DIAGNÓSTICO DA GESTAO AMBIENTAL MUNICIPAL NO ESTADO DO PARÁ PROJETO PMV / IMAZON / CLUA

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1 DIAGNÓSTICO DA GESTAO AMBIENTAL MUNICIPAL NO ESTADO DO PARÁ PROJETO PMV / IMAZON / CLUA Estela Maria Souza Costa Neves Setembro 2013

2 Expediente Programa Municípios Verdes O Programa Municípios Verdes (PMV) é um programa do Governo do Pará desenvolvido em parceria com municípios, sociedade civil, iniciativa privada, Ibama e Ministério Público Federal, com o objetivo de combater o desmatamento e fortalecer a produção rural sustentável por meio de ações estratégicas de ordenamento ambiental e fundiário e gestão ambiental, com foco em pactos locais, monitoramento do desmatamento, implantação do Cadastro Ambiental Rural (CAR) e estruturação da gestão municipal. O Programa Municípios Verdes foi lançado em março de 2011, por meio do Decreto Estadual nº 54/2011, sob a coordenação da Casa Civil, especificamente na figura do Secretário Extraordinário de Estado para a Coordenação do Programa Municípios Verdes (SEPMV). O PMV conta com um Comitê Gestor responsável pelas decisões estratégicas e plano de ação do programa, composto por 21 integrantes, sendo dez representantes do governo e onze representantes da sociedade civil, além do Ministério Público Federal, Ibama e do Ministério Púbico do Estado do Pará. As ações são feitas por um conjunto de instituições governamentais e não governamentais que compõem o Conselho Executivo do PMV. Ficha técnica da publicação: Autor: Estela Maria Souza Costa Neves Colaboradores: Erich Nenartavis, Camilla Miranda, Julianne Moutinho, Justiniano Queiroz Netto, Marussia Whately Programa Municípios Verdes, outubro 2013, Belém, Pará Apoio a esta publicação: IMAZON Instituto do Homem e Meio Ambiente da Amazônia CLUA Climate and Land Use Alliance Esta publicação foi produzida no âmbito do projeto PMV/IMAZON/CLUA com o objetivo de auxiliar no aprimoramento da gestão ambiental no estado do Pará. Em dezembro de 2013, foi criado o Núcleo Executor do Programa Municípios Verdes - NEPMV responsável pela execução das atividades do PMV. Equipe SEPMV: Alessandra Zagallo (Assessora de Gabinete), Ana Lucia Vilhena Muniz (Assessora de Ordenamento Ambiental e Territorial), Bruno Marianno de Oliveira (Consultor Imazon/ apoio ao PMV), Camilla Miranda (Coordenadora de Articulação Institucional), Denys Pereira (Coordenador de Produção Sustentável), Felipe de Azevedo Nunes Lopes (Assessor Jurídico), Gustavo Furini (Coordenador de Ordenamento Ambiental e Territorial), Julianne Marta Moutinho (Coordenadora de Gestão Ambiental), Justiniano de Queiroz Netto (Secretário Extraordinário), Karlla Julianna Marruás Almeida (Chefe de Gabinete), Maira Maués (Assessora Jurídica/Orçamento), Marussia Whately (Consultora Imazon/apoio ao PMV), Raimundo Amaral Junior (Assessor Atendimento Municípios), Raphael Pacheco Silva Neto (Assessor de Comunicação), Wendell Andrade (Sema/PA). Equipe NEPMV: Dyjane Amaral (Diretora), Lucas Carvalho (assessor jurídico) Programa Municípios Verdes projeto IMAZON/CLUA ii

3 SUMARIO Acrônimos ii SECAO 1 INTRODUÇAO 1 SECAO 2 - MARCO ANALITICO E METODOLOGIA Marco Analítico Abordagem Fontes de Informação Procedimentos Metodológicos 7 SECAO 3 - O MARCO INSTITUCIONAL DA GESTAO AMBIENTAL MUNICIPAL NO ESTADO DO PARÁ 3.1 Defesa ambiental: os municípios na repartição do poderdever ambiental e no arranjo institucional para defesa ambiental no Brasil O Município na Federação brasileira O Município na defesa do meio ambiente e no Sistema Nacional de Meio Ambiente - SISNAMA O sistema de gestão ambiental no Estado do Pará Licenciamento e controle ambiental O licenciamento ambiental como instrumento de política de defesa do meio ambiente: características Licenciamento ambiental e municípios Marco legal e regulatório do licenciamento 18 ambiental As demais atividades de controle ambiental Licenciamento ambiental nos municípios paraenses: a perspectiva estadual Licenciamento ambiental: procedimentos, fluxos e rotinas Recursos e capacidades necessárias à gestão ambiental municipal 23 SECAO 4 - CARACTERIZAÇAO DA GESTAO AMBIENTAL NOS MUNICIPIOS PARAENSES Caracterização dos recursos e capacidades: o universo total de municípios paraenses: 2002, 2008 e Caracterização do sistema de gestão ambiental municipal: a capacidade de gasto em gestão ambiental: a Estudos expeditos de caso: entrevistas em sete 42 municípios SECAO 5 - DIAGNÓSTICO DO ESTADO ATUAL DA GESTAO AMBIENTAL MUNICIPAL NO ESTADO DO PARÁ 47 Programa Municípios Verdes projeto IMAZON/CLUA ii

4 SEÇAO 6 SUBSÍDIOS PARA O FORTALECIMENTO DA GESTAO AMBIENTAL MUNICIPAL NO ESTADO DO PARA Componentes de uma Estratégia de Aprimoramento das Capacidades Municipais para Gestão Ambiental - 52 Perspectiva Estadual Parâmetros para a Qualificação de OMMAs como 53 Órgão Capacitado no Município O Licenciamento Ambiental como Atividade Compartilhada: Situação Inédita? Um locus de pactuação e cooperação intergovernamental na área de controle ambiental A integração dos sistemas municipal e estadual de licenciamento ambiental A Lei n /2012, o Cadastro Ambiental Rural e as competências estatais de controle ambiental Mais lições aprendidas: um estoque de recursos a potencializar Aprimoramento das Capacidades Municipais para Gestão Ambiental considerações finais. 58 ANEXOS Anexo 1 - Bibliografia consultada Anexo 2 - Lista de Entrevistados Anexo 3 Legislação de interesse Anexo 4 Roteiro de entrevista realizada com gestores municipais Anexo 5 Tabelas Programa Municípios Verdes projeto IMAZON/CLUA ii

5 ACRONIMOS ABNT ABRELPE AF ANA ANVISA APP CAR CBH CEF CGVAM CMMA CNAE COEMA COGER COIMP CONAMA CONERH CREA DIPLAN EIA EPIA FEMA FIRJAN FMMA IBGE ICMBio IFDM IDESP IMAZON LAR LI LIO LO LP MAPA MCMV MMA MP MS NDC OMMA OSC PAM PGE PBA PCA PMV PRAD PRH RIMA RL RPPN RS RSS Associação Brasileira de Normas Técnicas Associação Brasileira de Empresas de Limpeza Pública e Resíduos Especiais Autorização de Funcionamento Agência Nacional de Águas Agência Nacional de Vigilância Sanitária Área de Preservação Permanente Cadastro Ambiental Rural Comitê de Bacia Hidrográfica Caixa Econômica Federal Coordenação Geral de Vigilância Ambiental Conselho Municipal de Meio Ambiente Código Nacional de Atividades Econômicas Conselho Estadual de Meio Ambiente Coordenadoria de Gestão Compartilhada e Regionalizada Consórcio Integrado de Municípios Paraenses Conselho Nacional de Meio Ambiente Conselho Estadual de Recursos Hídricos Conselho Regional de Engenharia e Agronomia Diretoria de Planejamento Estudo Prévio de Impacto Ambiental Estudo Prévio de Impacto Ambiental Fundo Estadual de Meio Ambiente Federação das Indústrias do Estado do Rio de Janeiro Fundo Municipal de Meio Ambiente Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística Instituto Chico Mendes Índice FIRJAN de desenvolvimento municipal Instituto de Desenvolvimento Econômico, Social e Ambiental do do Pará Instituto do Homem e do Meio Ambiente da Amazônia Licenciamento Ambiental Rural Licença de Instalação Licença de Instalação e Operação Licença de Operação Licença Prévia Ministério da Agricultura Programa Minha Casa Minha Vida Ministério do Meio Ambiente Ministério Público Ministério da Saúde Número de cabeças (unidade) organização municipal de meio ambiente organizações da sociedade civil Política ambiental municipal Procuradoria Geral do Estado Projeto Básico Ambiental Plano de Controle Ambiental Programa Municípios Verdes Plano de Recuperação de Áreas Degradadas Plano de Recursos Hídricos Relatório de impacto sobre o meio ambiente Área de Reserva Legal Reserva Particular de Patrimônio Natural Resíduos Sólidos Resíduos Gerados por Estabelecimentos de Saúde Programa Municípios Verdes projeto IMAZON/CLUA iii

6 SEMA SIMLAM SISEMA SISNAMA SNUC STN SUS TAC TCFA TI TNC UC Secretaria de Estado de Meio Ambiente do Pará Sistema Integrado de Monitoramento e Licenciamento Sistema Estadual de Meio Ambiente Sistema Nacional de Meio Ambiente Sistema Nacional de Unidades de Conservação Secretaria do Tesouro Nacional Sistema Único de Saúde Termo de Ajustamento de Conduta Taxa de Controle e Fiscalização Ambiental Tecnologia da Informação The Nature Conservancy Unidade de Conservação Programa Municípios Verdes projeto IMAZON/CLUA iv

7 SECAO 1 INTRODUÇAO Este relatório apresenta o diagnóstico do quadro atual da gestão ambiental nos municípios do Estado do Pará e subsídios para seu fortalecimento. O trabalho aqui consolidado é o produto de pesquisa contratada com o objetivo de identificar o perfil atual da gestão municipal, oportunidades e limites para o aprimoramento da gestão ambiental compartilhada no estado do Pará e fundamentar propostas para seu fortalecimento, particularmente dos sistemas municipais de licenciamento ambiental. O diagnóstico da gestão ambiental municipal apoiou-se em diversos procedimentos de investigação, tais como pesquisa bibliográfica e documental, entrevistas em profundidade, análise institucional, revisão da legislação estadual, pesquisa de opinião com gestores ambientais das esferas estadual e municipal e estudos expeditos de caso em sete municípios paraenses. Estes procedimentos permitiram a caracterização da moldura jurídicoinstitucional da gestão ambiental no estado do Pará, a construção do perfil do estoque de capacidades e recursos já mobilizados pelos municípios paraenses para fins de defesa ambiental, a análise do sistema de gestão ambiental compartilhada entre estados e municípios para fins de licenciamento ambiental. Os subsídios para aprimoramento contaram também com análise comparada da legislação de outras unidades da Federação brasileira sobre os regimes de cooperação estabelecidos entre Estado e municípios para o licenciamento ambiental. A agenda ambiental municipal foi tratada de modo a focalizar o interesse da investigação, para fins propositivos, no tema do controle ambiental através de licenciamento de atividades potencialmente impactantes do meio ambiente. Os resultados alcançados estão apresentados em seis seções. Na segunda Seção é apresentado o marco conceitual e analítico utilizado para tratar os temas do papel do município na política e gestão ambiental, seguido da descrição dos procedimentos metodológicos. Na terceira seção é caracterizada a moldura institucional para defesa ambiental do Estado do Pará. Na quarta seção é apresentada o perfil das capacidades estatais dos municípios para defesa ambiental, complementado por uma caracterização exploratória das rotinas e procedimentos administrativos adotados nas organizações municipais de defesa ambiental. Na quinta seção é apresentado o diagnóstico da situação atual e, na sexta seção, são alinhados comentários e recomendações para o aprimoramento dos sistemas municipais de gestão ambiental paraenses. Programa Municípios Verdes projeto IMAZON/CLUA

