Enfrentando o desafio da coordenação da ajuda e das parcerias na Guiné-Bissau. Bissau, Junho de 2011

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1 Enfrentando o desafio da coordenação da ajuda e das parcerias na Guiné-Bissau Bissau, Junho de 2011

2 Conteúdo 1. PARCERIAS... 3 A. INTRODUÇÃO... 3 B. PERFIL DA AJUDA... 6 Indicadores da ajuda... 8 Presença do doador Os fluxos de ajuda por sector Apoio orçamental COORDENAÇÃO DA AJUDA Quadro institucional do Governo O quadro de cooperação dos doadores Os principais desafios para melhorar a coordenação e a eficácia da ajuda Apropriação Alinhamento Harmonização Gestão para resultados Responsabilização mútua CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

3 A. INTRODUÇÃO 1 1. CAPÍTULO 1: PARCERIAS 1.1 A Guiné-Bissau depende fortemente da Ajuda Oficial ao Desenvolvimento (AOD) para financiar o Orçamento Geral do Estado e implementar as suas políticas de desenvolvimento. Em 2008, a AOD para a Guiné-Bissau atingiu 132 milhões dólares EUA, representando 31,2% do rendimento nacional bruto, mais de 20% do total das despesas orçamentais e impressionantes 95% do Programa de Investimentos Público. A pesar do papel fundamental que a ajuda desempenha nas agendas nacionais de desenvolvimento, tem havido limitado acompanhamento e coordenação até à data. Esta situação resulta em desaproveitamento de recursos já de si escassos, devido a atrasos, a duplicação e sobreposição da execução e ausência de mecanismos de acompanhamento e de avaliação, em detrimento do uso eficiente da ajuda. Em última análise regista-se limita capacidade do país para implementar com êxito as políticas de desenvolvimento que necessitam para alcançar os Objectivos de Desenvolvimento do Milénio (ODM). 1.2 A coordenação da ajuda permanece um grande desafio. Ao nível do governo, não existe um quadro institucional claro para a coordenação da ajuda e as responsabilidades entre os diferentes ministérios, levando tanto à duplicação de intervenções e solicitações como dificultando a partilha de informação. O Ministério dos Negócios Estrangeiros e Cooperação Internacional e das Comunidades é o responsável pelas relações com os parceiros internacionais, enquanto o Ministério da Economia, Plano e da Integração Regional foi recentemente mandatado para liderar a coordenação da ajuda. Os ministérios de tutela também desempenham um papel activo na mobilização de recursos, porém, geralmente, sem a necessária coordenação com os departamentos e ministérios competentes. 1.3 Por outro lado, os doadores assinam convénios de cooperação com o Ministério dos Negócios Estrangeiros, mas não existe nenhum sistema de partilha destas informações com os outros ministérios relevantes para informar sobre a quantidade ou a qualidade da ajuda fornecida. Além disso, a maioria das reuniões dos doadores continua a ser realizada 1 Este relatório foi preparado por Ernesto Rodero, Especialista em Coordenação da Ajuda e Luca Monge Roffarello, Economista Principal, PNUD Guiné-Bissau, sob supervisão de Giuseppina Mazza, Ex-Representante Residente do PNUD da Guiné-Bissau, com a colaboração de Prosper Musafiri, UNIOGBIS e Alain W. D Hoore do Banco Mundial. 3

4 pontualmente, sem uma clara divisão de trabalho e aumentando assim a probabilidade da duplicação de esforços e uma subutilização dos recursos. Mais complexo ainda é a coordenação entre as Organizações Não Governamentais (ONG's) dado que o governo carece de capacidade de monitorar as suas actividades. 1.4 Face a este cenário, e para que a eficácia da ajuda seja uma realidade na Guiné-Bissau a coordenação deve ser melhorada em todos os níveis. Além disso, a elevada proporção da ajuda no investimento público e nas despesas correntes torna a questão do alinhamento e harmonização de ajuda entre os doadores especialmente indispensável. 1.5 Ao abordar a questão da coordenação da ajuda para construir uma parceria mais eficaz e forte, o governo e a comunidade internacional devem ser antes de mais orientados sobre a situação particular do país. À semelhança de outros estados frágeis, a Guiné-Bissau apresenta uma gama de diferentes prioridades de desenvolvimento que têm importantes implicações para o diálogo governo-doadores. Antes de mais sublinha-se a necessidade da "construção" do Estado e, especialmente, superar as carências de recursos humanos e institucionais. Além disso, a presença de missões de estabilização da paz e/ou outras missões políticas e actores relacionados, além de doadores tradicionais, exige uma abordagem mais abrangente e inclusiva para o processo de coordenação entre os doadores do que em outros países em desenvolvimento. Estes aspectos devem ser compreendidos e levados em conta pelas estratégias nacionais de desenvolvimento e, consequentemente, reflectidos na agenda dos doadores. A questão da eficácia da ajuda nos Estados Frágeis foi levantada pela comunidade internacional em diferentes fóruns internacionais como a Declaração de Paris (Março de 2005)) e o Fórum de Alto Nível sobre o Desenvolvimento da Eficácia em Estados Frágeis em Londres, em 2005, e como resultado um número de Princípios para os Estados Frágeis (PEF) foram aprovados pela OCDE em 2007 (ver quadro abaixo). 4

