Créditos adicionais Lei 4.320/64, artigos 40 ao 46

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1 Créditos adicionais Lei 4.320/64, artigos 40 ao 46 Fernando Lima Gama Junior* O orçamento público atualmente tem forte vinculação com os instrumentos de planejamento governamental. Diferentemente do que ocorria à época do orçamento tradicional, hoje em dia o foco das leis orçamentárias, calcadas nas modernas técnicas do orçamento programa, é nas coisas que o Governo faz e não nas coisas que o governo compra, de modo que é necessário planejar o que será executado para que depois os recursos necessários sejam alocados. Essa integração entre o planejamento e o orçamento público é essencial para melhorar a eficiência nas despesas públicas, evitando desperdícios e a execução de gastos que não tenham relação com os objetivos governamentais. * Auditor Federal de Controle Externo do Tribunal de Contas da União em Mato Grosso. Professor de preparatórios para concursos nas disciplinas de Controle Externo, Orçamento Público, Contabilidade Pública e Legislação Tributária do ICMS. Engenheiro Químico pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) em Bacharelando em Direito pela Universidade Federal do Mato Grosso (UFMT). No entanto, uma das características mais marcantes das modernas técnicas de planejamento, não só do planejamento orçamentário, é a sua flexibilidade e sua capacidade de se adequar às mudanças que não podem ser previstas à época própria. É que todo planejamento é, na verdade, uma leitura do presente direcionada para a realização de objetivos futuros. No entanto, tanto a leitura do presente como os objetivos futuros podem sofrer alterações durante a execução do planejamento inicialmente estabelecido, gerando a necessidade de alteração dos planos. No âmbito da Administração Pública, como os planos estão totalmente integrados ao orçamento, alterações no planejamento certamente terão impactos nas leis orçamentárias. As leis que estabelecem os orçamentos (Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias, Lei Orçamentária Anual) são aprovadas depois da realização de um planejamento que contemple a situação atual e os objetivos do Governo, mas que podem sofrer alterações no decorrer da execução. Portanto, as leis do PPA, da LDO e da LOA podem ser alteradas durante a execução orçamentária para contemplar situações que não foram ou não puderam ser planejadas anteriormente. Em razão de os planejamentos governamentais serem aprovados por lei ordinária, apenas esse tipo normativo pode alterá-los. Assim, é necessária lei ordinária para alterar o PPA, a LDO e a LOA. As leis que alteram o PPA e a LDO não possuem nomenclaturas específicas. No entanto, no caso da lei 89

2 orçamentária anual (LOA), a lei que porventura vier a alterá-la tem nome específico concedido pela Constituição Federal: chama-se Lei de Créditos Adicionais (LCA). É que a alteração do planejamento inicialmente estabelecido vai impactar, em geral, em dispêndios maiores do que estava consignado na LOA, sendo necessários créditos adicionais para suportá-los. No entanto, em tese, é possível a edição de lei de créditos adicionais para reduzir o montante consignado na LOA (lei supressora de créditos), mas tal situação não encontra muita aplicabilidade prática. Na imensa maioria das vezes o que ocorre é um aumento das dotações orçamentárias pela inclusão de créditos adicionais. Portanto, créditos adicionais são autorizações de despesas não computadas ou insuficientemente dotadas ou programadas na lei orçamentária, ou seja, são considerados instrumentos de ajustes orçamentários que visam, entre outras coisas, corrigir planejamentos mal formulados e atender situações inesperadas, emergenciais, imprevisíveis, entre outras. Os créditos adicionais se dividem em três espécies/tipos: suplementares, especiais e extraordinários. Os créditos adicionais suplementares visam reforçar uma dotação já existente, mas que se tornou insuficiente durante a execução orçamentária. Por exemplo, podemos imaginar uma situação em que o Governo pretendia construir um hospital, mas o valor consignado na lei orçamentária não foi suficiente para a conclusão da obra, de modo que se necessita de maiores recursos. Já os créditos adicionais especiais visam à criação de novas dotações orçamentárias, não originalmente previstas na LOA. Seria o caso ilustrativo em que o Governo decidiu construir escolas em vez de hospitais, diferentemente do que havia previsto na LOA, de modo que os recursos para as primeiras ainda não existem. Por fim, os créditos adicionais extraordinários servem também para a criação de dotações orçamentárias novas, não existentes à época da formulação da proposta original. No entanto, para sua utilização é necessária a existência de uma situação de guerra, calamidade pública, comoção ou outros eventos graves e imprevisíveis. Vamos estudar cada um dos créditos adicionais, de modo detalhado, a seguir. 90