8 SECAO 2 MARCO ANALÍTICO E METODOLOGIA Nesta Seção são apresentados o marco conceitual e analítico utilizado para a condução da pesquisa, a abordagem utilizada para o tratamento do tema no estado do Pará, as fontes de informação identificadas e os procedimentos metodológicos operacionais realizados. 2.1 Marco Analítico A abordagem adotada repousa sobre os pressupostos sucintamente apresentados a seguir, que dizem respeito a: (i) singularidade do campo de ação do Município na defesa ambiental, (ii) o caráter transversal da política ambiental, (iii) as questões ambientais de interesse local sob responsabilidade ambiental do Município (tais como o licenciamento de empreendimentos potencialmente impactantes), (iv) o papel da cooperação na defesa ambiental e (v) o tema das capacidades estatais para defesa e gestão ambiental. No que diz respeito ao diagnóstico da gestão ambiental propriamente dito, assume-se que a efetividade da gestão ambiental dos municípios pode ser analisada através da utilização de dois recortes: o da ordem institucional federativa, construída para defesa ambiental, e o recorte das capacidades estatais para cumprimento do mandato ambiental. A singularidade do campo de ação do Município na defesa ambiental. A matriz político-institucional de meio ambiente integra dois tipos de atribuições: as definidas da matriz ambiental propriamente dita e as atribuições definidas para as três esferas da federação. As questões pertinentes ao modelo de gestão ambiental devem ser necessariamente contextualizadas no modelo federativo do Estado brasileiro renovado em 1988, que enquadra e estrutura a ação dos entes federados de forma mais abrangente, determinando o desenho das políticas (ABRUCIO, 2005), inclusive quanto à competência ambiental. A discriminação deste dois recortes contribui para revelar a singularidade do campo de atuação para a defesa ambiental do município brasileiro em relação aos demais entes federados. Esta singularidade reside na condição de o poder-dever municipal no campo ambiental abranger tanto atividades comuns com outras esferas governamentais como competências que lhes são exclusivas, tais como o ordenamento do seu território e ao controle do uso do solo urbano. A condição única do município é determinada, ademais, pelas variedades dos perfis socioeconômicos e ecológicos que contextualizam o chamado interesse local, tradicional campo de atuação de competência municipal. Assim, no que diz respeito à política e gestão ambiental municipal, objeto da presente pesquisa, destaca-se que políticas estaduais para fortalecer a capacidade institucional dos municípios devem considerar esta singularidade na construção de sua agenda de gestão compartilhada, explorando todas as áreas de competência que possam exercer influência sobre a qualidade ambiental local. Programa Municípios Verdes projeto IMAZON/CLUA

9 Política ambiental e transversalidade. A transversalidade é inerente ao tema-objeto, a qualidade ambiental. Nas três esferas governamentais, diversos setores governamentais implementam politicas interferentes na qualidade ambiental, além do setor ambiental propriamente dito. A politica ambiental tende a romper com as compartimentações típicas da administração pública tradicional. Assume-se que o a arquitetura institucional dos municípios para fins de gestão ambiental, e em particular para o licenciamento ambiental, não se restringe à atuação junto aos órgãos setoriais diretamente envolvidos com a responsabilidade ambiental, mas estende-se a diversos setores governamentais das três esferas de governo. Depreende-se que devem ser identificadas, nas esferas governamentais, as organizações que influenciam de fato a política ambiental, para além dos sistemas estaduais de meio ambiente, e exploradas as possibilidades de cooperação vertical (tais como estado-municípios) e horizontal (entre as organizações responsáveis pelo tema ambiental e as outras áreas de competência estadual e municipal). Defesa ambiental e cooperação. A cooperação intergovernamental para meio ambiente é aqui abordada na ótica do sistema de organização federativa. A cooperação entre atores é um tema chave no campo das políticas públicas. No campo da política ambiental, a necessidade de cooperação está presente de maneira ainda mais acentuada. A inevitabilidade de ação conjunta entre organizações é sublinhada pela definição da política ambiental como uma política multi-agências (Vig & Kraft, 2010) e pelo trabalho de Oates (2001), que reconhece ser a política ambiental essencialmente uma atividade conjunta entre governos. Em países de organização federativa, governos locais dispõem de autonomia para estabelecer políticas de acordo com suas próprias prioridades em sua esfera de competências. Na ausência de mecanismos hierárquicos existentes em estados unitários, governos locais participam apenas voluntariamente em programas propostos pelo governo federal. A possibilidade de que os governos locais venham a implementar políticas desejadas pelo governo federal depende diretamente da capacidade que tenha este último de induzir os primeiros a adotar uma dada estratégia de atuação (Arretche, 1999). A subestimação da importância da ação dos municípios para o sucesso das políticas ambientais federais está entre os mais importantes obstáculos a serem enfrentados na implementação de políticas federais e no próprio processo de construção da institucionalidade ambiental no Brasil (Neves, 2012). Por outro lado, o êxito de iniciativas municipais depende, não apenas do reconhecimento da importância da cooperação intergovernamental, vertical e horizontal, mas também da necessidade de regimes cooperativos envolvendo entes estatais e não estatais em suas estratégias locais. O reconhecimento das relações de interdependência abre a via para uma abordagem na qual é de primeira importância a investigação sobre os obstáculos à ação cooperada, as estratégias e instrumentos que induzem e estimulam a ação conjunta, o aprimoramento do desenho da institucionalidade ambiental e os desafios relacionados às disparidades de capacidade institucional e política dos governos locais. Programa Municípios Verdes projeto IMAZON/CLUA

10 Recursos e capacidades estatais para a defesa ambiental. A análise do desempenho municipal no campo municipal se apoia na categoria de recursos e capacidades para a ação estatal. Foi utilizado neste trabalho um modelo analítico que permite a construção de indicadores para caracterização de diferentes tipos de recursos e capacidades já mobilizados pelos municípios paraenses para cumprimento da agenda governamental de defesa ambiental. Entende-se que, na hipótese de se considerar apenas os recursos de natureza financeira, a discussão sobre a viabilização e efetividade das políticas ambientais estaria circunscrita a estratégias de captação de recursos financeiros. O entendimento restrito das capacidades estatais demandadas para defesa ambiental, focalizado apenas nos recursos financeiros, conduz ao fracasso de decisões de política, ao desconsiderar recursos de outra natureza, igualmente decisivos para o sucesso de políticas públicas ambientais. O modelo analítico utilizado para a análise dos recursos considera seis categorias de recursos e capacidades demandados pelas políticas ambientais municipais, considerados chave: recursos institucionais (subdivididos em recursos de território, organizacionais e normativos), recursos humanos, recursos de conhecimento e informação, tecnológicos / operacionais, financeiros e de cooperação. O diagnóstico sobre a gestão ambiental municipal no Estado do Pará levou em conta a agenda ambiental constitucional em seu conjunto, tendo destacado o tema do licenciamento ambiental para análise em profundidade. O licenciamento ambiental é aqui analisado enquanto parte integrante da estratégia de controle ambiental, indissociável de atividades das quais seu exercício depende: a fiscalização e o monitoramento ambiental. A caracterização do licenciamento ambiental, nesse trabalho, considera seu caráter de processo multidimensional, que abrange: (i) um conjunto de direitos e deveres a serem exercidos e observados por um conjunto de atores entre os quais estão incluídos o poder público em suas três esferas, empreendedores dos setores privado e público, responsáveis pelo controle das atividades sob sua responsabilidade; (ii) no que diz respeito ao Poder Público, o conjunto de deveres configura um serviço a ser prestado pelos órgãos responsáveis pela defesa do meio ambiente, balizado pelos princípios da administração publica e sujeito a prazos estabelecidos em lei para a tramitação do processo; (iii) um conjunto de processos administrativos que, no plano das organizações municipais responsáveis pela execução da política ambiental, se traduz em rotinas, procedimentos e fluxos administrativos; e Programa Municípios Verdes projeto IMAZON/CLUA

11 (iv) um instrumento de política ambiental que cumpre simultaneamente as funções de controle ambiental e planejamento, emoldurado pelo princípio da precaução. 2.2 Abordagem O tema da política e gestão ambiental foi tratado de modo a dar uma visão ampla das questões pertinentes à agenda estatal, focalizando-se sempre que possível o tema do licenciamento ambiental. Entretanto, considera-se que as reflexões apresentadas cumprem o papel de dar uma visão abrangente do campo de atribuições municipais em meio ambiente, sem a pretensão de esgotar o tema da agenda ambiental municipal, nem tampouco o tema do controle ambiental. O diagnóstico ambiental foi realizado segundo dois recortes. O primeiro trata da caracterização da matriz jurídico-institucional para gestão ambiental, e o segundo recorte trata do estoque de recursos e capacidades já mobilizados pelos municípios paraenses para gestão ambiental. A caracterização da matriz institucional compreendeu análise da legislação de controle ambiental no estado do Pará, a distribuição de responsabilidades entre Estados e Municípios, através de pesquisa documental e entrevistas com especialistas e gestores ambientais estaduais. As unidades formais para aplicação de roteiro de entrevista aberta e pesquisa documental foram estabelecidas de acordo com a estrutura do processo de licenciamento ambiental no Estado do Pará. O perfil do estoque de recursos mobilizados pelos municípios paraenses para política ambiental foi caracterizado através de análise qualiquantitativa, abrangendo dois tipos de procedimentos: estudo estatístico e estudos expeditos de caso. Quanto ao estudo estatístico, foi utilizada adaptação da taxonomia proposta em Neves (2006) para distinguir e tratar, com indicadores específicos, os tipos de recursos e capacidades passíveis de quantificação, já mobilizados pelos municípios para o cumprimento do mandato ambiental. As categorias de classificação de recursos e capacidades foram adaptadas para utilização das estatísticas disponíveis sobre sistemas de gestão ambiental e sobre gastos ambientais municipais. Foram construídos indicadores quantitativos para cinco tipos de recursos e capacidades para política ambiental dos municípios paraenses: recursos organizacionais, normativos, humanos, financeiros e de cooperação para fins ambientais. Estes indicadores foram objeto de exploração sobre a frequência, concentração e distribuição, descritos com mais detalhe em 2.4. segundo diversos recortes. Sempre que identificadas estatísticas específicas sobre o licenciamento ambiental, elas foram apresentadas neste relatório. Programa Municípios Verdes projeto IMAZON/CLUA

12 2.3 Fontes de Informação No que diz respeito às informações secundárias, foram utilizadas diversas fontes de informação para a construção de indicadores capazes de fornecer referências quantitativas e categóricas sobre aspectos da gestão ambiental, assim como a seleção de indicadores de contexto. As principais fontes de informações documentais foram os órgãos estaduais e municipais de controle ambiental e seus respectivos portais eletrônicos, destacando-se as informações disponibilizadas pela Secretaria de Estado de Meio Ambiente do Pará e pelo Programa Municípios Verdes / PMV, que forneceu também sua base de dados construída a partir de informações de diversas fontes, identificadas sempre que utilizadas no diagnóstico. As principais fontes de informações estatísticas utilizadas são o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística / IBGE, a Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda / STN, o Instituto de Desenvolvimento Econômico, Social e Ambiental do Pará / IDESP e a Federação das Indústrias do Estado do Rio de Janeiro / FIRJAN. O Quadro 1 abaixo sintetiza as principais instituições investigadas, as pesquisas e variáveis identificadas como de interesse para fins de construção do diagnóstico e as respectivas datas de referência. Apenas parte das variáveis identificadas no Quadro 1 foi explorada em profundidade para fins de construção deste diagnóstico, mantendo-se seu destaque neste relatório para informação aos leitores de sua disponibilidade e conveniência de exploração em eventuais desdobramentos. Foram geradas informações primárias sobre o quadro atual da gestão ambiental municipal, com ênfase no tema do licenciamento ambiental, através de entrevistas em profundidade com gestores ambientais na esfera estadual (Secretaria de Estado de Meio Ambiente do Pará, Secretaria Extraordinária do PMV, IDESP e Instituto do Homem e Meio Ambiente e na Amazônia / IMAZON) e da esfera municipal (municípios de Santarém, Paragominas, Dom Eliseu, Moju, Goianésia, Jacundá e Marabá e Consórcio Integrado de Municípios Paraenses / COIMP), além de entrevistas com representantes do Ministério Público Estadual. A bibliografia citada no relatório é apresentada no Anexo 1. A lista completa de entrevistados consta do Anexo 2. Programa Municípios Verdes projeto IMAZON/CLUA

