A função do cadastro no registro do território

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1 2 A função do cadastro no registro do território Miguel Águila Diego Alfonso Erba Índice Introdução O Registro de Imóveis...3 Formas de transferir direitos...3 Princípios de manutenção de um registro de direitos...4 Princípios reitores dos Registros Latino-americanos O Cadastro Territorial...8 Por quê um Cadastro Multifinalitário?...12 Comentários sobre as promessas do Cadastro Territorial...13 Definições fundamentais sobre o Cadastro Territorial...15 Definição de BOGOR...15 Definição de BATHURST...16 Definição da FIG...16 Definição da UNIÃO EUROPÉIA...18 CADASTRO Relacionamiento interinstitucional Bibliografía...30 Aplicaciones del Catastro Multifinalitario en la Definición de Políticas de Suelo Urbano 1

2 Introdução Com maior sutileza e menor visibilidade do que a corrupção, a falta de segurança na propriedade da terra e a desigualdade que existe na cobrança de impostos territoriais também afetam fortemente o desenvolvimento urbano e social das cidades latino-americanas. É bastante comum encontrar países na América Latina nos quais os sistemas de publicidade imobiliária não correspondem a todas as expectativas da população e das instituições, pois não garantem totalmente todos os direitos de propriedade e não têm todos os dados necessários para o desenvolvimento de planos de desenvolvimento sérios. Além disto, não condizem com a preocupação no campo fiscal, enquanto que a falta de garantias (ou mesmo de garantias parciais) dos direitos dos proprietários é comum em vários países. Obviamente esse panorama não é homogêneo e embora ainda sejam poucos os sistemas latino-americanos que gerem informação territorial completa para as múltiplas necessidades do Estado, é perceptível o aumento de responsabilidade que o cadastro vem recebendo como provedor de dados sobre a célula básica do território que é a parcela. Embora os primeiros cadastros tenham sido organizados com fins meramente arrecadatórios, numerosas mudanças foram produzidas nas visões das instituições e conseqüentemente na função que compete ao cadastro dentro da Administração Pública. A concepção do cadastro como depósito de documentos para garantia de direitos sobre a terra ou de uma massa de dados que forma a base da fiscalidade imobiliária está mudando, ao menos em teoria, para uma visão multifinalitária. Não obstante, ainda que existisse um cadastro estruturado com as características ideais, a publicidade imobiliária somente se considera completa se existe outra instituição com relevância neste processo, como é o caso do Registro de Imóveis 1. Existem razões de segurança jurídica em relação a causas de interesse público, pelas quais o Estado assume a inscrição de determinados atos e negócios para dotá-los de efeitos que são próprios da publicidade registral. Justamente a função dos Registros de Imóveis é dar publicidade aos atos e negócios jurídicos através de suas duas atividades principais: a própria inscrição destes atos e a divulgação das informações a quem desejar. 1 Adotamos estes termos para referirmos a instituição que tem a responsabilidade de efetuar o registro legal dos imóveis (registro de direitos e/ou escrituras relacionadas com a propriedade imobiliária) a qual, em diferentes latitudes, adota denominações como: Registros de Direitos, da Propriedade, de Terras, Conservadores de Bens, etc. Aplicações do Cadastro Multifinalitário na Definição de Políticas de Solo Urbano 2

3 Atualmente, ainda que com diferentes níveis de intensidade, existem movimentos que procuram transformar os Cadastros Territoriais tradicionais em Sistemas de Informação modernos e multifinalitários, desvinculando-os de conceitos finalistas e somente fiscalistas, para levá-los a um conceito universal de base de dados territoriais disponíveis para todos os elementos do Estado. 1. O Registro de Imóveis A instituição que tem a responsabilidade de registrar os direitos sobre a terra e as afetações legais é o Registro de Imóveis, sendo peça fundamental na organização do Estado como complemento do organismo cadastral com quem deve necessariamente coordenar suas atividades. Adiantando-nos ao que veremos mas adiante, podemos afirmar que enquanto os Cadastros Territoriais trabalham com as coisas (bens) imóveis, os Registros de Imóveis o fazem sobre as pessoas que têm esses direitos ou sobre os direitos em si. Em alguns países (principalmente europeus) estes dois registros estão incorporados em uma única instituição denominada Cadastro Legal. Na América Latina, a maioria dos países os mantém como instituições distintas, preservando os nomes clássicos de Cadastro e Registro (com todos os seus significados). Esta separação se deve principalmente às especificidades do manejo dos dados pelos quais cada instituição é responsável e pela necessidade de qualificações profissionais para o pessoal técnico e administrativo, embora mantendo uma coordenação entre eles (em maior ou menor grau, dependendo da legislação de cada país). Para entender como funciona o sistema de publicidade imobiliária de um país e poder determinar como cremos que deveria funcionar, estudaremos a seguir (com certo detalhe) o funcionamento de cada uma das instituições que o formam. Formas de transferir direitos A forma de transferir direitos sobre os imóveis tem mudado ao longo da história. Podemos indicar características evolutivas entre as formalidades da transferência de terras Aplicações do Cadastro Multifinalitário na Definição de Políticas de Solo Urbano 3

