PERSU 2020 Plano Estratégico para os Resíduos Urbanos Relatório de Monitorização 2015

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1 PERSU 2020 Plano Estratégico para os Resíduos Urbanos Relatório de Monitorização 2015 fevereiro de /57

2 FICHA TÉCNICA Título: PERSU 2020: Plano Estratégico para os Resíduos Sólidos Urbanos Relatório de Monitorização 2015 Coordenação: Dr. Orlando Borges (Presidente do Conselho de Administração da Entidade Reguladora dos Serviços de Águas e Resíduos) Autoria: Departamento de Engenharia Resíduos: Eng.ª Filomena Lobo, Eng.º Miguel Nunes e Eng.ª Paula Santana Edição: Entidade Reguladora dos Serviços de Águas e Resíduos Data: fevereiro de /57

3 RESUMO EXECUTIVO O Plano Estratégico para os Resíduos Sólidos Urbanos (PERSU 2020) constitui o instrumento estratégico para a gestão de resíduos urbanos para o período de 2014 a 2020, fundamental para que o setor disponha de orientações e objetivos claros. Este Plano define os objetivos a atingir e as ações a implementar ao longo do seu período de vigência, mas também os eixos de atuação conducentes à concretização das linhas orientadoras estratégicas definidas. A Portaria n.º 187-A/2014, de 17 de setembro, que aprova o PERSU 2020, prevê mecanismos de avaliação intercalar, bem como de monitorização e acompanhamento da execução anual deste Plano. A monitorização anual do PERSU 2020 é efetuada pela Entidade Reguladora dos Serviços de Águas e Resíduos (ERSAR), enquanto entidade responsável pela regulação económica e da qualidade do serviço de gestão de resíduos urbanos, na sua esfera de competências. O presente documento constitui o primeiro relatório anual de acompanhamento do PERSU 2020 elaborado pela Entidade Reguladora e refere-se ao ano de Está estruturado de forma a refletir os principais aspetos considerados relevantes para o setor, bem como a aferir o cumprimento dos objetivos estabelecidos neste Plano, tendo por base um conjunto de indicadores de desempenho definidos para o efeito. Em 2015, foi dada continuidade à aplicação de diversos instrumentos que contribuem para a implementação do PERSU 2020, de que se destaca o Regulamento tarifário do serviço de gestão de resíduos urbanos e o sistema de avaliação da qualidade do serviço prestado pelas entidades gestoras. Assim, foram produzidas em Portugal Continental, mil toneladas de resíduos urbanos. Este resultado permite concluir que existe uma certa estabilização, com ligeira tendência de aumento, na produção de RU nos últimos anos. Tendo como base a metodologia de cálculo definida no PERSU 2020, apuraram-se os valores de preparação para a reutilização e reciclagem, de deposição de resíduos urbanos biodegradáveis em aterro e de retomas de recolha seletiva, sendo, respetivamente, de 34%, 41% e 35 kg/hab.ano. Uma vez que não se encontram definidas metas intercalares para o ano em análise, os referidos valores foram aferidos, a título indicativo, à luz das metas estabelecidas para o ano Com base nesta análise, tecem-se algumas considerações relativamente às principais tendências de evolução expectáveis. O presente relatório destaca, ainda, um conjunto prioritário de ações e medidas cuja coordenação se encontra cometida à ERSAR, as quais se concentram nos objetivos de prevenção da produção e perigosidade dos RU, de redução da deposição de RU em aterro, de reforço dos instrumentos económico-financeiros e de incremento da eficácia e capacidade institucional e operacional do setor. Para a prossecução das referidas ações e medidas, a ERSAR recorreu a um conjunto de instrumentos regulatórios, de índole estrutural e de avaliação comportamental dos SGRU, elencado no presente relatório. Por fim, é também apresentado neste relatório um conjunto de preocupações e recomendações, bem como de medidas que se considera deverem ser desenvolvidas pelos diversos intervenientes do sector dos resíduos urbanos. 3/57

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5 ÍNDICE 1. Introdução Metodologia Evolução geral do sector Intervenientes e modelos de gestão Instrumentos nacionais de estratégia Estratégia para a Economia Circular Compromisso para o Crescimento Verde Programa Operacional Sustentabilidade e Eficiência no Uso de Recursos (PO SEUR) Fiscalidade verde Fluxos específicos de resíduos Monitorização do PERSU Cumprimento dos objetivos e metas-chave Produção de resíduos urbanos (RU) Preparação para reutilização e reciclagem Deposição de Resíduos Urbanos Biodegradáveis (RUB) em aterro Retomas de recolha seletiva Balanço e análise dos resultados das metas definidas para os SGRU Cumprimento de objetivos e metas de recuperação de materiais para valorização Recuperação de materiais recicláveis Produção de composto Recuperação de material para CDR Monitorização anual prevista na Declaração Ambiental Queixas em relação a odores Excedências dos valores limite aplicáveis às águas lixiviantes Emissões de CO 2 por tonelada de RU para a atividade de recolha indiferenciada e seletiva Títulos de gestão dos SGRU Execução de medidas Medidas a coordenar pela ERSAR Outras medidas que envolvem a ERSAR Investimentos Conclusões e recomendações Análise global Recomendações Conclusão Anexo I Lista de acrónimos Anexo II Lista de indicadores Anexo III Legislação Anexo IV Bibliografia /57

