FORMAÇÃO EM LEGÍSTICA MATERIAL E FORMAL. Banco de Moçambique (29 de junho a 3 de julho de 2015)
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- Rafael Bergler Mendonça
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1 FORMAÇÃO EM LEGÍSTICA MATERIAL E FORMAL Banco de Moçambique (29 de junho a 3 de julho de 2015)
2 Plano da Formação Plano da Formação em Legística Material e Formal
3 Plano da formação 1. Sistemas de atos normativos 2. Legística Material A. A criação de soluções normativas B. Elaboração do projeto e autocontrolo de soluções C. As tarefas complementares à elaboração do ato normativo 3. Legística Formal 4. Políticas e métodos de avaliação legislativa prévia e sucessiva 5. Políticas e métodos de simplificação legislativa e normativa: boas práticas Componente prática: Ponderar e elaboração e elaborar um ato normativo para o Banco de Moçambique (anexo I)
4 Duas noções básicas Legística Material Procura que a conceção e elaboração da lei obedeça a critérios de qualidade e validade Atua sobre a metodologia para a elaboração da lei/ato normativo e os seus procedimentos Legística Formal Procura melhorar a comunicação e compreensão da lei, estabelecendo regras sobre discurso, linguagem, redação e sistematização Atua sobre o conteúdo da lei/ato normativo
5 1. Sistemas de atos normativos 1. Sistema de atos normativos
6 1. Sistema de atos normativos A. Função Legislativa, Função Jurisdicional e Função Administrativa As três funções do Estado: Função legislativa Definição primária do direito Inovação Produção de atos legislativos/leis Órgãos com legitimidade democrática direta ou indireta: assembleias legislativas e governos
7 1. Sistema de atos normativos A. Função Legislativa, Função Administrativa e Função Jurisdicional Função jurisidicional Aplicação/execução do direito: ausência de inovação na definição do direito Resolução de conflitos Órgãos dotados de independência: tribunais Normalmente sem legitimidade democrática, mas existem exceções
8 1. Sistema de atos normativos A. Função Legislativa, Função Administrativa e Função Jurisdicional Função administrativa Aplicação/execução do direito: ausência de inovação na definição do direito O problema dos regulamentos independentes Órgãos normalmente sujeitos a algum tipo de relação com outros (hierarquia, superintendência, tutela) Mas podem existir exceções: autarquias, com relação de tutela enfraquecida, reguladores, etc Órgãos com/sem legitimidade democrática Ex: Municípios/institutos públicos Atividade administrativa traduz-se em atos administrativos, contratos administrativos e regulamentos administrativos
9 1. Sistema de atos normativos A. Função Legislativa, Função Administrativa e Função Jurisdicional Função administrativa: elaboração e aprovação de regulamentos administrativos Regulamento: norma geral e abstrata aprovada no exercíco da função administrativa Razões para a sua existência: Necessidade de executar leis, também através de normas gerais e abstratas Rapidez e tecnicidade que parlamentos podem não poder assegurar Especificidades regionais ou locais a satisfazer
10 1. Sistema de atos normativos A. Função Legislativa, Função Administrativa e Função Jurisdicional Regulamentos de execução e regulamentos independentes Noção: Regulamento de execução: executa atos legislativo Ex: Aviso do Banco de Moçambique para regulamentar requisitos na divulgação de taxas (artigo 45.º Lei 15/99, de 1/11, alterada) Regulamento independente/autónomo: não executa regime de ato legislativo/inovador Acolhimento de ambos em Moçambique e Portugal (artigo 143.º-4 CRM e 112.º-6 CRP) Menor relevância em Moçambique e Portugal que noutros países Fortes competências legislativas dos governos
11 1. Sistema de atos normativos A. Função Legislativa, Função Administrativa e Função Jurisdicional A necessidade de observância de atos legislativos, sob pena de ilegalidade O problema da exigência de invocação de norma habilitante Necessidade de existência de norma que fundamente competência, mesmo para regulamento independente Existência de uma reserva de função administrativa para a emissão de certos regulamentos? Tribunal Constitucional tem entendido que não existe reserva de função administrativa Em certas áreas de competência regulamentar, Governo não pode intervir: Por entidades terem estatuto de autonomia (ex: universidades e autarquias locais em Portugal; certas competências de bancos centrais em Moçambique e Portugal)
12 1. Sistema de atos normativos B. Sistema de atos normativos em Portugal Atos normativos da função legislativa: Lei Reserva absoluta (artigo 164.º CRP) Reserva relativa (artigo 165.º CRP) Competência concorrencial (artigos 112.º-2, 161.º-c) e 198.º-1-a) CRP) Decreto-Lei (DL) Reserva absoluta residual (artigo 198.º-2 CRP) DL de execução de autorização legislativa (artigos 165.º e 198.º-1-b) CRP) Competência concorrencial (artigos 112.º-2, 161.º-c) e 198.º-1-a) CRP)
13 1. Sistema de atos normativos B. Sistema de atos normativos em Portugal Decreto Legislativo Regional, aprovados pelas assembleias legislativas regionais das regiões autónomas dos Açores e da Madeira (artigo 227.º-1-a) a c) e 232.º-1 CRP) Em matéria identificadas nos estatutos das regiões autónomas, para o âmbito regional, desde que não estejam reservadas aos órgãos de soberania Em certas matérias de reserva relativa da Assembleia da República, desde que esta autorize Desenvolvimento de princípios ou bases gerais de leis, para o âmbito regional
14 1. Sistema de atos normativos B. Sistema de atos normativos em Portugal Atos normativos/regulamentos da função administrativa: Decreto Regulamentar (Governo/Conselho de Ministros) Resolução do Conselho de Ministros (Conselho de Ministros) Será um regulamento? Portaria (ministros) Despacho normativo e Despacho (ministros) Os despachos simples serão regulamentos? Regulamentos de institutos públicos, reguladores e outras entidades públicas Decreto Regulamentar Regional (Assembleias Legislativas Regionais e Governos Regionais) Regulamentos e posturas das autarquias locais
15 1. Sistema de atos normativos B. Sistema de atos normativos em Portugal Atos normativos/regulamentos do Banco de Portugal: Avisos (artigo 59.º dos Estatutos do Banco de Portugal e artigo 99.º do Regime das Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras) Instruções Existirá norma específica? Diretivas (artigo 17.º dos Estatutos do Banco de Portugal) Recomendações (artigo 59.º dos Estatutos do Banco de Portugal e artigo 76.º-2 do Regime das Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras) Cartas circulares Será um ato normativo?