4 (vamos levar em conta que falamos de formalidades e não de formas) e o modo com que se dá publicidade ou evidência aos atos. 2 Inicialmente ocorriam acordos verbais com a presença de testemunhas. Posteriormente se faziam transferências privadas mediante uma Escritura sem registro, até chegar aos atuais Registro de Escrituras (registro sem garantia de título) e Registro de títulos (registro com prova de titulação). Assim, o Registro de Imóveis é normalmente um registro público de direitos ou de escrituras relacionadas com a propriedade territorial, tal como expressava já em 1973 o Grupo Ad Hoc de Especialistas em Levantamentos e Mapas Cadastrais das Nações Unidas: o Registro (legal) de Terras é um registro público de escrituras e direitos relativos à propriedade imobiliária. Dependendo do sistema legal, este pode ser um registro de escrituras ou um registro de títulos. Segundo o sistema baseado no Registro de Escrituras, é a escritura por si mesma que é registrada. Uma escritura é a transcrição de uma transação particular e serve como evidência deste acordo específico, mas não é uma prova por si mesma dos direitos legais das partes contratantes de realizar ou consumar o acordo. Segundo o sistema alternativo de Registro de Títulos, o processo de seguir a cadeia de escrituras é desnecessário. O título, por si mesmo é uma prova de propriedade e sua correção usualmente está garantida e assegurada. pelo Estado. Princípios de manutenção de um registro de direitos 3 Os detalhes do processo de registro de direitos variam tanto nas diferentes jurisdições, que seria inútil tentar encontrar um processo comum ou geral. Entretanto existem alguns princípios que são de aplicação geral e são muito úteis para aplicar qualquer método que se adote. O primeiro princípio reconhece que é necessário contar com mapas adequados. Nenhum sistema de registro de direitos será verdadeiramente eficaz sem o apoio de uma adequada cartografia cadastral. Inclusive o sistema mais simples de inscrição voluntária será consideravelmente reforçado e facilitado com os meios precisos e uniformes de descrição que somente estes mapas podem proporcionar. 2 De acordo com Gerhard Larsson : Land Registration and Cadastral Systems Longman Scientifical &Technical Adaptado da obra Os levantamentos cadastrais e o da propriedade da terra, disponível integralmente em: em 04/02/2005. Aplicações do Cadastro Multifinalitário na Definição de Políticas de Solo Urbano 4

5 O segundo princípio sustenta que, em última instância, todo sistema de registro deve ser obrigatório. Somente mediante a obrigatoriedade se consegue a universalidade, da qual depende a plena eficácia de um registro. Se na primeira instância se introduz um sistema de inscrição voluntária, este sistema deverá ser considerado como parte do processo educativo necessário para preparar o público para a inscrição obrigatória. O terceiro princípio afirma que um sistema de registro terá pleno êxito somente se conta com o apoio da opinião pública e, portanto, será necessário educar o público para que aceite bem o sistema. Em grande parte a educação pode consistir em dissipar as dúvidas e temores, mas também pode ser realizada através de uma propaganda inteligente do governo, destinada a expor as vantagens que o registro proporciona aos indivíduos e à comunidade local. Como dizíamos, o estabelecimento de um sistema voluntário de registro pode ser um elemento valioso nesta promoção. A existência prévia de um registro de documentos, incluídas as escrituras, também pode ser muito útil. Certamente a forma de promoção tem que corresponder à natureza das dúvidas e temores citamos. Os métodos para aumentar a confiança no registro consistem em associar os membros da comunidade interessados em todas as etapas do registro inicial, efetuando investigações e realizando um exame das pretensões sobre a terra, mais nos povoados vizinhos do que nas cidades mais distantes. Deverão existir também procedimentos para a apresentação de recursos contra as decisões dos funcionários do registro em qualquer fase da pesquisa e não somente quando a inscrição já esteja terminada. Na maioria dos países onde existem pequenas propriedades as pesquisa locais e as facilidades que se oferecem para formular e analisar as pretensões são absolutamente essenciais para o êxito do trabalho. O fim do registro deve ser assegurar a inscrição completa e fidedigna de todos os direitos. Entretanto, determinar que um título é absolutamente fidedigno mediante uma simples investigação pode ser muito difícil pois na prática se tem visto que uma inscrição baseada em um título presumido adquire rapidamente todas as características essenciais de uma inscrição baseada em um título fidedigno. Por conseguinte, o procedimento mais adequado para obter os melhores resultados é mediante uma cuidadosa investigação local sobre as circunstâncias reais da posse. Essa investigação deverá ser precedida de uma ampla notificação sobre a intenção de realizá-la e deverá incluir um exame cuidadoso de todas as provas apresentadas em estreita consulta com a opinião local. Ao contrário do que se imagina, quanto menos desenvolvido for um país, maior será a efetividade imediata da investigação. Na maioria dos países menos desenvolvidos todas as circunstâncias que se referem aos direitos individuais e comunitários geralmente são bem Aplicações do Cadastro Multifinalitário na Definição de Políticas de Solo Urbano 5

