Envelhecimento da população mundial

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1 Síntese v Síntese O envelhecimento terá um impacto profundo nas sociedades e deverá reter cada vez mais a atenção dos decisores políticos, no século XXI. No mundo desenvolvido, mas também em numerosas regiões do mundo em desenvolvimento, a proporção de pessoas idosas na população está a aumentar rapidamente. O envelhecimento reflecte o êxito do processo de desenvolvimento humano, uma vez que é uma consequência da queda da mortalidade (aliada a uma descida da fecundidade) e de uma maior longevidade. O envelhecimento cria novas oportunidades, associadas à participação activa dos idosos tanto na economia como na sociedade em geral. Nesses países, principalmente no mundo em desenvolvimento, onde o número de jovens está ainda a aumentar rapidamente, a conjuntura é propícia ao desenvolvimento económico. O envelhecimento da população também levanta desafios importantes, em particular no que se refere à viabilidade financeira dos sistemas de reforma, aos custos dos sistemas de cuidados de saúde e à plena integração dos idosos como parceiros activos do desenvolvimento da sociedade. O World Economic and Social Survey 2007 analisa os desafios e oportunidades ligados ao envelhecimento das populações e visa facilitar os debates sobre a implementação do Plano Internacional de Madrid adoptado, por consenso, a 12 de Abril de 2002, pela Assembleia Mundial sobre o Envelhecimento. O Plano de Madrid proporciona um quadro de referência que permite integrar o debate sobre o envelhecimento da população no debate sobre o desenvolvimento e a aplicação de políticas nacionais destinadas a responder ao desafio de construção de sociedades para todas as idades. O Plano dá prioridade à integração do envelhecimento no conjunto de prioridades internacionais em matéria de desenvolvimento, à promoção da saúde e do bem-estar na terceira idade e à criação de um ambiente favorável às pessoas idosas. Envelhecimento da população mundial A estrutura etária da população mundial conhece uma transformação profunda. Devido à queda da mortalidade e da fecundidade, a pirâmide etária sofreu uma alteração progressiva no sentido do aumento da proporção de idosos. Esta transformação regista- -se em todas as regiões do mundo. O aumento da esperança de vida e a redução da descendência final são os principais factores que determinam a transição demográfica. À escala mundial, a esperança de vida passou de 47 anos, em , para 65 anos, em , e deverá atingir os 75 anos, em No período entre e , a fecundidade total baixou de 5,0 para 2,6 filhos por mulher e deverá continuar a diminuir até atingir os 2,0 filhos por mulher, em Em várias regiões do mundo, não só nos países desenvolvidos mas também em muitos países em desenvolvimento, a descendência final é agora inferior a 2 filhos por mulher e, portanto, inferior ao nível necessário para a substituição da população a longo prazo.

2 vi World Economic and Social Survey 2007 A transição demográfica compreende três fases. Durante a primeira, produz-se um rejuvenescimento da pirâmide etária, à medida que a proporção de crianças aumenta, em virtude do aumento da taxa de sobrevivência entre os grupos mais jovens da população. Durante a segunda fase, devido à baixa da fecundidade, a proporção de crianças começa a diminuir, sendo acompanhada por um aumento da proporção de adultos em idade de trabalhar. Durante a terceira fase que, em geral, surge após longos períodos de queda da fecundidade e da mortalidade a proporção de crianças e a de adultos em idade de trabalhar diminui, aumentando apenas a proporção de idosos. O forte crescimento da população activa, durante a segunda fase da transição, é temporário (dura, em regra, cerca de 30 anos). No entanto, dura o tempo suficiente para ter repercussões significativas nos países em questão. Teoricamente, este dividendo demográfico cria uma conjuntura propícia ao desenvolvimento económico acelerado. Contudo, a concretização destes benefícios potenciais depende da criação de empregos produtivos e de possibilidades de investimento e, em última análise, da existência de condições sociais e políticas susceptíveis de proporcionar condições favoráveis a um crescimento e desenvolvimento sustentáveis. Durante a terceira fase, o envelhecimento da população pode criar problemas específicos às políticas públicas, sendo necessários ajustamentos importantes em diversos domínios para fazer face a uma diminuição da mão-de-obra e à procura crescente de cuidados de saúde e de apoio aos idosos. Envelhecimento demográfico acelerado nos países em desenvolvimento Os países desenvolvidos encontram-se, em geral, na terceira fase da transição demográfica e a sua estrutura etária é nitidamente mais velha do que a dos países em desenvolvimento. Nos países de economia em transição, a estrutura etária é, em regra, mais jovem do que a dos países desenvolvidos, embora seja consideravelmente mais velha do que a dos países em desenvolvimento. A maioria dos países em desenvolvimento encontra-se na segunda fase da transição demográfica. No entanto, a maior parte dos idosos do mundo vive nos países em desenvolvimento e, até 2050, 79% da população com 60 anos ou mais, ou seja, cerca de 1,6 mil milhões de pessoas, viverão nesses países (figura 0.1). Além disso, os países onde se registaram quedas rápidas da fecundidade, em particular no Leste Asiático e no Pacífico bem como na América Latina e Caraíbas, conhecerão um envelhecimento demográfico mais rápido do que o que os países hoje desenvolvidos conheceram no passado. Pelo contrário, a maioria dos países africanos só há pouco iniciou a segunda fase da transição demográfica e a população desta região deverá manter-se relativamente jovem, durante uma boa parte do século XXI.