13 Quadro 1 Fontes de Informação e Informações estatísticas de interesse para o Diagnóstico Ambiental Instituições Pesquisas e indicadores / ano de Informações de interesse IBGE referência Perfil de informações municipais 2002, 2008, 2009 (Pesquisa MUNIC) População residente estimada Variáveis de gestão ambiental municipal IBGE Censo Agropecuário 2006 Uso da terra (estabelecimentos e área) agricultura familiar (estabelecimentos e área) Presença de matas (estabelecimentos e área) IBGE Sistemas de contas nacionais Produto Interno Bruto dos Municípios, 2011 Censo Demográfico 2010 STN Finanças do Brasil, Dados contábeis dos Municípios, receitas e despesas municipais, 2006 a 2011 STN Execução orçamentária dos Estados 2006 a 2011 IDESP- IMAZON IDESP- IMAZON Programa Municípios Verdes / PMV Gestão ambiental municípios, 2012 (Base de dados revista, 2013) Diagnóstico de gestão ambiental dos municípios paraenses Fontes e datas de referência diversas (Instituto Sócio- Ambiental, Secretaria Estadual de Meio Ambiente, DETER) FIRJAN Índice FIRJAN de desenvolvimento municipal, 2010 Fonte: o autor PIB municipal População residente População residente estimada Despesa municipal total Despesas municipais em gestão ambiental e respectivas subfunções Despesa estadual total Despesa estadual em gestão ambiental e respectivas subfunções Variáveis diversas sobre a gestão ambiental dos municípios paraenses. Relatório técnico Área Área de Unidades de Conservação Área de Terras indígenas homologadas Assentamentos de reforma agrária Municípios licenciadores por tipo de habilitação / acordo Remanescentes florestais Data de habilitação / acordo Estadomunicípio para licenciamento ambiental IFDM (trabalho e renda, educação, saúde) 2.4 Procedimentos Metodológicos Foram ao todo cumpridas cinco etapas de execução do trabalho. Na primeira, foram identificadas as fontes a serem utilizadas na pesquisa documental e bibliográfica. Em seguida, foi realizado o levantamento de informações, tendo sido pesquisados os temas: o quadro institucional da gestão ambiental no estado do Pará, a legislação pertinente, o sistema de gestão ambiental no estado, o sistema de licenciamento ambiental, focalizando-se os procedimentos relacionados às atividades compartilhadas com os municípios, tais como habilitação e autorização dos municípios para licenciar atividades potencialmente impactantes. Paralelamente, foi feita seleção de casos a serem objeto de pesquisa expedita de campo, e identificação de fontes secundárias e primárias relevantes sobre sete Programa Municípios Verdes projeto IMAZON/CLUA

14 municípios: Santarém, Paragominas, Dom Eliseu, Moju, Jacundá, Goianésia e Marabá. Na segunda etapa, a informação estatística disponível foi objeto de exploração, segundo o recorte de recursos e capacidades estatais para política ambiental. A taxonomia utilizada para discriminar os recursos e capacidades essenciais à defesa do meio ambiente (Neves, 2006) foi adaptada às estatísticas disponíveis. As seis categorias de recursos e capacidades demandados pelas políticas ambientais municipais, considerados chave para a efetividade das ações de política - recursos institucionais (subdivididos em recursos de território, organizacionais e normativos), recursos humanos, recursos de conhecimento e informação, tecnológicos / operacionais, financeiros e de cooperação - foram adaptadas para utilização das estatísticas disponíveis sobre sistemas de gestão ambiental (referentes aos anos de 2002, 2008 e 2009) e sobre gastos ambientais municipais (período entre 2006 e 2011). A caracterização do perfil da oferta de recursos para política ambiental nos municípios do estado do Pará abrangeu o universo total de municípios, composto por 143 municípios 1, tendo sido consideradas unicamente as variáveis coletadas em mostras consideradas representativas do universo total. Foram utilizadas diversas ferramentas estatísticas descritivas tais como medidas de tendência central, medidas de dispersão e distribuição de frequências. Foram utilizadas, complementarmente, para fins exploratórios, técnicas que permitem a redução de dados aplicadas a variáveis categóricas, de maneira a identificar padrões de associação através do uso de análise de correspondência simples. Os estudos realizados têm caráter descritivo e exploratório. A riqueza das bases de dados é imensa: o trabalho aqui desenvolvido representa apenas um início de exploração. As variáveis de contexto selecionadas para exploração foram as regiões de desenvolvimento paraenses, o PIB municipal, o IFDM, classe de tamanho da população, (porte populacional), a superfície territorial e o gasto em gestão ambiental. Dois recortes foram utilizados no estudo estatístico, para mais bem aproveitar a diversidade de fontes, descritos a seguir. O primeiro recorte trata do sistema de gestão ambiental municipal no Pará ao longo do período compreendido entre 2002 e Através deste recorte é descortinada a visão do contingente total dos municípios do Estado, tendo sido estudado o perfil dos recursos e capacidades instaladas, sua evolução durante a década e seu estado em Os indicadores construídos são os recursos organizacionais, humanos, normativos, Recursos financeiros, e a capacidade 1 Mojuí dos Campos, desmembrado do município de Santarém, é o 144 o município paraense, não incluído pois foi recentemente instalado. Programa Municípios Verdes projeto IMAZON/CLUA

15 de cooperação em meio ambiente, tendo sido destacados os Municípios licenciadores (46). O segundo recorte analisa o sistema de gestão ambiental municipal segundo a capacidade de gasto em gestão ambiental, através de variáveis sobre a despesa em gestão ambiental obtidas junto à Secretaria do Tesouro Nacional, no período 2006 a 2011, a partir de mostra equivalente a aproximadamente 58% do total de municípios paraenses. Os indicadores explorados são a capacidade de gasto ambiental, capacidade de gasto ambiental em relação aos gastos totais municipais, capacidade de gasto ambiental per capita, a capacidade de gasto ambiental segundo o tipo de gasto e a capacidade de gasto em controle ambiental no conjunto de gastos relacionados à gestão ambiental. A terceira etapa consistiu em entrevistas em profundidade com gestores ambientais da esferas estadual e municipal. Na quarta etapa, foram realizados os estudos de caso, através de trabalho de campo composto por visitas a municípios selecionados entre o grupo dos que já licenciam, e entrevistas semi-estruturadas com gestores municipais, conduzidas após estudo exploratório dos indicadores estatísticos disponíveis. A quinta etapa consistiu na construção do diagnóstico e na identificação de elementos para a formulação de proposta de aprimoramento do sistema de gestão ambiental municipal, realizados através da integração dos resultados das análises estatísticas, estudos de caso e entrevistas com gestores e especialistas, em duas etapas. A questão orientadora do diagnóstico é em que extensão os municípios paraenses já estão dotados de recursos e capacidades para cumprir seu mandato ambiental. Foram apresentados os resultados preliminares em encontros e sessões de trabalho durante os meses de junho e agosto de 2013, para discussão, validação e identificação de aspectos relevantes para a parte de elaboração de propostas. Programa Municípios Verdes projeto IMAZON/CLUA

16 SECAO 3 - O QUADRO INSTITUCIONAL DA GESTAO AMBIENTAL NO ESTADO DO PARÁ NA PERSPECTIVA MUNICIPAL Esta Seção, organizada em cinco subseções, é dedicada à caracterização do quadro institucional da gestão ambiental no âmbito municipal, focalizando-se as atividades de controle ambiental através do licenciamento. Para tal, considerou-se relevante primeiramente contextualizar o papel do município no arranjo institucional para a defesa ambiental no Brasil e na federação brasileira, para então abordar o tema no estado do Pará. Inicialmente é apresentado o arranjo institucional para defesa ambiental no Brasil, focalizando o papel do Município na Federação brasileira e na moldura institucional ambiental instituída em 1981, o Sistema Nacional de Meio Ambiente / SISNAMA. Em seguida, na segunda subseção é sucintamente presentada a moldura institucional de gestão ambiental adotada no estado do Pará. A terceira subseção é dedicada ao licenciamento ambiental: suas balizas institucionais, aspectos relevantes enquanto instrumento de política ambiental e enquanto procedimento administrativo. Na quarta subseção são discutidos as capacidades e recursos demandados pela agenda ambiental, focalizando-se o licenciamento ambiental. A quinta subseção trata do papel cumprido pelos Municípios no sistema de licenciamento do estado do Pará, a partir da perspectiva estadual. 3.1 Defesa ambiental: os municípios na repartição do poderdever ambiental e no arranjo institucional para defesa ambiental no Brasil No Brasil, o modelo de defesa ambiental está assentado sobre a responsabilidade compartilhada entre União, Estados e Municípios. Neste modelo, os Municípios são co-responsáveis pela defesa ambiental em conjunto com as demais esferas estadual e municipal e a sociedade. A ação municipal na defesa do meio ambiente está emoldurada em duas ordens institucionais, sinteticamente descritas a seguir: a ordem do modelo federativo do Estado brasileiro, que enquadra a ação dos entes federados renovada em 1988, e a ordem das disposições explicitamente estabelecidas sobre a competência ambiental, determinadas pela Constituição Federal e pela política nacional de meio ambiente, através da lei n /1981. A seguir, são brevemente apresentados os papeis exercidos pelo Município na Federação brasileira e no SISNAMA. Programa Municípios Verdes projeto IMAZON/CLUA

17 3.1.1 O Município na federação brasileira Desde 1988 o Município é integrante do sistema federativo brasileiro, ao lado dos estados, do Distrito Federal e da União, ente políticoadministrativo dotado de personalidade jurídica de direito público interno, considerado entidade estatal de terceiro grau. Na condição de ente federado, o Município desfruta de poderes autônomos e responde por um conjunto de competências, entre as quais algumas exclusivas, respaldado na arrecadação e na transferência de recursos. O campo das atribuições municipais é definido através de uma expressão chave, tanto no plano das competências legislativas quanto no das competências materiais: trata-se do interesse local, abrangendo os serviços públicos propriamente ditos, as obras públicas e outras atividades e serviços de utilidade pública (MEIRELLES, 2001). São considerados de interesse local os aspectos nos quais há predominância do interesse municipal sobre o estadual e o federal. A definição do interesse local é, pois, variável de município a município, segundo as trajetórias de ocupação e desenvolvimento, face à natureza e à finalidade da ação estatal. O campo de ação municipal para legislar é definido através de poderes indicativos: o município pode instituir normas sobre as matérias de interesse local e suplementar a legislação federal e estadual no que couber 2. No que diz respeito às atribuições executivas as competências indicativas são acompanhadas de algumas obrigações expressas em três partes da Constituição Federal: na definição das competências comuns a todos os entes federados (art. 23), na especificação das atribuições municipais exclusivas (art. 30) e no tema desenvolvimento urbano (arts ). As competências municipais sobre os aspectos de urbanização e gestão do espaço urbano tem grande influência da qualidade ambiental e na gestão dos espaços rurais. Os municípios são responsáveis, simultaneamente, (i) pelo ordenamento do território, (ii) pelo controle do parcelamento, uso e ocupação do solo urbano, (iii) definição do perímetro urbano e (iv) pela execução da política nacional de desenvolvimento urbano. Este poder modelador de seu território deveria ser pautado pelo mandato ambiental e integrar as estratégias de defesa ambiental municipal. Quanto aos assuntos de competência municipal exclusiva, além dos temas enunciados explicitamente na Constituição há os assuntos que são implicitamente assim considerados, por serem tradicionalmente afetos à administração municipal exemplo da coleta de resíduos urbanos. Para o tratamento dos assuntos de competência municipal comuns aos demais entes federados, é prevista constitucionalmente a instituição de lei 2 Estão excluídas desta possibilidade as matérias enumeradas como de competência exclusiva da União. Programa Municípios Verdes projeto IMAZON/CLUA

