Adis Abeba, ETIÓPIA P.O. Box 3243 Telefone Telegramas: OUA, Adis Abeba Portal: africa-union.org

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1 AFRICAN UNION UNION AFRICAINE UNIÃO AFRICANA Adis Abeba, ETIÓPIA P.O. Box 3243 Telefone Telegramas: OUA, Adis Abeba Portal: africa-union.org 6. a CONFERÊNCIA DOS MINISTROS AFRICANOS DA FUNÇÃO PÚBLICA RELATÓRIO SOBRE RECONSTRUÇÃO E DESENVOLVIMENTO PÓS-CONFLITO JOANESBURGO, ÁFRICA DO SUL DE OUTUBRO DE

2 INTRODUÇÃO 1. Muitos países africanos começam a emergir das ruínas das guerras que têm destruído os serviços públicos e muitos outros sistemas de governação nestes países, urgindo, pois, implantar acções que permitam reconstruir a capacidade dos serviços e da administração pública nestes países a fim de assegurar o desenvolvimento sustentável o qual, por sua vez, é uma condição essencial para a paz e segurança. 2. A reconstrução e desenvolvimento pós-conflito (RDPC) é uma das estratégias fundamentais da Declaração de Adis Abeba de O programa dos Ministros Pan-Africanos da Função Pública assenta também na realidade de que as intervenções passadas nos períodos pós-conflito consistiam predominantemente de acções voltadas para a construção e manutenção da paz. Existe agora uma nova abordagem que procura integrar a reconstrução e fortalecimento dos sistemas de serviços de administração e função pública nas iniciativas pósconflito implantadas no continente. 3. O presente relatório apresenta informação de fundo sobre iniciativas voltadas para os serviços de administração e função pública e da RDPC, sobre a incorporação desta área temática na ordem de trabalhos da Conferência dos Ministros. O relatório justifica a necessidade dos serviços de administração e função pública intervirem nas iniciativas pós-conflito, apresentando e registando, também, os objectivos estratégicos que surgiram durante as acções de RDPC desde a declaração de Adis Abeba. ANTECEDENTES 4. Desde 1996 que a Conferência Pan-Africana dos Ministros da Administração e Função Pública tem dado prioridade à reconstrução e desenvolvimento. Nesse ano, realizou-se uma conferência regional sobre o desenvolvimento da administração em Windhoek, Namíbia, que tinha por meta modernizar os serviços públicos em situações pós-conflito. Os Ministros Pan-Africanos inspiraram-se na Assembleia Geral das Nações Unidas sobre Reconstrução e Desenvolvimento Pós-Conflito e no documento 'Uma Agenda para a Paz do seu antigo Secretário-geral Boutros-Boutros Ghali, apresentado em 1992, que tratava da reconstrução pós-conflito (Secretariado da ONU, 1992). Os ministros usaram esta agenda como guia e subscreveram a ideia que, no século XXI, um país em situação de pós-conflito deve trabalhar no sentido de assegurar a justiça social, o desenvolvimento económico, o acesso a serviços de qualidade, administrações descentralizadas bem como o respeito pelos direitos humanos e a responsabilidade. 5. A fim de providenciar um maior ímpeto aos mandatos de RDPC do programa dos ministros, a Mesa Ministerial pediu que fosse criada uma área temática para a RDPC. O Burundi foi nomeado para promover esta área temática. O Burundi é considerado uma escolha ideal dados os sérios desafios pós-conflito que teve de enfrentar. O programa dos ministros centrou-se no Burundi como um estudo de caso do qual se pode aprender muito para a preparação de directrizes que 2