3 Créditos suplementares Créditos adicionais Lei 4.320/64, artigos 40 ao 46 Os créditos suplementares têm a finalidade de reforçar o orçamento, isto é, existe orçamento previsto, porém em montante inferior ao necessário. Diferentemente dos outros dois tipos de créditos adicionais (especial e extraordinário), o Poder Legislativo pode autorizar a abertura de crédito suplementar na própria lei orçamentária, até determinado valor. Isso quer dizer que para algumas despesas e projetos, o Executivo já dispõe de um crédito adicional pré-aprovado para utilizar caso necessite, sem que tenha que solicitar nova autorização ao Poder Legislativo. A lei de orçamento pode contemplar um determinado valor para a construção de uma obra, autorizando a abertura de créditos adicionais suplementares até determinado montante para a sua finalização, caso seja necessário. No entanto, caso alguma dotação tenha se tornado insuficiente, o Poder Executivo ainda pode solicitar a abertura de créditos suplementares por meio de lei especial, a lei de créditos adicionais. Desse modo, há duas possibilidades para autorização de créditos suplementares: previsão na própria lei de orçamento, dispensando autorizações posteriores até o montante aprovado; autorização em lei específica de créditos adicionais. Esse assunto é extremamente importante para quem está estudando para concursos, tendo em vista que as bancas costumam induzir o candidato a erro ao afirmar que o Poder Legislativo pode autorizar, na própria LOA, a abertura de crédito especial ou extraordinário, o que não é verdade. Outras questões ainda podem afirmar que o Poder Legislativo pode autorizar a abertura de créditos adicionais na própria LOA, o que é verdade, tendo em vista que os créditos suplementares são um tipo de crédito adicional. Nunca é demais ressaltar que a única espécie de crédito adicional que pode ter autorização na própria LOA é o suplementar, e ainda assim com limitação de valor, constituindo uma das exceções ao princípio da exclusividade, conforme artigo 165, 8.º da Constituição Federal. Dessa forma, enquanto existir saldo de autorização na própria LOA para determinada despesa, considerando aí as dotações originais mais as autorizadas por meio de créditos suplementares, o Poder Executivo, por meio de decreto, pode abri-los 1. Apenas depois de esgotado o saldo de créditos (originais mais os suplementares) é que o Executivo terá que pedir nova autorização ao Legislativo. 1 Juridicamente falando a utilização de crédito orçamentário, seja oriundo da dotação original da LOA ou de créditos adicionais (suplementares, especiais ou extraordinários) passa por duas fases: a) autorização e b) abertura. A autorização é concedida pelo Poder Legislativo por meio de lei. Portanto, a aprovação da lei orçamentária ou de créditos adicionais cumpre a etapa de autorização. No entanto, mesmo autorizados, os créditos da LOA (dotação inicial) ou os créditos adicionais não estão aptos a serem utilizados até que o Poder Executivo promova a abertura dos créditos por meio de decreto do chefe do Executivo. A abertura é etapa jurídica necessária para a utilização de créditos. A diferenciação ganha relevância, tendo em vista que a legislação faz distinção dos dois institutos em várias passagens. A título de exemplo, podemos lembrar dos créditos adicionais especiais e extraordinários que podem ser reabertos no exercício seguinte pelo saldo, caso o ato de autorização tenha sido promulgado nos últimos quatro meses do exercício (artigo 167, 2.º, da Constituição Federal). Portanto, caso o ato de autorização de créditos especiais e extraordinários seja promulgado no final de agosto e o decreto tenha aberto os créditos somente em setembro (no período dos últimos quatro meses do exercício), estes não poderiam ser reabertos no exercício seguinte. 91