18 complementar para estabelecimento das condições e dos instrumentos do exercício cooperativo da responsabilidade comum no caso do meio ambiente, é a Lei Complementar n. 140/ O Município na defesa do meio ambiente e no Sistema Nacional de Meio Ambiente - SISNAMA As competências ambientais dos entes federados configuram um conjunto formado pelas responsabilidades sobre o meio ambiente na qualidade de bem jurídico independente, abrangendo a competência para legislar e a competência material. A estas responsabilidades se articula o poder-dever sobre bens ambientais e demais matérias associadas ao meio ambiente regidas por regimes jurídicos específicos tais como a fauna e as florestas. Quanto às responsabilidades sobre o meio ambiente na qualidade de bem jurídico independente, são discriminadas as competências material (CF, art. 23) e legislativa (CF, art. 24). No que tange à competência legislativa sobre o tema ambiental, União, Estados e Distrito Federal têm competência concorrente sobre a proteção ao meio ambiente e ademais sobre as florestas, caça, pesca, fauna, defesa do solo e dos recursos naturais, controle da poluição e responsabilidade por danos ambientais 3. Aos municípios cabe suplementar as legislações federal e estadual no que couber, e legislar sobre os assuntos de interesse local 4. Quanto à competência material sobre o ambiente, são objeto da competência comum da União, Estados, Municípios e Distrito Federal a proteção ao meio ambiente, o combate à poluição, a preservação das florestas, a fauna e a flora 5. O arcabouço do modelo de defesa ambiental é dado pelo Sistema Nacional de Meio Ambiente - SISNAMA, uma proposta inovadora concebida como um sistema de coordenação vertical e horizontal, com ampla e diversificada participação da sociedade. Instituído em 1981, o SISNAMA antecipou inovações posteriormente incorporadas à atual ordem constitucional instituída sete anos depois (1988), pois concedeu desde então aos Municípios o mesmo status dos Estados e da União no assunto ambiental 6, apesar de o Município só ter sido um ente político-administrativo integrante da Federação na Constituição Federal promulgada em A coresponsabilidade ambiental dos municípios, enunciada em 1981 (Lei n. 6938, art. 6 o ), foi confirmada na Constituição federal de 1988 que, além de ter consagrado o Município como ente federado, reafirmou sua participação na defesa do meio ambiente (CF, arts. 23 e 225, caput). O SISNAMA é formado pelos órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e por Fundações instituídas 3 Constituição Federal art. 24, VI e VIII. 4 Constituição Federal art. 30, I e II. 5 Constituição Federal, art. 23, VI e VII. 6 Ver Lei n , art. 4º, III; arts. 5º, art. 6º # 1º, 2º e 3º. Programa Municípios Verdes projeto IMAZON/CLUA

19 pelo Poder Público para responder pela defesa do meio ambiente. Sua estrutura é composta por um órgão superior, um órgão consultivo e deliberativo, um órgão central, um órgão executor, órgãos seccionais e órgãos locais. O órgão superior foi formalmente atribuído ao Conselho de Governo, mas este lugar tem sido ocupado na prática pelo Conselho Nacional de Meio Ambiente CONAMA 7, o órgão consultivo e deliberativo, considerado o órgão maior do sistema, presidido pelo Ministro do Meio Ambiente. O órgão executor é o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis / IBAMA. Os órgãos seccionais são os da administração pública federal e estadual relacionados à proteção ambiental, considerados por muitos os verdadeiros esteios do sistema devido à extensão territorial brasileira. Os municípios participam do SISNAMA através dos chamados órgãos locais, órgãos e entidades municipais de defesa ambiental criados por lei com responsabilidade ambiental. Além das organizações diretamente integrantes do SISNAMA, há que se mencionar mais uma instituição, essencial para a compreensão do marco institucional de defesa ambiental no Brasil: o Ministério Público da União / MP, instituído nas esferas federal e estadual. O MP é uma instituição pública autônoma, encarregada do dever de defesa da ordem jurídica, o regime democrático e os interesses sociais e individuais indisponíveis. Seus membros (promotores de Justiça e procuradores de Justiça) têm as mesmas garantias asseguradas aos integrantes do Poder Judiciário, embora não tenham qualquer vinculação com esse poder, nem com Poder Executivo nem com o Poder Legislativo. Atualmente o MP é um dos protagonistas na defesa ambiental: exerce as funções de induzir o cumprimento do marco regulatório, impor a implementação de normas ambientais, representar a sociedade na defesa de seus interesses e promover ações para punição de comportamentos dolosos, omissos e ímprobos na administração pública. Nesta perspectiva, evidenciase que o MP é uma instância independente verificadora do cumprimento das normas ambientais. 3.2 O Sistema de Gestão Ambiental no Estado do Pará A política estadual de meio ambiente foi criada em 1995, em conjunto com o Fundo Estadual de Meio Ambiente / FEMA e o Sistema Estadual de Meio Ambiente / SISEMA 8. Entretanto, a primeira referência institucional relacionada à questão ambiental no Estado do Pará é bem anterior, tendo 7 Criado pela Lei n /81 e regulamentado pelo Decreto n / Lei n de 09 de maio de Programa Municípios Verdes projeto IMAZON/CLUA

20 ocorrido em 1977, através da criação de um departamento para desenvolver ações de controle ambiental na Secretaria de Estado de Saúde 9. Uma década depois da criação da primeira instância estadual com competência explicitamente ambiental,, foi criado em 1987 um órgão estadual de primeira linha, responsável pelo tema ambiental, a Secretaria de Estado de Ciência, Tecnologia e Meio Ambiente - SECTAM 10. A SECTAM só seria implantada três anos depois, com a nomeação do primeiro Secretário. Foi transformada em 2007 na atual Secretaria de Estado de Meio Ambiente / SEMA e o Conselho Estadual do Meio Ambiente / COEMA 11. Fazem parte da estrutura organizacional da SEMA os seguintes órgãos, sintetizados na Figura 1: Conselho Estadual de Meio Ambiente, Conselho Estadual de Recursos Hídricos, Secretaria de Estado de Meio Ambiente, Secretário-Adjunto, Gabinete do Secretário, Ouvidoria Ambiental, Corregedoria Ambiental, Núcleos, Diretorias, Coordenadorias e Gerências. Figura 1 Secretaria de Estado de Meio Ambiente do Pará Organograma Fonte: Secretaria de Estado de Meio Ambiente do Pará, O Departamento de Ações Básicas e Complementares DABC, através do Decreto n , de 27/904/ Criada pela Lei estadual n , de 11/05/ Instituído pela Lei n , de 20/11/1990 Programa Municípios Verdes projeto IMAZON/CLUA

21 Também integram obrigatoriamente o SISEMA, como órgãos ou entidades setoriais ou locais, os órgãos que atuam na pesquisa e no desenvolvimento científico e tecnológico, no fomento e apoio ao manejo florestal e pedológico e às atividades agrícolas e pecuárias, inclusive na difusão de tecnologias ambientalmente idôneas; no fomento e apoio à exploração dos recursos minerais através de tecnologias não poluentes ou degradadoras, na exploração e utilização dos recursos hídricos, minerais, florestais, agropastoris e industriais, através de tecnologias disponíveis aceitáveis; e na saúde e educação das populações, bem como no saneamento básico. A estrutura do SISEMA está sintetizada no Quadro 2, que informa sobre os seus integrantes. Quadro 2 O Sistema Estadual de Meio Ambiente do Estado do Pará Componentes do SISEMA Unidades político-administrativas Órgão normativo, consultivo e deliberativo Conselho Estadual do Meio Ambiente COEMA Órgão central executor A Secretaria de e Meio Ambiente SEMA, com a função de planejar, coordenar, executar, supervisionar e controlar as políticas estaduais do meio ambiente e recursos hídricos. Órgãos setoriais Os órgãos ou entidades da Administração Pública Estadual, direta e indireta, bem como as Fundações instituídas pelo Poder Público que atuam na elaboração e execução de programas e projetos relativos à proteção da qualidade ambiental ou que tenham por finalidade disciplinar o uso dos recursos ambientais Órgãos locais Os órgãos ou entidades municipais responsáveis pela gestão ambiental nas suas respectivas jurisdições. Fonte: o autor, a partir de MMA (2001), com as modificações trazidas pela Lei estadual n / Licenciamento e controle ambiental A agenda de responsabilidades estatais abrangidas pela questão ambiental é notavelmente ampla. O objeto de tutela estatal é o meio ambiente, isto é, o conjunto formado pelos elementos bióticos e abióticos, bens, relações entre bens e entre estes e a ação humana, responsáveis e capazes de interferir com a qualidade da manutenção e reprodução da vida. Estão também compreendidos na agenda ambiental os elementos, bens, atividades e relações tratados isolada e setorialmente como objeto da tutela estatal. Programa Municípios Verdes projeto IMAZON/CLUA

22 Encontram-se neste grupo, entre outros, os seguintes bens e atividades: flora e florestas, fauna, caça e pesca, água, atmosfera, controle da poluição atmosférica por fontes fixas e móveis, solo, biodiversidade, território e desenvolvimento urbano, áreas verdes, praças e praias e ecossistemas especiais ; atividades potencialmente degradadoras, poluição industrial, poluição sonora, resíduos domésticos e rejeitos perigosos, geração e transmissão de energia, atividade nuclear, tráfego e trânsito e recursos minerais, mineração e garimpagem. A eles se agregam os chamados temas ambientais globais, entre os quais se destacam as mudanças climáticas, a conservação da biodiversidade e a desertificação e a proteção à camada de ozônio. Na construção da institucionalidade ambiental foram criados instrumentos específicos de política ambiental desde o início da década de oitenta, tais como os espaços protegidos, os estudos de impacto ambiental EIA, zoneamento ambiental, padrões de qualidade ambiental, sistema de licenciamento ambiental, auditoria ambiental, responsabilidade civil por dano ao meio ambiente e exigência de reparação, aos quais somaram-se outros instrumentos criados posteriormente, a exemplo do ICMS ecológico, compensações ambientais, créditos de reposição florestal, cobrança pelo uso da água, pagamento por serviços ambientais e instrumentos fiscais para uso ambiental. Salvo quando incluída uma observação específica em seu regime jurídico-institucional, estes instrumentos são passíveis de utilização por todos os entes federados. Além deles, os municípios dispõem de diversos outros instrumentos de política, relacionados às suas competências exclusivas, que podem ser usados para fins de controle e defesa ambiental. Cabe ressaltar que os instrumentos de controle ambiental a fiscalização, o licenciamento e o monitoramento constituem o coração do exercício da responsabilidade ambiental e, historicamente, têm cumprido a função de atividade central exercida pelos entes estatais das três esferas. Em seguida, alinham-se comentários sobre suas dimensões mais importantes. O licenciamento ambiental. O licenciamento ambiental é um dos principais instrumentos de política ambiental, instituído pelas leis n /1980 (em áreas críticas de poluição) e n /1981 (como instrumento de política ambiental). É um instrumento-chave para promover o controle ambiental da implantação de atividades e estabelecimentos. Ele é a seguir discutido segundo seu papel no conjunto de instrumentos de política ambiental, a estrutura federativa de distribuição de responsabilidades no licenciamento ambiental O licenciamento ambiental como instrumento de política de defesa do meio ambiente: características Instituído no Brasil desde meados da década de oitenta, o licenciamento ambiental tem sido o core das estratégias de controle Programa Municípios Verdes projeto IMAZON/CLUA