3 seriam benéficas às iniciativas pós-conflito em África. O exemplo do Burundi demonstrou a importância de centrar a atenção em matérias relacionadas com os serviços públicos e reforçar o tema global de construir a capacidade de fornecimento de serviços públicos eficazes por parte dos estados africanos. Dada a sua conjuntura como um país emergente de uma situação de conflito, que enfrenta vários desafios prementes, o Burundi expressou uma certa preocupação em ter sido escolhido pois não tem possibilidades de contribuir financeiramente para a implementação da iniciativa ministerial de RDPC. Como presidente da conferência Pan-Africana dos ministros, a África do Sul tranquilizou o Burundi afiançando que seria prestado o apoio essencial. 6. A GTZ, convidada a formar uma parceria com o Burundi, ofereceu os recursos iniciais necessários para o trabalho de RDPC no Burundi. Foi também acordado que a GTZ forneceria o auxílio técnico necessário. Foi preparado um programa de RDPC que aproveitou a experiência da parceria do PNUD e do Departamento da Administração e Função Pública da África do Sul (DPSA). CONTEXTO 7. A União Africana envidou grandes esforços em negociações destinadas a resolver pacificamente os conflitos e em implementar com eficácia os acordos de paz nos estados membros, a saber, o Burundi, República Centro-Africana, Comores, Costa do Marfim, República Democrática do Congo, Libéria, Sudão e Somália. Em consequência, tem havido uma redução contínua no número de conflitos no continente. O progresso feito em termos da cessação de conflitos sugere que o futuro de África depende cada vez mais da implementação eficaz dos programas de Reconstrução e Desenvolvimento Pós-Conflito (RDPC). 8. O Programa dos Ministros está presentemente envolvido em facilitar a integração da reconstrução e desenvolvimento pós-conflito na agenda mais alargada do desenvolvimento do continente. Esta realidade exige que se centre a atenção em medidas que consolidam a paz e preparam o terreno para o crescimento e a regeneração. Na ausência de uma estrutura estratégica clara que pudesse agir como um ponto de referência, os países emergentes de situações de conflito têm-se debatido por estabilizar e controlar a participação de actores inumeráveis, cada um interessado em servir os seus próprios interesses, agendas e prioridades. A estrutura preliminar da União Africana para o programa de RDPC apresenta uma definição sobre reconstrução e desenvolvimento pósconflito da qual a União Africana se poderá afastar. Através da estratégia de RDPC da UA e da sua identificação específica de governação e transição política existe a oportunidade de desenvolver estratégias e intervenções que se centrem especificamente na construção ou reconstrução do estado. 9. A necessidade de construção ou reconstrução do estado é importante uma vez que, no passado, as questões de boa governação foram alvo de pouca atenção no contexto das iniciativas de reconstrução e desenvolvimento. A experiência ad hoc da União Africana nesta área destacou a necessidade de encarar a RDPC como parte de um processo holístico, com atividades que vão do aviso prévio, à prevenção do conflito, gestão e resolução, a operações de sustentação da paz, reconciliação, reconstrução, e outras. Estes aspectos impulsionaram a 3

4 preparação do quadro para elaboração de um Programa de Reconstrução e de Desenvolvimento dos Serviços e Administração Pública na Conferência Pan- Africana dos Ministros. 10. A RDPC do serviço público confirma a necessidade de desenvolvimento da capacidade do estado em África, necessária para se concretizar a implementação de serviços e administração pública eficientes no continente. INICIATIVAS ESTRATÉGICAS PARA A RDPC 11. Imperativos Estratégicos e Normativos: Durante a 5.ª Conferência Pan- Africana dos Ministros realizada em Dezembro de 2005, os Ministros Africanos da Função Pública comprometeram-se a partilhar experiências com os países em situações de pós-conflito com o propósito de os ajudar a reconstruir os sistemas de serviços públicos e revigorar as instituições de serviços públicos. O Programa dos Ministros sublinhou a necessidade de desenvolver um quadro abrangente que orientasse os Estados Membros no seu envolvimento com os países em situações pós-conflito. Este trabalho está em curso. 12. Abordagem de Lições Aprendidas: As experiências de esforços anteriores em termos de RDPC no continente revelaram um número de fragilidades a todos os níveis: desde ordem conceptual, a estratégica e operacional. Por exemplo, a maior parte dos modelos de reconstrução foram importados do exterior, com pouco ou sem nenhum envolvimento dos países/áreas destinatárias ou das suas populações. A maior parte dos modelos centra-se em determinados aspectos da RDPC, sendo a principal o aspecto do desarmamento, desmobilização e/ou reintegração (DDR). O quadro de RDPC em curso englobará as lições aprendidas das abordagens preferidas, bem como de melhores práticas identificadas dentro e fora do continente. Prevê-se que esta informação ofereça um roteiro que permita alcançar paz e desenvolvimento duradouros. Os países em situação de RDPC poderão partilhar e trocar experiências sobre o processo a seguir através de oficinas regionais, de conferências e de viagens de estudo. 13. Consolidação do Objectivo da Paz: Em todo o continente, os países emergentes de conflitos enfrentam enorme pressão para apresentarem os resultados da paz logo após a cessação da guerra. Contudo, a conversão do compromisso pela paz em benefícios tangíveis é um processo que depende da formulação de estratégias abrangentes que, para além de exigirem tempo, requerem recursos institucionais, humanos, técnicos e financeiros. A criação de um quadro orientador do processo de RDPC poderá reduzir a pressão nos países afectados ao oferecer uma estratégia consistente e coerente susceptível de acelerar o planeamento e a implementação de programas e reabilitação com impactos rápidos. Ao mesmo tempo, tal quadro poderá aumentar as probabilidades de sucesso a longo prazo dos programas de desenvolvimento. 14. Melhoramento da Coerência e Coordenação: A experiência em África tem mostrado que todas as situações de conflito são diferentes, pelo que o processo 4