4 2 O artigo 167, 2.º, da Constituição Federal permite a reabertura de créditos especiais e extraordinários para o exercício seguinte, desde que o ato de autorização tenha sido promulgado nos últimos quatro meses do exercício, exceção clara ao princípio da anualidade. 3 As receitas, assim como as despesas, podem ser classificadas em orçamentárias e extraorçamentárias. São orçamentárias as receitas que pertencem à entidade e são consideradas extraorçamentárias as receitas que apenas transitam pelo caixa, mas que não pertencem à entidade. Por exemplo, é comum a exigência de depósito prévio para as licitações públicas como forma de garantir apenas a participação de empresas idôneas e com boa situação financeira. Como apenas uma empresa vai ser contratada, o depósito feito pelas demais deve ser devolvido. Dito de outro modo, aquela receita jamais pertenceu ao Estado; apenas transitou pelo caixa. É por esse motivo que ela é classificada como receita extraorçamentária. Depósitos, cauções, operações de crédito por ARO são todas chamadas receitas extraorçamentárias. Já a arrecadação de impostos, porquanto seu produto pertence ao Estado arrecadador é considerada uma receita orçamentária. Dessa forma, não faz sentido o entendimento do senso comum que diz que a diferença entre receitas orçamentárias e extraorçamentárias é que as primeiras encontram- -se listadas no orçamento, enquanto as segundas não. Receitas extraordinárias, ainda que não previstas no orçamento, irão se classificar como orçamentárias se o seu produto pertencer ao ente arrecadador. A diferença encontra-se na propriedade do Estado sobre o produto das receitas. Também é considerada extraorçamentária a receita que passa do orçamento de um exercício para outro, tendo já sido contabilizada no primeiro, evitando a dupla contagem de receitas orçamentárias. Diferentemente dos créditos especiais e suplementares, que em certos casos e condições podem ter o saldo reaberto no exercício seguinte 2 (exceção ao princípio da anualidade), o período de vigência dos créditos suplementares é adstrito ao exercício financeiro em que forem abertos. Portanto, esse é o único crédito adicional que não pode ser reaberto no exercício seguinte, ainda que aberto nos últimos quatro meses do exercício anterior. O crédito suplementar é autorizado por lei e aberto por decreto do Poder Executivo. A sua abertura depende da indicação dos recursos disponíveis que sustentarão os respectivos créditos e será precedida de exposição justificativa. Créditos especiais Os créditos especiais são destinados às despesas para as quais não haja dotação ou categoria de programação específica na própria lei orçamentária e visam atender despesas novas, não previstas na LOA, mas que surgiram no decorrer do exercício. Em regra, os créditos adicionais especiais terão vigência dentro do próprio exercício financeiro em que forem abertos, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses do exercício, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados ao orçamento do exercício financeiro subsequente. É considerado, portanto, uma exceção ao princípio da anualidade. A reabertura dos créditos especiais gera um saldo financeiro que pode ser incorporado ao orçamento subsequente como receita extraorçamentária 3, uma vez que a receita original já foi considerada como orçamentária no exercício anterior. A abertura do crédito especial é realizada por meio de decreto do Poder Executivo, após prévia autorização legislativa em lei específica, sendo necessária a indicação dos recursos que irão suportar os créditos. Crédito extraordinário Os créditos extraordinários são destinados somente a novas dotações orçamentárias para o atendimento de despesas urgentes e imprevisíveis, decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública. O que diferencia 92

5 o crédito extraordinário em relação aos créditos especiais, além dos trâmites jurídicos diversos, reside no fato, principalmente, de uma situação imprevista e/ou imprevisível que necessita imediata atenção do Poder Público. Por esse motivo é que, no caso dos créditos extraordinários, diferentemente do que ocorre em relação aos créditos suplementares e especiais, não é necessária a indicação dos recursos que irão suportar as futuras despesas. Além disso, a autorização legislativa para a realização dos gastos é feita posteriormente à despesa 4, já que o ato de autorização dos créditos extraordinários deve ser feito por medida provisória 5, instrumento legislativo típico do chefe do Poder Executivo. Uma vez editada a medida provisória, esta deve ser submetida imediatamente ao Poder Legislativo, por força do artigo 62 da CF. Embora a Constituição Federal traga em seu bojo as regras específicas para a tramitação orçamentária no âmbito da União, os estados também podem instituir créditos extraordinários, mas o instrumento legislativo adequado para isso dependerá do que dispõe a Constituição Estadual. É que o instrumento da medida provisória não está previsto na constituição de todos os estados, já que alguns se utilizam de decretos quando o Poder Executivo necessita legislar. Desse modo, os estados que possuem a figura da medida provisória prevista nas suas constituições podem adotá-la também para a autorização de créditos extraordinários, seguindo a mesma regra estabelecida para o executivo federal. Nos demais casos a abertura será realizada por decreto. A regra também é válida para os municípios. A grande maioria não dispõe em suas leis orgânicas de competência para edição de medida provisória, embora o Supremo Tribunal Federal já tenha decidido que isso é possível. Assim como no caso dos estados, os municípios que puderem editar medidas provisórias devem usar esse instrumento legislativo para a autorização de créditos extraordinários; caso contrário, o decreto é o instrumento a ser utilizado. Assim, para fins de concursos tem sido considerada correta a afirmação de que prefeitos e governadores abrem créditos extraordinários por meio de decreto. Em qualquer caso, seja utilizando medida provisória ou decreto, o ato de autorização deve ser submetido ao Poder Legislativo respectivo para a verificação dos pressupostos de urgência e relevância. Eventualmente, uma medida provisória (ou decreto) pode não ser confirmada pelo Legislativo, quando perderá a validade jurídica 6. No entanto, mesmo que a medida provisória (ou decreto) não tenha sido ainda apreciada pelo Congresso Nacional (no caso da União), o governo pode iniciar a realização dos gastos necessários. 4 Diferentemente do que ocorre com os demais créditos, que devem ser autorizados pelo Legislativo antes de sua utilização. 5 Quando da edição da Lei 4.320/64, não existia ainda em nosso ordenamento jurídico a figura da medida provisória, razão pela qual a lei diz que os créditos extraordinários podem ser autorizados por decreto, o instrumento de que se utiliza o Poder Executivo para legislar. Desse modo não podem ser consideradas erradas questões que afirmem que nos termos da Lei 4.320/64 a autorização para a utilização de créditos extraordinários possa ser feita por decreto. 6 Nesse caso, cabe ao Congresso Nacional, no caso da União, regulamentar os efeitos jurídicos dos atos que foram respaldados na medida provisória. 93