16 1. Sistema de atos normativos C. Sistema de atos normativos em Moçambique Atos normativos da função legislativa: Lei da Assembleia da República (artigo 143.º-1 CRM) Reserva absoluta (artigo 179.º-2 CRM) Reserva relativa (artigo 179.º-3 CRM) Decreto-Lei do Governo (artigo 143.º-1 CRM) Apenas com autorização da Assembleia da República (artigo 143.º-3, 179.º-3, 181.º e 204.º-1-d) CRM) Reserva absoluta residual (artigo 204.º-3 CRM) Ou será apenas iniciativa legislativa?
17 1. Sistema de atos normativos B. Sistema de atos normativos em Moçambique Atos normativos/regulamentos do Governo Decreto (artigo 143.º-4 e 210.º-1 CRM) Diploma Ministerial Atos normativos/regulamentos do Banco de Moçambique: Avisos (artigo 143.º-5 e 144.º-2-g) CRM, artigo 37.º-2-d) Lei 1/92, de 3/1 e artigo 116.º Lei 15/99, de 1/11, alterada) Instruções (artigo 31.º-2 Decreto 56/2004, de 10/12) Circulares (artigo 37.º-2-d) Lei 1/92, de 3/1) Diploma refere diretivas e não circulares Será um ato normativo?
18 2. Legística Material 2. Legística Material: a criação de soluções normativas
19 2. Legística Material A. Definição do problema B. Apreciação global do ordenamento jurídico C. Definição do objetivo D. Análise das alternativas à intervenção normativa
20 2. Legística Material E. Decisão de adotar o ato normativo F. Definir a organização humana G. Definir um programa calendarizado H. Recolha de informação
21 2. Legística Material I. Elaboração de alternativas J. Adoçao de soluções normativas
22 2. Legística Material A. A criação e conceção de soluções normativas: Definição do problema Identificação precisa da(s) matéria(s) carente de regulação Não criar ou rever um diploma sem a identificação de um problema específico Problemas específicos em alterações legislativas/normativas parciais: Novas opções políticas; Desatualização por esgotamento do objeto ou outra razão; Alteração de quadro normativo superior; Unificação, para reagir contra dispersão de ordenamento por vários atos normativos; Enunciados normativos com dificuldade de compreensão; Incumprimento generalizado de um ato normativo; Resultados de aplicação injustos; Incapacidade do ato normativo para atingir propósitos.
23 2. Legística Material A. A criação e conceção de soluções normativas: Definição do problema Elaboração de questões que possam constituir hipóteses de solução Questões não devem necessariamente envolver produção de ato normativo Questões não devem necessariamente vir a constituir a solução adotada São hipóteses preliminares de trabalho
24 2. Legística Material A. A criação e conceção de soluções normativas: Definição do problema Ex1 (identificação precisa da matéria): Se o problema é a criação de um novo tipo de pensão, a matéria situa-se no âmbito da Segurança Social; Não vamos regular toda a matéria relativa à Segurança Social (SS); Isto não quer dizer que se deva fazer necessariamente uma lei avulsa, só para essa questão: pode ser necessário ou aconselhável alterar uma lei geral sobre SS para criar essa nova pensão. Ex2 (evitar legislar onde não há um problema específico): Artigo 26.º DL 89/2014, de 11/6 (Bandas de música e cornetim): 1 Nos espetáculos tauromáquicos, com exceção das variedades taurinas, é obrigatória a atuação de uma banda de música antes do espetáculo, durante as cortesias, sempre que o diretor de corrida o determine e, a pedido do público, durante a lide e na volta à arena. 2 É obrigatória a existência, junto do diretor de corrida, de um cornetim para efetuar os toques tradicionais, que lhe são ordenados por aquele.
25 2. Legística Material A. A criação e conceção de soluções normativas: Definição do problema Ex3 (elaboração de questões que possam constituir hipóteses de solução): Se existe um problema de crescentes fraudes com cartões de crédito o que deve ser feito? Reforçar os meios de investigação contra esse tipo de crimes? Reforçar as exigências de segurança física dos cartões de crédito? Exigir procedimentos mais exigentes na utilização dos cartões de crédito? Obrigar as instituições que os concedam a fazer seguros de montantes mais elevados? Aumentar as penas para este tipo de crime? Etc.
26 2. Legística Material B. A criação e conceção de soluções normativas: Apreciação global do ordenamento jurídico a. Verificação do quadro normativo superior O que é o quadro normativo superior Constituição Leis de valor reforçado Atos legislativos em relação a regulamentos Identificação de qual o quadro legal superior na matéria e o que pode ser necessário modificar. Caso não seja tido em conta, poder-se-á estar a elaborar um acto normativo que não se conforme com outro de valor superior e, portanto, a adoptar um regime inválido. Ex: Um Aviso do Banco de Moçambique tem de respeitar as leis e decretos-leis em vigor sobre a matéria, os quais constituem quadro normativo superior.
27 2. Legística Material B. A criação e conceção de soluções normativas: Apreciação global do ordenamento jurídico b. Verificação do restante quadro normativo Identificação de atos legislativos de igual valor conexos com a matéria Muito importante para testar coerência das soluções com outras semelhantes Importante para uniformizar conceitos Ex: Se já existir uma lei sobre o processo de insolvência que defina o que é uma insolvência, o ato legislativo que defina o que é idoneidade para exercer uma certa função não deve voltar a defini-la desnecessariamente. Importante para conhecer o que já está regulado
28 2. Legística Material B. A criação e conceção de soluções normativas: Apreciação global do ordenamento jurídico b. Verificação do restante quadro normativo Identificação de outros atos normativos (ex: regulamentos) Se este novo acto normativo nada disser/dispuser sobre a regulamentação vigente ou a necessidade de nova regulamentação, pode criar situações de dúvida. Ex: Novo Decreto-Lei sobre um tipo de pensão fixa um novo requisito: a grave carência económica. A regulamentação apenas fixa a necessidade de apresentar documentos que não são suficientes para demonstrar essa grave carência porque se referiam a uma pensão que não dependia desse requisito. Se, no processo de elaboração de nova legislação se desonhecer esta regulamentação, ficará sem se saber o que se deve entender quanto a esse regulamento. Estará revogado? Pode ainda ser aplicado com adaptações? Que adaptações?