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7 1. Introdução O artigo 5.º dos Estatutos da ERSAR, aprovados pela Lei n.º 10/2014, de 6 de março, estabelece que a Entidade Reguladora tem atribuições no domínio da regulação estrutural do setor, no que respeita aos serviços regulados, designadamente no acompanhamento e reporte da implementação dos planos estratégicos. O Plano Estratégico para os Resíduos Urbanos (PERSU 2020), aprovado pela Portaria n.º 187- A/2014, de 17 de setembro, constitui-se como o novo instrumento de referência da política de resíduos urbanos em Portugal Continental, revogando o PERSU II e definindo uma nova política, orientações e prioridades para os resíduos urbanos, geridos no âmbito dos sistemas de gestão de resíduos urbanos (SGRU). O PERSU 2020 define, entre outros aspetos: Metas de prevenção de resíduos para 2016 e 2020; Metas específicas, para 2020, a nível global e para cada Sistema de Gestão de Resíduos Urbanos (SGRU), que devem assegurar, no todo, o cumprimento nacional das metas comunitárias; Valores mínimos de eficiência de recuperação de materiais, em função dos processos de tratamento; Metas de recuperação de materiais recicláveis, produção de composto e material para CDR; Medidas a desenvolver, enquadradas nos oito objetivos delineados por este Plano, definindo a entidade responsável pelo seu desenvolvimento, bem como as demais entidades a envolver. A Portaria n.º 187-A/2014 cria, ainda, o Grupo de Apoio à Gestão (GAG) do PERSU 2020, cujas atribuições, constituição e funcionamento são objeto do Despacho n.º 12571/2014, do Secretário de Estado do Ambiente, de 14 de outubro. O referido Despacho atribui à ERSAR o acompanhamento em permanência dos trabalhos a desenvolver pelo GAG. Neste enquadramento, é de referir que a ERSAR participou nas reuniões do GAG para as quais foi convocada (ocorreram a , , , , , e ). O Despacho n.º 3350/2015, do Secretário de Estado do Ambiente, de 1 de abril, define as metas intercalares anuais de preparação para reutilização e reciclagem, deposição de resíduos urbanos biodegradáveis (RUB) em aterro e retomas de recolha seletiva, por SGRU, para o período , tendo como base a proposta apresentada pelo GAG. O PERSU 2020 preconiza ainda que os objetivos definidos neste Plano devem encontrar-se consagrados nos Planos de Ação de cada SGRU ou município (PAPERSU), devendo o GAG avaliar a sua adequação neste contexto, sendo esta uma condição de acesso aos apoios comunitários. Por sua vez o Regulamento tarifário do serviço de gestão de resíduos urbanos (adiante denominado por RTR) encontra-se articulado com o PERSU2020, definindo, no seu artigo 38º, com o sentido de induzir desempenhos eficientes na prossecução das atividades reguladas, 7/57

8 mecanismos de incentivo à superação dos objetivos fixados neste plano estratégico, o qual poderá dar origem a um prémio a incorporar nos proveitos permitidos. O Regulamento Específico Sustentabilidade e Eficiência no Uso dos Recursos, adotado pela Portaria n.º 57-B/2015, de 27 de fevereiro, estabelece, ainda, objetivos específicos e tipologias de operações alinhados com o PERSU A Declaração Ambiental do PERSU 2020, elaborada em cumprimento do Decreto-Lei n,º 232/2007, de 15 de junho, comete à ERSAR o acompanhamento de um conjunto de indicadores para seguimento e monitorização nela definido. O PERSU 2020 prevê ainda disposições no que respeita à sua avaliação e revisão e, neste enquadramento, refere, designadamente, o relatório anual elaborado pela ERSAR no âmbito da sua esfera de competências. O presente relatório constitui o primeiro relatório de acompanhamento do PERSU 2020 elaborado pela ERSAR e pretende dar cumprimento às atribuições previstas nos Estatutos da Entidade Reguladora no contexto do acompanhamento e reporte da implementação dos planos estratégicos relativamente ao ano de 2015, centrando-se nas disposições específicas do PERSU 2020 atrás enquadradas. Assim, é dado destaque ao acompanhamento do setor e à execução das medidas cuja responsabilidade de coordenação é atribuída à ERSAR. É igualmente analisado o desempenho dos SGRU no que respeita à preparação para reutilização e reciclagem, deposição de resíduos urbanos biodegradáveis (RUB) em aterro e retomas de recolha seletiva. Efetua-se ainda o acompanhamento dos indicadores cometidos à ERSAR pela Declaração Ambiental do PERSU Para a elaboração deste relatório foi utilizada a informação disponível na ERSAR, designadamente a recolhida e validada no âmbito do processo de avaliação da qualidade do serviço relativa a É expectável que os relatórios subsequentes permitam aprofundar aspetos tais como os referentes ao cumprimento de metas intercalares, uma vez que 2016 constitui o primeiro ano para o qual as mesmas se encontram definidas, estando-lhes associadas as medidas previstas nos PAPERSU e os correspondentes investimentos. 8/57

9 2. Metodologia A informação necessária para a avaliação da concretização dos objetivos preconizados no PERSU 2020 resulta, essencialmente, dos valores apurados através do reporte de informação, por parte dos SGRU, do processo de avaliação de qualidade do serviço, através do portal da ERSAR, assim como de outros processos de regulação, como os tarifários, reporte de contas e de reclamações Os princípios gerais estabelecidos para o PERSU 2020 são concretizados em oito objetivos, que a seguir se enunciam, que fundamentam o estabelecimento das metas e medidas para os resíduos urbanos entre 2014 e 2020: Prevenção da produção e perigosidade dos resíduos; Aumento da preparação para reutilização, da reciclagem e da qualidade dos recicláveis; Redução da deposição de RU em aterro; Valorização económica e escoamento dos recicláveis e outros materiais de tratamento; Reforço dos instrumentos económico-financeiros; Incremento da eficácia e capacidade institucional e operacional do setor; Reforço da investigação, do desenvolvimento tecnológico, da inovação e da internacionalização o setor; Aumento do contributo do setor para outras estratégicas e planos nacionais. Os primeiros quatro objetivos são associados a quatro metas nacionais, as quais são avaliadas com recurso a um sistema de indicadores-chave (definidos no PERSU 2020), que pretendem refletir o cumprimento das metas estabelecidas no Plano. A lista que a seguir se apresenta inclui, ainda, indicadores respeitantes à recuperação de materiais. No caso da preparação para reutilização e reciclagem, deposição de RUB em aterro e retomas de recolha seletiva, as metas intercalares para o período de 2016 a 2020 foram estabelecidas no Despacho n.º 12571/2014, de 14 de outubro. Os indicadores referidos são: Produção de resíduos; Preparação para reutilização e reciclagem; Deposição de resíduos urbanos biodegradáveis (RUB) em aterro; Retomas de recolha seletiva; Recuperação de materiais recicláveis; Produção de composto; Material para CDR. Os indicadores preparação para reutilização e reciclagem, deposição de RUB em aterro e retomas de recolha seletiva são avaliados, também, para cada um dos 23 sistemas de gestão de resíduos urbanos em alta. 9/57

