desventuras das nações mais favorecidas Egos em conflito, ambições desmedidas e as grandes confusões do Sistema Multilateral de Comércio

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1 desventuras das nações mais favorecidas Egos em conflito, ambições desmedidas e as grandes confusões do Sistema Multilateral de Comércio

2 ministério das relações exteriores fundação alexandre de gusmão A Fundação Alexandre de Gusmão, instituída em 1971, é uma fundação pública vinculada ao Ministério das Relações Exteriores e tem a finalidade de levar à sociedade civil informações sobre a realidade internacional e sobre aspectos da pauta diplomática brasileira. Sua missão é promover a sensibilização da opinião pública nacional para os temas de relações internacionais e para a política externa brasileira. Fundação Alexandre de Gusmão - FUNAG Ministério das Relações Exteriores Esplanada dos Ministérios, Bloco H Anexo II, Térreo, Sala Brasília, DF Telefones: (61) /6034/6847 Fax: (61) Site:

3 paul blustein Desventuras das Nações mais Favorecidas Egos em conflito, ambições desmedidas e as grandes confusões do Sistema Multilateral de Comércio tradução: teresa dias carneiro revisão de tradução: sérgio rodrigues dos santos andré Yuji pinheiro uema Brasília, 2011

4 Copyright 2009 de Paul Blustein Título original: Misadventures of the Most Favored Nations Publicado originalmente nos Estados Unidos por Public Affairs, membro do Perseus Books Group, Direitos adquiridos para tradução e publicação no Brasil pela Fundação Alexandre de Gusmão - FUNAG Vedada, nos termos da lei, a reprodução total ou parcial deste livro sem prévia autorização por escrito, exceto no caso de breves citações incorporadas a artigos e resenhas. Para maiores informações, favor contatar PublicAffairs, 250 West 57th Street, Suite 1321, Nova York, NY Equipe Técnica: Henrique da Silveira Sardinha Pinto Filho André Yuji Pinheiro Uema Fernanda Antunes Siqueira Fernanda Leal Wanderley Juliana Corrêa de Freitas Luiza Castello Branco Pereira da Silva Pablo de Rezende Saturnino Braga Programação Visual e Diagramação: Juliana Orem Elaboração do Índice Remissivo : Fátima Ganim Impresso no Brasil 2011 B62d Blustein, Paul. Desventuras das nações mais favorecidas / Paul Blustein. Brasília : FUNAG, p. ISBN: Relações Internacionais. 2. Comércio internacional. 3. Organização Mundial do Comércio (OMC). I. Título. CDU: 327 Depósito Legal na Fundação Biblioteca Nacional conforme Lei n , de 14/12/2004.

5 Para Yoshie

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7 Sumário Prefácio, 9 Nota e Agradecimentos do Autor, 23 Capítulo 1 Sr. Black, compareça à recepção, 31 Capítulo 2 A Organização Intergaláctica do Comércio, 51 Capítulo 3 O Mal-Estar da OMC, 81 Capítulo 4 Perdidos em Seattle, 103 Capítulo 5 Apenas notas 10, 137 Capítulo 6 Removendo a Mancha, 171

8 Capítulo 7 A Insurreição do Resto, 199 Capítulo 8 Joias e Piratas, 233 Capítulo 9 Sua Santidade, o Papa Bob, 253 Capítulo 10 Um Chicken McNugget, 287 Capítulo 11 Peter e Susan feitos um para o outro, 317 Capítulo 12 Mesmo as exceções têm exceções, 349 Capítulo 13 Fracasso, 367 Capítulo 14 Se pelo menos houvesse um jeito melhor, 387 Notas, 411 Índice Remissivo, 475

