A Governação Municipal e a Gestão do Relacionamento com o Cidadão o caso português

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1 A Governação Municipal e a Gestão do Relacionamento com o Cidadão o caso português Agostinho Arnaldo da Silva Cardoso 1 António Cardoso 2 Resumo: Actualmente urge cambiar o paradigma de gestão e a cultura organizacional vigente em Portugal no seio da administração Pública. A Governação Municipal é apontada como timoneira desse ímpeto reformador, uma vez que muitos são os desafios que se colocam aos autarcas do século XXI. Com efeito, e com o intuito de se apresentar as dimensões estruturantes que devem sustentar um Modelo Integrado de Gestão ao serviço do cidadão, realizámos dois estudos de caso, relativos a municipios de referência internacional Belfast (Irlanda) e Sant Cugat (Barcelona, Espanha). Concluímos que é possível e desejável, no âmbito Governação Municipal, combinar modelos e boas práticas da gestão pública e privada, dado que não são mutuamente exclusivas, mas antes complementares. Constatámos, ainda, a preocupação com a gestão do relacionamento com o cidadão, a optimização do desempenho, a prestação de contas e a imagem municipal. Palavras-chave: Governação Municipal, política, relacionamento com o cidadão, prestação de contas Abstract: Nowadays, it s urgent to change the paradigm of management and organizational culture within the Public Administration, in Portugal. In this sense, the Municipal Governance is appointed as the leader feature of this reform momentum, since the mayors face several challenges in the twenty-first century. Indeed, and in order to present the structural dimensions that must sustain an integrated Model Management to serve citizens, we conducted two case studies, concerning municipalities of international reference Belfast (Ireland) and Sant Cugat (Barcelona, Spain). We conclude that it is possible and desirable, regarding Municipal Governance, to combine models and good practices of public and private management, since they are not mutually exclusive but rather complementary. Additionally, we register concerns such as citizen s relationship management, optimization of performance, accountability and global city image. Keywords: Municipal Governance, Politics, Citizen s Relationship Management, Accountability Introdução Os cidadãos já não aceitam uma Administração Pública autoritária, arrogante e divorciada da sociedade. Pelo contrário, exigem uma Administração Pública aberta, transparente, dialogante, rápida, eficiente e que não subestime a qualidade dos serviços 1 Licenciado em Administração Pública, Mestre em Qualidade e Doutorando em Ciência Política, Cidadania e Relações Internacionais. Chefe da Divisão Municipal da Gestão da Qualidade na Câmara Municipal do Porto (Portugal). 2 Doutor em Engenharia: Gestão e Design. Professor Auxiliar na Faculdade de Ciências Humanas e Sociais da Universidade Fernando Pessoa nas áreas do Marketing e Comunicação. Professor e Investigador na área do Marketing Politico e da Web

2 que vai assegurando. Por conseguinte, uma Administração Pública promotora da excelência deve ser capaz, não só de aumentar a satisfação dos cidadãos, mas também de reforçar a sua confiança, por via de processos transparentes de accountability e do diálogo democrático (Carapeto e Fonseca, 2006). Considerando o panorama da Administração Pública portuguesa, alicerçada no princípio constitucional da subsidiariedade, isto é, tudo quanto possa ser eficazmente decidido e executado ao nível autárquico não deve ser atribuído ao poder central e aos seus agentes, a Administração Local é aquela que regista maior proximidade entre os eleitos e os cidadãos. Com efeito, esta investigação científica procurará desenvolver um novo arquétipo de gestão municipal, inspirado em boas práticas nacionais e internacionais, utilizámos o método qualitativo, baseado na grounded theory, uma vez que se procedemos à recolha de dados disponíveis, ora em suporte digital ora em suporte de papel. Importará, portanto, reflectir sobre a emergência de um novo paradigma que conjugue as necessidades e expectativas dos cidadãos e as reflicta nas opções estratégicas assumidas pelo Executivo Municipal - desde logo, alicerçadas integralmente no programa eleitoral sufragado e que devem ser transpostas para o funcionamento interno e que garanta a prestação de contas da actividade desenvolvida. Como tal, a questão central desta pesquisa é assim expressa: no âmbito da Governação Municipal em Portugal, quais as dimensões estruturantes que devem sustentar um Modelo Integrado de Gestão ao serviço do cidadão? Em síntese, este trabalho é constituído por três partes. A primeira compreende uma revisão da literatura, reflectindo sobre as temáticas relacionadas com o Estado, o Mercado e os Cidadãos, assim como pelos desafios à Governação Municipal em Portugal. Já a segunda parte incide sobre dois estudos de caso, mais concretamente sobre a Governação Municipal comparada - os casos de Belfast (Irlanda) e Sant Cugat (Barcelona, Espanha). Por sua vez, na terceira parte são apresentadas e discutidas as nossas propostas de dimensões estruturantes do Modelo Integrado de Gestão ao Serviço do Cidadão para a Governação Municipal em Portugal. Por último, são apresentadas as conclusões e algumas sugestões para o desenvolvimento desta temática em projectos e em futuros estudos.