10 Os últimos quatro objetivos são transversais à atividade dos agentes do setor e, não estando especificamente relacionados com metas em concreto, visam dar suporte e criar condições de contexto para o seu cumprimento e são enquadrados numa perspetiva nacional de desenvolvimento sustentável, estando o seu cumprimento fundado apenas em medidas que visam a concretização desses objetivos. Assim, no presente relatório, são também avaliadas as medidas preconizadas no Plano e assinaladas, de forma sumária, as ações levadas a cabo no ano em análise, conducentes à materialização dos oito objetivos atrás referidos. Adicionalmente, é efetuada também a monitorização anual dos indicadores para seguimento e monitorização previstos na Declaração Ambiental do PERSU 2020, em que a ERSAR é também expressamente envolvida. Os indicadores a monitorizar são: Queixas em relação a odores; Excedências dos valores limite aplicáveis às águas lixiviantes; Emissões de CO 2 por tonelada de RU para os SGRU; Emissões de CO 2 por tonelada de RU para o transporte de resíduos; Títulos de gestão dos SGRU. Para a avaliação dos indicadores acima referidos recorreu-se, essencialmente, à informação do processo de avaliação da qualidade do serviço. No âmbito deste processo é fornecida, pelos SGRU, informação sobre as reclamações escritas recebidas, sendo igualmente indicado o assunto que as motivou (atendimento, contratação, faturação, recolhas, equipamentos, qualidade do serviço, tarifário, odores e outros assuntos). É fornecida informação sobre a monitorização efetuada aos lixiviados tratados e às emissões de gases com efeito de estufa associadas à recolha dos resíduos. Salienta-se que a ERSAR não possui neste momento qualquer informação sobre a emissão de CO 2 resultante dos processos de tratamento de RU. 10/57

11 3. Evolução geral do sector 3.1. Intervenientes e modelos de gestão Nas últimas duas décadas ocorreu uma significativa evolução ao nível dos sistemas de gestão de RU. Partindo-se de uma lógica de gestão predominantemente municipal, no período anterior a 1995, evoluiu-se para uma gestão plurimunicipal através da criação dos sistemas multimunicipais e intermunicipais de gestão de RU. Assim, no final de 2010, encontravam-se constituídos os atuais 23 sistemas responsáveis pelo serviço de tratamento e destino final adequado dos RU (alta) produzidos nos 278 municípios de Portugal Continental. Os serviços de recolha de resíduos indiferenciados (baixa) mantiveram-se, na sua maioria, a ser prestados diretamente por serviços municipais, embora, nos últimos anos, alguns municípios tenham vindo a contratualizar este serviço a entidades com participação privada, por delegação do serviço em empresas do sector empresarial local. Na Figura 1 apresentam-se os modelos de gestão do serviço de gestão de resíduos urbanos em alta e em baixa em Portugal Continental, em EG em alta EG em baixa Figura 1. Modelos de gestão do serviço de gestão de resíduos urbanos em alta e baixa em Portugal continental De referir que a maior parte dos sistemas criados assumiu a responsabilidade de recolha seletiva dos resíduos urbanos na respetiva área de intervenção, exceção feita a 28 municípios da área de intervenção de Lisboa, do Porto, Vale do Sousa e Alentejo Central. 11/57

12 Recentemente, registaram-se alterações legais com impacte ao nível dos intervenientes do setor, de que se destacam as referentes ao acesso da iniciativa económica privada a determinadas atividades económicas, permitindo a entrada de capital privado nas entidades gestoras de sistemas multimunicipais no setor dos resíduos. Foi igualmente aprovado o processo de reprivatização do capital social da participação detida pela AdP Águas de Portugal, SGPS, S.A. (AdP), no capital da Empresa Geral de Fomento, S.A. (EGF), que concretizou a autonomização do setor dos resíduos do Grupo Águas de Portugal. A alienação do capital social da EGF a uma entidade privada implicou a alteração da natureza jurídica das entidades gestoras dos sistemas multimunicipais de tratamento de resíduos, das quais a EGF era acionista maioritária, deixando estas de ser empresas públicas e passando a ser detidas, maioritariamente por uma empresa privada. Nesta sequência, o Decreto-Lei n.º 96/2014, de 25 de junho, aprovou as bases da concessão da exploração e gestão, em regime de serviço público, dos sistemas multimunicipais de tratamento e de recolha seletiva de resíduos urbanos, cuja responsabilidade pela gestão é assegurada pelos municípios, atribuída a entidades de capitais exclusiva ou maioritariamente privados. Os correspondentes contratos de concessão em vigor à data do início de vigência do referido decreto-lei foram objeto de reconfiguração, em setembro de 2015, com vista à adaptação do seu conteúdo ao referido diploma e estabelecendo, designadamente, as condições gerais e financeiras aplicáveis e o cumprimento dos objetivos de serviço público subjacente à atividade concessionada, consubstanciado na universalidade no acesso e na continuidade, qualidade e eficiência de serviço Instrumentos de estratégia específico do setor A política de gestão de resíduos urbanos em Portugal tem vindo a ser definida através de planos estratégicos específicos para este setor. O primeiro plano estratégico foi aprovado pelo Governo em 1997, tendo como pilares essenciais, face à situação existente e às prioridades inventariadas, o encerramento das lixeiras existentes, a construção de infraestruturas de gestão ambientalmente adequada de resíduos e o desenvolvimento da recolha seletiva. Numa 2.ª fase, após a erradicação das lixeiras em 2002, estando o país integralmente coberto com sistemas de processamento de resíduos, que viabilizaram a sua deposição e valorização multimaterial, fruto de uma maior exigência da política europeia de resíduos, no que respeita à sua reciclagem e valorização, foi elaborado em 2006 o segundo plano estratégico para a gestão de resíduos urbanos em Portugal, PERSU II, o qual previa a construção de unidades de tratamento mecânico e biológico e de valorização orgânica, tendo em vista a valorização da fração biodegradável dos resíduos e, consequentemente, o seu desvio de aterro, assim como o reforço de equipamentos para a valorização da fração multimaterial dos resíduos. Neste momento estão construídas 17 unidades de tratamento mecânico e biológico, duas unidades de valorização orgânica de RUB, uma de digestão anaeróbia e outra de compostagem, e três de compostagem de verdes, bem como automatizadas a maior parte das unidades de triagem de resíduos provenientes da recolha seletiva multimaterial. Com estas medidas tem ocorrido um aumento da reciclagem multimaterial e da valorização orgânica de resíduos, com a consequente diminuição de deposição de RUB em aterro. Todavia, pese embora o esforço bastante significativo atrás referido, a reciclagem e valorização de 12/57