6 Cumpre ressaltar, por outro lado, que embora a medida provisória ou o decreto que autoriza os créditos extraordinários sejam instrumentos do chefe do Poder Executivo, ainda assim, não fica dispensada a realização do ato de abertura, por decreto, a exemplo do que ocorre em relação a todos os outros créditos. Desse modo, para a utilização dos créditos extraordinários haverá a edição de dois atos do Poder Executivo: o primeiro, a medida provisória, autorizando a instituição dos créditos, e um segundo, o decreto, abrindo os créditos. A vigência dos créditos extraordinários, a exemplo do que ocorre em relação aos créditos especiais, será dentro do exercício financeiro. No entanto, se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses do exercício financeiro, poderão ser reabertos pelos seus saldos no próximo exercício. Quadro sinótico dos créditos adicionais Créditos suplementares Créditos especiais Créditos extraordinários Reforço de dotação orçamentária que se tornou insuficiente. Depende de prévia autorização na LOA ou em lei especial. Aberto por decreto do Poder Executivo. Obrigatória a indicação de recursos. Vigência dentro do exercício financeiro. Não podem ser reabertos no exercício subsequente. Atender a despesas não contempladas no orçamento. Depende de prévia autorização em lei especial. Aberto por decreto do Poder Executivo. Obrigatória a indicação de recursos. Vigência em regra no exercício em que for aberto. Podem ser reabertos no exercício seguinte, desde que o ato de autorização tenha sido promulgado nos últimos quatro meses do exercício. Atender despesas imprevistas e urgentes. Independe de prévia autorização em lei especial, podendo ser autorizado por medida provisória, no caso da União e de estados e municípios que possuem esse instrumento normativo, e por meio de decreto do Poder Executivo, nos demais casos. Aberto por decreto do Poder Executivo. Independe de indicação de recursos. Vigência em regra no exercício em que for aberto. Podem ser reabertos no exercício seguinte, desde que o ato de autorização tenha sido promulgado nos últimos quatro meses do exercício. Fontes de recursos para abertura de créditos adicionais Como visto anteriormente, a autorização para a instituição de créditos adicionais depende, regra geral, da indicação de recursos disponíveis para 94

7 suportar as futuras despesas. Apenas no caso de autorização para abertura de créditos extraordinários é que a obrigatoriedade na indicação dos recursos fica dispensada. No entanto, ainda nesse caso, é possível, caso o governante deseje, indicar os recursos disponíveis para fazer frente aos créditos extraordinários. No caso dos créditos especiais e suplementares, não há outra solução: é necessário indicar claramente de onde virão os recursos para fazer frente às novas despesas. A Lei 4.320/64 traz um rol (relação) de fontes de recursos que estão disponíveis aos governantes para a instituição de créditos suplementares e especiais. Infelizmente para aqueles que vão fazer provas de concurso a lista é grande e frequentemente utilizada pelas bancas. As fontes disponíveis são: o superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior; o excesso de arrecadação; os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei orçamentária anual, ficam sem despesas correspondentes, desde que haja prévia e específica autorização legislativa; os resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou de créditos adicionais, autorizados em lei; o produto de operações de crédito autorizadas, em forma que juridicamente possibilite ao Poder Executivo realizá-las; os resultantes da reserva de contingências, estabelecidos na LOA. Superávit financeiro O superávit financeiro é a diferença positiva entre o ativo financeiro e o passivo financeiro, conjugando-se, ainda, os saldos dos créditos adicionais transferidos e as operações de créditos a eles vinculadas. Para simplificar a explicação, podemos dizer que o ativo financeiro é o conjunto de bens e direitos que uma entidade tem e cuja disponibilidade é imediata 7, tais com dinheiro em caixa, em bancos ou em aplicações financeiras. Já o passivo financeiro integra as obrigações financeiras de curto prazo. A seguir, um esquema resumido da estrutura de um balanço patrimonial: 7 Para quem já estudou contabilidade geral, o ativo financeiro é o equivalente à parte financeira do ativo circulante. 95