29 2. Legística Material C. A criação e conceção de soluções normativas: Definição do objetivo Devem ser fixados objectivos precisos e necessidades precisas. A intervenção não deve resultar de uma vaga necessidade ou intenção pouco precisa de modificar um acto normativo Evitar a regulação da matéria só porque não se encontra regulado : nem tudo necessita de estar regulado por lei ou regulamento Ex: Regulamento da Comissão Europeia 2257/94, de 16/9, sobre os requisitos de qualidadedas bananas, onde se diz que estas devem estar free from malformation or abnormal curvature of the fingers. Evitar objetivos desrazoáveis
30 2. Legística Material D. A criação e conceção de soluções normativas: Análise das alternativas à intervenção normativa. Devem ser ponderadas outras soluções, que passem por atingir o(s) objetivo(s) que não envolva alteração de normas. Leis em elevado número e com grande dispersão criam um ordenamento jurídico menos claro. Muitas vezes é mais eficaz modificar comportamentos através de outros instrumentos, sem produzir um ato normativo.
31 2. Legística Material D. A criação e conceção de soluções normativas: Análise das alternativas à intervenção normativa. Alternativas a encarar: Nada fazer Aplicar efetivamente normas que não estão a ser devidamente aplicadas Campanhas informativas Mecanismos de informação para alterar comportamentos Auto-regulação Soluções de natureza contratual
32 2. Legística Material D. A criação e conceção de soluções normativas: Análise das alternativas à intervenção normativa. Ex1: Regime das empreitadas de obras públicas, que exige a realização de concurso público internacional, passou a ser obrigatório para sociedades anónimas de de capitais públicos. Seria necessário? Não poderia o acionista Estado ter utilizado os seus poderes para estas, por sua vontade, aplicarem espontaneamente esse regime? Ex2: Lei alterada para referir que pode revelar especial censurabilidade ou preversidade, para aplicar moldura penal mais agravada, a morte do agente de execução. Isso já sucedia relativamente a agente de força pública ou cidadão encarregado de serviço público, que abrangia esse caso (Lei 59/2014, de 26/8).
33 2. Legística Material E. A criação e conceção de soluções normativas: Decisão de adotar o acto normativo. Não se trata ainda de ter decidido qual a solução concreta a adotar e incluir no ato normativo, mas apenas concluir que se torna necessária a elaboração de um acto normativo. Trata-se de uma opção preliminar: a medida que o texto for sendo elaborado, pode chegarse à conclusão que um pequeno aspeto de regulação exige um acto de valor superior. Tarefas iniciais que podem ser realizadas nesta fase: Avaliação sumária do trabalho a realizar: dimensão do ato normativo a criar, necessidade de elaboração de outra legislação, outros trabalhos de estudo, etc; Adotar medidas para evitar várias intervenções legislativas, se for necessário alterar vários diplomas; Verificar preliminarmente qual o tipo de ato normativo a elaborar (Lei, DL, Decreto, etc).
34 2. Legística Material F. A criação e conceção de soluções normativas: Definir a organização humana A organização humana para a realização do projeto é um fator crítico para: Identificar e aproveitar as melhores soluções possíveis; Garantir o bom andamento do processo, nos prazos calendarizados previstos; Assegurar um trabalho que reflita as opções políticas a incluir no ato normativo.
35 2. Legística Material F. A criação e conceção de soluções normativas: Definir a organização humana A identificação de um responsável pelo projeto: Responsável pelo processo é o titular da iniciativa (quem possa levar a iniciativa legislativa a Conselho de Ministros ou apresentá-la à Assembleia da República); Instrutor do processo pode ser uma pessoa designada que trabalhe sozinha ou com equipa que coordena. Perfil do instrutor do processo : Pode ser técnico de entidade pública Pode ser pessoa recrutada externamente Deve ser jurista ou ter juristas a prestar assessoria Devem existir técnicos conhecedores da área de negócio do projeto Capacidade para ouvir, recolher dados e ponderá-los adequadamente
36 2. Legística Material F. A criação e conceção de soluções normativas: Definir a organização humana. A criação de comissões especializadas ou grupos de trabalho como método para a elaboração do projeto. Vantagens: Possibilidade de recrutamento de especialistas conceituados; Co-responsabilização; Alguma rede suplementar.
37 2. Legística Material F. A criação e conceção de soluções normativas: Definir a organização humana. A criação de comissões especializadas ou grupos de trabalho como método para a elaboração do projeto. Desvantagens: Alinhamento dos membros da comissão com os objetivos definidos: Trabalho pode não refletir tão adequadamente as opções políticas; Morosidade acrescida; Trabalho pode não ser especialmente produtivo quando não há preparação; Tendência para soluções algo conservadoras; Tendência para o presidente orientar de forma muito determinante as opções, principalmente se for personalidade com pergaminhos na matéria; Muito desaconselhável para grandes reformas quando exista massa crítica na sociedade.
38 2. Legística Material G. A criação e conceção de soluções normativas: Definir um programa calendarizado. Elaborar um programa calendarizado para a criação e aprovação do ato normativo. Efetuar análise preliminar acerca de: Tempos e prazos para criação e aprovação da legislação e regulamentação subsequente/identificação de fases; Atos necessários à execução do ato normativo.