9 Prefácio INTRODUÇÃO Diplomatas e negociadores comerciais tratam com reservas as recorrentes tentativas de elaboração de relatos sobre áreas de sua competência direta, sejam eles de natureza jornalística ou acadêmica. De uma maneira geral, a leitura desses relatos evidencia ao negociador pecados e insuficiências em vários aspectos. Tais pecados são mais óbvios nos casos de relatos pontuais e jornalísticos, mais preocupados com o frescor e o apelo da matéria do que com a precisão dos fatos, seus fundamentos e sequência lógica. Os textos finais tendem a pouco ou nada agregar às informações que já são de domínio público ou do próprio negociador; simplificar exageradamente a realidade; conter numerosas imprecisões e erros conceituais ou factuais; ignorar as complexidades de um processo negociador sempre sujeito a variados estímulos de natureza política, institucional, comercial, social e mesmo pessoal. Nas raras vezes em que o relato consegue ser tanto preciso quanto abrangente, incorre no pecado capital de tornar-se monótono e desinteressante. Logo, não foi sem alguma hesitação com que comecei a ler As Desventuras das Nações Mais Favorecidas de Paul Blustein. Tendo participado de virtualmente todas as reuniões ministeriais da Organização Mundial do Comércio (OMC) desde sua criação, com exceção de Cancún, 9

10 embaixador roberto azevêdo ademais de ter atuado nos últimos anos como negociador brasileiro para a Rodada Doha, confesso que tinha sérias dúvidas se, ao menos de minha perspectiva, haveria alguma coisa nova ou interessante a ser relatada sobre aquelas negociações. Além disso, parecia-me difícil imaginar que o grande público viesse a se interessar sobre as entranhas de tema tão árido e complexo como as negociações comerciais multilaterais da OMC. Na verdade, tomei coragem para iniciar a leitura por conhecer Paul já há algum tempo, sobretudo no contexto das entrevistas que manteve para elaboração do livro. Foram exatamente as numerosas, criteriosas, meticulosas e insistentes indagações de sua parte que me aguçaram a curiosidade. Queria saber como fizera uso de tantas informações, a maior parte delas assentadas nas detalhadas anotações que mantive sobre boa parte das reuniões relatadas no livro. Sabia da qualidade dos textos de Paul, do amplo acesso que dispunha a muitos dos personagens da Rodada e de sua invejável rede de contatos. Sabia também que vários outros colegas negociadores haviam sido por ele contatados. Assim como eu, todos ficaram muito impressionados com o grau de interesse de Blustein pelos detalhes e minúcias dos acontecimentos, sempre com particular atenção à precisão e cronologia dos fatos, anotando as exatas palavras empregadas pelos atores centrais nas reuniões de especial interesse. Contrariando minha experiência pregressa com obras de natureza similar, tive imenso prazer com a leitura do livro. O texto é abrangente, conciso, preciso e informativo. Mas o toque especial está na forma como a leitura transcorre de maneira fluida e, sobretudo, cativante. É combinação imbatível, capaz de gratificar, em vários planos, os diversos tipos de leitores; do perito ao leigo em temas comerciais. A COMPLEXIDADE DAS NEGOCIAÇÕES Talvez um dos principais desafios de Blustein na obra em apreço tenha sido como capturar, de forma inteligível e interessante, a complexidade das negociações comerciais multilaterais. A teoria e a prática das relações internacionais ensinam que, mesmo em um modelo muito simplificado de negociações bilaterais, as tratativas comerciais constituem, no mínimo, jogo em dois níveis, ou seja, os negociadores são forçados a negociar tanto no plano doméstico como com seus parceiros estrangeiros. Em contraste com os postulados 10

11 prefácio econômicos ortodoxos, nas negociações comerciais, os possíveis ganhos da liberalização, por exemplo em termos de eficiência na alocação de recursos, são vistos como concessões. Isso porque essas negociações resultam em ondas de impacto que se distribuem de forma assimétrica e com frequência antagônica entre produtores e consumidores das duas partes negociadoras. Esse fenômeno faz com que se devote tanto ou mais esforço para sensibilizar os diferentes setores domésticos do que para convencer o outro país a fazer movimentos. Ao longo das conversações, os negociadores estão empenhados em montar suas respectivas coalizões ganhadoras : aquelas em que a soma dos ganhos possíveis despertam interesse em segmentos dos produtores e consumidores domésticos capazes de sobrepujar os segmentos mais sensibilizados pela soma das perdas prováveis. A forma com que são arquitetadas essas coalizões ganhadoras é que, em larga medida, determinará a existência ou não de áreas de interseção nos objetivos negociadores dos dois lados. Expectativas de ganhos e perdas são quase sempre criadas nesse processo inicial e tendem a perseguir o negociador ao longo das tratativas. No caso de uma Rodada multilateral de negociações em que participam agora 154 países membros da OMC, as complicações crescem em escala exponencial. Se no caso de um acordo bilateral imperam incertezas sobre a existência das condições necessárias e suficientes para a conclusão exitosa da negociação, em um quadro com número muito maior de atores as permutações são quase infinitas. Os governos instruem seus negociadores à luz de seus respectivos ciclos políticos e econômicos, em uma dinâmica de aproximações sucessivas ditadas, em sua maior parte, pelo acaso. Capturar essa interação de forças e variáveis de forma coerente e inteligível é obstáculo que Blustein bem supera em seu livro. O leitor perceberá a forma como expectativas são criadas nas etapas iniciais do jogo, bem como a maneira em que elas pautam o espaço de manobra das etapas avançadas das negociações. O livro evidencia o desafio da recalibragem e as consequências de quando esse esforço fracassa, bem como a necessidade da transição entre a fase de formar as coalizões ganhadoras e a etapa de vender internamente os resultados da negociação, sempre mais modestos que os inicialmente almejados. Parece ser uma matriz complexa e de difícil manejo, e é. Por isso, essas negociações são demoradas, difíceis e dependem do consenso 11