8 Ativo (bens e direitos) Ativo financeiro Ativo permanente Passivo (obrigações) Passivo financeiro Passivo permanente Saldo líquido 8 Também conhecido como ativo não financeiro. O balanço patrimonial, como o próprio nome indica, representa o estado dos bens, direitos e obrigações de determinada entidade, ou seja, de seu patrimônio. Na contabilidade pública, os bens de natureza financeira (dinheiro em caixa, em bancos, em aplicações financeiras, cauções, depósitos etc.) são classificados no ativo financeiro, ao passo que os bens e direitos não financeiros (direitos, créditos a receber, bens móveis e imóveis, mercadorias) são classificados no ativo permanente 8. Ao fim de cada exercício são apurados os demonstrativos contábeis de todas as entidades públicas. Por lei, cada entidade pública deve apresentar à sociedade quatro demonstrativos: o balanço patrimonial; o balanço financeiro; o balanço orçamentário; a demonstração das variações patrimoniais. No caso do balanço patrimonial, caso o ativo financeiro venha a superar o passivo financeiro, dizemos que existe um superávit financeiro. Portanto, é importante notar que o superávit ou déficit financeiro é apurado no balanço patrimonial. Os examinadores costumam afirmar que o superávit é apurado no balanço financeiro, acabando por confundir o candidato. 9 E não no mesmo exercício, como alguns examinadores tentam induzir os candidatos a erro. Outro detalhe que muitas vezes pode passar despercebido é o fato do superávit financeiro, que pode ser utilizado como fonte para a abertura de créditos suplementares e especiais, ser apurado no balanço patrimonial do exercício anterior. Desse modo, ao fim de cada exercício temos um balanço patrimonial, demonstrando a situação patrimonial de cada ente no dia 31/12. Se nesse balanço patrimonial houver mais ativos financeiros do que passivos financeiros, este saldo, chamado de superávit financeiro poderá ser usado no exercício seguinte. 9 96

9 Vamos supor, por exemplo, que no balanço patrimonial de um determinado ente público tenha sido apurado um superávit financeiro em 31/12/X1. Desse modo, haverá saldo para abertura de créditos especiais e suplementares para utilização em X2. Por fim, é muito importante destacar que o superávit financeiro, apurado em balanço patrimonial do exercício anterior, quando for utilizado como fonte para a abertura de créditos suplementares e especiais, deve conjugar, ainda, os saldo dos créditos extraordinários e especiais transferidos e as operações de crédito a eles vinculadas 10. Créditos extraordinários e especiais transferidos são aqueles que vieram do exercício anterior, em razão de terem sido instituídos nos últimos quatro meses do ano fiscal. É a hipótese, já discutida anteriormente, que permite a reabertura, sob algumas condições, dos créditos extraordinários e especiais, exceção ao princípio da anualidade. A transferência de créditos extraordinários e especiais de um exercício financeiro para outro, embora possível, impacta negativamente a disponibilidade para a abertura de novos créditos especiais e suplementares que possam ser abertos com base no superávit financeiro. É que a reabertura desses créditos (especiais e extraordinários) tem efeito contábil semelhante à abertura de créditos novos, de modo que a disponibilidade financeira fica reduzida pelo valor transferido de um orçamento para outro. Por outro lado, se houver operações de crédito vinculada 11 a esses créditos especiais e extraordinários reabertos e ainda não utilizados, a Lei 4.320/64 manda adicioná-las ao saldo do superávit financeiro para fins de apuração do valor disponível para abertura de créditos suplementares e especiais nessa fonte. É que a contabilidade pública nacional contabiliza as operações de crédito como receitas, embora elas não possuam essa natureza contábil 12. Sendo assim, as operações de crédito vinculadas a créditos especiais e extraordinários reabertos, e que ainda não foram utilizadas, devem ser adicionadas ao saldo disponível para a abertura de créditos adicionais suplementares e especiais. 10 Artigo 43, 2.º, da Lei 4.320/ Como visto, os créditos adicionais podem ser abertos com origem em diversas fontes de recursos: superávit financeiro, excesso de arrecadação, anulação de despesa, operações de crédito etc. Quando o Governo não dispõe de superávit financeiro em balanço patrimonial, não tem excesso de arrecadação e não quer remanejar ou anular despesas, é comum a abertura de créditos suplementares e especiais com fonte em operações de crédito. Essas operações de crédito aumentam a disponibilidade de caixa e permitem a utilização dos créditos adicionais. Nesse caso, chamamos esses créditos adicionais de créditos vinculados a operações de crédito. 12 Analogia pode ser feita com o assalariado que considera o cheque especial no banco como parte de seu salário e não como uma dívida. Do ponto de vista da ciência da contabilidade, operações de crédito não são receitas; no entanto, na Contabilidade Pública nacional, como a contratação de empréstimos gera fluxo de caixa, as operações de crédito são contabilizadas como receitas. 97