5 Quadro 1.1: Os 10 Princípios para os Estados Frágeis. 1. Tomar o contexto como ponto de partida. 2. Evitar danos. 3. Focalizar a construção do Estado como objectivo central. 4. Priorizar a prevenção. 5. Reconhecer as relações entre objectivos políticos, de segurança e de desenvolvimento. 6. Promover a não discriminação enquanto base das sociedades que gozam de estabilidade e inclusão social. 7. Alinhar-se segundo as prioridades locais em diferentes formas e segundo contextos distintos. 8. Alcançar consenso sobre mecanismos práticos de coordenação entre os atores internacionais. 9. Agir com rapidez... mas manter-se envolvido durante o tempo suficiente para garantir a sustentabilidade. 10. Evitar criar bolsas de exclusão ("órfãos da ajuda"). 1.6 O Governo da Guiné-Bissau assinou a Declaração de Paris em Agosto de Esta decisão reflecte o compromisso de aumentar a apropriação e liderança nos esforços de coordenação da ajuda. Apesar do cenário desafiador, alguns progressos na coordenação da ajuda foram atingidos recentemente. O Governo criou uma Direcção Nacional de Coordenação de Ajuda no âmbito do Ministério da Economia, do Plano e da Integração Regional para supervisionar todos os assuntos relacionados com a coordenação da ajuda. Igualmente está actualmente em fase avançada a criação de um Sistema de Gestão da Informação da Ajuda - Aid Information Management System (AIMS) para garantir o controlo dos fluxos de ajuda e um primeiro Relatório da Cooperação para o Desenvolvimento foi partilhado e o que cobrirá o ano 2010 está em andamento, com o apoio do PNUD e do Banco Africano de Desenvolvimento (BAD). 5

6 1.7 Além disso, com a assinatura da Declaração de Paris, o país terá agora a oportunidade de participar nos Inquéritos dos Princípios para os Estados Frágeis e a Declaração de Paris 2, o que pode proporcionar uma ocasião única para a Guiné-Bissau reforçar o diálogo e a coordenação com a comunidade internacional. Os doadores terão de apoiar e acompanhar o país nesta iniciativa e este capítulo propõe algumas ideias concretas de como uma nova e mais eficaz parceria poderia ser construída. B. PERFIL DA AJUDA Segundo a OCDE a Ajuda Oficial ao Desenvolvimento na Guiné-Bissau ascendeu a 81 milhões de dólares EUA em Ela aumentou para 122 milhões de dólares EUA em 2007 e novamente acumulou marginalmente para 132 milhões de dólares EUA em Como mencionado antes, em 2008, cerca de 95% do Programa de Investimentos Públicos foi financiado por doadores e a percentagem foi de cerca de 98% 4 em 2009, quando a AOD atingiu 145,5 milhões de dólares EUA. 1.9 O aumento substancial dos fluxos de ajuda, desde 2006, pode ser explicado pelos compromissos dos doadores com a Guiné-Bissau em eventos internacionais como a Mesa Redonda de Genebra para o financiamento do primeiro DENARP, em 2006, e a Conferência Internacional sobre o Tráfico de Drogas, realizado em Lisboa em O financiamento adicional para a reforma do sector de segurança e defesa também contribuiu para esta tendência nos últimos anos. 2 Os resultados dos dois inquéritos serão apresentados no Fórum de Alto Nível a ser realizado na Coreia, Dezembro As estimativas do financiamento da AOD na Guiné-Bissau são baseadas na informação fornecida pelos doadores da OCDE por meio do Sistema de Relatório de Credores (CRS). 4 Relatório do FMI sobre o país. Maio de

7 Figura 1.1: AOD líquida para a Guiné-Bissau (EUA$ milhões preços correntes) Fonte: dados da OCDE DAC online A análise da ajuda em proporção do RNB também indica uma tendência de aumento em 2006 e 2007, passando de 26,3% para 32,7% antes de cair ligeiramente para 31,2% em Tabela 1.1: Ajuda na Guiné-Bissau AOD líquida (EUA $ milhões) Parcela bilateral da AOD 49% 36% 40% AOD líquida, em % do RNB 26.3% 32.7% 31.2% Fonte: OCDE Contudo, as estimativas exactas das receitas totais da ajuda para a Guiné-Bissau continuam incertas pois muita ajuda não são registadas e, portanto, o montante total é incógnita para o governo. Isto deve-se ao facto de que parte do fluxo da ajuda é canalizada fora 7

8 dos procedimentos orçamentais normais, e segue canais de desembolsos específicos do doador, contratos, aquisições e mecanismos de relatórios. Indicadores da Ajuda 1.12 Em termos absolutos a ajuda à Guiné-Bissau é relativamente pequena comparada a outros países. O gráfico a seguir mostra as tendências da ajuda em países onde a coordenação da ajuda tem sido relativamente bem sucedida e fortes parcerias foram forjadas, como no Burkina Faso e no Ruanda, bem como nos países de língua portuguesa, como Moçambique e Cabo Verde, que também compartilham uma história e cultura comparável com a Guiné- Bissau. É notável que em 2003 Cabo Verde e Guiné-Bissau receberam aproximadamente a mesma quantidade de ajuda - 147,22 milhões dólares e os 150,44 milhões dólares EUA, respectivamente. No entanto, desde então, os fluxos de ajuda em Cabo Verde têm aumentado a um ritmo muito mais rápido. Em 2008, a ajuda recebida em Cabo Verde ascendeu a 218,54 milhões dólares EUA enquanto a Guiné-Bissau recebeu cerca de metade desse montante (131,62 milhões dólares EUA). Figura 1.2: AOD líquida (EUA $ milhões preços correntes) Fonte: banco de dados online da OCDE-CAD Em termos relativos, a ajuda per capita na Guiné-Bissau tem aumentado nos últimos anos. Isto está em sintonia com a tendência mundial e de acordo com os dados da ajuda apresentados para os países em comparação (ver tabela 2). A única excepção é Cabo Verde, 8