12 embaixador roberto azevêdo (ou pelo menos não objeção) dos 154 países, que respondem às forças contraditórias de seus próprios subsetores domésticos. Não sem razão, cada uma das rodadas de negociação do sistema GATT 1 - OMC durou mais do que a rodada anterior, conforme nos lembra Blustein. PERSONALIDADES Blustein captura a complexidade das negociações em vários planos. As detalhadas e minuciosas entrevistas que manteve com pessoas diretamente ligadas às negociações, presentes nos encontros decisivos, permitiram que o autor chegasse mesmo ao plano da dinâmica pessoal entre as autoridades mais relevantes do processo. Essa química entre os negociadores é, não raro, subestimada por observadores externos. A experiência e a literatura especializada em parâmetros de negociação evidenciam que parte relevante dessa complexa matriz de fatores que influenciam o rumo das negociações encontra-se na esfera das atuações dos vários negociadores, tanto de forma individual quanto coletiva. Abundam os exemplos de países que participam de determinados círculos decisórios, menos em razão de seu peso específico ou circunstância política, e mais em função da capacidade pessoal de seu representante em contribuir na busca de convergências. Essa faceta não está perdida no livro; pelo contrário, é um de seus pontos fortes. Blustein demonstra bem como as personalidades podem fazer a diferença quando se trata, por exemplo, de demonstrar liderança entre os demais negociadores, de transformar uma ideia-força em realidade, de ter trânsito e influência em seu governo e público interno, etc. Da mesma forma, Blustein sublinha situações em que traços, projetos e ambições pessoais menos favoráveis ao ambiente negociador também conduzem a erros de percepção, atritos desnecessários e equívocos cheios de consequência. Afinidades e conflitos entre egos são bem retratados. A esse respeito são particularmente ilustrativas as descrições de momentos críticos da Rodada, como as circunstâncias de seu lançamento pós 11 de setembro, o acirramento de atritos em períodos pré-eleitorais, a maior interação pessoal nos pequenos grupos decisórios com não mais 1 Acordo Geral de Tarifas e Comércio (General Agreement on Tariffs and Trade), assinado em

13 prefácio que cinco a sete delegações. Blustein ilustra, por exemplo, com profusão de detalhes, como a mudança dos titulares dos cargos foi por vezes suficiente para alterar, de forma bem acentuada, a dinâmica de relações bilaterais ou de todo um grupo. O fato de que algumas das apreciações do autor possam vir a suscitar opiniões divergentes entre pessoas que acompanharam as negociações não retira o mérito da abordagem, sempre cuidadosamente assentada em relatos dos que testemunharam de perto partes críticas do processo. DIPLOMACIA PÚBLICA Igualmente, sobressai no texto de Blustein a relevância da diplomacia pública e da capacidade de arregimentar apoios entre o público, os interesses estabelecidos e o novo ator de crescente importância nas negociações comerciais as organizações não governamentais. A capacidade de imprimir um spin nas notícias emanadas da negociação, de modo a fazer predominar uma interpretação favorável às posições do negociador, ilustra bem como a negociação ocorre não apenas nas reuniões a portas fechadas, mas também na batalha pela conquista da opinião pública. Nesse sentido, artigos, entrevistas, todos os instrumentos de pressão e de propagação de percepções são arregimentados em uma batalha abrangente e sem quartel para fazer predominar uma determinada narrativa do processo de negociações em que se consolide uma noção de justeza, coerência e equidade das posições negociadoras. As experiências relatadas no livro oferecem ao leitor uma razoável ideia de como lidar com o que chamo de dilema do negociador. Esse dilema se apresenta com grande nitidez na diplomacia pública em contexto negociador. Ao passar uma mensagem aos órgãos de imprensa sobre aspectos da negociação, o negociador depara-se com alternativas contraditórias. Caso opte por traçar uma apreciação favorável das propostas sobre a mesa, a posterior vendagem interna de eventual acordo fica facilitada. Sua posição, no entanto, fica fragilizada diante dos demais negociadores. Afinal, como criticar, entre quatro paredes, ofertas que, de público, reconheceu valor? Em contraste, caso opte por criticar essas mesmas propostas, fica legitimada sua atitude firme na mesa de negociações. Por outro lado, será posteriormente desafiante 13