10 SUPERÁVIT FINANCEIRO = (ATIVO FINANCEIRO PASSIVO FINANCEIRO) CAR + OCV Onde: CAR créditos adicionais especiais e extraordinários reabertos. OCV operações de créditos vinculados aos CAR e ainda não utilizadas. Exemplo: Vamos supor que determinado ente estatal disponha em seu balanço patrimonial de X1, o valor R$100,00 em ativo financeiro e de R$80,00 em passivo financeiro. Houve, ainda, a transferência de R$5,00 em créditos adicionais especiais de X1 para X2, que foram reabertos. Em X2 também houve a reabertura de R$7,00 em créditos adicionais extraordinários de X1. As operações de crédito vinculadas a esses créditos somam R$5,00. Qual o valor do superávit financeiro disponível para abertura de créditos especiais e suplementares em X2? Superávit financeiro = Ativo Financeiro (R$100) Passivo Financeiro (R$80) Créditos Reabertos (R$5 + R$7) + Operações de Crédito Vinculadas aos CAR (R$5) = R$13,00. Deste modo, o montante de créditos adicionais especiais e extraordinários que ainda podem ser abertos em X2 cuja fonte é superávit financeiro é R$13,00. Excesso de arrecadação Quando a lei orçamentária anual é aprovada, dizemos que a despesa é fixada e a receita é prevista. Isso porque a despesa, por sua própria natureza, é algo mais previsível e fácil de controlar. Se determinado valor de despesa estabelecido em lei for atingido, é fácil verificar essa situação e impedir novos gastos. No entanto, no caso da receita, a situação é um pouco diversa. A receita é mais imprevisível, pois é difícil estimar, antes de sua ocorrência, o valor exato das transações tributárias que serão realizadas pelos contribuintes ou o valor dos serviços que serão remunerados por taxa. Por esse motivo, a receita é estimada, prevista e não fixada em um valor exato qualquer. 98

11 Desse modo, como a receita é uma estimativa de um valor real que só será conhecido durante a execução orçamentária, é possível que a receita real seja maior, igual ou menor do que a estimada. Caso a receita realizada seja maior do que a receita que foi prevista, estamos diante de um excesso de arrecadação. Caso contrário, se a receita prevista for maior do que a realizada, temos uma insuficiência de arrecadação. Evidentemente uma insuficiência de arrecadação é um sinal de que as coisas não vão muito bem. Ou houve uma superestimativa da receita ou, por algum motivo, a receita prevista não está sendo realizada da forma planejada. Pode ser que o momento econômico não seja dos melhores, que o país esteja atravessando uma crise, ou outras coisas do gênero. Nessa situação, não é possível a abertura de créditos suplementares ou especiais com base em excesso de arrecadação, embora seja possível a abertura desses créditos com base em outras fontes. Por outro lado, caso tenhamos um excesso de arrecadação, esse valor positivo entre as receitas realizadas e previstas pode ser utilizado como fonte para abertura de créditos especiais e suplementares. No entanto, é preciso que se verifique se esse excesso de arrecadação é uma tendência do exercício ou se houve apenas um caso ou outro isolado em que a arrecadação realizada superou as previsões. Assim, chamamos de excesso de arrecadação o saldo positivo das diferenças acumuladas mês a mês entre a arrecadação prevista e a realizada, considerando-se, ainda, a tendência do exercício. Como visto anteriormente, os créditos extraordinários não precisam que se indique os recursos para a sua abertura. No entanto, eventual compensação desse fato é feita quando da abertura de créditos suplementares e especiais, quando a fonte dos recursos é o excesso de arrecadação. É que caso tenham sido abertos créditos extraordinários sem indicação da fonte de recursos, no momento de apurar o excesso de arrecadação, esses créditos abertos no período devem ser descontados do cálculo. EXCESSO DE ARRECADAÇÃO = RECEITA REALIZADA RECEITA PREVISTA CRÉDITOS EXTRAORDINÁRIOS ABERTOS NO EXERCÍCIO 99

