a incluir: componentes e serviços técnicos especializados; equipamentos para a área de tecnologia de informação e telecomunicações; ônibus híbridos; Proengenharia; e Linha Inovação Produção. O PSI deve vigorar até dezembro de 2012, assim como o Revitaliza (programa anterior que beneficiava setores afetados pela concorrência externa, tais como: têxtil e confecção, couro e calçados, bens de capital e, agora também, autopeças). Os demais programas incentivados são focados nas micros, pequenas e médias empresas, no ensino técnico e profissionalizante e em sustentabilidade. Assim, nesse campo, o PBM agiu inteiramente dentro da boa técnica de política de desenvolvimento: definiu os segmentos para os quais se dirige o incentivo do financiamento ao investimento com recursos do Tesouro Nacional e fixou a data para o término do incentivo. Para o Plano, o foco da nova política industrial está no estímulo à inovação e à produção nacional para alavancar a competitividade da indústria nos mercados interno e externo. Daí seu slogan: inovar para competir, competir para crescer. No caso do financiamento à inovação, o PBM concebe expressivo aporte adicional de recursos para o financiamento e investimento em inovação, com os recursos novos repassados pelo BNDES à Finep no valor de R$ 2 bilhões, que se somam a montante equivalente anteriormente aportado na Finep. O BNDES também criou programas relevantes nessa área, com destaque para o programa de financiamento dos planos globais de inovação das empresas. Aqui, o aspecto importante a destacar é que ocorreu uma mudança muitíssimo salutar de foco do apoio financeiro à inovação, que passou da ótica de um determinado projeto de inovação empresarial para a do plano global de inovação da empresa. Talvez o maior mérito do PBM foi ter partido da visão de que (1) a indústria é um vetor fundamental do desenvolvimento brasileiro e (2) a política industrial deve ser concebida como um processo, fruto de debates com diversos setores da sociedade. No espírito de contribuir para a discussão, cabe apontar duas graves lacunas no Plano, que requerem atenção urgente: o horizonte temporal do Plano e a questão da competitividade. No tocante ao primeiro tema, chama a atenção o fato de que o PBM confere um horizonte muito curto, defensivo e limitado à política industrial brasileira. Tal limitado alcance talvez decorra de o PBM (1) Embora certos segmentos já sinalizam que permanecerão voluntariamente fora da nova regra; por exemplo, embora a regra se estenda para os setores de Têxtil e Móveis, tanto os produtores de tecidos quanto os de móveis metálicos preferiram continuar pagando contribuição sobre a folha a passar a pagar 1,5% sobre o faturamento, argumentando que os salários têm peso pequeno no processo produtivo, fortemente mecanizado. (2) A regulamentação do Reintegra ainda está em andamento, mas já foi definido que setores com poucas etapas no processo produtivo não terão o benefício o que excluirá produtores de etanol, açúcar, suco de laranja e outros industrializados. 9

6 (3) Cf.: O Plano Brasil Maior. Valor Econômico, em 29/8/2011. Disponível em < valor.com.br/5092/990720/oplano-brasil-maior>. Acesso em 7/10/2011. ater-se ao período de governo que vai até 2014, confinando a política de desenvolvimento que deve ter uma necessária referência de longo prazo a um horizonte curto. São muitos os desafios que se colocam para a indústria brasileira. Seria fundamental definir uma seleção de setores, cadeias ou atividades dentro da preocupação de desenvolver desde já as bases da transformação industrial que sustentará o dinamismo da indústria brasileira no longo prazo. Economia do petróleo, manufatura de base agroalimentar, indústria de bens, serviços e equipamentos referenciados à sustentabilidade, à nanotecnologia, à habitação, à saúde, além de outros temas que o debate com a sociedade venha a identificar, poderiam ser alvo de desafios mais ambiciosos, e para eles poderiam ser direcionados os incentivos das políticas. O receio é que se percam os incentivos e os instrumentos mobilizados pelo Plano, diante da não definição de diretrizes para guiar sua destinação em prol da transformação da indústria. Em segundo lugar, a questão da competitividade. Para o PBM, o foco da nova política industrial está no estímulo à inovação para alavancar a competitividade da indústria. O Plano acerta em alçar a condição tão elevada a questão da inovação, e também são corretas as medidas adotadas para o reforço da inovação. Mas, mesmo no caso de países líderes industriais, as empresas e os setores não são permanentemente inovadores, o que significa dizer que a indústria de um país depende de outros fatores na definição de sua capacidade de competir com o produto produzido no exterior. Para conquistar maior competitividade, as economias que mais se destacam têm, além de grande atividade inovadora, primorosa produtividade e não descuidam de uma competitividade sistêmica que, igualmente, deve ser de primeira linha. Aqui se encontram importantes lacunas do PBM. A palavra produtividade sequer é mencionada no texto. Além disso, e até por escapar à sua alçada, não são abordadas no âmbito do PBM as questões relativas à competitividade sistêmica mas delas decorre um efeito devastador sobre a competitividade do produto nacional. O mesmo vale para o câmbio: a intensidade da valorização da moeda nos últimos anos sobrepujou largamente quaisquer ganhos obtidos com a inovação e com o aumento da produtividade industrial. Além disso, como bem lembra o professor David Kupfer, em artigo recente no jornal Valor Econômico 3, o desenho da política industrial deve levar em conta a evolução do cenário internacional bastante preocupante neste momento. Uma hipótese bastante plausível é que, embora a Europa seja hoje o epicentro da crise, os EUA enfrentam um período prolongado de recessão. Esse quadro certamente terá rebatimento sobre a China, o que poderia reforçar a tendência de o Brasil assumir papel de destaque na produção de commodities ou outros bens não elaborados, ocupando um espaço aberto pelo enfraquecimento da pujança chinesa. Nada mais longe da rota desejável para a indústria nacional. Nas palavras de Kupfer: Evidentemente, uma transformação dessa natureza virá na contramão dos objetivos de desenvolvimento nacional, razão pela qual é imprescindível a inclusão da dimensão da mudança estrutural na reflexão sobre as diretrizes gerais da política industrial. Especialmente diante do aprofundamento das incertezas que rondam a economia mundial, o reposicionamento da indústria brasileira não poderá prescindir da manutenção ou mesmo aceleração do processo de aumento das escalas técnicas e econômicas das empresas, da 10

7 maior convergência entre o esforço exportador e as estratégias de internacionalização das bases produtivas dessas empresas e da retomada do processo de diversificação estrutural das atividades produtivas, tanto na indústria quanto nos serviços, recuperando o padrão que historicamente sempre caracterizou o desenvolvimento brasileiro. Aparece aqui, de novo, a questão fundamental do alcance que se espera de uma política industrial: ela deve visar a transformações estruturais, somente concebíveis no longo prazo. Ou seja, houve avanços importantes com o PBM, mas o desenho de uma política industrial conducente ao desenvolvimento nacional ainda necessita de muita reflexão. 11