14 embaixador roberto azevêdo justificar acordo com base em parâmetros que, de público, reconheceu serem inadequados para o interesse nacional. Como em todo dilema, as alternativas são, por definição, insatisfatórias, como o leitor constatará. VALOR SISTÊMICO DA OMC Blustein alerta os leitores para os perigos da não conclusão da Rodada. Trata-se, na verdade, de situação até mesmo paradoxal. Tamanhos são os interesses e os esforços mobilizados para a rodada de negociações comerciais, ao longo de já uma década, que a hipótese de fracasso parece mesmo absurda. Não obstante, as probabilidades de um impasse insuperável entre os principais países negociadores são bem apreciáveis. A falta de desfecho positivo para a Rodada colocará em cheque a credibilidade de todo o sistema multilateral da OMC, fator de difícil mensuração, especialmente sob uma perspectiva estritamente monetária. No caso das negociações comerciais, mais do que os ganhos em termos de cortes tarifários, a geração e a preservação dos fluxos de comércio resultam também da própria evolução das disciplinas e atividades do sistema multilateral. Em outras palavras, mesmo que os eventuais ganhos com rebaixas tarifárias na Rodada sejam mais modestos que os propalados por várias entidades internacionais no início das conversações, ainda assim a manutenção e o fortalecimento das disciplinas do sistema representariam ganhos concretos e substanciais, embora raramente computados, quer por analistas e acadêmicos, quer pelas várias coalizões do setor privado que influenciam os respectivos governos na tomada de decisões. Esse ponto ficou ainda mais evidente com a crise econômico- -financeira de em que ecos da Grande Depressão dos anos 30 se fizeram sentir. Conforme reconheceram os relatórios do Secretariado da OMC na análise das medidas adotadas pelos países para combater os efeitos da crise, houve uma derrapagem com a imposição de medidas de protecionismo disfarçado nos programas de estímulo. Bem ilustram esse fenômeno o aumento das medidas de defesa comercial direitos antidumping sobretudo, as conhecidas cláusulas do tipo Buy National e a reintrodução de subsídios à exportação de produtos agrícolas. Com isso, voltaram à mente os contornos das políticas protecionistas da década 14