3 Parte 1. Revisão da literatura a) Estado, Mercado e Cidadãos Actualmente, e em particular nos países desenvolvidos, a discussão está mais centrada nos papéis que o Estado (Governo) pode desenvolver, face às avalanches e contágios da crise económica e financeira, que induz novos debates sobre a dicotomia Estado regulador versus Estado prestador e a satisfação dos cidadãos. Convém relembrar que o mesmo tipo de regime político pode comportar diferentes sistemas de governo, uma vez que a sede de poder pode circular entre órgãos do aparelho de Estado. De referir que, é nos textos constitucionais de cada Estado que se encontra a indicação da localização da sede do exercício do poder, ou seja, é possível identificar os sistemas políticos de governo. Fernandes (2008, p. 151) refere que podemos estar perante sistemas de governo parlamentares, sistemas de governo presidencialistas e sistemas de governo de convenção ou assembleia e acrescenta que entre os sistemas parlamentares e os sistemas presidencialistas, existem sistemas mistos com pendor parlamentar ou presidencialista. A este propósito, Carvalho (2008, p. 84) entende os sistemas políticos como as formas políticas que estudam a responsabilidade política e a interdependência entre os vários órgãos políticos, assim como a distribuição, pelas normas constitucionais, das diversas competências. De facto, há necessidade de se introduzir novos métodos de gestão e a refundação das suas funções. A este propósito, Moreira e Alves (2010, p. 44) reiteram que para a promoção de melhorias ao nível da Administração Pública e desenvolvimento de novos modelos de governação é crucial colocar o problema, não como de primazia do Estado ou do Mercado, mas mais em termos de melhor compreensão do necessário equilíbrio entre o Estado/Governo, Mercado e Sociedade Civil. Relacionado com este assunto, e no que concerne à evolução e às tendências da Administração Pública, Bilhim (2004) aponta três modelos. O primeiro, catalogado como tradicional, contrapõe leis e procedimentos administrativos a valores e a pessoas, separa políticos e administradores públicos, afirmando-se pela racionalidade do homem administrativo. Os seus pressupostos isolam a organização ao exterior, pois

4 centra a sua actuação nos procedimentos jurídico-administrativos, em que os dirigentes se preocupam apenas com a manutenção do sistema, das rotinas e em darem ordens, impondo regras e descorando os resultados, bem como o grau de satisfação dos seus clientes. O segundo, designado de liberal, é tido como desregulador e centrado numa Administração Pública mínima, submetida ao rigoroso controlo político, caracterizada pela racionalidade do homem económico. O terceiro, designado de novo serviço público, embora parta do modelo tradicional, evoluiu no sentido de integrar aspectos inovadores, norteando a administração para a realização de objectivos, colocando o cidadão/cliente no centro das suas atenções. Também Moreira e Alves (2010, p. 46) salientam a evolução do paradigma e o movimento que da Administração Pública passou à Gestão Pública, dando agora pleno acolhimento à ideia de Governação, salientando que a Administração Pública Tradicional está orientada para a legislação, enquanto que a Nova Gestão Pública é orientada para o serviço e, por último, a Governação Pública é orientada para o cidadão. Administração Pública Tradicional Nova Gestão Pública Chave pública A legislação O serviço O cidadão Governação -Gestão do valor Público Qualidade de vida, Conformidade legal Definição de meios autonomia dos cidadãos, assegurada por competitivos para Objectivo Gestores diversidade cumprimento de regras e cumprir objectivos que organizacional e escolha procedimentos implicarão avaliação entre alternativas Perspectiva Estado Sector Público Sociedade civil Mecanismo de controle Ethos público Lógica Jurídico-legal (1) Hierárquico Mercado Parcerias e redes cívicas Monopólio (M) do sector público Económica (2) com base em incentivos e resultados Monopólio leva a ineficiência? Ênfase no serviço ao cliente/consumidor Fonte: Moreira e Alves (2010, p. 47) Cívica reconhece os limites de 1 e 2, incentivando várias formas de participação activa Valores partilhados e alinhamento entre pluralismo e competição Assim, actualmente emerge o paradigma da Governação Gestão do Valor Público em que, de acordo com Hartley e Skelcher (2008, p. 9), valor público é o que é acrescentado à esfera pública, podendo abranger o domínio social, económico, político, ambiental e qualidade de vida. Como tal, o valor público é construído por meio da discussão e da deliberação, envolvendo membros eleitos e não eleitos das estruturas de governo e outros actores-chave (Stoker in Moreira, Alves e Jalali, 2008, p. 32).

