Evolução dos Gastos Federais com Saúde (cresceu depois de extinta a CPMF) 1

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1 Nota Técnica Setembro/ Evolução dos Gastos Federais com Saúde (cresceu depois de extinta a CPMF) 1 José Roberto Afonso Kleber Pacheco de Castro A expansão do número de infecções e de mortes pela gripe H1N1 a chamada gripe suína está servindo de pretexto para o governo federal justificar a volta da CPMF ao sistema tributário nacional. De acordo com a proposta da situação, a contribuição voltaria com o nome de Contribuição Social para a Saúde (CSS) e teria os mesmos moldes da antiga CPMF, mas com uma alíquota de 0,10% e vinculação exclusiva para a saúde. Como o argumento é a necessidade de financiar a saúde pública, esta nota se propõe a avaliar a evolução do gasto da União com saúde nos últimos anos, dando ênfase a diferenciação destes gastos entre a fase que o governo contava com os recursos da CPMF e a atual fase, na qual o governo não conta com os recursos da CPMF. A fonte dos dados básicos aqui utilizados são os Relatórios Resumidos da Execução Orçamentária divulgado pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN) 2, mais especificamente no anexo XV deste relatório, que apresenta o demonstrativo de cumprimento da vinculação constitucional para a saúde. Outras informações utilizadas foram extraídas do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), no caso do IPCA, e o Banco Central do Brasil (Bacen), no caso do PIB mensal. Como o último relatório divulgado pela STN foi o de junho de 2009, esta nota focará sua análise apenas no primeiro semestre de cada ano utilizado para a análise, que são os seguintes: 2003, primeiro ano do atual governo, que contava com a CPMF; 2007, último ano que o governo contou com a CPMF; 2008, primeiro ano sem a CPMF; e 2009, segundo ano sem a CPMF. 1 Esta nota técnica foi elaborada a pedida do Senador Tasso Jereissati, Relator da Comissão de Acompanhamento da Crise Financeira e Empregabilidade, que examina o impacto da crise financeira global na arrecadação e no gasto público do País. 2 Disponível em:

2 Nota Técnica Setembro/ Dentre os quatro anos escolhidos para comparação nesta análise, o ano de 2009 é o que apresenta o maior valor total despendido pelo governo federal na saúde: pouco mais de R$ 24,6 bilhões no primeiro semestre. Este valor inclui todas as despesas de saúde e não apenas das despesas em ações e serviços públicos de saúde (ASPS), que são considerados para fins de vinculação. Neste caso, as despesas dos seis primeiros meses de 2009 foram de aproximadamente R$ 22,4 bilhões também o maior resultado desta série. Com exceção das despesas de capital, praticamente todos os componentes da despesa da União realizada com saúde, seja por grupo de natureza, seja por subfunção, tiveram aumento nas comparações , e , como pode ser visto na tabela a seguir: Despesas Liquidadas da União com Saúde /2009 R$ Milhares de 2009 Grupo de Natureza/Subfunção 1º Sem de º Sem de º Sem de º Sem de Despesas Correntes ,5% 16,3% 41,1% 98,9% 102,1% 102,4% Pessoal e Encargos Sociais ,3% 24,9% 44,0% 24,7% 31,7% 23,5% Juros e Encargos da Dívida ,7% -73,8% -86,1% -0,1% -1,1% -1,1% Outras Despesas Correntes ,8% 14,4% 41,2% 74,2% 71,5% 80,1% Despesas de Capital ,5% -42,8% -63,5% 1,1% -2,1% -2,4% Investimentos ,8% 30,1% -4,2% 0,9% 0,5% 0,0% Inversões Financeiras ,8% 55,8% 343,4% 0,0% 0,1% 0,1% Amortização da Dívida ,4% -80,3% -88,4% 0,2% -2,7% -2,4% TOTAL ,6% 15,9% 39,5% 100,0% 100,0% 100,0% Despesas com ASPS ,4% 16,2% 42,8% 89,9% 92,2% 96,1% Assistência Hospitalar e Ambulatorial ,9% 18,5% 33,6% 52,6% 56,1% 43,8% Atenção Básica ,3% 0,7% 58,2% 4,3% 0,8% 19,3% Administração Geral ,9% 26,7% 69,0% 14,0% 19,4% 18,2% Suporte Profilático e Terapêutico ,2% 28,2% 78,1% 13,0% 13,6% 13,1% Vigilância Epidemiológica ,7% 16,2% 35,5% 4,5% 3,0% 2,7% 5 Maiores Subfunções/Total ASPS 97,07% 96,83% 96,48% 95,41% 0,2% 0,6% 1,7% Fonte: Relatório Resumido da Execução Orçamentária/STN e IBGE. Nota: ASPS = Ações e Serviços Públicos de Saúde. Período Variação Relativa Determinação da Variação Do período em que existia a CPMF (2003 e 2007) para a situação atual, não só houve aumento das despesas com saúde o que por si só já refuta a tese governamental de que é necessário criar uma nova fonte de receita para financiar a saúde como também houve uma piora qualitativa nas despesas por grupo de natureza. Enquanto as despesas correntes cresceram 41,1% de 2003 para 2009 e 16,3% de 2007 para 2009, as despesas de capital (que incluem investimentos) decresceram 63,5% e 42,8% para os mesmos períodos