3 Síntese vii Figura 0.1. Dimensão e distribuição da população mundial com 60 anos ou mais, 1950, 1975, 2000, 2025 e Milhões Anos Países em desenvolvimento Economias em transição Países desenvolvidos 4 Fonte: Nações Unidas /Departamento de Assuntos Económicos e Sociais. Notas: 1) O gráfico apresenta estimativas (até 2005) e projecções com base na variante média (depois de 2005). 2) As percentagens são indicadas nas barras. Diferenças entre os sexos na velhice Como as mulheres vivem, em geral, mais tempo do que os homens, são sensivelmente mais numerosas do que estes entre os idosos. A proporção de mulheres na população idosa tem, por conseguinte, tendência para aumentar sensivelmente com a idade. Em 2005, havia, no mundo inteiro, cerca de 4 mulheres por cada três homens a partir dos 65 anos e perto de 2 mulheres por cada homem a partir dos 80 anos. Contudo, devido, em parte, à redução prevista desta vantagem de longevidade das mulheres nos países desenvolvidos, a diferença entre o número de homens e o de mulheres entre as pessoas idosas deverá diminuir um pouco nestes países, até Em compensação, nos países em desenvolvimento, o desequilíbrio entre o número de homens e o de mulheres idosos acentuar-se-á ainda mais em consequência da crescente disparidade entre os sexos em matéria de esperança de vida.

4 viii World Economic and Social Survey 2007 Aumento dos índices de dependência Uma das consequências do envelhecimento na maioria das sociedades é a diminuição do número de pessoas activas e que têm rendimento em relação ao das que não trabalham e dependem de rendimentos gerados por outros. Os índices de dependência comparam o tamanho de um grupo da população considerado economicamente dependente (em regra, os jovens com menos de 15 anos e os idosos com mais de 65 anos) com o de outro que é considerado economicamente activo. Devido às limitações dos dados, os índices de dependência são em geral calculados unicamente em função dos grupos etários. Entre 1975 e 2005, o índice de dependência a nível global desceu de 74 para 55 dependentes por 100 pessoas activas, devido a uma redução muito acentuada do número de crianças e jovens a cargo. Esta tendência decrescente deverá deixar de se verificar durante a próxima década, após o que se inverterá. O índice de dependência total (que relaciona o número de crianças de menos de 15 anos e adultos com 65 anos ou mais com o número de adultos de 15 a 64 anos) deverá ser de 53, em 2025, para alcançar os 57 dependentes por 100 pessoas em idade de trabalhar, até 2050, devido apenas à subida do índice de dependência de idosos (número de pessoas com 65 anos ou mais em relação ao número de pessoas em idade economicamente activa). Nos países desenvolvidos, o índice de dependência total atingiu um nível historicamente baixo em Espera-se uma subida regular deste índice no conjunto dos países, devido ao aumento previsto do número de idosos no futuro (ver figura 0.2a). As tendências dos índices de dependência nos países em transição são idênticas às observadas nos países desenvolvidos. No caso dos países em desenvolvimento, tanto a experiência histórica como as perspectivas de futuro são muito diferentes. Entre 1950 e 1975, o seu índice de dependência total foi muito mais elevado do que o dos outros dois grupos de países, devido, principalmente, a um grande número de crianças e jovens a cargo (figura 0.2b). Desde cerca de 1975, porém, os índices de dependência de crianças e jovens e de dependência total nos países em desenvolvimento têm diminuído e a dependência total deverá continuar a baixar até 2025, para aumentar de novo a partir daí, em consequência da rápida subida projectada do índice de dependência de idosos. O envelhecimento demográfico é inevitável Espera-se um envelhecimento acentuado da população nas próximas décadas, em todas as regiões do mundo. É pouco provável que as intervenções dos poderes públicos destinadas a incentivar a fecundidade nos países onde esta é baixa ainda que tais intervenções sejam eficazes modifiquem sensivelmente essa previsão. Além disso, embora um aumento considerável do número de migrantes internacionais pudesse alterar as tendências entre a população activa dos países industrializados, qualquer hipótese plausível relativa aos níveis futuros da migração internacional teria apenas um impacto moderado no envelhecimento esperado da população desses países.