5 Também Kikert (in Rocha, 2000) defende a Governação como nova abordagem, pois a gestão pública não é apenas uma questão de eficiência e eficácia, mas também de legalidade e legitimidade e, ainda, de outros valores que ultrapassam os padrões da gestão empresarial. Desta forma, a Governação consiste na adaptabilidade da gestão pública às necessidades explícitas ou implícitas dos cidadãos (Vorley, 1993) e na colocação do cidadão em lugar central nas preocupações dos decisores públicos, através de mecanismos de consulta e participação (Bourgault, 1999). Com efeito, Moreira e Alves (2010, p. 46) relevam a necessidade de se incentivar e facilitar a participação e vigilância cívicas por parte dos cidadãos, limitando os abusos de poder político na medida em que permite mais transparência na forma de atingir os resultados e mais accountability na avaliação dos eleitos ou das políticas públicas. De facto, a esfera pública e a esfera privada servem objectivos diferentes e seguem lógicas diferentes: as empresas procuram o lucro, a administração pública serve o cidadão (Carapeto e Fonseca, 2005). De forma sucinta, apresentamos as principais características do sector público (Estado) e do sector privado (Mercado): Factores de comparação Organizações Sector Privado Concorrem entre si para conquistar e fidelizar clientes Sector Público A concorrência é pontual e pouco significativa Mercado Os preços e a qualidade são regulados pelo mercado e pela concorrência O Estado oferece os serviços possíveis para responder às necessidades do cidadão e da sociedade Objectivos Tem como fim a venda dos produtos e serviços Tem como fim a distribuição de benefícios e de bem-estar social para os cidadãos Preço Os produtos e serviços são habitualmente trocados por dinheiro Os serviços públicos são, regra geral, gratuitos e têm retorno através dos impostos Fonte: Adaptado de Lindon et al.(2000) Assim, como refere Rocha (2006), não se pode correr o risco da qualidade nos serviços públicos consistir num transplante do mundo dos negócios, pois nem sempre os transplantes são bem sucedidos, podendo ser rejeitados. Portanto, há que conceber um novo modelo de gestão da Administração que constitua um tape management ( terceira

6 via ) entre o modelo burocrático e o modelo gestionário (Rocha, 2001). Trata-se de adoptar um modelo de gestão que trate as questões da eficiência e da eficácia (como acontece na gestão empresarial), mas também a legalidade, a igualdade, a proporcionalidade e a legitimidade. Portanto, é crucial que, independentemente do modelo adoptado, se substitua a lógica centrada no cumprimento estrito de procedimentos por uma lógica centrada no cidadão, de modo a que seja possível pôr em prática uma Administração receptiva à cidadania (Carapeto e Fonseca, 2005). b) Desafios à Governação Municipal em Portugal Dray (1995, p. 117) reitera que a participação dos interessados na sua gestão efectiva parece ser nula ao nível central. Porém, o mesmo não ocorre na Administração Municipal, onde são mais visíveis (talvez mais fáceis) a racionalização, a melhoria dos serviços, o contacto com o público, a participação do cidadão em algumas actividades. Cada vez mais, com maior consenso, se assume que a democracia e o desenvolvimento passam por um poder local mais forte e actuante, assegurando a participação das populações. Com efeito, é importante catapultar da assimetria de informação para maior transparência da gestão, responsabilização e prestação de contas (accountability). Costa (2002) reitera que, de acordo com o princípio da subsidiariedade, nenhuma função deve ser desempenhada por um determinado nível de governo se puder ser melhor desempenhada por um nível de governo inferior. Também a este respeito, Caupers (2001, p. 103) concretiza que tudo quanto puder ser eficazmente decidido e executado ao nível autárquico não deve ser atribuído ao Estado e aos seus agentes. Para o efeito, o papel dos municípios é fulcral, dada a sua proximidade com os administrados. A maior proximidade dos eleitos aos problemas concretos das populações proporciona uma maior e melhor capacidade de apreensão das necessidades e possibilita tomadas de decisão mais rápidas, oportunas e económicas (Dray, 1995). De acordo com Bilhim (2004), é expectável que as autarquias prestem um serviço de qualidade a menor custo. Para o efeito, é necessário uma inversão da cultura, nomeadamente passar de regras rígidas e hierarquias para um serviço de qualidade e flexibilidade, para que sejam