23 ambiental adotadas tanto no Brasil quanto nos demais países. Através da análise dos empreendimentos, do estabelecimento de balizas e condicionalidades para sua implantação e o licenciamento das atividades, o Poder Público acompanha a implantação e operação das atividades durante toda sua vida útil. A licença ambiental é ato administrativo, com validade definida, que estabelece as condições - balizas, restrições, especificações e demais condicionalidades - para que o empreendedor implante, opere e amplie o empreendimento sob sua responsabilidade O licenciamento ambiental, na administração pública, é um procedimento administrativo (ou seja, uma sequência de atos administrativos) destinado a licenciar empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras e daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental 12. O processo de licenciamento ambiental é composto por três licenças: Licença Prévia (LP); Licença de Instalação (LI) e Licença de Operação (LO) 13. No caso de empreendimentos de pequeno porte e reduzida capacidade poluidora é prevista a possibilidade de instituição de sistema simplificado de licenciamento. Além destas, foram previstas outras licenças para situações específicas de licenciamento, tais como a Licença Prévia e de Instalação/ LPI para localização e instalação de abatedouros e a Licença Única de Instalação e Operação / LIO para atividades agroindustriais de pequeno porte e baixo impacto ambiental. 14. Cabe ao empreendedor buscar o licenciamento de seu empreendimento junto ao órgão competente. O licenciamento é responsabilidade dos órgãos que compõem o SISNAMA. Historicamente, a maior parte dos licenciamentos tem sido feita na esfera estadual. Entretanto, desde sua instituição são discriminados os casos cujo licenciamento estaria a cargo da esfera federal. 15 O licenciamento ambiental não é um ato jurídico definitivo pois, mesmo depois de concedida a licença de operação, esta deve ser periodicamente renovada. Seu caráter precário também pode ser ilustrado pelo fato de que a licença ambiental pode ser cassada se descumpridas as condicionalidades estabelecidas pelo órgão licenciador. Nesta perspectiva, o licenciamento ambiental é um processo que acompanha os empreendimentos potencialmente impactantes durante toda sua vida útil, demandando sistemas de informação e monitoramento permanentes. No Brasil, o licenciamento está associado a outro instrumento de política ambiental, o estudo prévio de impacto ambiental (EIA ou EPIA) e o 12 Lei Complementar n. 140/2011, art.1 o, # 1 o. 13 Especificados no Decreto n /1983, regulamentador da política nacional de meio ambiente. 14 Resolução CONAMA n. 385/ Há registros de que municípios têm exercido sua competência de licenciamento desde a década de noventa. Programa Municípios Verdes projeto IMAZON/CLUA

24 respectivo relatório de impacto sobre o meio ambiente (RIMA) 16. O EIA, instituído em 1981 e mencionado na CF , é exigido para a instalação de empreendimentos e obras dotados de significativa capacidade impactante. Além destes, há outros estudos associados ao licenciamento, tais como o Projeto Básico Ambiental / PBA, o Plano de Controle Ambiental / PCA e o Plano de Recuperação de Áreas Degradadas / PRAD e análises de risco, que cumprem as mesmas funções do EIA para situações específicas. Os estudos necessários devem ser realizados por profissionais legalmente habilitados, às expensas do empreendedor. A disciplina básica do licenciamento ambiental foi especificada na Resolução CONAMA n. 237/1997, modificada em alguns aspectos pela Lei Complementar n. 140/2011. O processo de licenciamento ambiental está sujeito a prazos que devem dar um ritmo aos atos do processo administrativo. O estabelecimento de prazo para deferimento ou indeferimento é feito por cada ente federativo, sendo observado o prazo para renovação das licenças estabelecido pela Lei n Algumas circunstâncias, tais como a exigência pelo órgão licenciador de complementação de informações, gera suspensão do prazo. O licenciamento é um dos temas-chave de Lei Complementar editada em 2011 para disciplinar a competência comum em matéria ambiental, tendo modificado diversos aspectos dos processo vigentes até então. Dentre as modificações mais importantes, está a repartição de competências para licenciar entre as três esferas federativas (ver artigo 7 o em diante). O licenciamento ambiental deve ser feito por apenas um dos entes federativos (Lei Complementar 140/2011, art. 13): os demais entes podem ser manifestar ao órgão responsável pelo licenciamento, sem entretanto estabelecer caráter vinculante. Há dois tipos de situações nas quais está prevista a atuação supletiva de um ente federado: quando inexistir órgão ambiental capacitado ou conselho de meio ambiente no entes federados com a competência para licenciar, e quando o órgão ambiental deixa de emitir a licença no prazo estabelecido para a tramitação do processo. Considera-se que um órgão ambiental capacitado quando estão preenchidos os seguintes quesitos: (a) tem técnicos próprios ou em consórcio, (b) tem técnicos devidamente habilitados e (c) tem técnicos em número compatível com a demanda de ações administrativas. Machado acrescenta que é também necessário que haja técnicos em numero compatível para a emissão de licenças no prazo estabelecido pela legislação apropriada. 16 As normas gerais para elaboração de EIA e de RIMA nos processos de licenciamento foram especificadas na Resolução CONAMA n. 001/ art. 225, #1 o., IV Programa Municípios Verdes projeto IMAZON/CLUA

25 O retardamento do processo de licenciamento imotivado (Machado, 2013, p. 328) também muda a titularidade para licenciar ou autorizar atividades potencialmente impactantes. Como se pôde observar, o licenciamento ambiental é ao mesmo tempo um instrumento de controle ambiental e um instrumento de política ambiental de caráter preventivo, destinado à execução dos objetivos da politica nacional de meio ambiente. Como parte deste processo, nos casos em que se especifica a necessidade de sua elaboração, o Estudo de Impacto Ambiental também é um instrumento, de caráter preventivo, que subsidia o processo de tomada de decisão de licenciar. Sem a avaliação de impactos, o processo de licenciamento poderia ser reduzido a um mero registro de empreendimentos interferentes no meio ambiente. A necessidade de dar publicidade aos resultados dos EIA/RIMA elaborados no contexto do licenciamento, assim como a exigência de realização de audiências públicas, trazem para o processo de licenciamento dimensão participativa e realçam a importância de contar com o RIMA claro e adequado ao público. Além das duas dimensões acima citadas (instrumento de controle ambiental e instrumento de política ambiental de caráter preventivo), o sistema de licenciamento ambiental é aqui abordado segundo mais duas dimensões, tratadas mais adiante nesta Seção: enquanto um conjunto de práticas organizacionais que se traduzem em rotinas, procedimentos, fluxos e registros (Subseção 3.4) enquanto política pública cuja estruturação requer recursos e capacidades especiais e, na qualidade de procedimento administrativo (Subseção 3.5) Licenciamento ambiental: distribuição de responsabilidades Desde a instituição do licenciamento como instrumento da política nacional de meio ambiente (1981), as responsabilidades de licenciamento couberam aos Estados, sendo reservado à União, através do IBAMA, papel suplementar. Na explicitação do campo de competência municipal feita em 1997 pela Resolução CONAMA n. 237/1997, dispôs-se que Municípios licenciariam empreendimentos e atividades de impacto local, entendidos como aqueles empreendimentos cujos impactos ambientais diretos não ultrapassariam os limites municipais. Atualmente, são discriminados na Lei Complementar n. 140/2011, arts. 7 o. a 13 o.) os tipos de empreendimento a serem licenciados pela União, pelos Estados e pelos Municípios. Cabem a estes últimos os seguintes empreendimentos: os que causem ou possam causar impacto ambiental de âmbito local, conforme tipologia definida pelos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente, considerados os critérios de porte potencial poluidor e natureza da atividade, e os empreendimentos localizados em áreas de conservação municipais, exceto em Áreas de Proteção Ambiental. Programa Municípios Verdes projeto IMAZON/CLUA

26 Além disto, Municípios devem autorizar a supressão e o manejo de vegetação, de florestas e formação de florestas sucessoras em áreas de florestas públicas municipais e Unidades de Conservação instituídas pelo Município, exceto em APAs, e nos empreendimentos licenciados pelo Município. A distribuição de competências no processo de licenciamento ambiental sempre apresentou aspectos polêmicos, tendo ensejado parte significativa das ações civis públicas promovidas pelo Ministério Público Federal ao longo destes trinta anos de operação. A Lei Complementar n.140 pretendeu equacionar estes aspectos. No quadro institucional atual permanecem aspectos controversos e sujeitos a questionamentos. Em seu papel de defensor dos interesses difusos, entre os quais o meio ambiente, o MP é uma instância independente verificadora do cumprimento das normas relacionadas ao licenciamento ambiental. Para tal, o MP pode requerer informações sobre aspectos referentes a processos de licenciamento, que podem servir para fundamentar a abertura de inquérito civil (IBAMA, 2002) Marco legal e regulatório do licenciamento ambiental Referências constitucionais. A Constituição consagra a necessidade de o poder público exigir estudo prévio de impacto ambiental para instalação de atividades potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente. A distribuição de competências para licenciar empreendimentos está definida pela Lei Complementar 140/ A legislação infraconstitucional federal sobre licenciamento ambiental. As principais referências legais infraconstitucionais na esfera federal são: a Lei n /1981, que estabeleceu a política nacional de meio ambiente e nomeia o licenciamento ambiental como um dos instrumentos de política ambiental 18, o Decreto n /1990 que a regulamenta, e as Resoluções CONAMA n. 001/1986 (que estabeleceu diretrizes para os Estudos de Impacto Ambiental e Relatório de Impacto sobre o Meio Ambiente, no contexto do licenciamento ambiental) e n. 237/1997 (que estabeleceu procedimentos e critérios para o licenciamento ambiental. Além destas, há inúmeras Resoluções CONAMA sobre licenciamento de tipos específicos de empreendimentos 19 ; 18 Há que considerar, em sua leitura, as alterações instituídas pela Lei n /1989 e pela Lei Complementar n.140/ Consulta em Programa Municípios Verdes projeto IMAZON/CLUA

27 a Lei n /2000, que criou o Sistema Nacional de Unidades de Conservação / SNUC, que instituiu a compensação ambiental e a necessidade de autorização do órgão responsável pela tutela da UC a ser afetada pelo empreendimento; a Lei n /1998, que dispõe sobre sanções penais e administrativas lesivas ao meio ambiente, define infrações e penalidades relativas ao licenciamento ambiental e respectivas normas regulamentadoras; A Lei n. Lei Federal /2003, que dispõe sobre o acesso público aos dados e informações existentes nos órgãos e entidades integrantes do SISNAMA; A Lei n /2011, que regula o acesso a informações previsto no inciso XXXIII do art. 5 o, no inciso II do 3 o do art. 37 e no 2 o do art. 216 da Constituição Federal; a Lei n /2012, o novo Código Florestal, que dispõe sobre supressão vegetal e atribui, entre outros, a necessidade de licenciamento da exploração de florestas nativas e formações sucessoras e a determinação da faixa marginal a ser considerada APP no processo de licenciamento de reservatórios artificiais de água; e os Decretos n /2002 e n /2009, que tratam do cálculo e a aplicação dos recursos de compensação ambiental. Na esfera estadual, no Pará, o licenciamento ambiental foi instituído em 1995, a cargo da Secretaria Executiva de Ciência e Tecnologia e Meio Ambiente SECTAM. Dois anos depois de sua criação, o sistema estadual de licenciamento já estava em plena operação depois, tendo sido registrada a média de emissão anual de licenças no período (MMA/ SECTAM, 2001). Atualmente o Estado do Para dispõe do Sistema Integrado de Monitoramento e Licenciamento Ambiental / SIMLAM, que permite o acompanhamento on-line de processos e demais atividades licenciadas pelo Estado ao público, e facilita a comunicação entre responsáveis técnicos e a SEMA (SEMA, 2013) As demais atividades de controle ambiental São indissociáveis do processo de licenciamento atividades típicas de controle ambiental: a fiscalização e o monitoramento ambiental. A fiscalização objetiva o cumprimento das condicionantes emitidas nas licenças para as atividades e empreendimentos. O descumprimento das medidas necessárias à preservação ou correção dos inconvenientes e danos causados pela degradação da qualidade ambiental sujeita os transgressores às penalidades previstas em normas tais como a Lei de Crimes Ambientais. O monitoramento do processo de licenciamento é um instrumento de geração de informação confiável e regular sobre atividades, processos e bens ambientais, para manter o controle permanente, ajudando a verificar se as previsões de impacto e medidas de controle foram consistentes e identificando elementos imprevistos. Programa Municípios Verdes projeto IMAZON/CLUA