6 conhecidas e compreendidas pelo público local. Trata-se simplesmente de conhecer estes fatos, processo que, entretanto, pode exigir muita paciência e que sem dívida exigirá um grande conhecimento e experiência das condições locais. Quando um registro funcionou durante alguns anos, rapidamente ficará clara sua exatidão ou a falta dela. Pode-se fixar então um prazo para as reclamações mais importantes, mediante um regulamento de limitações, com o que se conseguirá uma inscrição fidedigna. Existe ainda a probabilidade de que o registro fique estabelecido como prova presumida com tal peso que não possa ser refutada senão em circunstâncias muito especiais. Além da notificação pública da intenção de registrar antes mencionada, na medida do possível deve notificar-se pessoalmente a todos os indivíduos que possam alegar algum direito sobre a terra de que se trata. Quando se trata do cálculo dos impostos sobre a terra, essas notificações podem ser juntadas aos recibos da contribuição ou enviadas separadamente a todos os contribuintes, tomando como base os registros fiscais. Os registros de escrituras já existentes e outros registros públicos de transações sobre a propriedade da terra também podem ser utilizados para ajudar a localizar os possíveis demandantes. O êxito ou o fracasso de um sistema de registro depende da exatidão e rapidez com que se inscrevem as modificações, 4 as quais podem ser mas ágeis se forem aplicados os seguintes princípios: na medida do possível as modificações deverão ser levadas ao conhecimento do funcionário do registro automaticamente ou durante os trâmites ordinários, e quando os relatórios dependem da iniciativa dos indivíduos a quem afeta a modificação, é conveniente facilitar em todo o possível estas comunicações, situando os escritórios do registro no local mais conveniente para as pessoas que deverão recorrer a eles e organizando visitas periódicas dos funcionários do registro. Voltando à análise geral, independentemente do sistema que se adote é fundamental que este seja o mais simples possível 5 e existem duas razões importantes para isto, a primeira é que deve ser facilmente compreensível para os próprios donos das parcelas, e a segunda é que 4 Se entende por modificação registral qualquer mudança que afete os assentos nos registros como, por exemplo, mudanças na propriedade da terra, nas condições da posse ou no titular dos direitos. No caso do Cadastro Territorial as modificações, como veremos mas adiante, podem ser subdivisões, lotes, unificações de parcelas, etc. 5 Esta máxima vale também para o Cadastro Territorial! Aplicações do Cadastro Multifinalitário na Definição de Políticas de Solo Urbano 6

7 o funcionamento do sistema não deve exigir pessoal com uma altíssima especialização e capacitação profissional (sobretudo nos países latino-americanos). Princípios reitores dos Registros Latino-americanos 6 Entre os princípios que em geral regem aos registros latino-americanos mencionamos os seguintes: Principio da instância: o registrador não pode atuar de oficio. Para que um documento ingresse no Registro é necessária a solicitação prévia do interessado; Principio da legalidade: os atos que se inscrevem devem ajustar-se às disposições legais e cumprir com os requisitos formais, substanciais e fiscais estabelecidos pela norma; Principio da publicidade: os atos publicados no Registro são oponíveis frente a terceiros desde o momento da inscrição; Principio da inscrição: deriva do principio de publicidade e estabelece que a lei determine os atos e negócios jurídicos inscrevíveis e que somente eles possam ser sujeitos ao registro; Principio de concentração: segundo o qual, ao efetuar-se a primeira inscrição relativa a um bem imóvel no sistema registral, é necessário assinalar-lhe um número de matrícula, descreve-lo, determinar quem é seu titular e que impostos suportará. Essa matricula dá lugar à abertura de uma ficha especial ou fólio real, na qual se anotam cronologicamente todos os negócios relacionados com esse bem que sejam apresentados para inscrição,; Principio da não-convalidação: a inscrição de um documento não sana as nulidades que o mesmo possa conter, nem os vícios ou defeitos que contenha; Principio da continuidade ou do trato sucessivo: as sucessivas transmissões de um bem imóvel se registram nos assentos de forma tal que quem disponha do direito em um determinado momento apareça nos registros como titular do bem; e 6 Registro de escrituras: se toma como exemplo o caso uruguaio, mas o caso argentino e de outros países latinoamericanos são muito similares. Aplicações do Cadastro Multifinalitário na Definição de Políticas de Solo Urbano 7

8 Principio da prioridade: quem inscreve primeiro terá prioridade frente a ulteriores inscrições tendo assim melhor direito, ou seja, "prior tempore, potior iure". 2. O Cadastro Territorial Em geral, na América Latina como na grande maioria dos países do mundo, os cadastros foram originariamente estruturados com fins tributários. Registravam-se dados que permitiam, através de diferentes métodos, determinar o valor do imóvel e o valor do imposto. A maioria dos Cadastros Territoriais ainda persegue esse objetivo e suas bases de dados formam o chamado Cadastro Econômico. Entre os numerosos métodos que podem ser aplicados para a determinação do valor do imóvel, sua localização, forma e dimensões normalmente constituem elementos das fórmulas utilizadas para o cálculo. Estes dados provêm de levantamentos topográficos, geodésicos ou fotogramétricos e constam em documentos cartográficos e bases alfanuméricas que formam o Cadastro Geométrico (também denominado Cadastro Físico por alguns autores). Com o passar do tempo, os administradores perceberam que o cadastro tinha uma função muito mais relevante ainda e passaram a organizá-lo como complemento dos Registros de Imóveis, constituindo assim o Cadastro Jurídico. 7 Napoleão foi um dos precursores desta nova visão, manifestando seu interesse de colocar o Cadastro a serviço do Direito Civil em seu novo Código, dizendo: um bom cadastro parcelario será o complemento do código no que se refere à posse do solo. É necessário que os mapas sejam suficientemente precisos e detalhados para fixar limites e evitar litígios. 8 Este modelo econômico-geométrico-jurídico caracteriza grande parte dos cadastros latino-americanos. Na Argentina, por exemplo, o Projeto de Lei do Cadastro da Federação Argentina de Agrimensores (FADA), define o Cadastro como o organismo administrador dos dados correspondentes a coisas imóveis e registros públicos dos dados concernentes a estes 7 Este conceito tem sido muitas vezes confundido com a necessidade de que o Cadastro contenha também os dados jurídicos, levando a duplicações sem sentido, o que hoje em dia pode ser resolvido apenas com uma conexão informatizada. Não devemos esquecer que o cadastro trabalha sobre o objeto de direito não sobre o sujeito nem sobre o direito em si. 8 Incrivelmente, apesar da importância capital que foi dada ao cadastro como complemento do Código, esse cadastro foi organizado sem nenhuma previsão de atualização, sendo uma instituição de utilidade relativa, até menos de 20 anos atrás, quando se estabeleceu um novo modelo cadastral na França, muito parecido com os cadastros alemães. Aplicações do Cadastro Multifinalitário na Definição de Políticas de Solo Urbano 8