9 onde a ajuda per capita tem aumentado muito mais rapidamente e, actualmente, está entre os países que recebe a maior quantidade de ajuda per capita. Tabela 1.2: AOD líquida per capita (EUA $ correntes) Burkina Faso Cabo Verde Guiné-Bissau Moçambique Ruanda Fonte: World Development Indicators - banco de dados 1.14 Olhando para a proporção da ajuda em relação ao Rendimento Nacional Bruto, a Ajuda Oficial ao Desenvolvimento para a Guiné-Bissau em relação a outros países é extremamente elevada, ressaltando a importância especial que a ajuda desempenha na sua agenda de desenvolvimento. Tabela 1.3: AOD como percentagem do RNB Burkina Faso Cabo Verde Guiné-Bissau Moçambique Ruanda Fonte: OCDE (Perfil da Ajuda) 1.15 Igualmente interessante é a análise da ajuda entre a Guiné-Bissau e outros "Estados Frágeis". Segundo as estatísticas da OCDE, os estados frágeis receberam cerca de 21,3 bilhões 9

10 dólares EUA da ajuda oficial ao desenvolvimento líquida em A maior parte deste montante foi para países como o Afeganistão, o Sudão ou a República Democrática do Congo O gráfico seguinte mostra os diferentes fluxos da ajuda à Guiné-Bissau em relação a outros estados frágeis, como República Centro-Africana, Burundi, Libéria e Serra Leoa. Figura 1.3: AOD líquida (EUA $ milhões preços correntes) Fonte: dados da OCDE DAC online Em contraste com os dados de ajuda per capita reflectidos na tabela 2, o caso dos Estados Frágeis mostra uma tendência menos previsível, reflectindo o facto de os fluxos de ajuda nestes países são, em geral, e talvez não surpreendentemente, mais voláteis. Tabela 1.4: AOD líquida per capita (corrente dos EUA $ milhões) Burundi República Centro- Africana Guiné-Bissau Libéria Serra Leoa Fonte: World Development Indicators - banco de dados. 10

11 Presença do Doador 1.18 Entre os estados frágeis, a Guiné-Bissau tem um pequeno número de doadores activos e alguns deles fornecem a maior parte da ajuda total. Segundo a OCDE, a União Europeia é o maior contribuinte financeiro, seguido pelo Banco Mundial, Portugal, Banco Africano de Desenvolvimento, Espanha, Japão e o Sistema das Nações Unidas. Tabela 1.5: Os principais doadores da Guiné-Bissau (final de 2008) Doador Desembolsos Bruto (EUA $ milhões correntes) Percentagem 1 União Europeia % 2 Banco Mundial % 3 Portugal % 4 Banco Africano de Desenvolvimento % 5 Espanha % 6 Japão % 7 Sistema das Nações Unidas % 8 Global Fund % 9 França % 10 Itália % 11 Outros % Fonte: OCDE 1.19 A tabela seguinte mostra as diferentes contribuições entre os doadores bilaterais (DAC) e multilaterais entre 2002 e Este quadro mostra claramente que a ajuda multilateral representou cerca de 60% da ajuda ao desenvolvimento recebida pela Guiné- Bissau em

12 Tabela 10.6: AOD total líquida (EUA $ milhões preços correntes) AOD DAC 43.38% 64.84% 37.43% 40.65% 45.25% 35.68% 40.15% AOD Multilateral 56.62% 35.15% 62.56% 59.34% 54.71% 64.00% 59.51% Fonte: dados online da OCDE DAC. Os fluxos de ajuda por sector 1.20 O relatório analisou os fluxos de ajuda para cinco sectores entre 2002 e Estes sectores, nomeadamente a educação, saúde, agricultura, infra-estrutura, e conflito, paz e segurança 5 são considerados críticos para a concretização dos ODM na Guiné-Bissau, este último sector reflectindo a particular situação pós-conflito da Guiné-Bissau Quanto à educação, após alguns anos de evolução irregular, desde 2006 os fluxos de ajuda a este sector têm aumentado consideravelmente (em termos absolutos), com Portugal a ser o principal doador, seguido do Banco Mundial, da Espanha e da França. Em 2009, os fluxos de ajuda a este sector representaram 4,99% do total da ajuda. Figura 1.4: Contribuição da AOD para o sector de educação (desembolsos brutos de 2009; EUA $ milhões) Fonte: Banco de dados online OCDE DAC (Creditor Reporting System). 5 Classificação sectorial da OCDE. 12

13 1.22 Como pode ser visto no gráfico abaixo, as contribuições dos doadores bilaterais para o sector da educação têm aumentado regularmente nos últimos anos, enquanto a AOD multilateral tem sido mais irregular. Em 2006 as contribuições dos bilaterais para este sector representavam 94,2% do total. A percentagem aumentou para 97,1% em 2007, enquanto em 2008 a proporção caiu para 53,7%, como resultado de um aumento da ajuda multilateral, principalmente do Banco Mundial, com uma contribuição de $ 5,7 milhões EUA. Em 2009 a ajuda bilateral aumentou novamente para 79,16%, enquanto a AOD multilateral diminuiu novamente para 20,84% Figura 1.5: AOD para o sector da educação, por tipo de doador (Desembolsos Brutos 2009) Fonte: dados online da OCDE DAC (Creditor Reporting System) Da mesma forma, os fluxos de ajuda ao sector da saúde aumentaram bastante regularmente ao longo do período , atingindo 16,34 milhões de dólares EUA em Porém, a ajuda contraiu de forma significativa para apenas 9,92 milhões de dólares EUA em Isso foi ocasionado por uma diminuição dos fluxos de ajuda, tanto dos doadores DAC (principalmente de Portugal, cuja contribuição diminuiu de 3,9 milhões de dólares em 13

14 2007 para $ 1,2 milhões de dólares em 2008 e 2009) quanto dos multilaterais (nomeadamente o BAD e o Banco Mundial, cujas contribuições passaram, respectivamente, de $ 4,1 milhões em 2007 para EUA $ 1,4 milhões em 2009 e de EUA $ 2,6 milhões para zero em 2009). Em 2009, os fluxos de ajuda para este sector foram responsáveis por 6,11% do total da ajuda. Figura 1.6: Contribuição da AOD para o sector de saúde (desembolsos brutos de 2009; EUA $ milhões) Fonte: dados online da OCDE DAC (Creditor Reporting System). Figura 1.7: AOD para o sector da saúde, por tipo de doador (desembolsos brutos 2009) Fonte: dados online da OCDE DAC (credor Reporting System). 14