5 de resoluções de conflito tem, necessariamente, de diferir de uma situação para outra. A priorização dos esforços e actividades de reconstrução depende sempre do contexto e exige que o quadro de RDPC seja adaptável à situação inerente ao país. O quadro orientador do processo de RDPC deverá fazer face aos desafios associados com a falta ou ineficiência de coordenação de actividades e programas de RDPC. O quadro de RDPC deverá providenciar parâmetros para a coerência e coordenação da acção entre os actores estatais e não estatais, que trabalham a nível nacional, regional e/ou internacional. 15. Sinergia com o quadro da UA para a RDPC. O Programa dos Ministros notou a necessidade de criação de sinergias com o programa da Comissão da União Africana para a Paz e Segurança. Prevê-se que isto reforce as oportunidades de criação de parcerias relevantes ao mesmo tempo que promova o impacto das acções implementadas no continente nas zonas em situação pós-conflito. CONSIDERAÇÕES ESTRATÉGICAS EMERGENTES 16. Os Ministros Africanos da Função Pública apelam a que se realize uma mudança de paradigma que permita explorar novas metodologias viradas para assegurar sistemas de administração e serviços públicos sustentáveis e capazes de garantir a construção da paz e da segurança. Prevê-se que esta mudança facilitará o estabelecimento de condições duradouras passíveis de permitir um desenvolvimento e crescimento rápidos. Desde 1996 que os Ministros Africanos da Função Pública têm expressado em numerosos fóruns a necessidade de acelerar a provisão de serviços e administração públicos em situações de pósconflito. 17. A declaração de Adis Abeba em Dezembro de 2005 congratulou-se com desenvolvimentos e esforços específicos no âmbito dos serviços públicos e administração nos países em situação de pós-conflito, bem como a estratégia da CUA para o processo de desenvolvimento para situações pós-conflito. Neste contexto, a CUA e o Secretariado da NEPAD foram incumbidos de garantir que se preste uma atenção especial ao estabelecimento de uma administração pública eficaz e capaz de rápida reacção nos países pós-conflito. A Mesa dos Ministros em Abril de 2006 observou que está bem patente que foi envidado em grande esforço na preparação do Programa de Trabalho Conjunto. Recomendou-se que os estados membros necessitam de considerar assumir a responsabilidade por impulsionarem a implementação com base na experiência local. 18. Em Março de 1996 teve lugar em Windhoek, na Namíbia, uma conferência regional sobre o desenvolvimento da administração, que estabeleceu os passos necessários para modernizar a função pública em situações pós-conflito. Os resultados da conferência de Windhoek serão usados para orientar e fazer face às necessidades destes países. No século XXI, as necessidades mais prementes dos países emergentes de conflito são a justiça social, o desenvolvimento económico, o acesso a serviços de qualidade, administrações descentralizadas e liberdade da comunicação social, entre outros. 5