7 criadas condições que permitam a interacção entre a tecnologia e as dimensões sociais, económicas e culturais, ou seja, numa palavra, inovação. Também Bilhim (2004, p ) advoga que a tendência para a personalização do poder político local, na figura do presidente de Câmara, constitui uma das características da vida política autárquica em Portugal, a qual se enquadra no sistema de constituição, manutenção e reforma das elites políticas locais (mediadoras nas relações entre poder local e poder central). Todavia, a Lei n.º 46/2005, de 29 de Agosto, estabelece como limite à renovação sucessiva três mandatos aos presidentes dos órgãos executivos das autarquias locais. Com efeito, é esperada a revitalização, a alternância do poder local e um maior empenho e participação, tanto dos eleitos como dos eleitores. É verdade que as autarquias gozam de um grau considerável de autonomia e independência face ao poder central, o que lhes permite maior flexibilidade na adesão a novos instrumentos de gestão (Gaster, 1996). Todavia, nos últimos tempos ocorreram transferências de atribuições e competências para os municípios sem uma adequada contrapartida financeira. Portanto, é crucial efectuar um esforço e um investimento na transição de um modelo baseado na burocracia para maior simplicidade. A este respeito, o programa Simplex Autárquico, dinamizado pela Agência para a Modernização Administrativa, pretende aproximar a Administração dos cidadãos, a prestação de melhores serviços, a desburocratização dos procedimentos e, por consequência, o aumento da qualidade da gestão e funcionamento dos serviços públicos, tendo conseguido uma adesão crescente a este programa por parte dos municípios. Assistimos, hoje, a uma transição do cenário de monopólio para maior concorrência na oferta de bens e serviços, bem como à perda de população residente em muitos municípios, ainda a fenómenos de concorrência fiscal e à necessidade de arrecadar mais receita fiscal.

8 Parte 2. Governação Municipal comparada: os casos de Belfast (Irlanda) e Sant Cugat (Espanha) a) O caso de Belfast Em 2005 o Município de Belfast (Irlanda do Norte) tinha aproximadamente munícipes, empregava cerca de pessoas. Nesse mesmo ano, os responsáveis daquele município decidiram revolucionar a sua abordagem de gestão estratégica, com o intuito de incrementar melhorias no desempenho. O objectivo era definir uma estratégia corporativa, alicerçada num Mapa de Criação de Valor constituído por indicadores de desempenho alocados aos processos, o que permitiu um alinhamento em cascata, ou seja, conectando e envolvendo todos os seus departamentos e unidades de serviço. Como tal, e de acordo com a descrição deste projecto no artigo Measuring and Managing Performance in Local Government: Belfast City Council 3, optaram pela construção do seu Balanced Scorecard com o intuito de se tornarem um exemplo de liderança cívica, bem como apostarem na prestação de serviços de excelência aos munícipes e funcionarem verdadeiramente como uma espécie de provedoria do munícipe (ser a voz e advogada) de Belfast. Este projecto revestia-se de algumas particularidades. Por exemplo, à data existiam seis forças políticas, sem que nenhuma tivesse maioria. Com efeito, era necessário criar um mapa estratégico que traduzisse esta realidade, gerasse consenso e reflectisse as diferentes perspectivas, de modo a permitir alinhar a estratégia. Razão pela qual se procedeu ao envolvimento de vários stakeholders (designadamente, de membros eleitos, dirigentes e chefias) e à necessária revisão da estratégia e dos planos existentes. Para desenvolver este projecto foram, ainda, constituídas equipas para o desenvolvimento e implementação de um programa de melhoria, dirigido por um pivot (Director da Melhoria), reportando toda a actividade desenvolvida à Assembleia Municipal. Este projecto compreendeu as seguintes fases: definição da estratégia global de actuação do município; mapeamento da estratégia; enunciação de prioridades; determinação dos 3 Marr, B., Cregan, R, Husbands, E. and Millar, G. (2007) Measuring and Managing Performance in Local Government: Belfast City Council, Management Case Study, The Advanced Performance Institute.