28 3.3.5 Gestão e licenciamento ambiental nos municípios paraenses: a perspectiva estadual Atualmente, dezenas de municípios exercem a competência do licenciamento ambiental no Pará - sem integração, todavia, ao SIMLAM. A distribuição de atribuições entre Estado e municípios paraenses para fins de licenciamento ambiental é disciplinada por diversos regimes, sucintamente descritos a seguir, que estabelecem diferentes relações entre municípios e Estado. Em 2002 foi aprovado projeto de descentralização da gestão ambiental no Estado (PGAI/PA), no contexto do Programa Piloto para a Proteção das Florestas Tropicais do Brasil (PPG7), promovido pelo governo federal, havendo já neste ano registros de 18 municípios exercendo o licenciamento ambiental (IBGE, 2005). Em 2005 foi promovida pelo Estado a primeira estratégia de compartilhamento das atividades de licenciamento ambiental com os Municípios. Mediante o atendimento a exigências definidas pelo Estado, Municípios foram autorizados a licenciar empreendimentos considerados de porte local, sendo celebrados acordos através de Convênios, mais tarde substituídos por Termos de Gestão Compartilhada. O caráter local dos empreendimentos potencialmente impactantes foi definido caso a caso, através do indicador de porte. Os empreendimentos considerados de porte local deveriam ser, a partir de então, gerenciados pelos Municípios, entendendo-se como gerenciamento ambiental o conjunto de atividade de licenciamento, fiscalização e monitoramento. As exigências estabelecidas para os Municípios pelo Estado do Pará 20 foram as seguintes: promulgar lei de política ambiental, órgão municipal de defesa do meio ambiente (OMMA) estruturado e quadro técnico mínimo. Segundo esta estratégia, 18 municípios firmaram o Termo de Gestão Compartilhada, dos quais apenas nove exercem o licenciamento ambiental. Em 2009 foi instituído pelo Estado um segundo mecanismo para o exercício do licenciamento ambiental pelos municípios, o da habilitação para licenciamento, instituída através da Resolução COEMA n. 079/2009 (posteriormente modificada pela Resolução COEMA 089/2011, que amenizou a exigência de alguns requisitos). Foram definidos requisitos-padrão para todos os municípios paraense 21, sendo discriminados em lista todos os 20 Fundamentadas nas disposições da Lei n /1981 e da Resolução CONAMA n. 237/ Os requisitos estabelecidos pela Resolução estadual são: (i) ter implantado Fundo Municipal de Meio Ambiente; (ii) Ter implantado e em funcionamento Conselho Municipal de Meio Ambiente, com caráter deliberativo, tendo em sua composição, no mínimo, 50% de entidades não governamentais; (iii) possuir nos quadros do órgão municipal do meio ambiente, ou a disposição do mesmo, profissionais legalmente habilitados para a realização do licenciamento ambiental, exigindo a devida Anotação de Responsabilidade Técnica (ART), ou conselho; (iv) possuir servidores municipais com competência e habilidade para exercício da fiscalização Programa Municípios Verdes projeto IMAZON/CLUA

29 empreendimentos passíveis de licenciamento pelos municípios. Os empreendimentos passíveis de licenciamento pelos municípios foram definidos em uma lista segundo a natureza (tipologia) dos empreendimentos, seu porte (classificado em quatro categorias micro, pequeno, médio, grande e excepcional) e potencial poluidor / degradador (classificado em três categorias). Nesta lista foi também identificado o Código Nacional de Atividades Econômicas / CNAE. Foi instituído um fórum, a Comissão Permanente de Acompanhamento e Avaliação da Gestão Ambiental Municipal, para supervisionar o licenciamento e demais atividades de controle (fiscalização e monitoramento). Em 2010, é editada nova lista de empreendimentos passíveis de licenciamento, desta vez através da Lei n /2010. Nesta lista os empreendimentos estão classificados segundo sua natureza, porte (definido através de parâmetros- limite) e potencial poluidor / degradador (classificado em três categorias). Segundo o gestor da SEMA/DIPLAM entrevistado para esta pesquisa, ambas as listas passaram a ser usadas, concomitantemente. As divergências existentes entre porte de empreendimentos mencionados em ambas as listas têm sido contornadas através da adoção da definição mais exigente. Atualmente, 39 municípios estão habilitados a licenciar, segundo esta modalidade (segundo entrevista com gestor da SEMA/DIPLAM em abril 2013). À parte os dois regimes de municipalização do processo de licenciamento (os acordos para licenciamento instituídos através dos Termos de Gestão Compartilhada e o sistema de habilitação de municípios), há ainda a registrar uma terceira via para a municipalização do licenciamento ambiental: a delegação de atribuições estaduais para determinados municípios com o objetivo de licenciar empreendimentos de porte extra-local, através de Termo de Cooperação com delegação de competência, tal como o ocorrido com os municípios de Dom Eliseu e Paragominas, que em 2012 passou licenciar e fiscalizar abate de animais de 500 cabeças / NDC. A SEMA, através da DIPLAM/COGER, é o órgão estadual responsável por promover a habilitação dos municípios para exercer o licenciamento ambiental. Para tal, desenvolve uma será de atividades, tais como eventos de conscientização no município, a cargo de equipe de educação ambiental. Os municípios interessados protocolam na SEMA um processo de demanda de apoio para a implantação de seu sistema municipal de gestão ambiental; (v) possuir legislação própria disciplinando o licenciamento ambiental e as sanções administrativas pelo seu descumprimento; (v) possuir Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano, o Município com população superior a habitantes, ou Lei de Diretrizes Urbanas, o Município com população igual ou inferior a habitantes; (vi) possuir Plano Ambiental, aprovado pelo Conselho Municipal de Meio Ambiente, de acordo comas características locais e regionais. Programa Municípios Verdes projeto IMAZON/CLUA

30 ambiental. A SEMA realiza visitas e palestras nos municípios demandantes, assinalando as exigências e os benefícios. O município que cumpre com requisitos forma um processo de habilitação. O preenchimento dos requisitos é analisado pela SEMA, através de visitas técnicas, questionários e checagem de elementos comprobatórios. Verificada a adequação das condições municipais, a COGER elabora uma manifestação com parecer técnico, enviada à Diretoria e à Consultoria Jurídica. Ao ser confirmado pela instância jurídica, a DIPLAN encaminha ao Secretário, com minuta do documento de habilitação. Uma vez habilitado a SEMA/DIPLAM promovem a capacitação da equipe da OMMA com treinamento em licenciamento, fiscalização, procedimentos administrativos e educação ambiental, ao longo de uma semana. Nesta ocasião são também compartilhados modelos de requerimentos, de licenças e de termos de referencia utilizados nos processos de licenciamento. Ao longo do período pós-habilitação do município, são previstas aproximadamente três visitas de supervisão a cada município por ano. Nestas visitas são elaborados diagnósticos pós-habilitação, verificados procedimentos, equipes, e vistas aos autos dos processos. Os processos de habilitação permanecem arquivados na SEMA/DIPLAN através de registros impressos do processo propriamente ditos, diagnósticos e relatórios de visitas. 3.4 Licenciamento ambiental: procedimentos, fluxos e rotinas Procedimento administrativos são definidos como uma sucessão encadeada de atos administrativos, que cumprem cada um função específica para a consecução de resultado final ao qual se destinam. O licenciamento é um processo administrativo complexo pois vários agentes interferem em diversas etapas, estabelecendo um fluxo de procedimentos e rotinas que devem ser estruturadas pelos órgãos licenciadores, organizadas nos seguintes passos. O primeiro passo no fluxo de procedimentos de licenciamento é identificação do órgão competente e a abertura do processo de licenciamento, através de manifestação da intenção de implantar seu empreendimento, acompanhando-a com as informações necessárias, e recebendo ficha de caracterização do empreendimento correspondente ao tipo (tipologia) da atividade. A seguir, o pedido de licenciamento é cadastrado no sistema e é feita uma análise expedita através da documentação apresentada, consultada a legislação, dados disponíveis sobre o porte do empreendimento e vistoria no local proposto para o empreendimento. O empreendimento é enquadrado, e é elaborado o Termo de Referencia para os eventuais estudos ambientais, o empreendedor recebe o número de cadastro do processo e o prazo respectivo para entrega dos estudos. Programa Municípios Verdes projeto IMAZON/CLUA

31 Entregues os estudos, pode ser eventualmente necessário solicitar complementação. O empreendedor recebe do órgão licenciador o documento de recolhimento de receita para pagamento e publica na imprensa local a convocação para realização, quando for o caso, de audiência pública. Estudos ambientais são colocados acessíveis ao público para consulta. São realizadas vistorias e a análise técnica dos estudos ambientais, considerando-se o termo de referencia e o parecer dos demais órgãos envolvidos. O licenciamento ambiental é um poder-dever estatal que estabelece deveres para o Poder Público e para empreendedores, públicos e privados, pois devem cumprir com os Termos de Referência que estabelecem informações e estudos a serem produzidos para subsidiar o licenciamento, as condicionalidades estabelecidas nas licenças e pagar os custos do procedimento. Há direitos previstos para os empreendedores, por exemplo o tempo máximo de aguardo para apreciação da solicitação de licença, estabelecido por normas internas em prazos para cumprimento de cada procedimento, que devem ser cumpridos pelos órgãos licenciadores. A título de exemplo, a Figura 1 sintetiza o fluxograma dos principais procedimentos, tais como organizados pelo órgão de controle ambiental no Estado do Espírito Santo. Programa Municípios Verdes projeto IMAZON/CLUA

32 Figura 2 Fluxograma dos procedimentos de licenciamento ambiental Fonte: Secretaria de Meio Ambiente e Recursos Hídricos do Espírito Santo, Recursos e capacidades necessárias a gestão ambiental municipal É utilizada neste diagnóstico uma taxonomia de recursos e capacidades demandadas por políticas ambientais municipais (PAM) composta por dez categorias descritas a seguir.: recursos institucionais, organizacionais, normativos, humanos, de conhecimento e informação, tecnológicos, operacionais e financeiros, a capacidade de cooperação e a capacidade de articulação institucional. Os recursos de natureza institucional podem ser discriminados em diversas subcategorias. Eles abrangem, em primeiro lugar, o conjunto de atribuições e instrumentos relativos ao poder-dever municipal sobre o meio ambiente. São aqui considerados recursos institucionais a autoridade e a legitimidade para atuar em determinadas áreas e atividades, o poder-dever e o poder de polícia ambiental a ele relacionado. No que se refere ao licenciamento ambiental, é essencial que o órgão municipal responsável (OMMA) esteja adequadamente empoderado para tal e que os responsáveis pelas atividades de controle ambiental que envolvam a fiscalização, atribuição indelegável, estejam nomeados para este fim. Programa Municípios Verdes projeto IMAZON/CLUA