6 19. Embora as causas dos conflitos nos países sejam muitas e diversas, trata-se, na maior parte, de problemas económicos e estratégicos. Na realidade, em África, raramente os conflitos resultam de invasão estrangeira, estando antes, frequentemente, ligados à religião, à etnicidade, ao acesso aos serviços públicos ou à política. Os conflitos semeiam a destruição e por vezes levam ao genocídio. Ao reconstruir-se a função pública nos países emergentes de conflito, é fundamental identificar e superar as fraquezas inerentes a este tipo de situação, tais como, a revisão do poder judiciário e a institucionalização de estruturas vitais para a construção da capacidade do estado. 20. A Mesa comentou a necessidade de estabelecer ligações e sinergias entre o trabalho realizado na Conferência dos Ministros e o Conselho da UA para a Paz e Segurança. Comentou ainda a importância fundamental de se estabelecerem parcerias para a implementação dos programas de RDPC pois as questões com que se debatem os países neste tipo de situação são bastante complexas, sendo ainda agravadas pelo desafio criado pela necessidade de assegurar o retorno seguro dos refugiados. Neste contexto, Moçambique registou a sua disponibilidade em partilhar as suas experiências. 21. Ao defender uma abordagem que assegure a implementação de programas de RDPC holísticos, a Conferência dos Ministros realçou os seguintes principais pilares: Reconstrução do serviço público; Construção da capacidade do estado para a provisão de serviços com particular ênfase na gestão e desenvolvimento dos recursos humanos, na transmissão de capacidades, no desenvolvimento de estratégias de execução, e na capacitação de instituições relevantes; Macro-organização do estado, incluindo a consolidação dos processos e dos mecanismos da política que se relacionam com as relações intergovernmentais e com a delegação de poderes e de funções; Estruturas para criação de sistemas, including TIC, finanças, recursos humanos, e e-governação; Anti-corrupção com ênfase nos sistemas, processos, mecanismos, códigos de conduta e na vontade política em executar acordos e planos de acção DESAFIOS 22. A reconstrução pós-conflito é um processo complexo e dinâmico, sendo frequentemente muito difícil determinar as melhores soluções. Trata-se de situações que levantam perguntas fundamentais sobre a natureza humana, os direitos e responsabilidades humanas, as metodologias de reconstrução, e sobre a transformação de relacionamentos e instituições da sociedade, e que requerem tenacidade, recursos, coragem e liderança ética. No contexto africano, onde os desafios da pobreza, do deslocamento e da globalização são muito graves, a reconstrução de um país saído de guerra requer acção colectiva e soluções arrojadas. O desafio consiste em estabelecer uma estrutura para reconstrução e desenvolvimento caracterizada por uma combinação dos requisitos acima identificados. 6

7 23. A definição daquilo que constitui uma situação de pós-conflito continua por resolver, dado que, em determinados contextos, países apelidados de países pósconflito enfrentam ainda bolsas de conflito. O Sudão constitui um exemplo e ilustra que os estados definidos como pós-conflito não são homogéneos. Uma situação similar persiste na República Democrática do Congo. 24. A nível mundial, tem havido uma tendência do trabalho pós-conflito se centrar na construção da paz e da segurança juntamente com a reconstrução económica, o desenvolvimento, o alívio da pobreza e a prestação de assistência humanitária. O desafio enfrentado agora é conseguir que o desenvolvimento da capacidade do estado seja central às iniciativas de RDPC. Neste contexto, o serviço público transforma-se num instrumento chave da reconstrução e do desenvolvimento. 25. No âmbito da RDPC torna-se necessário rever e redefinir (onde seja necessário) os mandatos dos ministérios, como foi demonstrado no Burundi e na República Democrática do Congo. O desafio enfrentado para concretizar as aspirações de uma tal abordagem consiste da vontade política, bons planos, recursos essenciais, monitorização da implementação, responsabilização e prestação de contas, melhoria contínua e documentação. 7