9 principais KPI - Key Performance Indicator (Indicador-chave de desempenho); implementação dos processos. As linhas estratégicas (que culminaram com a concepção do Mapa Estratégico) fixadas foram as seguintes: Governação - maior eficiência e melhor tomada de decisões; Gestão do desempenho - proporcionar apoio e recursos; Alocação de recursos e planeamento - atender a prioridades; Focalização no cliente - as pessoas em 1.º lugar; Gestão das pessoas - desenvolver competências e capacidades em toda a organização. Este projecto contemplava quatro fases. A primeira fase consistiu na definição do âmbito e dos elementos a envolver (dirigentes, chefias e membros eleitos). De seguida, procedeu-se à recolha de dados tendo por base entrevistas semi-estruturadas, conduzidas por uma entidade externa, complementados e confirmados por dados de observações e documentais. Já a terceira fase deu origem à criação do Mapa Estratégico, a partir dos dados anteriores codificados, com a realização de Workshops para apresentação do draft e para colher o feedback, fulcrais para: alinhar a política estratégica; definir os critérios de valor; identificar as competências-chave e os elementos potenciadores do desenvolvimento. Por último, a descrição dos elementos do Mapa Estratégico (um a dois parágrafos por elemento) em encontros e workshops coordenados por uma pequena equipa de projecto. Figura 1: Criação do Mapa de Valor Fonte: Marr, B., Cregan, R, Husbands, E. and Millar, G. (2007, pp. 5)

10 Figura 2: Criação do Mapa de Valor Fonte: Marr, B., Cregan, R, Husbands, E. and Millar, G. (2007, pp. 7) Depois de definida a estratégia, foram ordenadas as iniciativas organizacionais e os programas necessários. Foi utilizado um heat map (mapa colorido) de modo a reflectir a criação de valor. Cada elemento do mapa estratégico era codificado por uma de quatro cores (vermelho, âmbar, amarelo e verde correspondendo a uma gradação crescente do desempenho). O uso do heat map foi preponderante para identificar e ordenar as iniciativas corporativas, os projectos e os programas, o que permitiu evidenciar o desacerto entre estratégia e projectos (urgindo rever a estratégia ou exigência de uma discussão séria sobre a razão para realizar esses projectos), bem como revelar que o equilíbrio entre projectos/iniciativas não era adequado, pois um pequeno número de elementos estratégicos tinham a maioria dos projectos afectos, enquanto outros tinham poucas iniciativas ou programas relacionados entre eles. Associados ao Mapa Estratégico e aos indicadores de desempenho, o município definiu os KPQs - Key Performance Questions (questões-chave de desempenho), ou seja, as questões que gestores e trabalhadores gostariam de ver respondidas, em relação ao desempenho de cada um dos elementos estratégicos do Mapa Estratégico. Do mesmo modo, também delineou os seus KPIs - Key Performance Indicator (Indicador-chave de desempenho) que procuravam responder às KPQ. Para esta finalidade foi utilizado o seguinte modelo:

11 Figura 3: Definição de indicadores de desempenho Fonte: Marr, B., Cregan, R, Husbands, E. and Millar, G. (2007, pp. 11) Assim, no processo de produção de indicadores importava relevar e extrair informação útil para a gestão, numa perspectiva de melhoria contínua. Também os intervenientes foram encorajados e incitados a compilar a informação pertinente, assim como, convidados a compilar a informação relevante e a libertar os indicadores irrelevantes, com o objectivo de melhorar a informação e de alterar a forma como o desempenho era medido. Ao nível da monitorização, foram criados SPIMs - Strategic Performance Improvement Meetings (reuniões para a melhoria de desempenho estratégico) - que funcionavam como Círculos de Melhoria, que reuniam regularmente analisando as KPQ e KPI. Do mesmo modo, foi enfatizada a necessidade de disseminação e uso da informação de

12 desempenho, desmistificando que esta era utilizada como ferramenta de comando e controlo das pessoas. A comunicação foi uma preocupação permanente neste projecto. Pelo que, foram feitas várias comunicações e workshops para envolver e garantir todos os colaboradores, que independentemente do seu nível hierárquico, eram mantidos informados sobre o andamento do projecto e, sobretudo, dos seus objectivos. Por último, foi solicitado a cada serviço que desenhasse o seu ME, clarificando a sua finalidade, identificando as competências nucleares e os factores indutores do aumento de valor. Este processo de alinhamento, em cascata, traduzia a oportunidade de se uniformizar todo o processo de planeamento da organização, uma vez que toda a estrutura orgânica passou a utilizar os ME como ferramenta de concertação entre os seus planos de actividades e os objectivos estratégicos do município. b) O caso de Sant Cugat (Barcelona, Espanha) Os responsaveis políticos do Ayuntamiento (município) de Sant Cugat decidiram mudar radicalmente o paradigma da Gestão Municipal através do PACTE 4 (Plano de Alinhamento e Competitividade Estratégica) compromisso político e técnico - que se destinava a vigorar no quadriénio Figura 4: PACTE - Plano de Alinhamento e Competitividade Estratégica Fonte: (pp. 10) Como reconhecimento deste projecto inovador, este município foi distinguido com o 1.º lugar na edição de 2009 dos Prémios Europeus do Sector Público (EPSA Awards), 4