39 2. Legística Material H. A criação e conceção de soluções normativas: Recolha de informação. Recolha de informação para a elaboração do acto normativo. Tipo de informação a obter: Informação jurídica sobre o ordenamento vigente Informação sobre o ordenamento jurídico já não vigente O problema de retornar constantemente a soluções já testadas
40 2. Legística Material H. A criação e conceção de soluções normativas: Recolha de informação. Recolha de informação para a elaboração do acto normativo. Tipo de informação a obter: Informação jurídica de ordenamentos estrangeiros Critérios Proximidade entre ordenamentos jurídicos (ex: Moçambique e Portugal) Ordenamento que tenha solução particularmente avançada (ex: Portugal em matéria de constituição de empresas) Proximidade geográfica (ex: Espanha e Portugal) Importância do ordenamento relativamente à questão (ex: Suécia em matéria de Provedor de Justiça/Ombudsman) Estados que já tenham realizado transposição de diretiva comunitária a transpor Pode ser dispensada, em função da dimensão e importância da alteração
41 2. Legística Material H. A criação e conceção de soluções normativas: Recolha de informação. Informação não jurídica sobre a questão (ex: dados estatísticos e sociológicos) Ex1: A adopção de uma rede pré-escolar depende, naturalmente, da evolução da taxa de natalidade e dessa evolução por áreas geográficas. Ex2: Medidas de descongestionamento dos tribunais carecem de análise estatística sobre os números de processos entrados, findos e pendentes, sua duração e seu perfil. Informação qualitativa (ex: entrevistas) Trabalho de campo
42 2. Legística Material I. A criação e conceção de soluções normativas: Elaboração de alternativas possíveis. Elaboração de várias alternativas possíveis para concretizar os objetivos Lista de alternativas é aconselhável para cada questão essencial Número de questões essenciais não deve ser excessiva Operação essencial para escolher a via mais adequada Pode aconselhar que estudo de impacto seja feito antes Tarefa dispensável em situações de evidente simplicidade
43 2. Legística Material J. A criação e conceção de soluções normativas: Adoção de soluções normativas. Decisão política acerca das questões essenciais a incluir no ato normativo Lista de alternativas é aconselhável para cada questão essencial; Em conjunto com a decisão de adotar/elaborar o ato normativo, constituem um momento de decisão política; Ponderação acerca das implicações de execução (regulamentação, atos de execução, construção de infraestrutura e prazos).
44 3. Legística Material 3. Legística Material: elaboração do projeto e autocontrolo de soluções
45 3. Legística Material A. Redação dos atos normativos B. Redação de textos não normativos C. Elaboração de documentos justificativos D. Consultas, audições e discussão pública
46 3. Legística Material E. Controlo de conformidade normativa F. Autocontrolo procedimental
47 3. Legística Material A. Elaboração do projeto e autocontrolo de soluções: Redação dos atos normativos. Depois de definidas as soluções normativas, trata-se agora de redigir o diploma. O que envolve? Redação de acordo com regras de legística formal Repartição de matérias e questões por artigos Atribuição de epígrafes aos artigos Definição de sistemática básica e preliminar, em função de artigos e temas a tratar Definição de matéria a remeter para regulamentação Existe ainda relevante margem de manobra e várias questões não essenciais por decidir: Tarefa a realizar ao mesmo tempo que redação
48 3. Legística Material B. Elaboração do projeto e autocontrolo de soluções: Redação de textos não normativos. Quais são os textos não normativos? Preâmbulo/exposição de motivos Deve conter parágrafo final com audições realizadas Preâmbulo/exposição de motivos e título devem estar focados na solução do problema e não emtecnicalidades jurídicas ou de outra natureza. Menções formulárias iniciais Ex: Assim, nos termos do n.º 5 do artigo 143.º da Constituição, o Governador do Banco de Moçambique aprova o seguinte aviso:
49 3. Legística Material B. Elaboração do projeto e autocontrolo de soluções: Redação de textos não normativos. Menções fomulárias finais Ex: Banco de Moçambique, 29 de junho de O Governador do Banco de Moçambique (assinatura) Título/sumário do projeto Ex: Regulamenta a divulgação ao público das taxas praticadas pelas instituições de crédito e sociedades financeiras e os serviços que prestam ao público
50 3. Legística Material C. Elaboração do projeto e autocontrolo de soluções: Elaboração de documentos justificativos. É desejável que qualquer ato normativo seja acompanhado de um documento/informação sobre os seguintes elementos: Sumários das principais medidas, que correspondem à solução das questões essenciais que motivaram o diploma Informação jurídica: enquadramento jurídico, atos revogados, regulamentos e atos de execução a aprovar. Informação de impacto económico e financeiro. É desejável que documento justificativo/informação seja: De preenchimento breve e simples; Preenchidoem aplicação informática apta a produzirestatísticas; Produzido em linguagem clara.
51 3. Legística Material D. Elaboração do projeto e autocontrolo de soluções: Consultas, audições e discussão pública Tipos de processo de consulta: Audição; Negociação coletiva; Discussão Pública Audições podem ser internas e externas: Internas: departamentos governamentais responsáveis pela Administração Pública, Finanças, MNE Externas: sindicatos, confederações patronais, associações ambientais, etc.
52 3. Legística Material D. Elaboração do projeto e autocontrolo de soluções: Consultas, audições e discussão pública Audições legalmente exigíveis/audições facultativas Aspetos a ter em conta nas audições: Já podem ter sido realizadas audições em momento anterior ao da existência de projeto; Qual o momento adequado? A audição deve ser repetida em caso de alterações ao diploma? Deve ser dado prazo adequado; Divulgação não apenas a atores institucionais ; Utilização de novas tecnologias para processos mais alargados. Um exemplo de discussão pública: a Reforma do Contencioso Administrativo.
53 3. Legística Material E. Elaboração do projeto e autocontrolo de soluções: Controlo de conformidade normativa Controlo de conformidade do projeto com normas de valor superior: Constitucional Legal Avaliação envolve: Forma utilizada; Habilitação legal, em caso de regulamento; Solução material.
54 3. Legística Material F. Elaboração do projeto e autocontrolo de soluções: Autocontrolo procedimental Avaliação do procedimento futuro do diploma: programação: Definição de prazos; Verificação de formalidades a cumprir; Verificação de maiorias de aprovação. Conveniência em designação de responsável, que pode ser o responsável pelo projeto.