9 objetos legais de direito público e privado de sua jurisdição, afirmando que estes constituem um componente fundamental da Infra-estrutura de Dados Geoespaciais do país e formam a base do sistema imobiliário nos aspectos tributários, de polícia e ordenamento administrativo do território. Especificamente dentro do campo do cadastro econômico, o Art. 12º do citado projeto de lei atribui aos organismos cadastrais de cada jurisdição a função de determinar a avaliação parcelaria de seu território, delegando às leis locais o poder de instrumentar os métodos avaliatórios de uma base técnica que permita atingir a eqüidade do imposto. Na Bolívia, a visão cadastral também segue o tradicional caráter econômico-jurídicofísico. o Regulamento de Cadastro Urbano define o cadastro como o inventario das parcelas urbanas do país onde se registram as características geométricas, físicas e econômicas dos imóveis e as relações entre estas e seus titulares de domínio. Retomando a analise geral das visões do Cadastro nos países latino-americanos e restringindo àqueles que possuem regime de propriedade privada, verifica-se que os imóveis devem cumprir uma função social e portanto são submetidos ao poder que o Estado exerce sobre os mesmos para manter a ordem pública. Ao falar de ordem pública, a primeira coisa que vem à mente é a figura da polícia, mas no contexto territorial que estamos abordando não se trata das polícias civil ou militar, que cuidam da ordem social, mas do Cadastro, que cuida da ordem territorial. O poder é exercido pelo cadastro em dois sentidos: positivo, quando protege o direito de propriedade mediante a publicidade imobiliária; e negativo, quando tende a limitar o direito de propriedade, restringindo o poder de disposição de seu titular para que o exercício deste direito seja compatível com o Interesse Público. Surge desta maneira o Cadastro Fiscal, que alguns autores definem como sinônimo de Cadastro Econômico, quando na verdade devemos considerar que o cadastro é fiscal pois fiscaliza que a propriedade cumpra com sua função social, por exemplo ao verificar se os loteadores que criam novas parcelas se adecuam às normas urbanísticas. De acordo com o que foi visto até aqui se pode afirmar que um bom cadastro é aquele que contribui para a distribuição eqüitativa das cargas tributarias, promove a segurança da propriedade raiz e cria bases para o planejamento urbano e regional. Justamente esta última idéia abriu o caminho para uma nova visão: o Cadastro Multifinalitário. Este registro passa a contemplar, além dos aspectos econômicos, físicos e jurídicos tradicionais, os dados ambientais e sociais do imóvel e das pessoas que o habitam. Aplicações do Cadastro Multifinalitário na Definição de Políticas de Solo Urbano 9

10 A visão mais ampla e multifinalitária do cadastro se consolidou a partir da Agenda 21, aprovada em 1992 durante a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, realizada na cidade do Rio de Janeiro, e da Resolução da Segunda Conferência das Nações Unidas sobre Assentamentos Humanos HABITAT II. Ambos documentos deixam clara a importância da informação territorial confiável como apoio aos processos de tomada de decisões orientadas a preservar o meio ambiente e a promover o desenvolvimento sustentável. Dentro da América Latina, o Projeto de Lei de Cadastro do Uruguai é um dos que se enquadra formalmente nesta visão, ao definir o Cadastro como o sistema nacional de informação sobre os bens imóveis. Este cadastro tem natureza geométrica e demonstrativa, e é orientado a um uso multifinalitário, que compreende compilação, processamento e conservação dos dados necessários para organizar e manter atualizado o conjunto de documentos que descrevem estes bens, atendendo a suas características geométricas, econômicas e sua destinação real ou potencial. Neste caso interessa destacar que se eliminou o clássico vocábulo jurídico para não entrar em colisão com as competências do Registro da Propriedade e de acordo com a visão de cooperação para o cruzamento de informação por via informatizada. Por outro lado, no Brasil o tema da multifinalidade tem mais de uma década (o primeiro Congresso Brasileiro de Cadastro Multifinalitário ocorreu em 1994) e ainda assim é difícil encontrar um município onde tenha sido estruturado um cadastro que possa ser considerado um exemplo claro de multifinalidade. A Figura 1 representa a evolução das visões do cadastro e foi criada com base no conceito de ondas, proposto por Alvin Toffler em sua conhecida obra A terceira onda. Aplicações do Cadastro Multifinalitário na Definição de Políticas de Solo Urbano 10