13 resíduos urbanos e o consequente desvio destes de aterro ainda se mostra insuficiente para o cumprimento das metas estabelecidas pela União Europeia (EU) para Assim, em 2014, foi aprovado pela Portaria n.º 187-A/2014, de 17 de setembro, o terceiro plano estratégico para os resíduos, PERSU 2020, assente nos objetivos e metas referidos no capítulo 1. As principais medidas constantes no PERSU 2020 consubstanciam princípios de eficiência e de valorização dos resíduos como recursos, privilegiando a atuação a montante da cadeia de valor e a integração do Programa de Prevenção de Resíduos Urbanos. De igual modo, apoiam o aumento significativo da recolha seletiva e da reciclagem, promovendo a eliminação progressiva da deposição direta em aterro e apoiam o aumento da eficiência dos sistemas e das infraestruturas de gestão de resíduos urbanos, com consequente racionalização, redução e recuperação sustentável de custos. A implementação deste plano estratégico deverá permitir atingir níveis ambiciosos de reciclagem e preparação para a reutilização de resíduos em Portugal Continental, destacando-se as seguintes metas globais estabelecidas para 2020: Reduzir de 63 % para 35 % a deposição, em aterro, dos resíduos urbanos biodegradáveis, relativamente ao ano de referência 1995; Aumentar de 24 % para 50 % a taxa de preparação de resíduos para reutilização e reciclagem; Assegurar níveis de retoma de recolha seletiva de 47 kg/hab.ano. O PERSU 2020 preconiza o cumprimento das referidas metas globais através de metas individualizadas por SGRU, cuja concretização é espelhada nos Planos de Ação de adequação ao PERSU 2020 (PAPERSU). Conforme previsto no objetivo Incremento da eficácia e capacidade institucional e operacional do setor, a ERSAR acompanhou, em 2015, os trabalhos de análise dos PAPERSU, no seio do GAG. No ano de 2015 foi aprovado, através da Resolução do Conselho de Ministros n.º 11-C/2015, de 16 de março, o Plano Nacional de Gestão de Resíduos (PNGR) para o horizonte Este Plano integra a visão, os princípios e os objetivos do PERSU 2020 no universo mais alargado dos resíduos. De entre as disposições do PNGR, destacam-se as ações da responsabilidade dos municípios, SGRU e entidades gestoras de fluxos específicos no domínio da capacitação da recolha seletiva e do incentivo à proximidade da rede de recolha seletiva ao utilizador e das sinergias de recolha e tratamento de resíduos numa lógica de complementaridade. De entre as ações preconizadas contam-se ainda as seguintes, com reflexo nos SGRU: O recurso a instrumentos económicos e financeiros tais como a Taxa de Gestão de Resíduos (TGR) e os sistemas pay-as-you-throw (PAYT); O reforço das atividades de âmbito inspetivo e fiscalizador bem como as auditorias técnico-financeiras; A determinação dos custeios associados a cada atividade, bem como a indicação de medidas para a redução desses custos, prevendo, para o efeito, a realização de auditorias; A promoção da implementação de sistemas de gestão ambiental, de qualidade e de higiene e segurança no trabalho; O reforço das atividades de comunicação e sensibilização. 13/57

14 3.3. Estratégia para a Economia Circular Dada a sua relevância estratégica para o setor, destaca-se o Pacote Economia Circular adotado pela Comissão Europeia (COM) em dezembro de 2015 e tendo em vista uma utilização mais sustentável dos recursos. Pretende-se fechar o ciclo de vida dos produtos através do aumento da reutilização e da reciclagem, abrangendo a produção, o consumo, a gestão dos resíduos e o mercado das matérias-primas secundárias. A Estratégia para a Economia Circular prevê, designadamente, a revisão das diretivas resíduos, embalagens e aterros e a introdução de objetivos mais ambiciosos de reciclagem e desvio de aterro, tais como: Reciclar 65 % dos resíduos urbanos até 2030; Reciclar 75 % dos resíduos de embalagens até 2030; Reduzir a deposição em aterro a um máximo de 10 % de todos os resíduos até 2030; Proibir a deposição em aterro de resíduos submetidos a recolha seletiva. De entre as medidas previstas para alcançar os referidos objetivos, a COM refere a adoção, pelos Estados-Membros, de instrumentos económicos, entre os quais os mecanismos PAYT, eficazes para a mudança de comportamentos com vista à aplicação da hierarquia de resíduos urbanos, a nível nacional e local Compromisso para o Crescimento Verde O Compromisso para o Crescimento Verde (CCV) constitui um plano estratégico multissetorial que visa aliar o crescimento económico a comportamentos ambientais responsáveis. O documento tem por base a necessidade de trazer para o plano económico os incentivos necessários a uma melhor performance ambiental, assegurando ao mesmo tempo maior crescimento da economia e o aproveitamento de recursos escassos e de grande valor económico. O setor dos resíduos constitui uma das áreas temáticas do documento, sendo reconhecido o seu elevado potencial para contribuir para o objetivo global de estabelecimento de uma economia circular. Neste contexto, identificam-se as seguintes iniciativas, enquadradas, designadamente, no PNGR, no PERSU 2020 e, no caso da valorização de lamas, no PENSAAR 2020: 1. Aplicar a Taxa de Gestão de Resíduos (TGR) de forma a incentivar a redução/prevenção na produção de resíduos, reforçar o desincentivo às operações de eliminação de resíduos e favorecer as operações de valorização de resíduos, que inclui a valorização energética e a recuperação de materiais para reciclagem; 2. Incentivar a utilização de resíduos na produção de novos produtos; 3. Promover as parcerias industriais que envolvem a transação de resíduos e de subproduto, incluindo o mercado de resíduos; 4. Dinamizar a reciclagem de resíduos urbanos e a recolha seletiva; 5. Aumentar a eficiência operacional dos sistemas de tratamento de resíduos urbanos; 6. Promover o aumento da valorização das lamas de ETA e ETAR através da promoção e potenciação da diversificação dos seus destinos finais; 7. Projeto de divulgação Pôr a economia a circular. É identificado o envolvimento da ERSAR nas iniciativas 5 e 6. 14/57