15 1.24 As infra-estruturas são, na sua maioria, financiadas por doadores multilaterais, nomeadamente a União Europeia, cujas contribuições entre 2002 e 2009 foram de 105,4 milhões (74,3% dos desembolsos totais no sector). O Banco Mundial é o segundo maior parceiro para este sector com uma quota de 16,36%. O pico de ajuda em 2007 foi devido a grandes desembolsos feitos pela União Europeia para a construção de duas pontes ao longo da estrada principal que liga a Guiné-Bissau ao Senegal, bem como para manutenção de estradas. Em 2009, os fluxos de ajuda para este sector foram responsáveis por 13,19% do total da ajuda. Figura 1.8: Contribuição da AOD para o sector de infra-estrutura (desembolsos brutos 2009; EUA $ milhões) Fonte: dados online da OCDE DAC (Creditor Reporting System) Quanto ao sector conflito, paz e segurança o total da AOD recebido entre 2002 e 2009 foi de EUA$ milhões, com os parceiros multilaterais a contribuírem com 14,16 milhões de dólares EUA ou 53,45% do total. O auxílio a este sector aumentou substancialmente em 2008, reflectindo uma clara mudança no interesse dos doadores nos últimos anos. Isto é especialmente o caso da União Europeia que sozinha disponibilizou 11,65 milhões de dólares EUA ou cerca de 44% do total de recursos recebidos por este sector no período. Em 2008, os fluxos de ajuda a este sector representaram 6,35% do total da ajuda, declinando para a percentagem de 2,45% em

16 Figura 1.9: Contribuição da AOD para o sector de segurança (desembolsos brutos de 2009; EUA $ milhões) Fonte: dados online da OCDE DAC (Creditor Reporting System). Figura 1.10: AOD para o sector conflito, paz e segurança, por tipo de doador (desembolsos brutos 2009) Fonte: dados online da OCDE DAC (Creditor Reporting System) A análise do sector agrícola mostra que a tendência global da ajuda também tem sido positiva ao longo do período , embora desigual (ver tabela 11). Em 2009, a ajuda multilateral representou 60% do total de desembolsos e os doadores DAC o remanescente. No entanto, as contribuições dos doadores DAC têm sido mais regulares do que a ajuda multilateral ao longo deste período, com este último responsável pelo alto grau de variação do fluxo de ajuda registado por este sector. A ajuda multilateral aumentou cinco vezes em

17 (de EUA $ 1 milhão em 2005 para EUA $ 5 milhões em 2006) antes de cair drasticamente em 2007 para 1,6 milhões de dólares EUA, voltando a aumentar em 2008 para 3,8 milhões de dólares EUA, antes de cair em 2009 para 6,1 milhões de dólares EUA. De notar que o total dos fluxos de ajuda a este sector foi responsável por apenas 5,87% do total da AOD em 2009, o que reflecte claramente um interesse limitado da comunidade de doadores para este sector. Figura 1.11: Contribuição da AOD para o sector agrícola (desembolsos brutos de 2009; EUA $ milhões) Fonte: dados online da OCDE DAC (Creditor Reporting System). Apoio orçamental 1.27 Como mencionado, a Guiné-Bissau é altamente dependente do apoio orçamental para financiar o Orçamento do Estado. Em 2007, cerca de 26% das despesas totais do orçamento foram financiadas pela ajuda e este apoio é estimado ter alcançado 32,09% em O gráfico a seguir mostra a evolução em termos absolutos do apoio orçamental recebido pela Guiné-Bissau nos últimos anos. 6 Relatório do país do FMI de 2010 e Ministério das Finanças 17

18 Figura 1.12: O apoio orçamental entre 2007 e 2009 Fonte: Ministério das Finanças A UE é o principal parceiro, proporcionando 34,47% do apoio total recebido para o orçamento geral do Estado da Guiné-Bissau durante o período As contribuições da UE atingiram um pico em 2009, quando representaram 48,20% do total das contribuições. A UEMOA e o Banco Mundial também são importantes contribuintes com quotas respectivas de 18,15% e 10,17%. Veja a tabela 7. Tabela 10.7: Apoio ao Orçamento Geral entre 2007 e 2009, por doador Média UEMOA 9.69% 29.99% 17.01% 18.15% UE 24.71% 21.98% 48.20% 34.47% CEDEAO 20.24% 0.00% 6.14% 8.77% BM/IDA/FMI 0.00% 19.28% 13.33% 10.87% FRANÇA 2.17% 7.99% 6.90% 5.77% PORTUGAL 12.47% 7.99% 0.00% 5.77% ESPANHA 0.00% 5.99% 0.00% 1.54% ANGOLA 29.77% 0.00% 0.00% 8.89% CHINA 0.95% 0.28% 0.00% 0.35% 18