11 Económico Físico Jurídico Sociales Restricciones IDE Equidad de Cartografía Impuestos Catastral 1ª ola ð RECAUDACIÓN Tráfico inmobiliario seguro Ambientales Recuperación de inversiones 3D e-catastro ecatastro 2ª ola ð ORDENAMIENTO TERRITORIAL 3ª ola ð PLANEAMIENTOS INTEGRADOS 4ª ola ð CATASTRO ª ola ð ALTA TECNOLOGIA Figura 1 O que importa destacar desta evolução é que não devemos confundi-la com o simples melhoramento tecnológico, mas ao contrário, verificar se realmente provocou mudanças substanciais no uso universal dos dados por parte dos múltiplos usuários que geram dados complementares. Reflitamos sobre a forma em que se dava o fluxo de dados há umas décadas: quanta informação podia ser cruzada com procedimentos manuais?; era fácil tranferir a informação de uma instituição para outra?; para realizar um estudo urbano, a quantos departamentos devíamos requerer informação?; qual era o custo de agregar uma análise temática a um mapa individual?; era fácil encontrar mapas elaborados por diferentes instituições nas mesmas escalas e com o mesmo sistema de coordenadas?; ao referir-se a uma determinada parcela, todas as instituições a denominavam da mesma forma?. Nessa época era comum que cada instituição tivesse seu próprio conjunto de dados e fosse responsável por eles de forma independente dos demais, pois não existia nenhuma que pudesse trabalhar com todos simultaneamente. Atualmente, fazendo uso das tecnologias de informação que lidam com dados em formato digital, os cruzamentos, o intercâmbio, a geração de novas camadas e sua integração, passam a ser operações fáceis, sempre que existe coordenação prévia, como resultado de uma clara vontade política. Justamente este é o princípio básico do funcionamento de um Cadastro Multifinalitário. Aplicações do Cadastro Multifinalitário na Definição de Políticas de Solo Urbano 11

12 Por quê um Cadastro Multifinalitário? Apesar da simplicidade deste conceito, é comum encontrar projetos que, ao buscar sistemas para múltiplos usos, acabam estruturando-os em modernas e caras ferramentas de tratamento de informação territorial, mantendo muitas vezes critérios exclusivistas que não fazem mais que manter a situação de 40 anos atrás, embora com o uso de telas coloridas. Estas mesmas tecnologias de informação, permitem dividir, mediante redes eletrônicas, as camadas de informação entre todos os geradores e usuários de informação, dando a cada um as atribuições de domínio da camada que lhe corresponde, mas mantendo os poderes e individualidades de cada instituição. É por isto que, dentro destes ventos de evolução e da necessidade imperiosa de ajudar ao desenvolvimento sustentável (que não é somente dos países do denominado Terceiro Mundo), devemos analisar com muito cuidado e grande espírito crítico o que oferece o consultor ou o vendedor de hardware e software, buscando antes de tudo vencer os limites dentro da própria Administração, que atentam contra o desenvolvimento sustentável, o qual, embora digam perseguir, por conta de um forte individualismo o põem em perigo. Destacamos uma vez mas que não é imprescindível ter equipamentos computacionais sofisticados, mas é mais importante a boa vontade de todos os níveis da Administração para dividir a informação (com ou sem estes equipamentos), evitando as duplicações de dados e investimentos, e viabilizando que todos possam gerar novas camadas temáticas que ataquem seu problema específico, derrubando a idéia de que o sistema é meu. Pelo visto até aqui, deveríamos mudar a consideração da utilidade de um cadastro unicamente como via de conhecimento de valores nos quais se baseiam os impostos e tranferir o eixo de atenção da atividade cadastral, para o conceito de informação territorial geométrica ou temática organizada sobre uma base parcelaria e orientada ao uso para a elaboração de planos de desenvolvimento, ordenamento territorial, prevenção de assentamentos irregulares, recuperação de mais valias, etc., sobre bases certas e não meramente estimadas. Assim, a concepção dos cadastros modernos passa por sua orientação como sistema de informação georreferenciada, o que permite um tratamento conjunto dos elementos gráficos que Aplicações do Cadastro Multifinalitário na Definição de Políticas de Solo Urbano 12

13 ilustram um território e os elementos semânticos que o definem dentro de cada âmbito de conhecimento. Não é a instituição cadastral que deve dispor da totalidade dos dados em seu sistema, ao contrário, sua base parcelaria deve ser tomada como referência para relacionar todos os dados administrados pelas instituições que geram e requerem informação territorial, interconectando todas elas através da base cartográfica parcelaria única, oficial do Cadastro e da nomenclatura cadastral de cada parcela. Somente assim será possível extrair, relacionar e cruzar dados provenientes de múltiplas origens. A partir desta nova visão, a multifinalidade se consegue mediante a integração de dados e instituições e não da centralização. Certamente o fato de fazer uso da palavra Cadastro ao falar de multifinalidade levou a pensar que as atuais instituições que administram os dados físico/geométricos, econômicos e jurídicos tradicionais deveriam assumir a responsabilidade de trabalhar também com as bases sociais, ambientais, etc. Provavelmente este erro conceitual é a origem da inexistência prática de exemplos concretos de cadastros multifinalitários. O Cadastro, por suas características, não é um departamento que cumpre uma atividade finalista, senão que é uma instituição destinada a fornecer informação sobre o território e a gerenciar as modificações que sofram as unidades imobiliárias fundamentais como são as parcelas. Finalmente, consideramos que ao pensar em um sistema multifinalitário, não devem ser diminuídas, mas ao contrário, devem ser ampliadas as características clássicas do Cadastro de oferecer segurança à tramitação imobiliária através do controle dos documentos cartográficos que são elaboradas para a correta identificação da coisa imóvel, assim como manter e aperfeiçoar sua relevância fiscal, oferecendo valores reais e potenciais da terra. Comentários sobre as promessas do Cadastro Territorial É conveniente estabelecer, segundo nosso critério, quais são as promessas substanciais da organização Cadastral, ou seja, aquelas características intrínsecas ao Cadastro que não podem nem devem ser delegadas. Aplicações do Cadastro Multifinalitário na Definição de Políticas de Solo Urbano 13