3 Nota Técnica Setembro/ respectivos. Isso fez com que as despesas correntes explicassem mais de 100% da variação das despesas da União com saúde de 2003 e 2007 para Após esta breve apresentação dos dados em valores constantes, voltamos nossa análise para os dados em percentual do PIB. Segundo disposição constitucional as vinculações constitucionais devem ser expressas em percentual do PIB, o que torna esta segunda análise mais relevante que a primeira. O primeiro semestre de 2009 é o ponto mais alto da série selecionada, com gasto total de 1,70% do PIB e gastos em ASPS de 1,55% do PIB. O segundo melhor ano foi o de 2003, com despesa total de 1,59% do PIB e 1,41% do PIB em ASPS. Enquanto se cobrava a CPMF, o gasto total com saúde caiu ligeiramente durante o governo petista: de 1,59% do PIB no primeiro semestre do primeiro ano de seu mandato, este retrocedeu para 1,53% do PIB na primeira metade de 2007, período durante o qual se cobrava e se aplicava CPMF na saúde. Extinta a contribuição, o gasto caiu, num primeiro momento, para 1,44% do PIB em Mas, em seguida, no primeiro semestre deste ano, o gasto subiu para 1,70% do PIB a melhor entre os quatro períodos comparados. Comparando os extremos, entre o primeiro semestre de 2003 até o primeiro semestre de 2009, o gasto subiu em 0,11 pontos do PIB. Mas, a conta mais importante é entre a posição atual e a última em que se cobrava a CPMF: aumento de 0,27 pontos do produto e isso apesar da crise financeira global e da expressiva queda da arrecadação tributária federal. Mais uma vez, o crescimento destas despesas frente aos anos anteriores foi baseado em gastos correntes ao invés de despesas de capital. Nas despesas correntes, as variações nos períodos , e foram, respectivamente, de: +0,13% do PIB, +0,18% do PIB e +0,27% do PIB. Ou seja, o processo se intensificou no curto prazo. Já nas despesas de capital as variações para os mesmos períodos foram de: -0,02% do PIB, -0,01% do PIB e 0,00% do PIB. Os investimentos e as amortizações da dívida, que ainda tinha alguma representatividade no indicador em percentual do PIB em 2003, simplesmente zeraram em A tabela a seguir mostra estes dados com mais detalhes:

4 Nota Técnica Setembro/ Despesas Liquidadas da União com Saúde /2009 Grupo de Natureza/Subfunção % do PIB 1º Sem de º Sem de º Sem de º Sem de Despesas Correntes 1,70 1,43 1,52 1,57 0,27 0,18 0,13 99,0% 103,1% 115,1% Pessoal e Encargos Sociais 0,37 0,31 0,31 0,34 0,07 0,06 0,04 24,4% 35,4% 31,2% Juros e Encargos da Dívida 0,00 0,00 0,00 0,01-0,00-0,00-0,01-0,1% -1,5% -6,6% Outras Despesas Correntes 1,33 1,13 1,20 1,22 0,20 0,12 0,10 74,6% 69,2% 90,5% Despesas de Capital 0,01 0,00 0,01 0,02 0,00-0,01-0,02 1,0% -3,1% -15,1% Investimentos 0,00 0,00 0,00 0,01 0,00 0,00-0,00 0,9% 0,5% -1,5% Inversões Financeiras 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,0% 0,1% 0,2% Amortização da Dívida 0,00 0,00 0,01 0,02 0,00-0,01-0,02 0,2% -3,7% -13,8% TOTAL 1,70 1,44 1,53 1,59 0,27 0,18 0,11 100,0% 100,0% 100,0% Despesas com ASPS 1,55 1,31 1,38 1,41 0,24 0,16 0,14 90,0% 92,7% 120,2% Assistência Hospitalar e Ambulatorial 0,84 0,70 0,74 0,82 0,14 0,10 0,02 52,3% 58,7% 18,5% Atenção Básica 0,25 0,24 0,26 0,21 0,01-0,01 0,04 5,5% -4,5% 39,5% Administração Geral 0,22 0,18 0,18 0,17 0,04 0,04 0,05 13,9% 22,0% 43,5% Suporte Profilático e Terapêutico 0,14 0,11 0,12 0,11 0,03 0,03 0,04 12,5% 15,5% 34,2% Vigilância Epidemiológica 0,05 0,04 0,04 0,05 0,01 0,01 0,00 4,4% 3,0% 1,7% Fonte: Relatório Resumido da Execução Orçamentária/STN e IBGE. Nota: ASPS = Ações e Serviços Públicos de Saúde. Período Variação Absoluta Determinação da Variação Nas três comparações temporais realizadas, as despesas correntes explicam praticamente toda a variação das despesas com saúde da União. Enquanto de 2003 e 2007 para 2009 este indicador passa facilmente dos 100%, de 2008 para 2009 ele demonstra que as despesas correntes explicam 99% da variação do total gasto com saúde pelo governo federal. Como as despesas correntes têm uma relevância muito alta na determinação destas despesas, cabe avaliar esta rubrica com mais atenção. Nota-se que a rubrica outras despesas correntes é a mais relevante das despesas correntes: chegou a 1,33% do PIB em 2009 ou pouco mais de 78% de toda despesa corrente com saúde da União, como mostra o gráfico abaixo.