15 prefácio de 30, hoje reconhecidas como responsáveis pelo aprofundamento da Grande Depressão e das dificuldades em sua superação. Muitos atribuem às disciplinas da OMC a relativa moderação das medidas protecionistas pós crise de Afinal, medidas como as adotadas nos anos 30 seriam hoje patente violação dos acordos multilaterais assinados pelos Membros da OMC, acarretando aos infratores elevado ônus político e, em um segundo momento, mesmo financeiro. Após configurada a crise financeira, em fins de 2008, o Órgão de Revisão de Políticas Comerciais da OMC (Trade Policy Review Body) prontamente iniciou reuniões regulares para exercício de transparência com foco em medidas restritivas adotadas pelos Membros da Organização. Apesar de não ter efeitos jurídicos ou de impor obrigações aos Membros, esse exercício de name and shame parece ter ajudado a sensibilizar os respectivos públicos internos para as consequências políticas e jurídicas de atitudes protecionistas. Na pior das hipóteses, os Membros estavam conscientes de que nada estava fora do alcance do radar da OMC e, portanto, dos demais parceiros comerciais. As delegações se preparavam para aquelas reuniões com informações e esclarecimentos enviados de suas respectivas capitais, dinâmica que muito ajudou na contenção dos ânimos protecionistas no plano doméstico. A IMPORTÂNCIA DAS RODADAS PARA O SISTEMA MULTILATERAL DE COMÉRCIO Como visto acima, além das rebaixas tarifárias sejam elas unilaterais ou fruto de negociações pluri ou multilaterais a evolução das disciplinas da OMC tem importância crítica para a abertura, ou mesmo preservação, de fluxos de comércio. Essas disciplinas evoluem em várias vertentes. À semelhança de Estados, a OMC desenvolve suas atividades com base em três pilares, de certa forma comparáveis aos tradicionais poderes executivo, legislativo e judiciário. Por se tratar de uma organização impulsionada por seus membros (Member-driven), o trabalho quotidiano leva à evolução das regras por meio da experiência extraída da implementação dos acordos nas várias áreas sob jurisdição da OMC. Essa atividade quotidiana poderia equivaler ao poder executivo. Aqui, as práticas dos membros são submetidas ao crivo dos vários órgãos especializados da OMC. A troca de informações e de experiências não 15

16 embaixador roberto azevêdo raro leva o sistema multilateral a aceitar ou rejeitar determinadas práticas comerciais ou interpretações dos acordos do GATT/OMC. É uma evolução suave das disciplinas, sem efeitos jurídicos inequívocos, ademais de muito lenta e incremental. O conjunto de regras também evolui a partir da jurisprudência emanada dos painéis de peritos e do Órgão de Apelação. São determinações que, a rigor, têm efeitos jurídicos estritamente aplicáveis às partes do litígio e apenas no que se refere àquele caso específico. Na prática, porém, o sistema de solução de controvérsias da OMC vem evoluindo na linha do common law, em que as conclusões do Órgão de Apelação e dos próprios painéis, ainda que em grau bem menor no caso destes, são invocadas para balizar litígios posteriores. Essas conclusões tendem a consolidar interpretações dos acordos multilaterais de forma a dar previsibilidade e a preencher aparentes lacunas dos textos legais da OMC. É uma evolução mais inequívoca das disciplinas. Ainda que também gradual, é capaz de propiciar avanços importantes, com consequências jurídicas, desde que contidos ou delimitados pelos textos legais negociados entre os Membros. Uma vez firmada uma interpretação de determinado dispositivo, alterações em sua abrangência ou efeitos jurídicos apenas seriam possíveis, na prática, com sua renegociação. Se os dois primeiros tipos de aperfeiçoamento de regras são de natureza gradual e incremental, os verdadeiros saltos qualitativos das disciplinas somente podem ocorrer pela via negociadora, na qual os Membros da Organização se põem de acordo a respeito de novas regras e de novos níveis de compromisso. Por esta via a do poder legislativo as disciplinas podem evoluir, tanto nas obrigações e direitos específicos de áreas preexistentes, quanto em áreas completamente novas. Na Rodada Uruguai, por exemplo, foram incorporadas aos textos legais do sistema multilateral de comércio disciplinas em setores antes não regulamentados como, por exemplo, comércio de serviços e propriedade intelectual. Outras áreas, como a de defesa comercial, tiveram suas disciplinas aprofundadas, chegando a resultar em acordos específicos como os de antidumping, de salvaguardas e de subsídios e direitos compensatórios. Nesse sentido, as rodadas de negociação correspondem ao ápice do processo de construção do direito 16