13 promovido pelo Instituto Europeu de Administração Pública (EIPA), na categoria de Leadership and Change Management. Também em 2009 e 2010 foi distinguido com o 1.º lugar no ranking dos munícipios espanhóis em matéria de transparência (disponibilização de informação e prestação de contas ao cidadão). Através destas novas linhas de Gestão Municipal pretendia-se definir e implementar um novo modelo de gestão alicerçado, sobretudo, em mapas estratégicos e quadros de bordo que abrangessem todos os níveis e áreas da organização. A grande particularidade deste modelo consiste na definição da estratégia no início do mandato e, o mais interessante e revolucionário, a assunção e o vínculo ao programa eleitoral. Para além disso, promove o alinhamento da organização através da vinculação dos objectivos entre a Junta de Governo, o Conselho de Direcção e as várias Direcções funcionais. Este facto permite conectar a estratégia com os recursos económicos e garantir a monitorização do seu grau de execução. Em suma, este novo modelo de gestão municipal almeja a criação de valor, a optimização dos recursos, a transparência e a equidade e a responsabilização (accountability). Com o intuito de se atingir os resultados esperados (uma cidade sustentável, valorização do município pelos cidadãos, procedimentos definidos e equipa comprometida e motivada), entre a definição estratégica (que integra a visão, missão, valores e plano estratégico) e a execução da estratégia, foi definido o mapa da cidade (objectivos estratégicos), o mapa directivo e o mapa funcional (programas específicos alinhados com os objectivos estratégicos). Figura 4: A definição e a execução da estratégia Fonte: (pp. 8)

14 A mais representativa particularidade do modelo proposto porventura a mais inovadora consiste no alinhamento em cascata e na indexação do programa eleitoral e de governo aos objectivos estratégicos (para um horizonte temporal de 4 anos), destes com os objectivos de gestão (para um horizonte temporal de 4 anos) e destes com os objectivos operacionais (para um horizonte temporal de 1 ano) - por via da ligação às seguintes perspectivas do Balanced Scorecard: clientes; processos; recursos -, assim como na produção de outputs em sentido ascendente. Figura 5: A articulação entre o mapa político, directivo e funcional Fonte: (pp. 11) Foi, ainda, definido um Quadro de Comando Integral (QCI) que centra a organização nos seus objectivos estratégicos, fomenta a transparência da gestão pública, assim como a comunicação e a inovação. Em suma, provoca o efeito de alavanca para uma cultura de melhoria contínua, por via do PACTE. Deste modo, há um selar de compromissos, na medida em que há uma total transparência na gestão pública, uma vez que o programa eleitoral e de governo é vertido para os vários níveis de objectivos. Com efeito, foram definidos o Mapa Estratégico (figura 6) e, ainda, definidos 9 Objectivos Estratégicos (figura 7) para um período de 4 anos, que por sua vez se desdobraram em 49 sub-objectivos.

15 Figura 6: O Mapa Estratégico do PACTE Fonte: (pp. 17) Figura 7: Desdobramento do Mapa Estratégico em objectivos Fonte: (pp. 20)

16 Parte 4. As dimensões estruturantes do Modelo Integrado de Gestão ao Serviço do Cidadão proposta para a Governação Municipal em Portugal Um município, à semelhança do que acontece no sector privado, está inserido no meio onde, para além do cliente (cidadão), há um conjunto de stakeholders sociedade, fornecedores, trabalhadores e Executivo/dirigentes. Sabemos de antemão que o cidadão, para além das suas necessidades e expectativas, formula uma imagem sobre o município com base na informação que directa ou indirectamente procura ou que se depara. Para dar resposta a estes requisitos dos cidadãos, o município tem que se organizar internamente, para produzir de forma eficaz e eficiente o bem ou serviços solicitados pelo cidadão. Como tal, poderemos identificar quatro macro-processos: gestão (competindo ao Executivo Municipal actuar ao nível da liderança, planeamento e da definição da estratégia); suporte (por via da alocação e provisão de recursos, assim como do estabelecimento de parcerias com as diferentes partes interessadas); prestação do produto (realização do bem ou serviço através do mapeamento e da gestão por processos); melhoria contínua (medição, análise e melhoria do desempenho organizacional). Após a entrega ao cidadão do bem ou serviço, este avalia a qualidade prestada ( qualidade percebida ) e ajuíza o esforço ou valor dispendido na sua aquisição ( valor percebido ). Conjugando todos estes factores, resulta a (in)satisfação do cidadão que, regra geral, se repercute na apresentação de reclamações, sugestões ou elogios e, ainda, na fidelização (do voto ou da procura). Figura 8: O contexto da Governação Municipal Fonte: elaboração própria