5 Síntese ix Dado que se compreendem bem as alterações futuras da estrutura etária da população, é com frequência possível prevê-las. Em condições ideais, as intervenções dos poderes públicos deveriam ter lugar antecipadamente, a fim de facilitar a adaptação a essas alterações demográficas a longo prazo. Ainda que o envelhecimento demográfico seja inevitável, as suas consequências dependem das medidas adoptadas para superar os desafios que coloca. Figura 0.2.a Índices de dependência de jovens e de idosos, , em países desenvolvidos Figura 0.2.b Índices de dependência de jovens e de idosos, , em países em desenvolvimento 100 Estimativas Projecção 100 Estimativas Projecção Por 100 pessoas com anos Idosos Jovens Por 100 pessoas com anos Jovens Idosos Anos Anos Fonte: Nações Unidas /Departamento de Assuntos Económicos e Sociais. Nota: Os índices de dependência de jovens e de idosos representam a relação entre, respectivamente, a população com 0-14 anos e com 65 anos ou mais e a população activa, com idades compreendidas entre 15 e 64 anos. O índice de dependência total corresponde à soma desses dois índices. Contudo, não será, sem dúvida, fácil garantir ao número crescente de idosos suficiente apoio, acesso a um trabalho digno, no caso de precisarem de se manter economicamente activos ou o desejarem, e cuidados de saúde apropriados. Se não se puder acelerar de forma sustentada o crescimento económico, o envelhecimento representará um fardo mais pesado para a população activa (sob a forma de um aumento dos impostos e de outras contribuições), a fim de assegurar uma transferência estável de recursos para os grupos de idosos. Envelhecimento e mudanças no contexto social As condições sociais em que as pessoas envelhecem estão a transformar-se rapidamente. O tamanho das famílias está a diminuir, o papel das famílias extensas está a sofrer uma redução e as noções de apoio intergeracional e de cuidados aos idosos evoluem rapidamente.

6 x World Economic and Social Survey 2007 Evolução das condições de vida Um em cada 7 idosos, ou seja, 90 milhões de idosos, vivem sós e esta proporção aumentou na maior parte dos países, durante a última década. Ainda que esse crescimento seja bastante modesto, é provável que a tendência se mantenha e tenha consequências sociais importantes, especialmente para as mulheres idosas, que têm maior probabilidade de viver sozinhas (figura 0.3). O facto de os idosos viverem sozinhos, que pode implicar um isolamento crescente, torna mais difícil a prestação de cuidados pelos membros da família e aumenta a necessidade de assegurar serviços de apoio suplementares para permitir que os idosos continuem a viver em suas casas. Os países em desenvolvimento podem ter dificuldade em prestar serviços deste tipo. Nos países em desenvolvimento, a grande maioria dos idosos vive com os filhos adultos. É o caso de cerca de três quartos dos idosos com 60 anos ou mais, na Ásia e na África, e de dois terços deste grupo etário, na América Latina. A proporção de idosos que vivem sós é ainda relativamente baixa, ou seja, inferior a 10%, mas está a aumentar na maioria dos países em desenvolvimento, embora não em todos. Figura 0.3. Proporção de idosos com 60 anos ou mais que vivem sós, por região e por sexo, 2005 (percentagem) 40 Percentagem Mundo Ásia África América Latina e Caraíbas América do Norte Europa Homens Mulheres Fonte: Nações Unidas/Departamento de Assuntos Económicos e Sociais. As repercussões destas modificações da composição da família e dos arranjos domiciliares, no que se refere ao apoio e cuidados aos idosos, variam em função do contexto. Nos países onde os idosos têm um acesso limitado aos organismos oficiais de protecção social, têm de contar com a família e a comunidade local. Acontece, porém,