33 Os recursos de natureza organizacional compreendem as estruturas estatais para formulação, execução, acompanhamento e coordenação das ações e suas rotinas. Podem tomar a forma de secretarias de governo, departamentos, assessorias, centros de pesquisa e fundações de caráter técnico, conselhos e fundos. Dentro de cada tipo de OMMA devem ser também considerados os procedimentos e as rotinas das organizações que representem recursos a construir. O processo de licenciamento ambiental requer uma mínima divisão de trabalho, com seções específicas para seus procedimentos administrativos, tais como uma unidade de atendimento ao público, responsável pela recepção das solicitações de licenciamento ambiental, seção de análise, informação, georreferenciamento. Os recursos normativos são compostos pelas normas formais consolidadas em legislação necessárias para a implementação de PAMs. No campo da política ambiental é essencial criar normas ambientais que estabelecem obrigações, direitos e instrumentos de política, quando é impossível fazer valer o princípio da auto-executoriedade. No caso do licenciamento ambiental, é indispensável que o município edite normas que disciplinem os múltiplos aspectos do licenciamento, tais como a definição dos prazos para os procedimentos, as regras para o licenciamento e as correspondentes sanções em caso de descumprimento, os valores dos custos a serem arcados pelo empreendedor, entre outros. Os recursos humanos são compostos pelos quadros técnicos, gerenciais, operativos e auxiliares, assim como o pessoal envolvido em atividades de PAM não remuneradas e o pessoal pertencente a outras organizações (estatais não municipais e não estatais) alocados em ações de PAM. Nos quadros estatais é importante estabelecer a distinção entre pessoal permanente e pessoal temporário, assim como importa diferenciar entre pessoal remunerado e a mão-de-obra voluntária. Como inúmeras outras responsabilidades da agenda ambiental, o licenciamento depende de suporte técnico e científico para a análise da capacidade impactante dos empreendimentos, normalmente provido pelos estudos ambientais e por parâmetros de qualidade ambiental. É indispensável contar com equipe técnica habilitada para tais análises, interdisciplinar e capazes de assinar Anotações de Responsabilidade Técnica. Os recursos de conhecimento e informação são compostos pelas informações, estatísticas, conhecimento sistematizado em pesquisas sobre o ambiente e sobre as respostas de política, que dependem de análises de base cientifica e frequentemente também do aporte do conhecimento de comunidades locais. No caso do licenciamento ambiental, é essencial que os gestores e técnicos tenham condições para preparar os Termos de Referência adequados a cada empreendimento, assim como para avaliar a qualidade e processar as informações a serem entregues pelos empreendedores, e contar com as informações essenciais para o marco zero das atividades de monitoramento. Os recursos de tecnologia englobam diversos instrumentos de processamento de informações e de elaboração de análises, modelos de Programa Municípios Verdes projeto IMAZON/CLUA

34 simulação, programas de informática, sistemas de monitoramento remoto, registro em meio digital e georreferenciado à base territorial de informações de PAMs. Para o licenciamento ambiental, entendido como parte da atividade de controle ambiental, é essencial contar com programas de processamento de informações para cadastro dos empreendedores, integração on-line dos processos de licenciamento, laboratórios para análise de amostras, programas georreferenciamento dos empreendimentos e processamento de imagens, entre outros. Os recursos operacionais abrangem equipamentos e estruturas tais como os imóveis para sediar executores de política, os laboratórios, os equipamentos de informática, os veículos e instrumentos para inspeções (como por exemplo máquinas fotográficas e equipamentos de comunicação), entre outros. O controle ambiental abrange vistorias, para as quais é indispensável veículos para deslocamentos, máquinas fotográficas e filmadora para a coleta de evidências e registros diversos, aparelhos de medição tais como os decibelímetros, telefones celulares, GPS, etc. Os recursos financeiros abrangem as dotações orçamentárias, verbas provenientes do setor privado e de outras esferas do poder público, além dos recursos gerados pela prestação de serviços ambientais. Recursos financeiros são condição sine qua non para a contratação de profissionais especializados, cujo grau de expertise não justifica a contratação em permanência; para custeio das atividades de controle e manutenção de equipamentos; programas e compras de imagens e softwares, etc. As atividades de controle ambiental geram despesas e receitas, demandando planejamento e modelagem do setor. Há que considerar ademais determinadas capacidades que possibilitam seu uso combinado: a capacidade de cooperação e a capacidade de articulação institucional. Por capacidade de cooperação, entende-se aqui a capacidade de associar atores e organizações em coalizões estáveis para a promoção e implementação de PAMs. No caso do licenciamento ambiental, a cooperação interagências para as atividades de controle, fiscalização e monitoramento, tanto no interior de um mesmo município, quanto entre diversos municípios, para, por exemplo, compartilhar equipes técnicas para vistorias, fiscalização e análises de processos de licenciamento. Em outro plano, o estabelecimento de um regime cooperativo entre as três esferas de governo, que facilite o entendimento sobre as questões ambientais em um mesmo território, que promova o apoio e o fortalecimento institucional, acesso simultâneo on-line aos processos de licenciamento pelas três esferas em um mesmo território municipal, etc. Por capacidade de articulação institucional, entende-se a capacidade para apropriar-se e fazer uso dos instrumentos institucionais existentes para promover entendimentos com as demais instâncias do estado e da sociedade e estabelecer acordos para a promoção de PAMs. No caso do licenciamento ambiental, a capacidade de articulação institucional se expressa, por exemplo, na capacidade de construir um sistema único de licenciamento para as várias esferas, capaz de prover informação a todas sobre os processos de Programa Municípios Verdes projeto IMAZON/CLUA

35 licenciamento em curso em um determinado território, beneficiando aos gestores e técnicos responsáveis pelo licenciamento. Um outro exemplo de demanda de articulação são os casos de empreendimentos complexos, cujo licenciamento demanda estudos na escala regional e de caráter de avaliação ambiental estratégica. Na Seção seguinte estas categorias são empregadas para um estudo estatístico exploratório sobre a gestão ambiental municipal no estado do Pará. Programa Municípios Verdes projeto IMAZON/CLUA

36 SECAO 4 A GESTAO AMBIENTAL MUNICIPAL NO ESTADO DO PARÁ Nesta Seção, é caracterizado o estoque de recursos e capacidades já mobilizados pelos municípios paraenses para política e gestão ambiental, segundo dois recortes. No primeiro recorte, é abordada a trajetória de construção das capacidades estatais municipais no período , abrangendo o universo total de municípios cearenses. Esta caracterização é feita através de indicadores quantitativos construídos a partir de estatísticas coletadas pelo IBGE em todos os municípios nos anos 2002, 2008 e Os indicadores construídos a partir da pesquisa do IBGE foram associados a estatísticas de gasto ambiental produzidos pelos governos municipais, consolidadas e divulgadas pela Secretaria do Tesouro Nacional / STN, disponíveis para uma mostra equivalente a 58% do universo total de municípios. Foram analisados os recursos organizacionais, humanos, normativos, financeiros e a capacidade e cooperação em ações ambientais. No segundo recorte, a gestão ambiental dos municípios paraenses foi analisada segundo a capacidade de gasto em gestão ambiental, ao longo do período entre 2006 e Foram analisados os indicadores relativos a capacidade de gasto ambiental, gasto ambiental per capita, gasto ambiental segundo o tipo de despesa (representadas pelas cinco subfunções), a participação do gasto em controle ambiental no total das despesas ambientais municipais. 4.1 Caracterização dos recursos e capacidades para gestão ambiental: o universo total de municípios paraenses: 2002, 2008 e 2009 Constata-se um processo importante de construção de organizações municipais para defesa ambiental nesta década de Por ser bastante representativo, pode ser qualificado como um notável avanço na construção de capacidades perceptível no conjunto dos 143 municípios. A presença de órgãos executivos de meio ambiente (OMMA), frequentes em uma porção expressiva dos municípios paraenses no início da década (praticamente quatro em cada cinco municípios, segundo a Tabela 1), ocorre na esmagadora maioria dos municípios paraenses em Tabela 1 Pará - Municípios segundo OMMAs, 2002, 2008 e OMMA Municípios % Municípios % Municípios % Possui , , ,5 Não Possui 31 21,7 14 9,8 5 3,5 Total Fonte: IBGE, 2005; IBGE, 2009; IBGE, Programa Municípios Verdes projeto IMAZON/CLUA

37 As OMMAs podem ter o formato de secretarias ou unidades dependentes de de uma secretaria dedicada a outro tema, tais como departamentos e assessorias. No universo de OMMAs paraenses, cresce a participação das Secretarias que, minoritárias ao início da década, passam a estar presentes em praticamente nove em cada dez municípios (Tabela 2). Tabela 2 Pará - Municípios segundo Secretarias, 2002, 2008 e Secretarias Municípios % Municípios % Municípios % Possui 64 44, , ,4 Não possui 79 55, , ,6 Total , , ,0 Fonte: IBGE, 2005; IBGE, 2009; IBGE, A Tabela 3 mostra a evolução e vitalidade dos Conselhos Municipais de Meio Ambiente (CMMAs) criados ao longo da década de Os CMMAs estão presentes em mais de metade dos municípios ao final da década. Considerando-se como ativos os CMMAs que realizaram pelo menos uma reunião anual, o contingente de CMMAs ativos aumenta 80% no período estudado, chegando a estar presentes em 43% dos municípios. CMMA Tabela 3 Pará - Municípios segundo CMMA ativo, 2002, 2008 e Municípios % Válido Municípios % Válido Municípios % Válido Possui 34 23,8 85, ,1 84, ,7 77,2 Não possui 6 4,2 15,0 10 7,0 15, ,6 22,8 municípios válidos 40 28, , ,2 100 N/A , , ,8 Total Fonte: IBGE, 2005; IBGE, 2009; IBGE, Os Fundos Municipais de Meio Ambiente (FMMA) são essenciais para que se possa alocar na área ambiental recursos arrecadados via multas, dotações e créditos adicionais, transferências e doações. Eram praticamente inexistentes ao início da década de 2000, como ilustrado na Tabela 4 ao passo que, ao seu final, já estavam presentes em mais de 40% dos municípios. Programa Municípios Verdes projeto IMAZON/CLUA

38 Tabela 4 Pará - Municípios segundo FMMA ativo, 2002, 2008 e FMMA Municípios % Municípios % Municípios % Possui 1 0, , ,3 Não possui , , ,7 Total Fonte: IBGE, 2005; IBGE, 2009; IBGE, A combinação destes três tipos de organização OMMA, CMMA e FMMA -dá origem a vários tipos de arranjos organizacionais para a defesa ambiental (Tabela 5). O crescimento do número de arranjos completos (presença simultânea no município de OMMA, CMMA e FMMA) é intenso no período considerado: em 2009, um em cada três municípios já dispunha de um arranjo completo. O contingente de municípios inertes em relação a seu mandato ambiental diminuiu drasticamente. Tabela 5 Pará - Municípios segundo arranjo institucional, 2002, 2008 e Arranjos Municípios % Municípios % Municípios % Completo 1 0, , ,5 Incompleto 33 23, , ,0 Incipiente 78 54, , ,1 Inexistente 31 21,7 14 9,8 5 3,5 Total Fonte: IBGE, 2005; IBGE, 2009; IBGE, No que diz respeito aos recursos humanos (Tabela 6), constata-se um crescimento importante do contingente de funcionários ambientais municipais, sobretudo pela ampliação do quadro de funcionários temporários. A média de funcionários permanentes permanece praticamente a mesma ao longo do período considerado, ao passo que o número de temporários cresce 80%. No que diz respeito à distribuição dos funcionários entre os municípios, observa-se que houve tendência à concentração de funcionários permanentes e aumento de contingente de funcionários apenas nos três decis superiores, mantendo-se os demais municípios com suas equipes pequenas e estacionárias. Considerando-se que os funcionários permanentes são particularmente importantes por sua independência em relação a eventuais Programa Municípios Verdes projeto IMAZON/CLUA

39 pressões e os únicos portadores do aprendizado organizacional em meio ambiente, formadores da cultura organizacional do setor ambiental, os municípios paraenses foram classificados em duas categorias de acordo com a importância dos funcionários permanentes na equipe do OMMA. Tabela 6 Pará - Municípios segundo funcionários, 2002 e 2008 Funcionários permanentes 2002 Total de funcionários 2002 Funcionários permanentes 2008 Total de funcionários 2008 Municípios Válidos N/A Média 5,1 7,4 5,7 13,6 Mediana Moda Mínimo Máximo Soma Percentis 10 0,0 1,0 0,0 1,0 20 1,0 2,0 0,0 2,0 30 1,0 2,9 1,0 3,0 40 2,0 3,0 2,0 3,0 50 3,0 4,0 2,0 4,0 60 4,0 4,0 3,0 6,0 70 4,1 5,0 4,0 9,0 80 6,0 9,0 5,0 11, ,7 12,7 12,0 23,0 Fonte: IBGE, 2005; IBGE, Para o estudo da trajetória das capacidades estatais, foram classificadas como estáveis as equipes com número maior de funcionários permanentes em relação aos temporários. Os resultados expostos na Tabela 7 mostram que houve uma movimento de instabilização das equipes ambientais municipais, com crescimento da ordem de 25% do grupo de municípios dotados de equipes instáveis. Tabela 7 Pará - Municípios, segundo a estabilidade dos recursos humanos, RH Municípios % Municípios % Estável 81 56, ,5 Instável 62 43, ,5 Total Fonte: IBGE, 2005; IBGE, Programa Municípios Verdes projeto IMAZON/CLUA