17 Foi tendo por base este pano de fundo, que propomos um conjunto de dimensões estruturantes que se baseiam em alguns instrumentos e princípios de gestão, as quais integram a nossa proposta - Modelo BICDEC. Figura 9: Aplicação de modelos de gestão à Governação Municipal Fonte: elaboração própria Esta abordagem não é mais do que um mix em que o acrónimo BICDEC traduz a conjugação neste modelo das seguintes filosofias de gestão: BSC (Balanced Scorecard - Indicadores Balanceados de Desempenho); ISO (International Organization for Standardization - Organização Internacional para a Normalização); CAF (Common Assessent Framework - Estrutura Comum de Avaliação); ciclo de Deming ou Metodologia PDCA (Plan, Do, Check and Act planear, executar, avaliar e actuar); ECSI (European Customer Satisfaction Index índice europeu da satisfação do consumidor) e o CzRM (Citizen Relationship Management - Gestão de Relacionamento com o Cidadão). O BSC foi criado em 1992 por Robert Kaplan e David Norton e consiste num instrumento de alinhamento estratégico do desempenho organizacional, que compreende todo o ciclo de gestão.

18 O BSC é um sistema de gestão que dota as organizações de uma visão estratégica, com a definição de um mapa estratégico e de objectivos em cascata, que pode ser reduzido até à escala dos trabalhadores. Kaplan e Norton (2008) defendem que o BSC não é mais do que uma reflexão top-down da missão e da estratégia da organização e defendem que este instrumento é uma projecção para o futuro, integra aspectos internos e externos e ajuda a focalizar a estratégia. Em síntese, o BSC analisa a organização sob 4 diferentes perspectivas: Perspectiva do Cliente (para alcançarmos a nossa visão, como deveríamos ser vistos pelos nossos clientes?); Perspectiva Processos (para satisfazermos os nossos clientes, como devemos alcançar a excelência nos nossos processos de prestação de serviços?); Perspectiva de Aprendizagem e Crescimento (para alcançarmos a nossa visão, como sustentaremos a nossa capacidade de mudar e melhorar?); Perspectiva Financeira (para sermos bem sucedidos financeiramente junto das partes interessadas, como deveríamos ser vistos?). Quanto à ISO, estão definidos pela literatura oito princípios de Gestão da Qualidade (Costa, 2005), que constituem as bases das normas do sistema de gestão da qualidade da família ISO e dos modelos desenvolvidos neste domínio. Esses princípios são: focalização no cliente; liderança; envolvimento das pessoas; abordagem por processos (gerir actividades e recursos como um processo); abordagem da gestão como um sistema; melhoria contínua; abordagem à tomada de decisão baseada em factos; e relações mutuamente benéficas com os fornecedores. Em particular, e uma vez que foi a que se considerou neste modelo, a ISO 9001:2008 especifica os requisitos de um Sistema de Gestão da Qualidade, quando uma organização quer demonstrar a sua capacidade para fornecer produtos e serviços que satisfaçam os clientes e os regulamentos aplicáveis. Por sua vez, a CAF foi construída para ajudar as organizações públicas da União Europeia a compreender as técnicas de gestão da qualidade, de modo a melhorarem o respectivo desempenho. A CAF foi desenhada para ser utilizada por todos os sectores 5 ISO (International Organization for Standardization) - é um organismo a internacional que promove a actividade de Normalização. A ISO 9000 descreve os fundamentos de Sistemas de Gestão da Qualidade e especifica a sua terminologia.

19 da Administração Pública, independentemente do seu nível (nacional, regional ou local). Este instrumento de auto-diagnóstico permite uma avaliação crítica da organização, orientando-se por dois tipos de critérios: meios e resultados (figura 10) que perfazem um total de nove critérios essenciais à definição das organizações. Deste modo, o principal objectivo desta avaliação prende-se com a identificação dos pontos fortes e dos pontos fracos da organização, no sentido de uma melhoria contínua dos serviços. Figura 10: Estrutura da CAF Fonte: Direcção-Geral da Administração e do Emprego Público Já o Ciclo de Deming traduz a metodologia PDCA, que visa alimentar de forma sistemática na organização uma cultura de planeamento (estabelecer objectivos e metodologias para os atingir), de execução (implementar as metodologias anteriores) de avaliação (monitorizar e medir os processos/actividades/produtos e relatar os resultados) e de ajustamento (exercer acções de melhoria sobre o processo/actividade/produto). Em 1998 a EOQ (European Organization for Quality), a EFQM (European Foundation for Quality Management) e a CSI (Customer Satisfaction Index) University Network, com o apoio da Comissão Europeia, definiram as bases para lançamento de um projecto piloto do índice europeu de satisfação do cliente, designado por ECSI (European Customer Satisfaction Index) ao qual aderiram 12 países europeus, a saber: Portugal, Bélgica, Dinamarca, Espanha, Finlândia, França, Grécia, Islândia, Itália, Reino Unido, Suécia e Suíça (Vilares e Coelho, 2005). A abordagem adoptada na iniciativa do ECSI