7 Síntese Embora seja difícil quantificar de um modo sistemático a incidência de abusos e maus tratos, há motivo para nos preocuparmos com os casos de negligência e de maus tratos infligidos a idosos. Foram assinalados tais casos no seio da família e das comunidades mas também em instituições que prestam cuidados a idosos, tantos nos países desenvolxi que estes mecanismos informais de protecção têm sido sujeitos recentemente a tensões crescentes, sob o efeito não só de factores como as tendências demográficas mencionadas e a crescente participação das mulheres no mundo do trabalho, mas também da mudança na concepção dos cuidados aos pais e aos idosos em geral. A transformação das condições de vida dos idosos tem importantes repercussões em termos de políticas públicas, tanto nos países em desenvolvimento como nos países desenvolvidos. Os países desenvolvidos devem alargar a oferta de cuidados formais de longa duração para os idosos, incluindo acolhimento em instituições apropriadas, e criar outros tipos de serviços de apoio, a fim de que os idosos que desejem viver em suas casas o possam fazer (ver também mais abaixo). Os países em desenvolvimento enfrentam desafios ainda maiores, uma vez que, além de criar infra-estruturas de base para os idosos (abastecimento de água, saneamento, etc.) e prestar-lhes serviços sociais, deverão expandir a oferta formal de cuidados de longo prazo e desenvolver novas formas de apoio informal. Participação e empoderamento dos idosos À medida que os idosos constituem uma percentagem cada vez maior da população total, têm possibilidade de assumir um papel também mais decisivo na sociedade. O empoderamento e a participação política dos idosos variam muito de um país para outro: há países onde os idosos têm um grande peso social e político, ligado sobretudo a uma forte concentração dos recursos económicos e a uma tradição de participação política; em muitos outros países, porém, os idosos não estão organizados e têm uma grande dificuldade em expressar as suas preocupações e em conseguir que sejam incorporadas no debate público e nas opções em matéria de políticas. As organizações não-governamentais internacionais e nacionais têm encorajado activamente os idosos a organizarem-se para constituir uma força capaz de influenciar a concepção e aplicação das políticas que os afectam. Dado que a alfabetização e a formação permanente, nomeadamente a informação sobre direitos humanos, constituem elementos importantes de empoderamento, as medidas que visem organizar as pessoas idosas deveriam ser conjugadas com programas alargados que englobassem esses elementos. Empoderamento dos idosos e luta contra a negligência e os maus tratos

8 xii World Economic and Social Survey 2007 vidos como nos países em desenvolvimento. Os factores de risco estão, com frequência, associados a falta de recursos em matéria de cuidados, à formação e educação insuficientes dos prestadores de cuidados, ao stress ligado ao trabalho em tais instituições, à existência de estereótipos negativos dos idosos na sociedade e a situações de pobreza em geral. Garantir e proteger os direitos humanos dos idosos tal como são definidos na Declaração Universal dos Direitos Humanos (resolução 217. a (III) da Assembleia Geral) é um meio importante de reduzir os riscos de maus tratos e de os tornar autónomos. Em certos países, são necessárias, por vezes, leis complementares para melhorar o quadro jurídico destinado a proteger os direitos dos idosos, evitar a negligência e os maus tratos e reforçar as suas possibilidades de participação em todos os aspectos da vida social. Não basta, porém, melhorar o quadro jurídico. É também preciso que as sociedades encontrem mecanismos apropriados que permitam evitar a discriminação com base na idade no mercado de trabalho, garantir a solidariedade intergeracional graças a sistemas apropriados de garantia dos rendimentos dos idosos e mobilizar os recursos necessários para lhes assegurar serviços de saúde e cuidados de longa duração apropriados. As medidas tomadas para responder a situações de negligência e de maus tratos deveriam garantir aos idosos afectados por essas situações a possibilidade de aceder a informações fiáveis e a mecanismos eficazes de denúncia de tais casos. Além disso, os Governos deveriam continuar a desenvolver iniciativas nacionais de formação e de educação, a fim de difundir uma imagem positiva das pessoas idosas e de dar às pessoas que delas cuidam as competências apropriadas. Envelhecimento, oferta de mão-de-obra e crescimento da produtividade Com o envelhecimento demográfico, a proporção da população em idade de trabalhar diminuirá e a idade média da força de trabalho aumentará. Isso acontece especialmente nos países mais desenvolvidos, onde as taxas de fecundidade são baixas. Pelo contrário, os países com taxas de fecundidade relativamente elevadas (principalmente países de baixo rendimento) continuarão a conhecer um forte aumento da mão-de-obra até 2050, o que poderia criar uma conjuntura propícia a uma aceleração do crescimento económico. Repercussões do envelhecimento demográfico no crescimento económico O envelhecimento demográfico poderá travar o crescimento económico, se o abrandamento do crescimento da mão-de-obra não for controlado ou se não se intensificarem os esforços para aumentar a produtividade do trabalho. Na maioria dos casos, seria