17 prefácio internacional comercial, em que esclarecem-se zonas sombrias de entendimento dos acordos, aprofundam-se regras, criam-se procedimentos e expandem-se jurisdições. Todos esses aspectos se reforçam mutuamente e habilitam o revigoramento do sistema multilateral. É comum a analogia de que esse sistema opera como uma bicicleta, em que o equilíbrio apenas é mantido pedalando-se sem cessar. Assim, é relevante o alerta de Paul Blustein para possíveis consequências negativas que adviriam da não conclusão da Rodada e por isso há tanta criatividade na busca de novos caminhos que permitam às Nações Mais Favorecidas encontrar atalhos para se colocarem de acordo com respeito ao aprofundamento do sistema multilateral de comércio. Parar de pedalar coloca em risco a credibilidade e a sustentabilidade do sistema. Não há saída fácil para esse dilema. Os obstáculos são muitos e de naturezas diversas. Em parte, em função dos êxitos anteriores, não há mais resultados fáceis (low-hanging fruits). Todos os temas pendentes envolvem áreas em que os interesses afetados suscitam sensibilidades firmemente ancoradas nos legislativos nacionais, como é o caso da agricultura nos mercados desenvolvidos e nos países em desenvolvimento importadores líquidos de alimentos, e não se pode esperar que seja possível superar com facilidade essa barreira. Além disso, parte significativa das dificuldades decorre justamente do êxito da OMC em seus primeiros quinze anos de vida. Os negociadores sabem que estão contratando obrigações e compromissos que, se descumpridos, podem resultar em sanções comerciais aprovadas pelo mecanismo de solução de controvérsias. Aprovação de regras dessa natureza, por consenso, entre mais de 150 países, é exercício prolongado que exige firme vontade política e relativa sincronia de ciclos políticos entre todos os principais negociadores. O BRASIL E A RODADA Mesmo que a perspectiva do autor seja naturalmente mais voltada para os Estados Unidos, chamará a atenção do leitor brasileiro a importante e central presença do País e de seus negociadores ao longo de toda a narrativa. Em particular, Paul Blustein captura de modo muito 17

18 embaixador roberto azevêdo apropriado a evolução ocorrida no centro dos processos mais exclusivos de tomada de decisão com a substituição do antigo QUAD (Estados Unidos, União Europeia, Canadá e Japão) por uma configuração em que os principais países em desenvolvimento o Brasil dentre eles ocupam posição de destaque. Esse desdobramento guarda relação não apenas com a competência dos negociadores brasileiros, circunstância sempre enfatizada pelo autor, mas também pelo fato de que o Brasil posicionou-se como ator relevante em todos os principais temas em discussão. Em se tratando de uma Rodada do Desenvolvimento, poucos temas seriam tão centrais quanto agricultura, setor do qual retiram sua sobrevivência a grande maioria dos habitantes menos favorecidos do planeta. O êxito da agricultura nacional, cuja extraordinária capacidade produtiva levou o Brasil ao posto de terceiro maior exportador agrícola do mundo, foi fator essencial para conferir peso específico à voz do País, permitindo-lhe alçar-se à posição de ator-chave. Igualmente, merece destaque a política de alianças do País, em particular ao coordenar o G-20 2 agrícola, agrupamento que permitiu ampliar o impacto das percepções dos países em desenvolvimento sobre a reforma da agricultura dos países desenvolvidos. Grupo heterogêneo (composto tanto por potências exportadoras quanto por grandes importadores líquidos de alimentos) e representativo (integrado por países grandes e pequenos dos três continentes do Sul: Américas, África e Ásia), alterou por completo a dinâmica negociadora na área agrícola. Foi o propositor dos principais conceitos e estruturas de negociação hoje presentes no projeto de modalidades para agricultura. Da mesma forma, graças às suas políticas na área de distribuição de medicamentos contra HIV-Aids, o Brasil credenciou-se a participar em posição de destaque da redação da Declaração Ministerial sobre TRIPS e Saúde Pública. Igualmente, por força da recente expansão acelerada de sua economia e de seu importante mercado interno, cujo poder aquisitivo vem se elevando marcadamente desde o lançamento da Rodada, o Brasil passou a 2 Não confundir com o G-20 do sistema financeiro, que ganhou maior visibilidade após a eclosão da crise financeira internacional em O G-20 agrícola foi criado, em 2003, na preparação para a reunião ministerial da OMC em Cancún. 18