55 4. Legística Material 4. Legística Material: as tarefas complementares à elaboração do ato normativo
56 4. Legística Material: as tarefas complementares à elaboração do ato normativo do ato normativo Tarefas relacionadas com a execução do diploma aprovado. Exigem: Planeamento e calendarização Um responsável pela execução Exemplos de tarefas: 4. Legística Material Aprovação de legislação complementar/regulamentos Adoção de atos de execução Elaboração de manuais de aplicação dos atos normativos Criação de aplicações informáticas Formação de aplicadores Plano de recolha de dados estatísticos e indicadores
57 5. Legística Formal 5. Legística Formal: regras de discurso, linguagem, redação e sistematização
58 5. Legística Formal A. Legislação do Mundo Lusófono sobre legística Angola: Decreto Presidencial 251/12, de 27/12 Legística para atos normativos do Governo Brasil: Lei Complementar 95, de 26/2/1998, alterada pela Lei Complementar 107, de 26/4/2001 Elaboração, redação, alteração e consolidação de leis Cabo Verde: Decreto-Lei 6/2005, de 24/1 Legística para atos normativos do Governo S. Tomé e Princípe: Lei 9/2008, de 24/9 Legística para atos normativos da Assembleia Nacional, Presidente da República, Governo, Assembleia Regional e Governo Regional Portugal: Resolução do Conselho mde Ministros 51/2013, de 8/8, alterada pela Resolução do Conselho de Ministros 23/2015, de 20/4. Legística para atos do Governo Timor-Leste: Despacho 1/SECM/2007, publicado no Jornal da República, Série II, de 14/9/2007 Legística para atos do Governo
59 5. Legística Formal B. Problemas frequentes na redação do ato normativo Textos de difícilcompreensão por excesso delinguagem técnicaou burocratizada Abuso de conceitos vagos indeterminados Abuso da utilização de definições Não utilização de preâmbulo Preâmbulosfocados em questões técnicas e não no conteúdo essencial do diploma Uso inapropriado de divisões sistemáticas Falta de numeração dos anexos Existência de normas parasitárias que não têm relação com o conteúdo do diploma Epígrafes que não refletem conteúdo dos artigos Artigos com muitos números Números com mais que uma oração, excessivamente longos Normas programáticas sem conteúdo útil Excesso de remissões Ausência de regras claras sobre produção de efeitos Revogações tácitas
60 5. Legística Formal C. Linguagem e discurso do ato normativo a. Clareza do discurso Texto claro quando for compreensível para generalidade dos destinatários Deve escolher-se a redação mais clara possível Aspetos a considerar: Evitar conceitos vagos e indeterminados Evitar redação ininteligível Ex1: Artigo 2.º (definições) da Lei 173/99, de 21/9: (...) m) Jornada de caça é, em princípio, o período que decorre entre o nascer e o pôr do Sol. Ex2: Artigo 6.º da Lei da Liberdade Religiosa 1 - A liberdade de consciência, de religião e de culto só admite as restrições necessárias para salvaguardar direitos ou interesses constitucionalmente protegidos. 2 - A liberdade de consciência, de religião e de culto não autoriza a prática de crimes. 3 - Os limites do direito à objecção de consciência demarcam para o objector o comportamento permitido. 4 - A lei pode regular, sempre que necessário, o exercício da liberdade de consciência, de religião e de culto, sem prejuízo da existência de tal liberdade. 5 - A declaração do estado de sítio ou do estado de emergência em nenhum caso pode afectar a liberdade de consciência e de religião.
61 5. Legística Formal C. Linguagem e discurso do ato normativo b. Tempo verbal: presente do indicativo c. Conceitos técnicos e científicos A utilizar com cuidado Se ato não for dirigido a agentes especializados de uma determinada área, descodificar em normas de definição. d. Expressões em idiomas estrangeiros Em princípio, utilização da língua portuguesa Exceções Termos de elevado índice técnico (factoring) Termos ainda sem equivalente sedimentado em português (ex: stock) Designação oficial sem equivalente em português (ex: Danida) Outros casos (Legística, págs )
62 5. Legística Formal C. Linguagem e discurso do ato normativo e. Maiúsculas e mínúsculas Casos de utilização de maiúscula: Letra inicial de palavra que remete para atos jurídicos determinado (ex:...nos termos do Decreto- Lei n.º 26/89, de 2 de setembro... ) Letra inicial de palavras que representem sujeitos jurídicos ou organizações institucionalizadas não personalizadas (ex1: Ao Instituto do Turismo compete:... ; ex2: O SNS inclui o serviços de higiene oral... ) Todas as letras de siglas (ex: Ao IT compete:... ) Letra inicial de países, regiões, localidades, ruas, etc Outros casos (Legística, págs ) f. Abreviaturas e siglas Utilizar com precaução, para evitar texto ininteligível Necessidade de descodificação Descodificação no preâmbulo não dispensa descodificação no ato normativo Outras regras (Legística, págs )
63 5. Legística Formal C. Linguagem e discurso do ato normativo g. Numerais Não são escritos por extenso: Numerais que designam valor monetário ou quantidade (ex:...o depósito mínimo para manter uma conta à ordem ativa é de 50 meticais. ) Percentagens Casos de escrita por extenso: Cardinais (ex: A entidade competente deve decidir no prazo de trinta dias ) Ordinais (ex: O primeiro dos critérios enumerados no número anterior... Outros casos (Legística, págs )
64 5. Legística Formal C. Linguagem e discurso do ato normativo h. Fórmulas científicas Incluir, em regra, em anexo Quando for necessário incluir no texto do diploma, nos termos de exemplo identificado em Legística, pág. 169 Necessida de descodificação dos termos da fórmula, em número separado Outras regras (Legística, págs ) i. Negritos, itálicos e aspas Negrito deve ser utilizado: Na epígrafe Denominações das divisões Itálico deve ser utilizado (ver exemplos em Legística, págs ) Salientar o valor significativo de um vocábulo Designação de obras ou publicação Destacar vocábulos em língua estrangeira Menções de revogação e suspensão em caso de alterações e republicações
65 5. Legística Formal C. Linguagem e discurso do ato normativo Aspas devem ser utilizadas para: Salientar conceitos definidos em definições Abrir e fechar os textos dos artigos sujeitos a alterações j. Parênteses, colchetes e travessões Parênteses são utilizados (ver exemplosem Legística, págs ): Quando se faz uso de siglas, acrónimos e abreviaturas Para delimitar vocábulo estrangeiros depois da sua utilização em português Colchetes são utilizados para assinalar alterações e republicações (ver exemplo em Legística, pág. 182) Travessões são utilizados para separar algarismo que identifica um número e o texto (ver exemplo em Legística, pág. 183)
66 5. Legística Formal D. Redação do ato normativo a. Divisões sistemáticas Tipos de divisões de diploma normal: Título/Capítulo/Secção/Subsecção Caso especial dos códigos: Parte/Título/Capítulo/Secção/Subsecção/Divisão/Subdivisão Identificação das divisões pelo número romano Questões mais gerais devem ser tratadas primeiro, as mais específicas depois Evitar designações repetidas (ver exemplo Legística, pág. 189) Diplomas mais pequenos não necessitam de divisões sistemáticas
67 5. Legística Formal D. Redação do ato normativo b. Anexos Conteúdos dos anexos: Republicação de diplomas alterados Mapas, gráficos, etc Uma prática a evitar: problema de diplomas que integram normas essenciais dos diploma no anexo Anexo deve ter designação Anexo deve referir disposição a que se reporta Artigos que se reportem ao anexo devem referi-lo Anexo deve ser numerado em romano, se existir mais que um Outras regras (Legística, págs )
68 5. Legística Formal D. Redação do ato normativo c. Republicações Boa prática a seguir, quando diploma é alterado Operação a realizar com cuidado, sob pena de criar incoerências e problemas de interpretação sobre se prevalece o texto da alteração ou o texto da republicação Republicação deve ser referida em artigo específico do diploma Norma que prevê a republicação não deve referir todas as altreações ao diploma (ver exemplo Legística, pág. 197) Regras a observar na republicação: Identificar revogações sem introduzir alteração de numeração ou alíneas (ver exemplo emlegística, págs ) Na republicação de artigo integralmente revogado, apenas deve ser incluída a epígrafe (ver exemplo em Legística, págs ) Deve integrar normas que ainda não estejam em vigor (ver exemplo em Legística, págs ) Deve integrar as normas já não vigentes, por caducidade. Talvez deva ser incluída nota referindo que pode haver quem entenda que norma caducou/está revogadatacitamente.