15 3.5. Programa Operacional Sustentabilidade e Eficiência no Uso de Recursos (PO SEUR) O PO SEUR - Programa Operacional Sustentabilidade e Eficiência no Uso de Recursos, criado através da Decisão de Execução da Comissão Europeia em 16 de dezembro de 2014, surge como um dos 16 programas criados para a operacionalização da Estratégia Portugal 2020 (acordo de parceria estabelecido entre Portugal e a Comissão Europeia que reúne a atuação dos 5 Fundos Europeus Estruturais e de Investimento - FEDER, Fundo de Coesão, FSE, FEADER e FEAMP - no qual se definem os princípios de programação que consagram a política de desenvolvimento económico, social e territorial a promover, em Portugal, entre 2014 e 2020). O PO SEUR pretende contribuir especialmente na prioridade de crescimento sustentável, respondendo aos desafios de transição para uma economia de baixo carbono, assente numa utilização mais eficiente de recursos e na promoção de maior resiliência face aos riscos climáticos e às catástrofes. A estratégia para o PO SEUR alude a uma perspetiva multidimensional da sustentabilidade assente em três pilares estratégicos que estão na origem dos 3 Eixos de Investimento do Programa: Eixo I - Apoiar a transição para uma economia com baixas emissões de carbono em todos os sectores; Eixo II - Promover a adaptação às alterações climáticas e a prevenção e gestão de riscos; Eixo III - Proteger o ambiente e promover a eficiência dos recursos. O Eixo III assenta particularmente na operacionalização das estratégias para o setor dos resíduos (PERSU 2020), para o setor das águas (PENSAAR 2020), dando cumprimento, respetivamente às Diretivas 2008/98/CE, 2000/60/CE, 98/83/CE e 91/271/C, para a biodiversidade e para os passivos ambientais, com contributos importantes decorrentes da política de gestão e prevenção de riscos e da operacionalização dos instrumentos de política climática. Dos milhões de euros previstos para este eixo, que correspondem a 46% dos fundos alocados ao PO SEUR, 306 milhões de euros estão destinados para o setor dos resíduos e, nessa medida, para a operacionalização da estratégia preconizada no PERSU O investimento no setor dos resíduos para satisfazer requisitos em matéria de ambiente constituiu uma prioridade de investimento do PO SEUR, vertida na secção RE 13, cujos objetivos específicos se consubstanciam na valorização dos resíduos, reduzindo a produção e deposição em aterro, aumentando a recolha seletiva e a reciclagem, sendo as tipologias e operações elegíveis: Ações para a prevenção da produção e perigosidade dos resíduos, incluindo ações de educação e sensibilização; Aumento da quantidade e qualidade da reciclagem multimaterial; Otimização e reforço das infraestruturas de triagem multimaterial; Reforço e otimização do tratamento mecânico e biológico (TMB); Apoio a sistemas e iniciativas de recolha seletiva de resíduos urbanos biodegradáveis (RUB). No que respeita à elegibilidade das entidades gestoras dos sistemas de gestão de resíduos urbanos, enquanto beneficiários do programa, esta está condicionada, designadamente, ao cumprimento dos requisitos mínimos definidos em articulação com a ERSAR, em matéria de 15/57

16 estrutura tarifária e de grau de recuperação de custos, tendo por base os critérios estipulados no Regulamento tarifário de resíduos. Em 2015 foi publicado o Aviso POSEUR Para a aplicação do critério de elegibilidade referente à adequação da estrutura tarifária, consideraram-se as entidades gestoras que, à data, haviam adaptado a estrutura tarifária ao Regulamento tarifário, bem como as entidades que assumiram o compromisso de cumprimento desta obrigação até ao final de Como balanço, tendo como base a informação disponível na ERSAR, verifica-se que 93 EG cumpriam o critério em 2015; em 2016, a estrutura tarifária está de acordo com o Regulamento tarifário em 112 EG. A aplicação do critério de elegibilidade associado ao grau de recuperação de custos (GRC), que corresponde ao indicador RU06ab Cobertura dos gastos totais da ERSAR, é efetuada com base em valores limite definidos para o efeito 1. Relativamente a 2015, verifica-se que o GRC é igual ou superior a 0,8 em 114 EG, e inferior a 0,8 em 154 EG; 13 EG não responderam Fiscalidade verde A Lei n.º 82-D/2014, de 31 de dezembro, procede à alteração das normas fiscais ambientais em diversos setores, em que se inclui o dos resíduos. O referido diploma altera, designadamente, o regime geral da gestão de resíduos (i.e., Decreto- Lei n.º 178/2006, conforme alterado), e estabelece o aumento gradual, de 2015 a 2020, do valor da taxa de gestão de resíduos (TGR). Diferencia-se o valor da TGR em função do destino dos resíduos, em alinhamento com a hierarquia de gestão de resíduos, e, neste enquadramento, penaliza-se a deposição em aterro e distingue-se a incineração enquanto operação de eliminação da operação de valorização energética. Deste modo, o desempenho das infraestruturas de gestão de resíduos é refletido no apuramento da TGR, designadamente, em função dos materiais valorizáveis recuperados e dos rejeitados e refugos produzidos e do seu destino. É ainda introduzida uma taxa de gestão de resíduos adicional e não repercutível, aplicável aos SGRU e calculada em função do desvio às metas de preparação para reutilização e reciclagem para o ano 2020 constantes no PERSU 2020 e às metas intercalares de retoma de recolha seletiva e de deposição de RUB em aterro definidas neste âmbito para os anos 2016 e A Lei n.º 82-D/2014 introduz ainda o regime de tributação dos sacos de plástico através de uma contribuição que incide sobre os sacos de plásticos leves, regulamentada pela Portaria n.º 286- B/2014, de 31 de dezembro, e em vigor deste 1 de janeiro de Esta medida pretende também contribuir para a sensibilização e prevenção da produção de resíduos Fluxos específicos de resíduos A estratégia de gestão de resíduos urbanos tem igualmente em conta a importância de determinados fluxos de resíduos que, pela suas características, representatividade em termos de quantitativos e/ou perigosidade determinam um enquadramento legal e operacional específico, como é o caso das embalagens, dos equipamentos elétricos e eletrónicos e das pilhas. Neste 1 Relativamente ao critério de elegibilidade associado ao grau de recuperação de custos (GRC), foram consideradas as seguintes condições: GRC 0,8, ou GRC < 0,8 sendo a média dos 3 últimos exercícios validados pela ERSAR 0,8. Como alternativa, na impossibilidade de cumprimento do critério atrás indicado, foi ainda prevista a possibilidade de as EG assumirem o compromisso de garantir GRC 0,9 até 2017, devendo os dados utilizados para elaboração da análise financeira e de sustentabilidade (caso seja aplicável) refletir esse compromisso. 16/57