5 Nota Técnica Setembro/ Esta conta ( outras despesas correntes ) inclui pagamentos a rede hospitalar conveniada com o SUS, compra de remédios e vacina e manutenção da rede hospitalar pública. Este ainda foi o item de despesa que mais cresceu desde que foi extinta a CPMF: na comparação o crescimento foi de 0,12 pontos do produto. O gasto com pessoal (incluindo inativos) chegou a 0,37% do PIB no primeiro semestre de 2009, apenas 0,06 pontos do produto acima do mesmo período de A comparação entre estes dois índices indica que não foi a concessão generosa de reajustes salariais e a contratação de servidores, marca característica do aumento de gasto corrente neste ano, o principal determinante para a expansão das aplicações em saúde, mas sim o incremento de outras despesas correntes, que na sua maior parte são compostos pelos serviços prestados pelos hospitais e médicos conveniados do SUS. Isto mais uma vez refuta o argumento do governo de que é necessária a criação da CSS para custear a saúde. Sem a CPMF o governo passou a gastar mais com a manutenção dos serviços de saúde. A prova disto pode ser vista pelas principais subfunções incluídas na última tabela. As despesas com assistência hospitalar e ambulatorial chegaram a R$ 12,1 bilhões (0,84% do PIB), ou pouco mais 54% do total gasto com ASPS, no primeiro semestre deste ano, como mostra o gráfico adiante:

6 Nota Técnica Setembro/ Dentre as cinco principais subfunções das ASPS, que em 2009 representavam cerca de 97% de tudo gasto com o conceito constitucional de vinculação de saúde (ASPS) 3, a assistência hospitalar e ambulatorial foi a que mais cresceu entre o ano da extinção da CPMF (2007) e este ano: +0,10% do PIB, o que explicou quase 60% de toda variação das despesas com saúde do período. Enquanto cresceram recentemente os gastos hospitalares, as ações preventivas via atenção primária ficaram estáveis. A administração geral, que estaria mais ligada a questão de contratação de pessoal, reajustes salariais e outras despesas não ligadas diretamente aos serviços de saúde usufruídos pela população, explica apenas 22% do total da variação das despesas com saúde entre 2007 e A exemplo do verificado em outra análise sobre o gasto com pessoal como um todo, a expansão mais recente do gasto com saúde significou uma expansão das ações burocráticas até mais rápida do que com ações hospitalares, enquanto a atenção preventiva de saúde fica estabilizada. 3 Para fins de cumprimento da vinculação constitucional, são excluídos alguns recursos não aplicados diretamente, na prestação de serviços a principal exclusão envolve os encargos previdenciários (R$ 2,2 bilhões no primeiro semestre de 2009).

7 Nota Técnica Setembro/ Toda a argumentação até aqui utilizada é reforçada quando olhamos a série completa de despesas com saúde da União desde O gráfico abaixo mostra a evolução semestre a semestre (inclusive os segundos semestres de cada ano) do total despendido pela União com ASPS, em valores de 2009: O primeiro ponto que chama a atenção no gráfico é o fato dos segundo semestres apresentarem maiores despesas liquidadas do que os primeiros. Isto dá ao gráfico a impressão de que ocorrem altas oscilações nas despesas com saúde. Se considerássemos apenas primeiros semestres (pontos de inflexão abaixo da linha de tendência) ou apenas segundos semestres (pontos de inflexão acima da linha de tendência), a dinâmica do gráfico seria mais suave. O segundo ponto diz respeito a tendência de crescimento da despesa com saúde revelado pela linha de tendência (em preto). Um ponto que poderia ser utilizado como argumento para a volta da CPMF na análise anterior (utilizando apenas os primeiros semestres), que é o fato da despesa ter caído de 2007 para 2008, é refutado a partir deste gráfico. Apesar do primeiro semestre de 2007 ter apresentado melhor desempenho que o mesmo período de 4 A série não foi retroagida para anos anteriores a 2002 devido a divulgação dos relatórios da execução orçamentária pela STN. Apenas a partir de 2002 que os relatórios são divulgados mensalmente, o que permite fazer a análise semestral. Para os anos anteriores estes são divulgados anualmente, com os dados acumulados para seus respectivos anos.