40 Na Tabela 8 constata-se o aumento da participação dos municípios, refletindo o aumento absoluto de municípios com OMMA, nas faixas de equipes permanentes nas faixas até dois funcionários permanentes a partir daí, a proporção decresce. No que diz respeito aos temporários, o aumento do número está concentrado, especialmente, nas faixas a partir de sete funcionários totais. Programa Municípios Verdes projeto IMAZON/CLUA

41 Tabela 8 Pará - Municípios segundo classes de funcionários permanentes e totais, 2002, 2008 Func. permanentes 2002 Total de funcionários 2002 Func. permanentes 2008 Total funcionários 2008 Total (%) Total (%) Municípi o Total (%) Válido (%) Municípi o Municípios Válidos Municípios Válidos (%) (%) Zero 16 11,2 14, ,1 25,6 1 a , 33, ,1 29, ,6 29, ,8 26,4 3 a ,3 34, ,0 44, ,6 29, ,6 37,2 7 a ,6 7,1 13 9,1 11,6 7 4,9 5, ,0 15,5 11 a ,2 5,4 10 7,0 8,9 7 4,9 5,4 12 8,4 9,3 21 a ,1 2,7 3 2,1 2,7 2 1,4 1,6 7 4,9 5,4 41 a ,4 1,8 2 1,4 1,8 2 1,4 1,6 5 3,5 3,9 81 a ,7,9 2 1,4 1,6 2 1,4 1,6 241 ou mais Total mun.váli d ,7, ,3 100, ,3 100, ,2 100, ,2 100,0 N/A 31 21, ,7 14 9,8 14 9,8 Total , , , , 0 Fonte: IBGE, 2005; IBGE, Total (%) Válido (%) Programa Municípios Verdes projeto IMAZON/CLUA

42 No que diz respeito ao licenciamento ambiental, a Tabela 9 mostra que o número de municípios que exercem licenciamento aumenta ao longo do período em 266%, mostrando crescimento significativo, inclusive no período , sugerindo o sucesso da política de gestão compartilhada empreendida pelo governo estadual. Tabela 9 Pará - Municípios, licença ambiental, 2002, 2008 e Licenciament o Municípios % Municípios % Municípios % Sim 18 12, , ,6 Não , , ,4 Total Fonte: IBGE, 2005; IBGE, 2009; IBGE, Entretanto, nem todos os municípios mantiveram a atividade de licenciamento, pois um terço dos municípios que licenciavam em 2002 deixaram de exercer esta competência (aqui chamado morte ). Entretanto, os municípios que deixaram de exercer o licenciamento foram substituídos por contingente maior, de 36 municípios, que passaram a licenciar neste período (aqui chamado nascimento ), conforme sintetizado na Tabela 10. Tabela 10 Pará - Municípios, morte e nascimento de licenças, Morte Nascimento Municípios % Municípios % Sim 6 4, ,2 Não , ,8 Total Fonte: IBGE, 2005; IBGE, Considerando-se como atividades de cooperação para fins ambientais a celebração de acordos, convênios e a criação de consórcios intermunicipais, constata-se que os municípios paraenses não têm tradição cooperativa significativa: a participação dos que não exercem nenhuma forma de cooperação ambiental é majoritária. O contingente de municípios que não exercem nenhuma forma de cooperação aumentou ao longo do período considerado (Tabela 11). Tabela 11 Pará - Municípios, segundo atividades de cooperação, 2002, 2008 e Municípios % Municípios % Municípios % Coopera 61 42, , ,6 Não Coopera 82 57, , ,4 Total Fonte: IBGE, 2005; IBGE, 2009; IBGE, Programa Municípios Verdes projeto IMAZON/CLUA

43 Em relação aos recursos normativos (Tabela 11), é constatado avanço nas capacidades municipais. Ao final da década de 2000 com mais da metade dos municípios paraenses já dotados de algum tipo de norma ambiental. Tabela 11 Pará - Municípios, segundo a instituição de normas ambientais, 2002 e Normas Municípios % Municípios % Sim 50 35, ,2 Não 93 65, ,8 Total Fonte: IBGE, 2005; IBGE, A capacidade de gasto em gestão ambiental é aqui estudada a partir das estatísticas disponibilizadas pela Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda sobre as despesas municipais classificadas por função e subfunção. Os indicadores da capacidade de gasto dos municípios paraenses em gestão ambiental (Tabela 12) mostram baixa capacidade de gasto, expressa pela maioria de municípios permanecer, ao longo do período estudado, nas faixas de gasto inferiores a R$120 mil reais. Ainda assim, podem ser considerados avanços discretos na construção da capacidade de gasto a diminuição do numero absoluto de municípios situados nas faixas de gasto inferiores e o aumento do número de municípios na faixas de gasto a partir de R$120 mil reais anuais. Tabela 12 Pará - Municípios, segundo faixas de gastos ambientais, 2002, 2008, 2009 (R$ correntes) % Município % Municípios Tota Válidos s Total Válidos Municípios % Total l Válidos Zero 85 59,4 65, ,5 28, ,7 32,5 Até 120 mil 30 21,0 23, ,4 36, ,9 29,4 120 mil a 480 mil 9 6,3 7, ,7 24, ,8 27,0 480 mil a 960 mil 4 2,8 3,1 5 3,5 5,7 8 5,6 6,3 960 mil a 2 milhões ,7 1,1 4 2,8 3,2 Mais de 2 milhões 1 0,7 0,8 3 2,1 3,4 2 1,4 1,6 Total mun.válidos ,2 100, ,8 100, ,1 100,0 Não se aplica 14 9, , ,9 Total , , ,0 Fonte: IBGE, 2005; IBGE, 2009; IBGE, 2010.; STN, Programa Municípios Verdes projeto IMAZON/CLUA

44 É sugerida uma correlação positiva entre a capacidade de gasto em gestão ambiental e o tamanho das equipes de funcionários, como se verifica na Tabela 13. Esta associação aponta para a importância de exploração mais detalhada sobre a relação entre estas variáveis, incorporando atividades de pesquisa direta de campo. Tabela 13 Pará - Municípios por faixa de funcionários ambientais totais, segundo classes de despesa em gestão ambiental, 2008 Fun. amb. total Zero Até 120 mil 120 mil a 480 mil Gasto em Gestão Ambiental 480 mil a 960 mil 960 mil a 2 milhões Mais de 2 milhões a a a a a a a Total Fonte: IBGE, 2009 STN, Total 4.2 Caracterização do sistema de gestão ambiental municipal: a capacidade de gasto em gestão ambiental: 2006 a 2011 Para analisar as capacidades estatais através das despesas municipais em gestão ambiental, foi selecionado para análise o período de seis anos relativos às estatísticas disponíveis mais recentes, entre 2006 e 2011, referidas à função gestão ambiental, na contabilidade municipal de despesas por função. Vale iniciar esta seção com uma visão de conjunto dos gastos ambientais realizados pelos municípios e pelo Estado, ao longo do período em estudo. Em seguida focalizaremos os gastos municipais em gestão ambiental, abordando ao final, novamente, a perspectiva conjunta estado-municípios. Conforme exposto na Tabela 14, ocorreu um incremento gradual na capacidade com gestão ambiental municipal, sobretudo a partir de 2010, tendo alcançado em 2011 volume de gasto superior em 121% do verificado em 2006 nas despesas com gestão ambiental. O Estado do Pará também aumentou abruptamente sua capacidade de gasto a partir de demandando análise mais aprofundada para verificar em que medida isto se deve a processo decisório interno ao Estado ou a fatores exógenos. Ao se cotejar, em conjunto com as despesas estaduais na rubrica gestão ambiental com os gastos desta rubrica declarados pelos municípios, verifica-se que os gastos municipais com meio ambiente têm importância não negligenciável no Estado do Pará, com participação majoritária em metade do período considerado, delineando uma tendência a ocupar posição protagonista no financiamento da gestão ambiental no Estado. Programa Municípios Verdes projeto IMAZON/CLUA

45 Tabela 14 Pará - Gastos Ambientais realizados pelo Estado e Municípios, Despesas totais em Gestão Ambiental, por função, Despesa em GA como % da Despesa Total, média e mediana (R$ reais correntes) Média: Mediana: Estado 9.330, , , , , , , ,42 Municípios , , , , , , , ,59 Total , , , , , ,09 %Estado 25,86 35,45 53,83 50,19 58,44 39,31 %Municípios 74,14 64,55 46,17 49,81 41,56 60,69 Total 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 Fonte: STN, Programa Municípios Verdes projeto IMAZON/CLUA

46 O gasto médio total dos municípios com gestão ambiental é da ordem de R$36 milhões de reais no período estudado, que pode ser considerado modesto em termos absolutos. Entretanto, mesmo modesto o gasto médio municipal em gestão ambiental no período estudado se revela superior à média estadual. As modificações mais drásticas ocorridas estão expressas na evolução da média de gasto por município, que triplica no período, e sobretudo na trajetória indicada pela mediana, cujo valor quintuplica no período, indicando tendência à desconcentração do gasto ambiental nesta mostra. Entretanto, ainda assim constata-se que o gasto ambiental está intensamente concentrado em seus decis mais altos e que uma porção significativa de municípios mantêm-se inertes, com gastos zero ou apenas simbólicos na gestão ambiental. Tabela 15 Pará - Municípios, Despesa na função Gestão Ambiental, 2006 a 2011 (R$ correntes) Válidos N/A Média , , , , , ,09 Mediana , , , , , ,00 Moda 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 Mínimo 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 Máximo , , , , , ,00 Soma , , , , , ,00 Percentis 10 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0, ,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0, ,00 0,00 145,60 0, , , ,00 444, , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , ,00 Fonte: STN, À guisa de exemplo das pistas fornecidas por estudos exploratórios tal como os realizados no contexto desta pesquisa, quando se procurou identificar padrões de comportamento municipal associados à gestão ambiental, segue um comentário sobre a relação entre capacidade institucional e desempenho de gasto. A capacidade de gasto em gestão Programa Municípios Verdes projeto IMAZON/CLUA

47 ambiental está associada à qualidade do arranjo institucional municipal, de acordo com exploração dos indicadores arranjos organizacionais e faixa de gasto em gestão ambiental através da análise de correspondência simples, referentes ao ano de 2009, cujos resultados estão sintetizados na Figura 3. A plotagem dos resultados mostra proximidade entre os grupos de municípios que têm arranjos completos e os que gastam mais (conforme visualizado no quadrante inferior direito). No outro extremo, a faixa de municípios que não têm gastos em meio ambiente está associada ao grupo dos que têm gastos zero ou incipientes (quadrante inferior esquerdo). Já os municípios de arranjos incompletos estão associados à faixa de gastos até R$120 mil (quadrante superior esquerdo) 22. Observa-se também a posição de outliers, pontos distantes da média, dos grupos de municípios (i) que não têm arranjo e (ii) que gastam mais de R$960 mil. Figura 3 Análise de correspondência simples - Arranjos institucionais municipais e Gasto em gestão ambiental pontos de linhas e colunas, A interpretação é feita com base na distância X ² entre os pontos e entre estes e os eixos. Os resultados são interpretados através do exame da posição relativa dos pontos entre si e de sua distribuição ao longo das duas dimensões, com o apoio das estatísticas relacionadas. A proximidade entre dois pontos de uma linha / coluna indica que têm relação mais forte entre estas e as demais, são similares, ou seja, que estão referidas aos mesmos respondentes ou a respondentes com características similares. A distância entre dois pontos da mesma linha / coluna indica dessemelhança de perfil entre os respondentes (DIAZ, 1999; CLAUSEN, 1994). A configuração conjunta de categorias de variáveis indica correspondências entre os conjuntos de pontos. Programa Municípios Verdes projeto IMAZON/CLUA