17 enquadramento, foram constituídas e licenciadas entidades gestoras e operacionalizadas redes de recolha e gestão com interface com os SGRU e os municípios. Como balanço relativamente ao ano de 2015, considera-se de destacar os desenvolvimentos legais que tiveram lugar no que respeita ao fluxo específico de embalagens e resíduos de embalagens (vd Anexo IV), através da definição da metodologia a utilizar para a definição das especificações técnicas, da qualificação de operadores de gestão de resíduos de embalagens, na metodologia para a definição dos modelos de cálculo de valores de contrapartidas financeiras e na atualização das capitações e das objetivações dos sistemas de gestão de resíduos urbanos. Foi igualmente introduzido o enquadramento legal relativo à instalação de uma rede de recolha própria de resíduos de embalagens. Conforme previsto na legislação específica e nos Estatutos da ERSAR, a Entidade Reguladora colabora, no quadro das suas atribuições, designadamente com a Autoridade da Concorrência e a autoridade nacional de resíduos relativamente aos sistemas integrados de fluxos específicos. No que respeita à fixação das prestações financeiras e contrapartidas, pela recolha e triagem dos resíduos de embalagem pelos SGRU, no respeito pelo cumprimento do n.º 3 do artigo 44.º do Decreto-Lei n.º 178/2006, de 5 de agosto, na sua nova redação, a ERSAR deu colaboração à APA e à DGAE, para a elaboração do Despacho n.º 8376-C/2015, de 30 de julho, nos termos previstos no artigo 7.º dos seus Estatutos, aprovados pela Lei n.º 10/2014, de 6 de março, que estabelece os modelos de contrapartidas financeiras da recolha seletiva e da recolha indiferenciada, para o período transitório, até à entrada em vigor no novo modelo de cálculo dos valores de contrapartida das novas licenças das entidades gestoras do Sistema Integrado de Gestão de Resíduos de Embalagem (SIGRE). A ERSAR emitiu, a pedido do Gabinete do Secretário de Estado do Ambiente, parecer sobre o processo de licenciamento de entidades gestoras do SIGRE, tendo em conta a importância que este fluxo tem para o equilíbrio económico-financeiro dos SGRU e a consequente implicação financeira e de qualidade do serviço prestado, na interface entre estes sistemas e os utilizadores, assim como para o cumprimento das metas definidas no PERSU Em 2016, foram concedidas à Novo Verde Sociedade Gestora de Resíduos de Embalagens, S.A. e à Sociedade Ponto Verde Sociedade Gestora de Resíduos de Embalagens, S.A., as correspondentes licenças para a gestão de um sistema integrado de resíduos de embalagens, através, respetivamente, dos Despachos n.º D/2016 e E/2016, de 25 de novembro. 17/57

18 4. Monitorização do PERSU 2020 Nos pontos seguintes apresentam-se os objetivos, metas e medidas do Plano, para o ano de Para efeitos de monitorização do cumprimento dos objetivos preconizados no PERSU 2020, foi aplicado um conjunto de indicadores, para avaliar o cumprimento das metas definidas neste Plano. Complementarmente, foram avaliadas as medidas conducentes à concretização do cumprimento desses objetivos Cumprimento dos objetivos e metas-chave Para a avaliação do cumprimento dos objetivos e das metas-chave de preparação para reutilização e reciclagem, deposição de RUB em aterro e retomas com origem em recolha seletiva foi utilizada a metodologia de cálculo constante do anexo III do PERSU 2020 e também disponível no sítio da internet da APA, nomeadamente na formulação dos respetivos indicadores para verificação da percentagem de concretização das mesmas. A fonte de informação considerada, no que concerne às quantidades de RU produzidos, recolhidos, entrados e saídos das diversas instalações de tratamento e destino final de resíduos, teve por base o sistema de avaliação da qualidade de serviço da ERSAR, com dados de 2015 reportados pelos SGRU posteriormente auditados e validados pela Entidade Reguladora. Salienta-se que a avaliação da percentagem de concretização das referidas metas teve como referencial as metas intercalares definidas para 2016 pelo Despacho n.º 3350/2015, de 1 de abril. Trata-se de uma referência de caráter indicativo, uma vez que o referido Despacho estipulou metas intercalares anuais, por SGRU, de 2016 a 2020, não se encontrando assim definidas metas para o ano de Produção de resíduos urbanos (RU) O indicador de prevenção de resíduos urbanos (RU) visa avaliar o grau de cumprimento da meta estabelecida no Plano, comparando, para o ano em análise, o valor apurado com a meta prevista e é definido da seguinte forma: Prevenção de RU (%) = Meta prevista no PERSU 2020 para o ano em análise Valor calculado para o ano em análise x 100 Tendo em conta o exposto em 4.1, para o ano de 2015 assumiu-se como referência, a título indicativo, a meta de prevenção indicada no PERSU 2020 para o ano de 2016, que corresponde a uma redução mínima de 7,6% em peso relativamente ao valor de 2012, sendo este de 4,53 milhões de toneladas de RU. Na Tabela 1 apresentam-se os resultados do indicador relativo à prevenção de resíduos urbanos face aos objetivos do PERSU /57