19 JAPÃO 0.00% 6.50% 6.26% 4.45% TURQUIA 0.00% 0.00% 0.41% 0.18% LÍBIA 0.00% 0.00% 1.75% 0.78% Fonte: Ministério das Finanças. 2. COORDENAÇÃO DA AJUDA Quadro institucional do Governo 1.29 Como mencionado anteriormente, a Guiné-Bissau não tem um mecanismo institucional para um diálogo regular e permanente entre o Governo e os seus parceiros, e as discussões com os doadores são essencialmente bilaterais. Além disso, a responsabilidade pela gestão da ajuda externa é fragmentada entre vários ministérios. O Ministério da Economia, o Ministério das Finanças e o Ministério dos Negócios Estrangeiros partilham a responsabilidade de parcerias com a comunidade internacional O Ministério da Economia, do Plano e da Integração Regional é o responsável pelo planeamento, programação, coordenação, acompanhamento e avaliação da ajuda. Este ministério coordena a elaboração da estratégia nacional de redução da pobreza (DENARP), que define os objectivos e prioridades nacionais e que serve como guia aos programas dos doadores. O Ministério prepara o programa de investimentos públicos (PIP) e supervisiona a sua execução. Cabe-lhe igualmente e a responsabilidade de reforçar a coordenação à luz da Declaração de Paris sobre a eficácia da ajuda. A direcção nacional de coordenação da ajuda foi criada para este fim O Ministério dos Negócios Estrangeiros, através da Secretaria de Estado da Cooperação Internacional mobiliza recursos através da assinatura de acordos internacionais com os parceiros bilaterais e multilaterais, com a excepção das instituições financeiras internacionais como o Banco Mundial, Banco Africano de Desenvolvimento e o FMI, que tratam directamente quer com o Ministério das Finanças ou com o MEPIR. Um dos seus principais instrumentos para a mobilização e acompanhamento da ajuda continua a ser a comissão mista bilateral. 19

20 1.32 O Ministério das Finanças é responsável pela mobilização de recursos internos e a supervisão da preparação e execução do orçamento. Qualquer ajuda que tenha implicações para a dívida do país é processada pelo Ministério das Finanças. A assistência através do apoio orçamental é tratado por este ministério, e, como tal, o Ministro das Finanças preside a Comissão de Apoio Orçamental, um mecanismo de coordenação que inclui todos os parceiros que fornecem apoio orçamental ao Governo. O Ministério das Finanças é responsável por supervisionar a preparação e execução do orçamento e assegurar a execução efectiva das recomendações do FMI sobre o Extended Credit Facility para permitir a Guiné-Bissau a chegar ao ponto de conclusão antes do final de O Ministro das Finanças é também a "Ordonnateur Délégué" para o Fundo Europeu de Desenvolvimento, juntamente com o Ministro da Economia, na qualidade de adjunto Outros ministérios desempenham papéis importantes na mobilização de recursos por meio de planeamento, programação, coordenação, acompanhamento e avaliação das estratégias sectoriais. Ao fazê-lo, muitas vezes desconhecem procedimentos dos ministérios relevantes na mobilização e coordenação da ajuda contactando directamente os doadores para garantir financiamento para os seus respectivos projectos. Uma das consequências desta situação é a presença no PIP de projectos que não passaram pelos necessários processos de avaliação, contribuindo para desvios de recursos para projectos de menor prioridade Há uma necessidade de reafirmar o papel dos mandatos dos respectivos ministérios centrais em coordenação e gestão da ajuda, a fim de evitar a sobreposição das actividades de coordenação e mobilização de recursos realizadas pelos diferentes ministérios Além disso, existe uma grave carência de recursos humanos qualificados em todos os sectores públicos, incluindo para a coordenação da assistência oficial ao desenvolvimento, como reconhecido pelo relatório da Guiné-Bissau sobre a pilotagem dos Princípios para o Bom Envolvimento Internacional em Países Frágeis As autoridades do governo para o planeamento do desenvolvimento em coordenação da ajuda carecem de formação e experiência para lidar com os doadores. Muitos deles não foram expostos ao novo paradigma da ajuda e desconhecem conceitos como a Declaração de Paris ou a Agenda de Acção de Acra. Para colmatar esta situação uma primeira formação sobre Eficácia da Ajuda foi recentemente organizada para ampliar as capacidades dos funcionários públicos e mais formações e workshops serão organizados num futuro próximo. 20

21 1.37 Os procedimentos e sistemas para estabelecer as estratégias de desenvolvimento de longo prazo ao nível sectorial ainda não foram desenvolvidos, com excepções notáveis, como o Plano Nacional de Desenvolvimento da Saúde, o Plano Nacional de Investimento para o Sector Agrícola, e as Estratégias dos sectores da Educação e da Justiça Os doadores continuam a confiar principalmente em unidades de execução de projectos para gerirem as suas intervenções e conduzem o trabalho analítico e estratégico de forma independente. Isso se traduz numa situação de elevado número de reuniões doadoresgoverno e missões dos doadores, que consomem muito tempo aos funcionários do Governo O governo reconheceu o problema das limitadas capacidades dentro da administração pública em geral - a gestão da ajuda não é uma excepção - para gerir e coordenar os recursos externos. Com o apoio dos doadores uma ampla reforma na administração pública está em curso. Neste contexto, uma abordagem mais abrangente da reforma do sistema de gestão da ajuda está também em curso. Para este fim, e em consonância com os outros países em desenvolvimento que estão mais avançados em matéria de coordenação da ajuda, o governo solicitou assistência técnica para a elaboração de uma Política Nacional da Ajuda. Este documento deverá contribuir para aclarar as atribuições dos diferentes ministérios, aprofundar o diálogo com os parceiros de desenvolvimento, estabelecer um quadro para a assistência dos doadores e definir a base para a melhoria da coordenação e gestão da ajuda na Guiné-Bissau O Governo da Guiné-Bissau está igualmente no processo de criação de uma Plataforma de Gestão da Ajuda (PGA) para gerir os recursos externos de uma forma mais transparente e eficaz. A PGA assistirá o governo no controle da AOD, que acabará por ser vinculado ao orçamento e os sistemas de informação do Plano de Investimento Prioritário para medir os resultados do desenvolvimento e os progressos alcançados na concretização dos ODMs, e também dos Indicadores da Declaração de Paris sobre a Eficácia e Ajuda. A PGA tornar-se-á na principal fonte de informação para o acompanhamento da mobilização de recursos para o DENARP II e também para análises financeiras. O referido mecanismo de coordenação registará todos os acordos de cooperação assinados com os parceiros e, por conseguinte, facilitará o controlo do fluxo da ajuda. O quadro de cooperação dos doadores 1.41 A coordenação continua a ser um desafio para a comunidade internacional na Guiné- Bissau. Um primeiro mecanismo de coordenação dos doadores foi criado em 2006 no âmbito 21