8 Nota Técnica Setembro/ , no segundo semestre dos mesmos anos a situação se inverte: a preços de 2009, o gasto total com saúde no segundo semestre de 2008 foi de R$ 31,2 bilhões, enquanto no mesmo período de 2007 a este mesmo indicador chegou a R$ 29,3 bilhões. No ano cheio, novamente a preços de 2009, os gastos de 2008 (R$ 50,4 bilhões) superam o de 2007 (R$ 48,6 bilhões), demonstrando, mais uma vez, que a CPMF não foi determinante na evolução das despesas da União com saúde. Enfim, a pressão do governo federal pela volta desta contribuição mostra a dimensão da irresponsabilidade fiscal deste. Baseado em uma arrecadação tributária atípica do ano passado, o governo federal promoveu um excesso de gastos (principalmente gastos correntes). Agora, que passou a enxergar a realidade das finanças do Estado e que percebeu a proximidade das eleições, quer tentar se salvar passando o ônus para a sociedade e para as empresas.

9 Nota Técnica Setembro/ ANEXOS DESPESAS DA UNIÃO COM ASPS POR SEMESTRE R$ Milhares R$ Bilhões de / ,9 2002/ ,0 2003/ ,7 2003/ ,0 2004/ ,9 2004/ ,3 2005/ ,2 2005/ ,9 2006/ ,4 2006/ ,0 2007/ ,3 2007/ ,3 2008/ ,2 2008/ ,2 2009/ ,4 Fonte primária: STN/RREO.

10 Nota Técnica Setembro/ Despesas Liquidadas da União com Saúde /2009 % do Total Período Variação Absoluta Grupo de Natureza 1º Sem de º Sem de º Sem de º Sem de Despesas Correntes 99,61 99,73 99,21 98,51-0,12 0,40 1,10 Pessoal e Encargos Sociais 21,78 21,28 20,21 21,10 0,49 1,57 0,67 Juros e Encargos da Dívida 0,05 0,08 0,23 0,52-0,02-0,18-0,47 Outras Despesas Correntes 77,78 78,37 78,77 76,88-0,59-0,99 0,90 Despesas de Capital 0,39 0,27 0,79 1,49 0,12-0,40-1,10 Investimentos 0,28 0,17 0,25 0,41 0,11 0,03-0,13 Inversões Financeiras 0,02 0,02 0,01 0,01-0,00 0,00 0,01 Amortização da Dívida 0,09 0,07 0,52 1,08 0,02-0,44-0,99 TOTAL 100,00 100,00 100,00 100,00 0,00 0,00 0,00 Despesas com ASPS 90,84 91,00 90,62 88,75-0,16 0,22 2,09 Assistência Hospitalar e Ambulatorial 49,35 48,80 48,27 51,54 0,55 1,08-2,19 Atenção Básica 14,84 16,59 17,07 13,09-1,75-2,23 1,75 Administração Geral 12,63 12,39 11,55 10,43 0,24 1,08 2,20 Suporte Profilático e Terapêutico 8,45 7,69 7,64 6,62 0,76 0,81 1,83 Vigilância Epidemiológica 2,91 2,63 2,90 2,99 0,27 0,01-0,09 Outros 2,66 Fonte: Relatório Resumido da Execução Orçamentária/STN. Nota: ASPS = Ações e Serviços Públicos de Saúde. Despesas Liquidadas da União com Saúde /2009 R$ Milhares Grupo de Natureza 1º Sem de º Sem de º Sem de º Sem de º Sem de 2002 Despesas Correntes Pessoal e Encargos Sociais Juros e Encargos da Dívida Outras Despesas Correntes Despesas de Capital Investimentos Inversões Financeiras Amortização da Dívida TOTAL Despesas com ASPS Assistência Hospitalar e Ambulatorial Atenção Básica Administração Geral Suporte Profilático e Terapêutico Vigilância Epidemiológica Maiores Subfunções/Total ASPS 97,07% 96,83% 96,48% 95,41% 96,17% Fonte: Relatório Resumido da Execução Orçamentária/STN. Nota: ASPS = Ações e Serviços Públicos de Saúde.

11 Nota Técnica Setembro/

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