69 5. Legística Formal D. Redação do ato normativo d. Títulos Deve traduzir, de forma sintética, conteúdo do ato Deve referir ato de alteração e número de ordem da alteração (ver exemplo em Legística, pág. 201) Não devem ser identificadas as alterações anteriores, sob pena de criar situações inviáveis (ver exemplo em Legística, pág. 203) Regulamentos devem acrescentar referência à legislação ao abrigo da qual são elaborados (ver exemplo em Legística, pág. 206) Outras regras (Legística, págs ) e. Menções formulárias iniciais Indicação da norma habilitante (ver exemplo em Legística, pág. 211) Não referir matéria constante do diploma habilitante Ver exemplos de tipos de menções formulárias iniciais em Legística, págs
70 5. Legística Formal D. Redação do ato normativo f. Menções formulárias finais Para regulamentos, o exemplo mais adequado será o dos despachos normativos (ver exemplo em Legística, pág. 230) Ver outros exemplos em (ver exemplo em Legística, págs ) g. Epígrafes Obrigatória a elaboração de um por artigo Referir com precisão, mas de forma sumária, o conteúdo temático do artigo Não utilizar epígrafes idênticas no mesmo diploma Evitar artigos definidos ou indefinidos (ver exemplo em Legística, pág. 225) Evitar sinais de pontuação, exceto vírgulas (ver exemplo em Legística, pág. 225) Utilizar epígrafes padrão (ex: Objeto, Definições, Revogação, Produção de efeitos, Entrada em vigor, etc)
71 5. Legística Formal D. Redação do ato normativo h. Divisão em artigos, números e alíneas Artigos Primeiro artigo deve ser sobre objeto Sequência: objeto/definições/princípios Números Evitar excesso de números por artigo Proémios, alíneas e subalíneas Proémio não se deve substituir às alíneas (ver exemplo em Legística, pág. 237) Alíneas identificadas por letra do alfabeto, em minúscula Se forem esgotadas as letras do alfabeto, dobrar a letra e recomeçar o alfabeto Admitem-se subalíneas em número romano, mas sem utilizar excessivamente Outras regras (ver Legística, págs )
72 5. Legística Formal D. Redação do ato normativo i. Alterações e revogações Efetuar alterações a um diploma num único artigo (ver exemplo em Legística, págs ) Utilizar um artigo para cada conjunto de alterações a atos normativos (ver exemplo em Legística, págs ) Artigos a alterar devem encontrar-se entre aspas Ordem dos atos a alterar (ver exemplo em Legística, pág. 252): Iniciar-se pelo ato que motiva a alteração Seguem-se os restantes pela ordem hierárquica Na mesma ordem hierárquica, segue-se ordem cronológica: primeiro mais antigos Número com alíneas que não é alterado: basta referir o número (sem referência às alíneas) e utilizar as reticências entre colchetes
73 5. Legística Formal D. Redação do ato normativo Alteração a artigo deve referir as alterações que artigo sofreu, incluindo retificações Revogação não substitutiva: Reproduzir artigo representante partes inalteradas com reticências e as revogadas com menção de revogado entre colchetes (ver exemplo em Legística, pág. 253) Não alterar numeração dos artigos Revogação integral não substitutiva: artigo próprio sobre revogação nas disposições finais e transitórias j. Definições Evitar utilização em excesso Evitar longas listas Evitar definir o óbvio (ex: dia ) Evitar definições já constantes do ordenamento jurídico
74 5. Legística Formal D. Redação do ato normativo k. Remissões Remissões para artigos/números do mesmo diploma/artigo Basta dizer artigo x ou n.º x, sem necessidade de aludir ao diploma Remissões para n.º do mesmo artigo: Deve dizer-se número por extenso Remissões para artigo anterior: Deve dizer-se que a remissão é para o número anterior, em vez de mencionar o número do artigo Quando se remeta para uma alínea de um artigo, deve: mencionar-se primeiro a alínea (extenso) depois o n.º (sem extenso) depois o artigo (extenso)
75 5. Legística Formal D. Redação do ato normativo Evitar remissão para artigo subsequente e duplas remissões Remissão para diplomas diferentes (ver exemplos em Legística, págs ): Deve mencionar-se de forma completa o diploma para o qual se remete. número, data e título Se for para um código, deve referir-se o nome do código e dos diplomas que o aprovaram e alteraram. Excepto quando o n.º de alterações seja absurdo (ex: Código Penal) Quando se faça a segunda remissão para o mesmo diploma terceiro, já não é necessário referir novamente todas as alterações Deve mencionar-se a republicação nas alusões às alterações
76 5. Legística Formal D. Redação do ato normativo l. Disposições finais e transitórias Deve figurar em parte final do diploma. Deve figurar em divisão sistemática autónoma, sempre que a dimensão do diploma o implique Verificar sempre se, nesta parte final, existem disposições com esta dupla natureza. Senão deve apenas dizer-se finais ou transitórias
77 5. Legística Formal D. Redação do ato normativo Ordem a seguir: Normas com conteúdo material Normas que efetuem alterações normas sobre direito subsidiário normas sobre regulamentação normas sobre o regime transitório normas revogatórias normas sobre repristinação determinação da republicação em anexo normas sobre a aplicação no espaço normas sobre a aplicação no tempo/produção de efeitos normas sobre a entrada em vigor normas sobre cessação da vigência
78 6. Avaliação legislativa 6. Políticas e métodos de avaliação legislativa prévia e sucessiva
79 6. Avaliação legislativa Políticas e métodos de avaliação legislativa prévia e sucessiva Distinção entre Avaliação prévia/avaliação sucessiva Antes de diploma estar aprovado/avaliação de diploma já em execução. Aspetos a ter em conta na avaliação: Deve realizar-se por forma a comparar várias alternativas (importância das alternativas) Necessidade de conhecimentos jurídicos e extra-jurídicos. Frequente necessidade de economistas Necessidade de definir método analítico para fazer avaliação (análise custo/benefício, por exemplo) Problema de poder não ser possível efetuar quantificação exata de custos/benefícios: utilização de outros métodos, em alternativa.