22 de uma iniciativa do PNUD e da UE. Este mecanismo previa, a cada seis meses, uma Reunião entre os Chefes de Missão, presidida alternativamente pelo PNUD e a UE, para partilhar informações sobre as estratégias e programas dos doadores. O mecanismo também estabeleceu sete grupos clusters para exercerem a coordenação da ajuda a nível sectorial: (i) desenvolvimento humano (saúde, educação e género), (ii) segurança alimentar, desenvolvimento rural e agricultura, (iii) infra-estruturas (transportes, água e energia), (iv) defesa e segurança, (v) a reforma administrativa, (vi) a governação política e justiça, (vii) a governação económica e sector privado. Tabela 1.8: Composição dos Grupos Temáticos B C F U R E S U R R W N B A D C P N A O U U A I A O S E U A F I F N C W W N S E C F W A I U A B I A M P C H H F D I M E D B D L E O A N O F A E A O P L P A U F Human Development (health, education and gender) * * * * * * * * & * * * Food security, rural development and agriculture * * * & * Infrastructures (transport, water and energy) * & * * * * * Defense and security * * * * & * Administrative reform & * * * Political Governance and justice & * * * * * Economic governance and private sector * * & * * * P O R T U G A U N I O G B I S S E N E G A Presidência; &: Assistência à coordenação; * Participação Fonte: Coordenação Residente das Nações Unidas Apesar da visão compartilhada de que é necessária uma maior coordenação, o mecanismo nunca foi totalmente funcional. Falta de liderança e envolvimento em ambos os lados, governo e doadores, bem como a capacidade limitada de pessoal especializado foram os principais factores. Como resultado, a maioria das reuniões dos doadores foram ad-hoc e ou sob a solicitação de missões específicas em visita ao país ou quando um evento político requereu atenção diplomática. Além disso, a instabilidade política está subjacente à limitada confiança dos doadores na responsabilidade, transparência e eficácia das instituições do governo, o que impede o progresso na coordenação da ajuda A coordenação é, portanto, dificultada pelo facto de os parceiros de desenvolvimento continuarem a gerir os respectivos projectos, e com excepção do apoio orçamental, a Guiné- 22

23 Bissau ainda está por avançar na direcção de uma abordagem programática, como muitos países africanos. A situação é ainda agravada pelo actual elevado nível de fragmentação da ajuda no país, com muitos doadores a dispersarem os seus limitados recursos num grande número de sectores (falta de concentração), tendo assim um impacto marginal sobre o desenvolvimento. O relatório da OCDE de 2009, sobre a divisão do trabalho, reporta um total de 22 doadores na Guiné-Bissau, dos quais 9 são agências multilaterais e 13 doadores DAC. Este relatório estabelece quatro categorias para ver a importância do relacionamento doador/país (ver Tabela 9.9) 1.44 Da perspectiva do país receptor, quanto menor o percentual de relações nãosignificativas melhor, o que significa que no caso da Guiné-Bissau ganhos significativos poderiam ser consumados ao se abordar a questão da fragmentação. Mais amplamente, a análise anterior sugere um espaço considerável para a melhoria na coordenação da ajuda entre a comunidade internacional no país. Tabela 1.9: A fragmentação da ajuda na Guiné-Bissau Categoria A: concentrado e importante: doador fornece mais do que a sua quota global da CPA 7 e está entre os maiores doadores que, cumulativamente, fornecem 90% da CPA para o país parceiro. (7 doadores) Categoria B: concentrado: doador fornece mais do que a sua quota global da CPA para o país parceiro. União Europeia, Banco Mundial, Portugal, Espanha, Banco Africano de Desenvolvimento, PNUD, UNICEF França, UNFPA, Fundo Global, GAVI, Dinamarca Categoria C: importante: doador está entre os maiores doadores que, cumulativamente, fornecem 90% da CPA 7 CPA: Ajuda disponível para os países beneficiários para o desenvolvimento e financiamento de projetos e programas. 23

24 para o país parceiro. Categoria B/C 8 (5 doadores que estão ou na categoria B ou da categoria C) Categoria D: não-significativo: é doador no último Décio de doadores para o país, e o país não está acima da média para o doador específico. (10 doadores) Japão, EUA, Itália, Canadá, Alemanha, Finlândia, Noruega, Coreia do UNAIDS, UNTA 9. Fonte: OCDE Os principais desafios para melhorar a coordenação e a eficácia da ajuda 1.45 Com a recente adesão à Declaração de Paris e sua participação nos Inquéritos 2011, um primeiro grande desafio para a Guiné-Bissau e os seus parceiros será a aplicação dos 5 princípios. a) Apropriação 1.46 O Documento da Estratégia Nacional para a Redução da Pobreza (DENARP) foi aprovado pela Assembleia Nacional Popular em Julho de 2006 para o período e, em seguida, estendido em 2010 como um período transitório. O governo está actualmente a preparar um DENARP II para o período Estruturado em quatro pilares principais: i) fortalecimento do Estado de Direito e das instituições democráticas. ii) reorganização e melhoria da gestão das finanças públicas, iii) promover o desenvolvimento económico sustentável e, iv) melhorar a prestação de serviços de qualidade nos sectores sociais. O DENARP II irá fornecer uma clara agenda de desenvolvimento e um conjunto de prioridades nacionais ligadas aos ODMs para os próximos cinco anos. Amplas consultas estão planeadas em todo o país para recolher a opiniões assegurar o envolvimento das populações. Isto está de acordo com a estratégia do governo para melhorar a boa governação e a democracia participativa. 8 O relatório da OCDE coloca os relacionamentos doador/país parceiros que estão tanto na categoria B ou na Categoria C em conjunto, sem especificar se um país está realmente na categoria B ou C. 9 UNTA são as despesas de assistência técnica realizadas pelas agências especializadas da ONU (OMS, FAO, UNESCO, ILO, UNIDO) no seu orçamento regular. 24