14 Em alguns países latino-americanos existem variações, de acordo com as vias usadas para delimitar as parcelas e os direitos sobre elas, mas segundo nosso entendimento as atividades substanciais do Cadastro devem ser: fixar normas para manutenção, atualização e administração da informação contida nos registros cadastrais, assim como garantir a precisão, universalidade e utilidade do dado cadastral necessário como insumo básico do planejamento físico e econômico, realizar a identificação administrativa unívoca dos bens de uso privado e das servidões administrativas que estes suportam (de águas, minerações, eletrodutos, etc.), fixar normas para a avaliação cadastral dos bens de uso privado (valor base da carga tributária impositiva), assim como fixar o valor para os fins fiscais de cada parcela (isto pode variar de acordo com o critério adotado em relação à avaliação dos bens públicos), e normalizar e controlar a cartografia cadastral, assim como definir sistemas, formas e precisões para a georreferenciação dos documentos cadastrais. O cadastro é uma grande base de dados, que deve ser de utilidade não somente para fixar os valores para embasar os impostos, mas também como arquivo de informação destinada a servir de base a qualquer obra ou trabalho de planejamento que requeira informação sobre os imóveis até o nível parcelário. Pode-se dizer que a função do Cadastro no Estado é ser o organismo encarregado de manter atualizado o inventario do Ativo Fixo da Nação, ou seja, qual é sua riqueza imobiliária. Por este motivo consideramos que para salvaguardar o interesse público o Estado não deve perder o controle da informação, como base de grande parte de sua tributação e de uso básico em qualquer plano sério de desenvolvimento. Um dado isolado pode não ser importante, mas todos os dados significam um conhecimento universalizado que leva a um enorme poder que não pode nem deve estar fora do controle do Estado. A atividade de controlar os documentos que servem de delimitação do alcance territorial do direito de propriedade é garantia do principio de segurança na contratação imobiliária. 9 No campo fiscal, a imparcialidade de uma repartição técnica especializada, não relacionada diretamente com a tributação, é a base do princípio de justiça tributária. 9 Vejam-se nossos comentários neste sentido ao analisar a Definição do Cadastro Aplicações do Cadastro Multifinalitário na Definição de Políticas de Solo Urbano 14

15 Do ponto de vista do planejamento, a informação básica do território não deve ser deixada (em sua universalidade) em mãos privadas, para evitar projeções inadequadas ou parciais, que estejam ligadas a determinados interesses, em função de tendências contidas na informação de base. Definições fundamentais sobre o Cadastro Territorial Con el objetivo de ampliar la visión que hasta el momento fue colocada sobre el Rol del Catastro, realtamos a continuación conceptos vertidos por respetables instituciones y pensadores internacionales sobre el tema. Transcribimos sin hacer muchos comentarios, dejando libre al lector para que reflexione sobre cuál de estas corrientes podría influenciar efectivamente la actual coyuntura de su jurisdicción, de manera que prepare su informe final sobre una base teórica consistente. Insistimos que estamos intentando delinear un catastro mas útil para la definición de políticas de suelo e identificar qué es lo que realmente necesita un catastro para ayudar a construir un futuro, para lo cual consideramos importante analizar las declaraciones que diferentes grupos de expertos vertieron en foros que se consideran hitos y que, si bien no obligan a afiliarse a ningún tipo de solución particular, ayudan a su generación. Definição de BOGOR Na reunião internacional de especialistas em Cadastro convocada pelas Nações Unidas em Bogor, Indonésia, em Março de 1996, se aceitou como definição do Cadastro aquela elaborada pela FIG (acrônimo francês de Federação Internacional de Agrimensores), que afirma: "O Cadastro é um sistema de informação baseado na parcela, que contém um registro de direitos, obrigações e interesses sobre a terra. Normalmente inclui uma descrição geométrica das mesmas, unida a outros arquivos que descrevem a natureza dos interesses de propriedade ou domínio e, geralmente, o valor da parcela e das construções que existem sobre ela. Pode ser estabelecido com propósitos fiscais (por exemplo a avaliação e a imposição de contribuições justas), com propósitos legais, como apoio na gestão e uso da terra (por exemplo para planejar o território e outros propósitos administrativos) e facilita o desenvolvimento sustentável e a proteção do meio ambiente". Aplicações do Cadastro Multifinalitário na Definição de Políticas de Solo Urbano 15