20 pressupõe a existência de um modelo estrutural, que é constituído pelo conjunto de equações que definem as relações entre as sete variáveis latentes do modelo (Figura 11), em que: À esquerda, estão representados os determinantes ou antecedentes da satisfação, em número quatro: a imagem da empresa; as expectativas dos clientes sobre a empresa; a qualidade apercebida sobre os produtos e serviços da empresa e o valor apercebido ou relação qualidade/preço dos mesmos. À direita da variável satisfação, estão os seus dois consequentes: o tratamento das reclamações e a lealdade do cliente. VILARES e COELHO (2005, p. 328) Figura 11: Modelo Estrutural ECSI variáveis latentes Fonte: Adaptado de Vilares e Coelho, 2005 Por último, o CzRM permite gerir, de uma forma centralizada, todos os canais e formas de interacção com o cidadão, dotando a organização de uma visão completa, única e integrada, uma vez que o fluxo de informação circulará sem obstáculos e será possível prestar um serviço personalizado ao cidadão. De acordo com Ferrão (2003, p. 157), o CzRM é um desafio muito importante, e necessário, para a Administração Pública, o qual vai ter implicações aos mais variados níveis, mas que é inevitável e acrescenta que, em Portugal já há exemplos da sua aplicação bem sucedida (como é caso da Loja do Cidadão), mas adverte que muito ainda haverá a fazer, sendo necessário conjugar obrigatoriamente os esforços na Administração Central e nas Autarquias Locais, com os necessários apoios políticos para o eventual desbloqueamento de situações que poderão ser obstáculos à sua implementação.

21 No artigo publicado no Portal do Marketing, sobre Citizen Relationship Management, José Santos 6 defende que: Com a aplicação de uma estratégia de CzRM existe um sistema de atendimento ao munícipe, através de uma plataforma centralizada de informação que funciona em multicanal. Ou seja, o cidadão tem vários canais para interagir com a autarquia (presencial, telemóvel/telefone, web, , fax, correio,...) e toda a informação fica centralizada num só local, com acesso em tempo real às pessoas autorizadas. Este modelo, de atendimento único, integra e faz interagir de forma sintonizada os vários canais de comunicação, como se existisse um ponto único de atendimento. Também tivemos em consideração a legislação aplicável à Administração Pública, mais concretamente, no que concerne ao Sistema Integrado de Gestão e Avaliação do Desempenho na Administração Pública (SIADAP 1, 2 e 3) - Lei nº 66-B/2007, de 28 Dezembro; Portaria nº 1633/2007, de 31 Dezembro (modelos de fichas); Decreto- Regulamentar nº 18/2009,de 4 Setembro (adaptação à administração autárquica). O SIADAP 1 aplica-se às Unidades Orgânicas do Município, por via da assumpção de uma carta de missão, dividindo-se em três tipos de objectivos: Eficácia, Eficiência e Qualidade com indicadores de desempenho para cada objectivo e fontes de verificação. Por sua vez, o SIADAP 2 destina-se aos dirigentes superiores onde se avalia o grau de cumprimento da carta de missão (objectivos de eficácia, eficiência, qualidade, e gestão de recursos) e competências (liderança, visão estratégica e gestão) e aos dirigentes intermédios: Resultados da sua unidade orgânica, eficácia, eficiência, qualidade e competências (liderança, técnicas e comportamentais). Já o SIADAP 3 é dirigido aos trabalhadores e os seus resultados são indexados a objectivos de produção de bens e actos ou prestação de serviços, objectivos de qualidade, objectivos de eficiência e de aperfeiçoamento e desenvolvimento. Por último, após analisarmos alguns modelos propostos por prestadores de serviços na área da Administração Pública, destacamos o modelo da Iberogestão, designado de MIS - Management Integrated System

22 Figura 12: Management Integrated System Fonte:

23 Tendo então por base os estudos de caso de Belfast e SantCugat, no âmbito da Governação Municipal em Portugal: - Qual o design do Modelo Integrado de Gestão ao serviço do cidadão, que verta o programa eleitoral para os vários níveis dos objectivos, coloque a ênfase no desempenho municipal e comungue do princípio da prestação de contas? Figura 12: O Modelo Integrado de Gestão ao serviço do cidadão Fonte: elaboração própria

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