25 1.47 Algumas políticas sectoriais foram igualmente desenvolvidas: (i) A estratégia do sector da segurança e defesa com o objectivo de redução, reciclagem e profissionalização das forças de segurança, (ii) O Programa Nacional de Desenvolvimento da Saúde, (iii) O Programa Nacional de Investimento para o Sector Agrícola (iv) A Estratégia Nacional de Educação, e (v) Plano Estratégico para o Sector da Justiça. Outros sectores devem seguir o exemplo e desenvolver as suas próprias estratégias e planos O governo também percebeu a importância de ter um bom acompanhamento e avaliação para medir o progresso da implementação do DENARP. Para o efeito, estão sendo feitos esforços para reforçar o papel da Unidade de Implementação e Seguimento do DENARP (CISD) tendo em vista o DENARP II. b) Alinhamento 1.49 O novo DENARP deve se tornar a principal ferramenta de alinhamento em torno da qual a comunidade internacional poderá harmonizar as suas diferentes intervenções. Os Quadros de Despesas à Médio Prazo (QDMP) que ligam o DENARP e as estratégias sectoriais ao ciclo do orçamento anual ainda não foram estabelecidos, mas o governo visa o seu desenvolvimento a partir de 2011 com o apoio de diversos parceiros. O QDMP deverá também ajudar os doadores a planearem a sua assistência, tornando a ajuda mais previsível Acções também estão sendo tomadas para reforçar a execução orçamental, em conformidade com as directivas da União Económica e Monetária do Oeste Africano (UEMOA). Um Sistema Integrado de Gestão das Finanças Públicas (SIGFIP) foi estabelecido no âmbito do Ministério das Finanças. c) Harmonização A pressão do governo sobre os parceiros para harmonizarem as suas intervenções é débil. E necessários serem feitos esforços para incentivar os doadores a partilhar as suas análises, bem como a utilizarem os mecanismos de execução e procedimentos comuns a fim de reduzir os custos de transacção e a criar uma divisão estratégica do trabalho. A tabela a seguir sugere alguns instrumentos de harmonização: Instrumento Quadro da Estratégia Conjunta Exemplo na Guiné-Bissau WB / CAS ADB; UNDAF 25

26 Apoio ao Orçamento Geral do Estado Assistência Técnica, missões e actividades de análise/estudos coordenadas Unidades conjuntas de Implementação de Projectos Harmonização das Metodologias de Gestão Financeira e Aquisição Divisão do trabalho dos doadores em programas Um Grupo de Apoio Directo ao Orçamento existe. O grupo é composto pelo Banco Mundial, BAD, UE, da UEMOA, Portugal, França e Espanha. Missões conjuntas BM/FMI para avaliar o progresso para atingir os PPME. Não existe. Não existe. Não existe. d) Gestão para resultados 1.52 A qualidade dos dados de desenvolvimento continua a ser fraca e precisa ser reforçada. Para o efeito, algumas acções importantes foram tomadas recentemente pelo governo com o apoio da comunidade internacional: um recenseamento da população nacional foi concluído em 2009, um Inquérito de Indicadores Múltiplos (MICS) acaba de ser concluído, e um segundo Inquérito Ligeiro sobre a Avaliação da Pobreza (ILAP II) está prestes a ser concluído. Além disso, uma plataforma de gestão da informação (PGA) para controlar os fluxos de ajuda está a ser criada no âmbito do Ministério da Economia. Finalmente, algumas actividades preliminares estão em andamento para estabelecer um banco de dados DEVINFO para acompanhar os progressos dos ODMs. e) Responsabilização Mútua 1.53 Não existe um quadro comum para avaliar o desempenho do governo e dos doadores e reforçar a eficácia da ajuda ainda. Isso deve ser criado com indicadores claros, a fim de medir o impacto da ajuda ao desenvolvimento nas políticas nacionais, bem como para reforçar a coordenação da ajuda no país. 26

27 3. CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES 1.54 Dada a importância da ajuda para a agenda de desenvolvimento da Guiné-Bissau, o novo DENARP II constitui uma oportunidade única de construir uma parceria mais forte com a comunidade internacional. Este processo deverá contribuir para aumentar os esforços de coordenação e harmonização e reforçar uma gestão baseada em resultados, para melhorar o acompanhamento e desempenho da ajuda. O momento também é particularmente apropriado, pois a Guiné-Bissau provavelmente atingirá o ponto de conclusão PPME antes do final deste ano, beneficiando do alívio da dívida e um contexto mais favorável para a mobilização de recursos A adesão à Declaração de Paris e a decisão de participar nas duas pesquisas - Declaração de Paris e Princípios dos Estados Frágeis - evidência a vontade de uma renovada e consolidada parceria com a comunidade internacional para acelerar o progresso rumo aos ODMs Antes de tudo e também como recomendado pelo Relatório ODMs 2010, a Guiné- Bissau deve "vigorosamente" e fielmente aplicar a Agenda de Acção de Acra e a Declaração de Paris sobre a eficácia da ajuda" O processo de harmonização para uma melhor coordenação pode revestir a forma de um Quadro de Parceria para o Desenvolvimento. Idealmente, esse quadro de parceria deverá ser concebido para implementar a Declaração de Paris sobre a Eficácia da Ajuda e poderia comprometer tanto o Governo como os Parceiros de Desenvolvimento a realizarem avaliações conjuntas, harmonizarem os indicadores, concordarem nas acções prioritárias e sincronizarem os fluxos de ajuda com os ciclos orçamentais e QDMPs, a fim de reduzirem o custo de transacção da assistência prestada e melhorarem a previsibilidade da ajuda Para esse efeito, o Governo preparará, como prioridade, um Documento da Política Nacional da Ajuda, para esclarecer a responsabilidade dos diferentes ministérios envolvidos no processo de mobilização de recursos, coordenação e gestão da ajuda. Este documento serviria também para esclarecer os parceiros sobre a abordagem que devem seguir ao assinarem acordos de cooperação com o governo. O documento especificará as modalidades preferenciais de ajuda, promoveria uma eficaz divisão de trabalho entre os doadores, e tornaria a ajuda mais transparente. 27