80 6. Avaliação legislativa Políticas e métodos de avaliação legislativa prévia e sucessiva Passos da análise custo/benefício: Identificação dos impactos Classificação dos impactos como custos ou benefícios de cada opção Cálculo da dimensão da população afetada por cada custo e cada benefício Definição da métrica de cada custo e benefício e atribuição de valor monetário para cada unidade dos indicadores Definição do horizonte temporal dos custos e benefícios Cálculo do benefício líquido atualizado de cada opção, incluindo a opção de nada fazer
81 6. Avaliação legislativa Políticas e métodos de avaliação legislativa prévia e sucessiva Avaliação prévia: Objetivos: Identificação e medição das vantagens/desvantagens de atuar Cáluculo da possibilidade de sucesso de intervenção legislativa Antevisão de potenciais riscos Em que momento realizar? Tendencialmente quando se trate de escolher entre as alternativas: instrumentos de auxílio à decisão. Possibilidade de não a realizar sempre. Casos: Especial urgência Simplicidade Matérias excluídas em função da sensibilidade política
82 6. Avaliação legislativa Políticas e métodos de avaliação legislativa prévia e sucessiva Avaliação sucessiva: Exercício de moinitorização, para verificar se diploma deve ser alterado Realização em situações/casos a definir Conveniência em definir plano anual de avaliação sucessiva Necessidade de definição de práticas, rotinas e técnicos especializados
83 7. Políticas e métodos de simplificação legislativa e normativa: boas práticas 7. Políticas e métodos de simplificação legislativa e normativa: boas práticas
84 7. Políticas e métodos de simplificação legislativa e normativa: boas práticas A. Noções básicas Redução de custos de contexto Eliminação de obstáculos desproprocionado às atividades económicas impostos pela atividade legislativa ou administrativa; Obstáculos que agentes económicos têm de ultrapassar e que não estão diretamente ligados à sua atividade. Simplificação administrativa Medidas que visam a redução de custos de contexto provocados pela atividade administrativa.
85 7. Políticas e métodos de simplificação legislativa e normativa: boas práticas A. Noções básicas Simplificação normativa Medidas que visam a redução de custos de contexto resultantes da complexidade ou excessiva carga legislativa ou regulamentar. Better regulation Movimento que visa a produção de atos legislativos/regulamentares de forma a reduzir a complexidade/carga do sistema legislativo e encargos administrativos; Better regulation envolve a simplificação normativa e aspetos da simplificação administrativa.
86 7. Políticas e métodos de simplificação legislativa e normativa: boas práticas B. Políticas públicas de simplificação normativa: exemplos : O Gabinete de Política Legislativa e Planeamento do Ministério da Justiça Manual Legística ; Discussões públicas da Reforma do Contencioso Administrativo e Reforma da Ação Executiva; Produção de anteprojetos com análise de dados estatísticos e auxílios de outros ramos do saber (ex: trabalhos de consultoria da Reforma do Contencioso Administrativo) : Comissão para a Simplificação Legislativa (RCM n.º 29/2001, de 15/2) Reuniões, estudos e trabalhos, mas sem resultados efetivos; Fim dos trabalhos com queda do XIV Governo Constitucional.
87 7. Políticas e métodos de simplificação legislativa e normativa: boas práticas B. Políticas públicas de simplificação normativa: exemplos : Programa Estratégico para a Eficiência dos Atos Normativos do Governo (Despachos n.º 12017/2003, de 25/6 e 26748/2005, de 19/12) Propostas em matéria de monitorização da transposição de diretivas, reorganização do CEJUR e avaliação normativa, mas que não chegaram a ser terminadas ou concretizadas; Proposta de anexo de legística para os regimentos do Conselho de Ministros, que passou a ser adotada; Alguns aspetos auxiliaram a elaboração do programa Legislar Melhor.
88 7. Políticas e métodos de simplificação legislativa e normativa: boas práticas B. Políticas públicas de simplificação normativa: exemplos : O Programa Legislar Melhor (RCM n.º 63/2006, de 18/5) Eliminação quase completa do Diário da República (DR) em papel; Acesso universal ao DR eletrónico (DL n.º 116-C/2006, de 16/6); Reorganização do DR (fim da séries A e B da I série e eliminação da III série); Criação de ligações entre DR e DIGESTO; Introdução do Teste SIMPLEX (avaliação legislativa prévia); Criação de aplicações informáticas e instrumentos tecnológicos que permitam a desmaterialização do processo legislativo; Revisão do regime das consultas (DL n.º 274/2009, de 2/10) : O Programa SIMPLEGIS
89 7. Políticas e métodos de simplificação legislativa e normativa: boas práticas C. SIMPLEGIS: objetivos e resultados Os 3 objetivos do Programa SIMPLEGIS: Produzir menos leis e obter mais simplificação legislativa; Garantir mais acesso à informação legislativa; Assegurar uma melhor aplicação das leis.