16 Além desta definição, como resultado desta Confêrencia foram realizadas várias recomendações que entendemos de grande importância para sua consideração em relação às realidades latino-americanas. Definição de BATHURST Esta definição apresenta grandes semelhanças conceituais com a de Bogor, mas aponta não somente para o problema cadastral, mas também para a solução dos problemas de posse da terra e para o impacto que estes problemas têm no desenvolvimento sustentável dos países, cobrindo um espectro de maior amplitude, não somente técnico, mas também de orientação social. É de grande importância seu estudo em função da estreita relação que tem um Cadastro e a forma de instrumentá-lo com as formas legais de posse da terra e ainda com as novas formas de ocupação de fato das unidades territoriais. 10 Definição da FIG 11 Esta definição da Federação Internacional de Agrimensores (FIG) destaca, sob uma perspectiva internacional, a importância do Cadastro como um sistema de informação territorial para o desenvolvimento social e econômico. Dá exemplos de assuntos técnicos, organizativos e legais que necessitam ser contemplados, para estabelecer e manter um Cadastro. A definição também descreve algumas das funções dos agrimensores na direção e operação de um Cadastro. Esta definição não recomenda o uso de um Cadastro uniforme para todo país ou jurisdição. Um Cadastro é normalmente baseado em parcelas e é um sistema de informação territorial que contém registros de interesses sobre a terra (por exemplo: direitos, restrições e responsabilidades). Usualmente inclui uma descrição geométrica das parcelas juntamente com outros registros que descrevem a natureza dos interesses, a propriedade ou controle destes interesses, e geralmente inclui o valor da parcela e suas benfeitorias. Pode ser estabelecido para propósitos fiscais (por exemplo, avaliação de impostos), propósitos legais (transferências), para 10 NAÇÕES UNIDAS - FEDERAÇÃO INTERNACIONAL DE GEÓMETRAS. Seminario-Oficinas sobre Infraestruturas Cadastrais e Propriedade da Terra para o desenvolvimento sustentável. Bathurst, Australia October Federação Internacional de Agrimensores - obtida em Aplicações do Cadastro Multifinalitário na Definição de Políticas de Solo Urbano 16

17 ajudar a gestão do território (por exemplo: planejamento e outros propósitos administrativos) e permite um desenvolvimento sustentável e a proteção do meio ambiente. A definição da FIG inclui elementos que vão além de um glossário, em relação à Gestão e Administração Territorial. Acrescenta um detalhe sobre alguns dos objetivos que devem ser levados em conta nas políticas de administração territorial, tais como melhorar o uso dos recursos territoriais para apoiar o rápido crescimento da população; promover incentivos para o desenvolvimento, incluindo a provisão de habitações e infra-estrutura básica, proteger o ambiente natural contra a degradação; dar acesso eqüitativo e eficiente aos benefícios econômicos da terra e dos mercados de bens de raiz. Cita como requisitos prévios: dar acesso efetivo à informação sobre a terra, como via essencial para identificar problemas e suas prioridades; formular e implementar políticas territoriais e planos estratégicos para resolver estes problemas; apoiar o planejamento territorial e as atividades de desenvolvimento territorial; promover processos rentáveis de transação de terras em conexão com o desenvolvimento econômico; implementar um sistema eqüitativo e eficiente de impostos sobre a propriedade. Destaca que a maioria dos países em desenvolvimento deve dar prioridade a objetivos econômicos imediatos, destinados a formalizar e dar segurança aos direitos de propriedade da terra, como um componente básico para uma economia de mercado livre e um passo essencial no caminho para melhores níveis de vida. Em geral, para ser aplicável em todo o mundo, ao detalhar o tipo de informação que deve prover o Cadastro, se incluem dois sistemas já em prática na América Latina, unindo as competências do Cadastro com as competências do Registro, no sentido do Cadastro Esta definição propõe o Cadastro como um sistema de informação territorial, tradicionalmente projetado para apoiar a fiscalidade imobiliária, a transmissão de bens imóveis e a redistribuição de terra, desenvolvendo seus objetivos clássicos. Destaca que hoje essa informação está sendo utilizada de forma crescente pelos setores público e privado para desenvolvimento e gestão territorial, planejamento urbano e rural e monitoramento ambiental. Um Cadastro é normalmente um sistema parcelario, com unidades definidas por limites formais ou informais indicando a extensão de terra ocupada para o uso exclusivo de indivíduos e grupos específicos de indivíduos. A cada parcela se associa um código único ou identificador parcelario mediante o qual podem ser acessados os arquivos alfanuméricos e de atributos. Índices gráficos dessas parcelas em distintas escalas (mapas cadastrais) mostram a posição relativa das parcelas em uma determinada região. Aplicações do Cadastro Multifinalitário na Definição de Políticas de Solo Urbano 17