19 Tabela 1 - Resultados do indicador relativo a prevenção de resíduos urbanos Produção de resíduos urbanos Meta 2016 Meta 2020 Valor ,19 Mt 4,08 Mt 4,55 Mt 421 kg/hab.ano 410 kg/hab.ano 462 kg/hab.ano Concretização Concretização (%, ref. 2016) (%, ref. 2020) A quantidade de RU produzida em 2015, nos 23 SGRU de Portugal Continental, excede em cerca de 9% o valor de referência de Este resultado indicia o esforço necessário para alcançar, em 2016, a meta estabelecida Preparação para reutilização e reciclagem O indicador de preparação para reutilização e reciclagem visa avaliar o grau de cumprimento das metas estabelecidas no Plano, comparando, para o ano em análise e por SGRU, os valores apurados com as metas previstas e é definido da seguinte forma: Preparação para reutilização e reciclagem (%) = Valor calculado para o ano em análise Meta prevista no PERSU 2020 para o ano em análise x 100 Conforme referido em 4.1, foi utilizada a fórmula prevista no PERSU 2020, que se transcreve em seguida, para o cálculo do valor correspondente ao ano em 2015: Preparação para reutilização e reciclagem (%) = Resíduos de embalagem recolhidos seletivamente + Papel e cartão não embalagem recolhido seletivamente + Recicláveis provenientes de TM e TMB + 0,54 x RU entrados no TMB + RUB recolhidos seletivamente entrados no TB + Escórias metálicas da valorização energética 0,734 x RU total x 100 Na Tabela 2 apresentam-se os resultados do indicador relativo à preparação para reutilização e reciclagem, por SGRU, face aos objetivos do PERSU /57

20 Tabela 2 - Resultados do indicador relativo a preparação para reutilização e reciclagem por entidade gestora SGRU Meta 2016 Meta 2020 Valor 2015 Concretização Concretização (%) (%) (%) (%, ref. 2016) (%, ref. 2020) ALGAR AMARSUL AMBILITAL AMBISOUSA AMCAL BRAVAL ECOBEIRÃO ECOLEZÍRIA ERSUC GESAMB LIPOR RESIALENTEJO RESÍDUOS DO NORDESTE RESIESTRELA RESINORTE RESITEJO RESULIMA SULDOURO TRATOLIXO VALNOR VALORLIS VALORMINHO VALORSUL Portugal Continental Da análise da tabela anterior, constata-se que a Suldouro, a Resinorte e a Tratolixo superam claramente o valor da meta intercalar estipulada para 2016, que é igualmente atingido pela Algar, Resíduos do Nordeste, Resiestrela, Valorlis e Valorsul. Os casos mais preocupantes tendo em vista a prossecução dessa meta verificam-se na Ambilital, na Amcal, na Braval, na Ecobeirão e na Resialentejo, em que a percentagem de concretização da meta se situa abaixo de 50%. Há, todavia, que atender que o cumprimento desta meta está fortemente dependente da entrada em plena exploração das unidades de tratamento mecânico e biológico, pelo que o atraso no funcionamento otimizado de algumas destas infraestruturas poderá justificar o afastamento relativamente à meta estabelecida no PERSU Em termos globais verifica-se que a preparação para reutilização e reciclagem corresponde, em 2015, a 34%, ainda distante dos 50% estabelecidos para 2020 como meta de preparação para reutilização e reciclagem, o que obrigará a um reforço substancial das entidades gestoras na atividade de recolha seletiva multimaterial, assim como no prosseguimento de uma maior eficiência de retirada do fluxo indiferenciado de materiais passíveis de serem sujeitos a reciclagem e igualmente da valorização orgânica de resíduos. Salienta-se que o valor apontado 20/57

21 pelo PERSU 2020 como situação de referência é de 25% (dados de 2012), evidenciando o resultado de 2015 já uma evolução significativa Deposição de Resíduos Urbanos Biodegradáveis (RUB) em aterro O indicador de deposição de resíduos urbanos biodegradáveis (RUB) em aterro visa avaliar o grau de cumprimento das metas estabelecidas no Plano para este indicador, comparando, para o ano em análise e por SGRU, os valores apurados com as metas previstas e é definido da seguinte forma: Deposição de RUB em aterro (%) = Meta prevista no PERSU 2020 para o ano em análise Valor calculado para o ano em análise x 100 Conforme referido em 4.1, foi utilizada a fórmula prevista no PERSU 2020, que se transcreve em seguida, para o cálculo do valor correspondente ao ano em 2015: Deposição de RUB em aterro (%) = 0,55 x RU depositados diretamente em aterro + 0,59 x Rejeitados do TM depositados em aterro 0,55 x RU total x 100 Na Tabela 3 apresentam-se os resultados do indicador relativo à deposição de RUB em aterro, por SGRU, face aos objetivos do PERSU /57

22 Tabela 3 - Resultados do indicador relativo a deposição de resíduos urbanos biodegradáveis (RUB) em aterro SGRU Meta 2016 Meta 2020 Valor 2015 Concretização Concretização (%) (%) (%) (%, ref. 2016) (%, ref. 2020) ALGAR AMARSUL AMBILITAL AMBISOUSA AMCAL BRAVAL ECOBEIRÃO ECOLEZÍRIA ERSUC GESAMB LIPOR >> 100 >> 100 RESIALENTEJO RESÍDUOS DO NORDESTE RESIESTRELA RESINORTE RESITEJO RESULIMA SULDOURO TRATOLIXO VALNOR VALORLIS VALORMINHO VALORSUL Portugal Continental Avaliando o cumprimento da meta intercalar de deposição de RUB em aterro, estipulada para 2016, tendo por base os quantitativos de 2015 reportados pelas entidades gestoras, pode-se verificar, a partir da tabela anterior, que mais de metade das entidades, ou já atingiu, ou está prestes a atingir essa meta. Constate-se, no entanto, que algumas entidades ainda estão longe de desviarem uma quantidade de RUB de aterro que permita aproximar o seu desempenho do cumprimento dessa meta. Assim, a Braval, a Ecobeirão, a Resialentejo e a Resitejo, deverão analisar os eventuais constrangimentos que estão na origem da dificuldade de prossecução desta meta e, se necessário, introduzir medidas adicionais para desviar uma maior quantidade de RUB de aterro, na medida em que ainda se encontram bastante distantes da meta definida para Em termos globais verifica-se, em 2015, uma deposição de 41% de RUB em aterro, ainda distante da meta de 35% prevista para 2020, mas evidenciando já uma evolução significativa face à situação de referência apontada no PERSU 2020 de 63% (dados de 2012). 22/57