12 13 Como visto, depois de aprovada, a LOA em vigor ainda pode receber alterações, por meio da lei de créditos adicionais. No entanto, nesse caso a iniciativa é exclusiva do chefe do Poder Executivo, não se podendo mais falar em emendas. Créditos adicionais Lei 4.320/64, artigos 40 ao 46 Veto, emenda e rejeição do projeto de lei orçamentária Enquanto ainda não é lei, e está tramitando no Poder Legislativo, a LOA é chamada de projeto. Apenas enquanto permanece nessa condição de projeto (ou seja, antes de ser aprovada) é que a LOA (e as demais leis orçamentárias também) pode receber emendas parlamentares. O termo emenda é utilizado exclusivamente para se referir às alterações feitas por parlamentares ao projeto de lei 13. A Constituição Federal estabeleceu vários requisitos para que as emendas parlamentares sejam aprovadas; a principal delas é a de que a emenda deva indicar a fonte de recursos, sendo admitida apenas a proveniente de anulação de despesas. Embora, na maioria das vezes, é isso que acontece, uma despesa é substituída por outra no seio do parlamento, teoricamente é admissível a utilização de emendas supressivas, ou seja, aquelas que reduzem o montante gasto sem apontar outra despesa em seu lugar. Nesse caso, teremos o que a Constituição Federal chama de recursos sem despesas correspondentes em razão de emenda. Esses recursos estavam previstos no orçamento, mas foram cancelados por emenda parlamentar. Portanto, podem ser, depois de aprovada a lei, utilizados como fonte para abertura de créditos adicionais suplementares e especiais. Caso semelhante ocorre quando do veto presidencial a alguma despesa consignada na lei orçamentária. É que, depois de aprovada no parlamento, a lei orçamentária anual segue para sanção presidencial. O presidente da República pode vetar alguns dispositivos da lei (inclusive, despesas) ou ela toda. Este último caso, que chamamos de rejeição do projeto de lei orçamentária, é a situação de veto total. Tanto em um caso como no outro teremos recursos disponíveis que ficaram sem as despesas correspondentes. Nessas situações, os recursos podem ser utilizados mediante créditos adicionais especiais e extraordinários. 100

13 Recursos resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias A anulação de uma despesa para a realização de outra é o caso mais clássico e comum para a criação de créditos adicionais. O governante pode, por exemplo, anular a dotação relativa à construção de um hospital para criar outra dotação de valor equivalente para a construção de duas escolas. Na verdade, a anulação parcial ou total de dotações orçamentárias são fatos meramente permutativos, onde se anulam total ou parcialmente determinadas despesas previstas no orçamento, remanejando os recursos para outra dotação, desde que tais remanejamentos sejam permitidos na LDO. Operações de crédito Quando o governante não dispõe de superávit financeiro ou de excesso de arrecadação, e não pode ou não quer cortar as despesas para executar outras, ele ainda pode realizar operações de crédito para instituir os créditos adicionais suplementares e especiais. As operações de crédito são, portanto, uma forma rápida de gerar fluxo de caixa imediato, com a desvantagem de haver cobrança de juros, algo inexistente nas outras opções. A Contabilidade Pública nacional divide as operações de crédito em dois tipos: de longo prazo; de curto prazo. As operações de crédito de longo prazo necessitam de autorização orçamentária (legislativa) tanto para a sua contratação como para a sua amortização. Já as operações de curto prazo independem de autorização legislativa, a exemplo do que ocorre com as operações de crédito por antecipação de receita orçamentária. Em ambos os casos é possível utilizá-las para a abertura de créditos adicionais especiais e suplementares. 101