18 O Cadastro organiza os dados-base necessários em qualquer sistema público de informação territorial. Visto que diferentes tipos de usuários necessitam informação sobre as parcelas e ocupações do território, manter um Cadastro unificado e padronizado ajuda a evitar a duplicação e ajuda no intercâmbio eficiente de informação. O Cadastro normalmente é criado e administrado através de uma organização governamental. Em alguns países, o Cadastro pode ser de responsabilidade do governo local, enquanto que em outros pode ser de responsabilidade estadual ou nacional. Definição da UNIÃO EUROPÉIA Muitos podem dizer que os princípios comuns para a Europa, aprovados no Congresso do Comitê de Cadastro da União Européia UE - ocorrido em Roma em dezembro de 2003, são reflexo de um mundo desenvolvido, distante da realidade da América Latina. Entretanto, como indica o documento, os Cadastros na UE se encontram em diferentes situações e níveis de desenvolvimento, tal como no continente americano. Alguns estão diretamente ligados aos Registros da Propriedade (como na Suécia, Holanda, Alemanha, Suíça, etc.) outros recém estão trilhando o caminho da coordenação entre Cadastro e Registro (Espanha, por exemplo). Por outro lado, os países pobres ou os provenientes de zonas de influência soviética ou socialista, têm grandes diferenças e dificuldades para chegar ao nível dos mais desenvolvidos. Este desenvolvimento que mencionamos nada tem a ver com alta tecnologia, mas com uma evolução conceitual uniforme que ajuda a caminhar no sentido da Definição de Bathurst, porque o desenvolvimento sustentável é uma necessidade comum a todos (ainda que partindo de níveis diferentes). Ao comparar os Princípios Comuns considerados nesta Definição com aqueles que apresentam as normas similares dos países latino-americanos se vê que, em alguns casos, os conceitos são mais primários que em nossas realidades (com todas as vantagens e desvantagens que isso implica). 12 Segundo os Princípios Básicos desta Definição, os Serviços Públicos proporcionados pelo Cadastro, como um sistema de informação básica do território, devem existir em todos os 12 Também é interessante a comparação com nossos Comentários sobre os princípios do Cadastro. Aplicações do Cadastro Multifinalitário na Definição de Políticas de Solo Urbano 18

19 países da UE. Todos os Estados Membros e cada uma de suas partes devem dispor da informação fornecida pelos Cadastros. Independentemente do sistema legal adotado por cada Estado Membro, o Cadastro é definido como um registro sob a responsabilidade governamental e seu uso é vinculado aos princípios de igualdade, segurança e justiça para todos os cidadãos da União Européia. O acesso à informação cadastral é regido por leis e normas que têm como finalidade proteger a informação de caráter pessoal. A unidade básica do Cadastro é a parcela, a qual pode estar agrupada por unidades de inscrição, recebendo um código único e inalterável. A descrição gráfica da parcela e o restante dos objetos cadastrais devem estar implementados com a precisão adequada e os dados descritivos podem incluir a natureza, a superfície, o valor e os direitos ou restrições legais associados a cada um dos objetos territoriais que estão sobre ou sob a superfície. A finalidade do Cadastro, segundo esta definição, é conter de forma completa a informação básica do território, de acordo com os sistemas legais de cada País Membro. A combinação da informação incluída tanto no Cadastro como no Registro da Propriedade permite o exercício pacífico dos direitos de propriedade, protegendo e facilitando o mercado imobiliário e os investimentos nos países da UE. A informação contida (inscrita) nos Cadastros e nos Registros da Propriedade deve estar adequadamente conectada. CADASTRO A origem deste documento remonta ao Congresso da FIG de Melbourne, em 1994, na Comissão 7, a qual criou o Grupo de Trabalho 7.1, versando sobre reforma cadastral. Os pontos de referencia para este grupo de trabalho eram os seguintes: estudar a reforma cadastral e os procedimentos aplicados nos países desenvolvidos; considerar a informatização do cadastro e sua função como peça de um sistema mais amplo de informação territorial; 13 O documento Cadastre 2014, de Jürg Kaufmann e Daniel Steudler com o Grupo de Trabalho 7.1 da Comissão 7 da FIG, foi obtido no sitio (em espanhol) em 30/03/2005. Aplicações do Cadastro Multifinalitário na Definição de Políticas de Solo Urbano 19

20 avaliar as tendências neste campo e oferecer uma visão de como serão os sistemas cadastrais durante os próximos 20 anos; e mostrar como se realizarão estas mudanças e descrever a tecnologia a ser empregada. O resultado desta tarefa foi publicado em um manual intitulado Cadastre 2014, A Vision for a Future Cadastral System apresentado no Congresso da FIG celebrado em Brighton, em Em relação ao trabalho original que foi mencionado no parágrafo anterior, foi apresentado na FIG Working Week 2004 de Atenas uma revisão do status do projeto iniciado em 1998, citando que o "Cadastre 2014" foi uma publicação com uma visão de futuros sistemas cadastrais, desenvolvida e publicada pela Comissão 7 da FIG em A ênfase foi dada ao desenvolvimento futuro para os sistemas cadastrais com base em seis afirmações (statements) que incluem a documentação das restrições e responsabilidades de direito público, uma maior cooperação entre o cadastro e o registro, mais trabalho com formatos digitais e modelagem de dados, maior cooperação entre os setores público e privados e uma melhor distribuição de custos dos sistemas cadastrais. Esta revisão avalia os desenvolvimentos no campo cadastral desde 1998, como por exemplo Internet/WEB, infra-estruturas de dados espaciais, empreendimentos conjuntos públicoprivados e sua implementação prática. Dentro deste contexto se revisam as seis afirmações originais do "Cadastre 2014" do ponto de vista de 2004, e se ilustram as deficiências destas afirmações. 15 1) O Cadastro 2014 mostrará uma imagem completa sobre a situação legal do terreno, assinalando tanto os direitos como as restrições! Uma das afirmações originais indicava que os futuros sistemas cadastrais já não seriam baseados nas parcelas. Na revisão se constataram varias situações: uma é que há um maior entendimento por parte dos políticos em relação à necessidade de segurança na posse da terra 14 Idem nota TS1.1 Cadastre 2014 Review of Status in 2004, FIG Working Week 2004, Athens, Greece, May 22-27, Aplicações do Cadastro Multifinalitário na Definição de Políticas de Solo Urbano 20