23 Retomas de recolha seletiva O indicador de retomas de recolha seletiva visa avaliar o grau de cumprimento das metas estabelecidas no Plano, comparando, para o ano em análise e por SGRU, os valores apurados com as metas previstas e é definido da seguinte forma: Retomas de recolha seletiva (%) = Valor calculado para o ano em análise Meta prevista no PERSU 2020 para o ano em análise x 100 Conforme referido em 4.1, foi utilizada a fórmula prevista no PERSU 2020, que se transcreve em seguida, para o cálculo do valor correspondente ao ano em 2015: Retomas de recolha seletiva (%) = 0,93 x Recolha seletiva de papel, cartão, plástico, metal e vidro Número de habitantes x 100 Na Tabela 4 apresentam-se os resultados do indicador relativo a retomas de recolha seletiva, por SGRU, face aos objetivos do PERSU /57

24 Tabela 4 - Resultados do indicador relativo a retomas de recolha seletiva SGRU Meta 2016 Meta 2020 Valor 2015 Concretização Concretização (kg/hab.ano) (kg/hab.ano) (kg/hab.ano) (%, ref. 2016) (%, ref. 2020) ALGAR AMARSUL AMBILITAL AMBISOUSA AMCAL BRAVAL ECOBEIRÃO ECOLEZÍRIA ERSUC GESAMB LIPOR RESIALENTEJO RESÍDUOS DO NORDESTE RESIESTRELA RESINORTE RESITEJO RESULIMA SULDOURO TRATOLIXO VALNOR VALORLIS VALORMINHO VALORSUL Portugal Continental No que respeita às retomas de recolha seletiva, a maior parte dos SGRU cumpriu, ou está em vias de cumprir, considerando os quantitativos de 2015, as metas definidas para Apenas a Resíduos do Nordeste se afasta mais dessa meta, com uma percentagem de concretização de 74%. As demais entidades atingem um valor próximo ou superior a 90%. Em termos globais, em 2015, verificou-se uma capitação, em Portugal Continental, de 35 kg/hab.ano. Este resultado evidencia a necessidade de investimento nesta atividade de modo a cumprir a meta estipulada para 2020, de 47 kg/hab.ano; traduz, no entanto, já uma certa evolução face à situação de referência apontada no PERSU 2020, i.e., retoma de 28,5 kg/hab.ano de resíduos de embalagens através de recolha seletiva (dados de 2012). 24/57

25 Balanço e análise dos resultados das metas definidas para os SGRU Como balanço geral aos resultados apurados relativamente à preparação para reutilização e reciclagem, à deposição de RUB em aterro e às retomas de recolha seletiva, verifica-se que diversos SGRU alcançaram, em 2015, as metas de Assim, verifica-se que: 8 SGRU cumprem a meta de preparação para reutilização para reutilização e reciclagem; 12 SGRU cumprem a meta de deposição de RUB em aterro; 9 SGRU cumprem a meta de retoma de recolha seletiva. No conjunto, e conforme ilustrado na Figura 2: 2 SGRU cumprem as 3 metas; 6 SGRU cumprem 2 metas; 11 SGRU cumprem 1 meta; 4 SGRU não cumpre nenhuma das metas. Número de SGRU Cumpre as 3 metas Cumpre 1 meta Cumpre 2 metas Não cumpre nenhuma meta Figura 2 Balanço ao cumprimento das metas por SGRU assumindo, para 2015, as metas de 2016 Os resultados refletem o esforço que tem vindo a ser despendido pelos SGRU, mas igualmente o caminho ainda a percorrer para assegurar o cumprimento das metas intercalares de 2016 e, principalmente, traçar o caminho para cumprir as metas de Com efeito, as metas definidas no Despacho n.º 3350/2015 são gradualmente mais exigentes, de 2016 a 2020, com exceção das metas preparação para reutilização e reciclagem da Ersuc e da Valnor e das metas deposição de RUB em aterro da Ersuc, da Lipor e da Valnor, que se mantêm constantes no referido período. Assim, pese embora dois SGRU já cumpram, inclusive, as três metas intercalares definidas para 2016, na globalidade, o seu cumprimento em 2020 carecerá ainda de um reforço adicional nas atividades de recolha seletiva multimaterial, de valorização orgânica dos RUB e de recuperação de materiais recicláveis do fluxo indiferenciado. Acresce ainda que importará avaliar a eficiência e otimização das diversas instalações de tratamento, de molde a recuperar e valorizar as quantidades tecnicamente expectáveis pelas tecnologias de tratamento construídas pelos SGRU. 25/57

26 A meta de preparação para reutilização e reciclagem foi a que manifestou uma maior dificuldade de cumprimento, por parte dos SGRU, uma vez que apenas 8, dos 23 SGRU, atingiram a meta intercalar de 2016, apresentando os demais 15 SGRU uma concretização entre 29 e 97% relativamente à meta. É igualmente de notar que, em termos globais, as retomas com origem na recolha seletiva ainda se encontram bastante distantes das metas definidas para Assim, é necessário um esforço adicional, de 2015 para 2020, correspondente, para cada habitante, a 12 kg/ano de retomas de material reciclável de embalagem e papel/cartão de não embalagem, a adicionar aos 35 kg/hab.ano, já retomados em Neste contexto, mostra-se importante avaliar eventuais sinergias de recolha indiferenciada e seletiva, assim como a partilha de infraestruturas de tratamento, tendo em vista o aproveitamento de economias de escala e de gama, estudando ainda, de forma integrada com os municípios, outras formas de pagamento e cobrança, como é o caso da aplicação de sistemas tipo PAYT, que promovam a redução da produção e aumento da reciclagem de RU. A maior integração das entidades gestoras dos sistemas em baixa nos processos operacionais e de gestão dos SGRU em alta, nomeadamente no que concerne às atividades de recolha, de sensibilização e comunicação e de pagamento e cobrança dos RU produzidos na sua área de intervenção, poderá contribuir de forma relevante para o prosseguimento das metas do PERSU 2020, tendo em vista o seu cumprimento. 26/57