90 7. Políticas e métodos de simplificação legislativa e normativa: boas práticas C. SIMPLEGIS: objetivos e resultados 1.º objetivo: Produzir menos leis e obter mais simplificação legislativa Menor produção legislativa A importância da utilização de um único diploma para legislar sobre uma medida com objetivo comum e a fusão de atos legislativos sempre que possível. Ex: Transposição de 18 diretivas em matérias semelhantes num único diploma (DL n.º 44/2010, de 3/5) Introdução de mecanismos de controlo na PCM e através das RSE, para evitar legislação desnecessária (ex: RCM n.º 77/2010, de 23/9); 2010 e 2011 foram os anos de menor produção legislativa pelo CM já registados (2010: 207 decretos-leis e decretos regulamentares. 40% abaixo da média dos últimos 10 anos, que era de 352); Também foram os ano em que se produziram menos atos normativos dos últimos 10 anos (Observatório da Legislação Portuguesa, Boletim n.º 6/fevereiro 2015). Atualmente, a produção legislativa aumentou, na sequência da inexistência de políticas de simplificação normnativa.
91 7. Políticas e métodos de simplificação legislativa e normativa: boas práticas C. SIMPLEGIS: objetivos e resultados 1.º objetivo: Produzir menos leis e obter mais simplificação legislativa Revogação expressa de diplomas inúteis ou já caducados Clarificação dos diplomas em vigor; Revogação expressa de atos legislativos inúteis; DL n.º 70/2011, de 16/6 (revogação expressa de 233 diplomas) e a Proposta de Lei n.º 40/XI (revogação expressa de 433 diplomas, incluindo o Código Administrativo). Ex: DL n.º 211/75, de 19/4, que tornou obrigatório o registo de ações de sociedades. Revogação de 319 diplomas pelo Governo em 2010, face a 207 aprovados.
92 7. Políticas e métodos de simplificação legislativa e normativa: boas práticas C. SIMPLEGIS: objetivos e resultados 1.º objetivo: Produzir menos leis e obter mais simplificação legislativa Reduzir os erros e as declarações de retificação Criação de sistema de controlo para verificação de diplomas por várias entidades, em vários momentos, para evitar erros (ministérios proponentes, equipa SEPCM e CEJUR); Rigor e exigência na utilização das declarações de retificação; Monitorização estatística permanente; 95,88% de diplomas sem declaração de retificação em 2010, face à média de 89% dos últimos 10 anos. Percentagem de diplomas sem declaração de retificação piorou novamente para 89% em 2013, em função da ausência de políticas de simplificação normativa (Observatório da Legislação Portuguesa, Boletim n.º 6/fevereiro 2015).
93 7. Políticas e métodos de simplificação legislativa e normativa: boas práticas C. SIMPLEGIS: objetivos e resultados 1.º objetivo: Produzir menos leis e obter mais simplificação legislativa Reduzir atrasos na transposição de diretivas Atribuição rápida de responsabilidades e fixação de prazos; Sistema de controlo através de RSE e equipas SEPCM e SEAE; RSE específicas para aprovar transposições de diretivas, com agenda fixada com grande antecedência; Portugal reconhecido no Internal Market Scoreboard n.º 22 (março de 2011): Reduziu do número de diretivas com atraso de transposição em mais de metade; Redução do prazo de transposição em mais de metade (13 meses em Novembro de 2009 para 5,1 em novembro de 2010). Face a ausência de políticas de simplificação normativa, prazo de transposição piorou para 8,9 meses (Internal Market Scoreboard n.º 26 (fevereiro de 2013):
94 7. Políticas e métodos de simplificação legislativa e normativa: boas práticas C. SIMPLEGIS: objetivos e resultados 2.º objetivo: Garantir mais acesso à informação legislativa Eliminação da publicação de atos em DR: portarias da caça e outros atos Eliminação de atos que dificultavam leitura e análise do DR; Atos passaram a ser disponibilizados em sites informativos sobre as matérias em causa; Cerca de 800 atos/ano a menos no DR (DL n.º 2/2011, de 6/1). Ex: Atos em matéria cinegética, atos referentes a ZIFs, plantas e mapas de instrumentos de gestão territorial, etc.
95 7. Políticas e métodos de simplificação legislativa e normativa: boas práticas C. SIMPLEGIS: objetivos e resultados 2.º objetivo: Garantir mais acesso à informação legislativa Publicação de resumos de diplomas em linguagem clara, em português e inglês Disponibilização de resumos de DLs e DRs com valor meramente informativo em linguagem acessível a juristas e não juristas, em português e inglês; Medida em funcionamento entre 13/10/2010 e 31/12/2011; Mais de uma centena de resumos disponibilizados no DR.
96 7. Políticas e métodos de simplificação legislativa e normativa: boas práticas C. SIMPLEGIS: objetivos e resultados 2.º objetivo: Garantir mais acesso à informação legislativa Novo Portal de Informação legislativa: um novo DRE Pesquisas de tipo google sobre atos legislativos; Acesso integralmente livre e gratuito a todo o DRE; Dicionário jurídico e tradutor jurídico; Acesso a diplomas desde 1910; Acesso a diploma com informação do tipo painel de controlo, com: Texto do diploma; Legislação comunitária na sua base; Regulamentação; Indicação de não estar em vigor; Versão consolidada dos diplomas.
97 7. Políticas e métodos de simplificação legislativa e normativa: boas práticas C. SIMPLEGIS: objetivos e resultados 3.º objetivo: Assegurar uma melhor aplicação das leis Manuais de instruções para atos legislativos Manuais práticos, para uniformizar a aplicação das leis e facilitar a sua compreensão pelos destinatários; Forma de Perguntas & Respostas ; 10 manuais para disponibilizar no Portal de Informação Legislativa, em 2011.
98 7. Políticas e métodos de simplificação legislativa e normativa: boas práticas C. SIMPLEGIS: objetivos e resultados 3.º objetivo: Assegurar uma melhor aplicação das leis Tramitação eletrónica do processo legislativo governamental Pedido de agendamento através de formulário eletrónico; Circulação eletrónica: Distribuição eletrónica de agendas RSE e CM; Assinaturas eletrónicas pelos membros do Governo; Referenda eletrónica; Envio eletrónico para publicação em DR; Publicação eletrónica no site do DR; Exceção: promulgação pelo PR.
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