19 prefácio ser um dos alvos centrais da ambição dos desenvolvidos em termos de acesso a mercados de produtos manufaturados e de serviços. Por fim, um capítulo inteiro é dedicado à questão do algodão, com destaque para o litígio que o Brasil iniciou contra os Estados Unidos e seus impactos sobre a Rodada. O papel desempenhado pelo algodão na dinâmica negociadora foi essencial em várias vertentes. Acirrou os ânimos e elevou as tensões entre os países africanos e os Estados Unidos durante a reunião ministerial de Cancún; contribuiu significativamente para o aperfeiçoamento das disciplinas multilaterais sobre agricultura; e, finalmente, evidenciou as dificuldades norte-americanas em dar cumprimento aos resultados do contencioso e em se colocar de acordo com os termos da Declaração Ministerial de Hong Kong, que determinava, para o algodão, cortes de subsídios e de tarifas mais acelerados e profundos que os previstos nas regras gerais que viessem a ser negociadas para os demais produtos agrícolas. Adicionalmente, o relato trata de modo acurado as dificuldades de implementação de resultados de contenciosos na OMC, fato ilustrado, no caso do algodão, pelo recente acordo bilateral entre Brasil e Estados Unidos, em que o último compromete-se, inter alia, a pagar compensações financeiras enquanto não colocar suas práticas em conformidade com as regras da OMC. A SITUAÇÃO ATUAL Um dos grandes desafios da chamada Agenda de Doha para o Desenvolvimento seria como trazer a dimensão do desenvolvimento para o centro das negociações como forma de sanar o reconhecido development deficit emanado das Rodadas anteriores. Ainda que esse diagnóstico seja evidente, o mesmo não se pode dizer dos remédios possíveis. O fato é que o mundo em desenvolvimento é bastante fragmentado, não apenas em termos de patamar de desenvolvimento, mas também em função dos modelos políticos e econômicos implementados pelos vários países. Não se pode falar, portanto, de uma concepção unívoca de desenvolvimento, fazendo com que cada um dos atores o entenda de modo diferenciado, mais adaptado às suas circunstâncias e especificidades. 19

20 embaixador roberto azevêdo Com afortunada escolha, o autor, em seu subtítulo, sugere que uma das causas do fracasso em se fechar a Rodada teriam sido ambições desmedidas por parte, sobretudo, dos atores centrais. No contexto da obra, também fica claro o fato de que muitos superestimaram os benefícios da Rodada para o desenvolvimento. No entanto, de modo geral, ao longo do processo negociador, os países em desenvolvimento souberam adaptar-se ao rebaixamento da ambição e passaram a encarar, com realismo, o fato de que a Rodada não seria uma bala de prata que permitiria superar todos os obstáculos e desafios comerciais no rumo do desenvolvimento. Com isso, foram obrigados a hierarquizar prioridades e a definir os resultados negociadores de seu maior interesse, temperando-os de acordo com as possibilidades de seus parceiros. Tratava-se, na verdade, de aceitar o que é inevitável em qualquer processo negociador, ou seja, ao cabo de um processo de barganhas multilaterais, ganha-se menos e concede-se mais do que o inicialmente cogitado. O importante é obter resultado que signifique, em seu conjunto, balanço positivo e equilibrado, e que ofereça, para todas as partes, atrativos capazes de mobilizar apoio doméstico ao pacote final. Em resumo, o resultado perfeito para alguns é também o resultado impossível para outros. Estranhamente, conforme perpassa todo o livro, esse processo de buscar um arranjo pragmático entre ambição e limitações concretas não transcorreu a contento em parceiros comerciais vitais para o processo negociador. Seja por questões econômicas conjunturais ou estruturais de ordem interna, seja por carência de vontade política ou ausência de lideranças, permanece o fato de que, no afã de ganhar o voto de confiança dos interlocutores domésticos, foram mantidas infladas as expectativas de ganhos comerciais, com promessas de resultados claramente inatingíveis no mundo real das negociações. Assim, Blustein descortina, com especial clareza, esse processo que se consolidou no período por que se estendeu a Ministerial de julho de 2008, quando a convergência de percepções dos interesses domésticos agrícolas e industriais, nos EUA em particular, inibe a busca de soluções que busquem o consenso. São conclusões e percepções que permanecem válidas para o momento atual das negociações. 20

21 prefácio Blustein, ao longo de sua obra, desvenda facetas nem sempre óbvias do processo negociador em frentes múltiplas e com atenção a detalhes nos vários planos superpostos. O livro nos brinda leitura fluida e prazerosa, em que compartilhamos das mazelas e dilemas defrontados pelos negociadores. Enquanto isso, em Genebra, as nações mais favorecidas seguem com suas desventuras. Roberto Azevêdo Embaixador Representante Permanente do Brasil junto à OMC e demais Organismos Econômicos Sediados em Genebra Abril de