28 1.59 Para melhorar a eficácia da ajuda, as fragilidades institucionais e os sistemas (como o sistema de compras e contabilidade, por exemplo) deverão ser abordados de forma que os processos sejam mais confiáveis e que haja um combate à corrupção. A cooperação Sul-Sul (SS) deverá ser incentivada para o efeito, já que o Governo poderia aprender com a experiência de outros países mais avançados em termos da coordenação da ajuda. Esta cooperação SS poderá contribuir não só para reforçar as capacidades dos ministérios envolvidos na coordenação da ajuda, assim como para a captação de recursos, através de experiências práticas em Quadros Comuns de Harmonização ou documentos de Política de Ajuda implementados noutros países Outras formas de parcerias como a cooperação com o sector privado similarmente deveriam ser incentivadas. Por exemplo, as parcerias com empresas farmacêuticas poderiam melhorar o acesso a medicamentos essenciais. Acordos idênticos com empresas privadas TIC poderiam permitir ao país de beneficiar das novas tecnologias, que poderiam impulsionar o progresso na realização dos Objectivos de Desenvolvimento do Milénio. Há um claro interesse do sector privado (tanto para sectores com fins lucrativos como os sem fins lucrativos) em forjar alianças mutuamente benéficas (por exemplo, as Parcerias Público-Privadas-PPPs) e de estarem envolvidos em países em desenvolvimento Além disso, a possibilidade de criar parcerias com o sector privado poderia ser explorada para financiamentos inovadores 11. Um exemplo deste novo tipo de parceria é a iniciativa Dívida Saúde do Fundo Global, através do qual os doadores perdoam a dívida de países em desenvolvimento com a condição de que metade dos valores perdoados seja usada como uma contribuição para os programas do Fundo Global nestes países Do lado dos doadores, o problema proveniente da coordenação deve ser resolvido pela clarificação das funções por sector, identificando os principais doadores e estabelecendo parcerias eficazes em consonância com o espírito da Declaração de Paris e da Agenda de Acção de Acra. Outro desafio é estabelecer novas parcerias na agenda da harmonização da ajuda com 10 Relatório de reuniões informais com os doadores DAC da OCDE: O papel do sector privado no contexto da eficácia da ajuda.22 de junho de Financiamento inovador envolve aplicações de solidariedade não-tradicionais, PPPs, e mecanismo catalítico que (i) apoia de angariação de fundos pela captação de novos recursos e engajando os investidores para além da dimensão financeira das operações, como parceiros e como agentes de desenvolvimento, ou (ii) oferecer soluções financeiras para os problemas de desenvolvimento no terreno. Banco Mundial (2009), Inovando o Financiamento do Desenvolvimento: De fontes de financiamento à Soluções Financeiras. 28

29 doadores bilaterais não pertencentes a OCDE, fundos verticais, fundações e ONGs internacionais A questão da fragmentação da ajuda poderia ser resolvida através da reafectação de relações não-significativa para as significativas, o que poderia ser feito pela cooperação delegada, parcerias silenciosas ou afectação através das agências multilaterais ou pela canalização dos recursos para os doadores/agências de maior performance, aumentando assim as economias de escala e a redução dos custos administrativos Esta coordenação pode ser realizada através da estruturação de acordos de parcerias de longa duração, possivelmente facilitadas através de uma Estratégia Conjunta, como a que o Banco Mundial executa com outros parceiros, como o Banco Africano de Desenvolvimento e DFID. A possibilidade de unir esforços para um determinado sector seria um bom exemplo de uma melhor coordenação. Algumas iniciativas recentes, como a Iniciativa de Acompanhamento Acelerado para a Educação, poderiam ser cruciais para uma abordagem sectorial Os esforços diplomáticos, o diálogo político e a construção do Estado são igualmente fundamentais num estado frágil como a Guiné-Bissau. Assim, é fundamental identificar as causas e os efeitos da fragilidade, para concordar com a análise da situação e sobre os instrumentos a serem utilizados. Isto requer trabalhar em todos os níveis e com diferentes tipos de actores Dado o contexto de fragilidade, uma estratégia conjunta dos doadores para o reforço da capacidade poderia ser considerada, já que há provas de que investir no capital humano e trabalhar com a sociedade civil e o sector privado criam as bases para uma melhor governação e eficácia da ajuda Finalmente, no espírito da Declaração de Paris e da Agenda de Acção de Acra, tanto os doadores como o governo deveriam trabalhar juntos, e implementar as recomendações determinadas pela Mesa Redonda de Acra número 7 para os estados frágeis. Estas recomendações, que foram ratificadas pelo G7+ 12, na Declaração de Díli, ressaltam a importância de estabelecer parcerias fortes para enfrentar as questões interligadas de governação, desenvolvimento económico e social, a paz e a segurança. 12 O G7+ é um grupo aberto de países que enfrentam conflitos e fragilidades. Foi criado em 2008 e inclui os seguintes países: Afeganistão, Burundi, República Centro-Africana, Chade, República Democrática do Congo, Etiópia, Guiné-Bissau, Haiti, Costa do Marfim, Libéria, Nepal, Papua Nova Guiné, Serra Leoa, Ilhas Salomão, Somália, Sudão do Sul e Timor Leste. 29