14 Reserva de contingência A reserva de contingência é uma dotação orçamentária que, diferentemente de todas as outras, está consignada globalmente, em exceção ao princípio da especificação. A reserva de contingência é, basicamente, uma poupança destinada a atender situações imprevistas ou imprevisíveis, à época da elaboração do orçamento, não especificada ou destinada a órgão, fundo ou despesa. No entanto, caso seja necessária a sua utilização, ela pode ser feita diretamente ou por meio de créditos adicionais suplementares ou especiais. Na verdade, o que acaba acontecendo no segundo caso é uma situação particular de anulação de despesa, vista anteriormente. O orçamento consigna uma despesa chamada reserva de contingência que, uma vez anulada, serve de fonte para a autorização de créditos suplementares e especiais. Por esse motivo, as reservas de contingência também são consideradas, inclusive por força de lei, como fonte apta para abertura de créditos adicionais. Atividades 1. (Cespe) Créditos adicionais são autorizações de despesas não computadas ou insuficientemente dotadas ou programadas na lei orçamentária anual. A esse respeito, julgue os itens a seguir utilizando verdadeiro (V) ou falso (F). (( (( O superávit financeiro, apurado bimestralmente no balanço patrimonial do exercício, é fonte de recursos para abertura de crédito adicional. O crédito adicional especial deverá ser empregado em casos de calamidade pública. 2. (Cespe) O orçamento público é o planejamento feito pela administração pública para atender, durante determinado período, aos planos e programas de trabalho por ela desenvolvidos. Com relação às características e ao tratamento a ser dado aos créditos adicionais, julgue os itens a seguir. 102

15 I. As autorizações de despesas não computadas ou insuficientemente dotadas na lei de orçamento são denominadas créditos adicionais. II. Os créditos adicionais são classificados em créditos suplementares, créditos especiais e créditos extraordinários. III. O ato que abrir crédito adicional indicará a importância, a espécie do mesmo e a classificação da despesa, até onde for possível. IV. A abertura de créditos extraordinários depende de autorização prévia, que pode ser incluída na própria lei de orçamento ou em lei especial. V. Os créditos especiais são destinados a despesas urgentes e imprevisíveis, como em caso de guerra, comoção interna ou calamidade pública. Estão certos os itens: a) I, II e III. b) I, II e V. c) I, III e IV. d) II, IV e V. e) III, IV e V. 3. (Cespe) Com base na Lei de Diretrizes Orçamentárias, assinale a opção correta em relação aos créditos orçamentários e adicionais. a) Os créditos adicionais devem ser aprovados pelo Congresso Nacional e abertos mediante decreto do presidente da República. b) Projetos de lei relativos a créditos adicionais encaminhados pelo Poder Judiciário devem conter parecer de mérito emitido pelo STF. c) Créditos suplementares autorizados na lei orçamentária e solicitados no âmbito do Poder Judiciário mediante compensação de recursos devem ser abertos por ato dos presidentes dos respectivos tribunais superiores. 103

16 d) A reabertura de saldo de crédito especial autorizado nos últimos quatro meses do exercício financeiro anterior, se necessária, deve ser efetuada por meio de decreto do presidente da República. e) Caso o projeto de lei orçamentária não seja sancionado até 31 de dezembro, os créditos orçamentários propostos estarão automaticamente abertos. 4. (Cespe) Os créditos extraordinários são destinados a despesas urgentes e imprevistas. Quanto aos requisitos para sua abertura e vigência, julgue os itens utilizando verdadeiro (V) ou falso (F). (( (( A abertura de créditos extraordinários depende da existência de recursos e deve ser precedida de justificativa. Se a autorização para a abertura dos créditos extraordinários for promulgada nos quatro últimos meses do exercício esses créditos poderão ser reabertos nos limites dos seus saldos, sendo incorporados ao orçamento do exercício financeiro subsequente. Dicas de estudo Tem-se percebido que muitos alunos gostam de estudar a parte escrita dos materiais, mas quando adicionamos números às aulas, muitos simplesmente, pulam o assunto. No entanto, cada vez mais, as provas de orçamento público têm surpreendido alunos solicitando a realização de contas simples, mas que a maioria deixou de estudar por simples negligência. Não faça isso: aprenda a fazer as contas para calcular o superávit financeiro disponível para a abertura de créditos adicionais suplementares e especiais. Especial atenção também deve ser dada ao cálculo do excesso de arrecadação. Ambas são contas simples de se executar e podem fazer a diferença na sua aprovação. 104

17 Referências GAMA JR, Fernando Lima. Fundamentos de Orçamento Público e Direito Financeiro. São Paulo: Campus, Gabarito 1. F, F 2. A 3. D 4. F, V 105

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