9 Síntese xiii necessário um aumento da produtividade do trabalho para complementar as medidas que contribuíram para conter a queda da oferta de mão-de-obra. Por exemplo, se todas as outras condições se mantiverem iguais, para compensar os efeitos negativos de uma contracção da mão-de-obra, o Japão deveria alcançar um crescimento de produtividade do trabalho da ordem dos 2,6% por ano, a fim de conhecer um crescimento anual de 2% do seu rendimento per capita, durante os próximos 50 anos. Mais de 80% do aumento necessário da produtividade do trabalho serviria para compensar o impacte do crescimento no envelhecimento da população (ver figura 0.4). Isto aplica-se também, ainda que em menor grau, a outros países que conhecem um envelhecimento da população, como a Itália e a Alemanha, e também aos Estados Unidos da América. No entanto, em todos estes casos, o aumento da produtividade parece ser possível segundo as normas históricas. Figura 0.4. Impacto do envelhecimento da população na necessidade de aumentar a produtividade do trabalho, Alemanha, Itália, Estados Unidos da América e Japão, Percentagem por ano Alemanha Itália Estados Unidos Japão Efeito do envelhecimento Outros factores da oferta de mão-de-obra Fonte: Nações Unidas/DESA. Nota: O efeito do envelhecimento da população é calculado com base num exercício contrafactual; o crescimento da produtividade necessário para gerar uma determinada taxa de crescimento do PIB per capita tendo em conta as modificações esperadas da estrutura etária da população é comparado ao crescimento da produtividade necessário para manter a mesma taxa de crescimento do PIB per capita na ausência dessas modificações. Supõe-se que a relação entre o número de pessoas com 65 anos ou mais e o de pessoas com idades entre 15 e 64 anos se mantém constante, ao nível registado em 2000.

10 xiv World Economic and Social Survey 2007 O World Economic and Social Survey 2007 conclui que as medidas destinadas a estimular o crescimento da produtividade são prioritárias para superar as possíveis consequências negativas do envelhecimento da população para o crescimento económico. Existem também propostas destinadas a influenciar directamente a oferta de mão-de- -obra embora algumas pareçam ser mais eficazes do que outras. Fala-se frequentemente das migrações internacionais como meio de garantir uma oferta suficiente de trabalhadores nos países desenvolvidos, mas não se deve esperar que algum destes países aceite a entrada maciça de migrantes que seria necessária para compensar ou anular o envelhecimento da população. Por exemplo, para compensar o aumento do índice de dependência de idosos, a União Europeia deveria receber um afluxo líquido de 13 milhões de imigrantes por ano, durante os próximos 50 anos, enquanto o Japão e os Estados Unidos deveriam absorver 10 milhões de migrantes por ano, cada um. Em todos os casos considerados, isso representaria níveis de imigração muitas vezes superiores aos níveis actuais. O outsourcing de recursos humanos é outra possibilidade, mas não resolveria o problema do aumento dos índices de dependência de idosos. Se a transferência da produção para o estrangeiro atenua a escassez de mão-de-obra, não reduz as pressões que pesam sobre os regimes de pensões de velhice, uma vez que o emprego e, por conseguinte, a base contributiva desses regimes não aumentarão. A análise contida no presente estudo leva a pensar que o melhor meio de compensar as alterações projectadas do crescimento da mão-de-obra consistiria em aumentar as taxas de participação das mulheres e dos trabalhadores idosos. Na verdade, muitos países ainda dispõem de uma enorme margem de acção para introduzir medidas destinadas a aumentar a taxa de participação no mercado de trabalho dos trabalhadores idosos com idades entre os 55 e os 64 anos, em geral aproximando a idade efectiva de reforma da idade obrigatória para se reformar. Existe também uma ampla gama de possibilidades de eliminar os desincentivos para trabalhar para além da idade de reforma: modificações das condições no local de trabalho, a fim de melhor responder às necessidades dos trabalhadores, à medida que envelhecem; melhoria das condições de trabalho a fim de manter a capacidade de trabalho durante toda a vida; luta contra a discriminação com base na idade; e promoção de uma imagem positiva dos trabalhadores idosos. Estes estarão também em melhores condições para prolongar a sua vida activa se tiverem a possibilidade de beneficiar de iniciativas de aprendizagem contínua e de formação no emprego. Estas medidas poderiam acelerar o crescimento económico nos países que conhecem um envelhecimento demográfico, embora não seja provável que o seu efeito seja muito acentuado. Segundo este estudo, no caso da Alemanha, por exemplo, o produto per capita passaria de 1,7% para 1,8% ao ano, entre 2000 e 2050, se as taxas de participação dos trabalhadores de 55 a 64 anos alcançassem o mesmo nível do que as das pessoas de 15 a 54 anos. Os efeitos seriam análogos noutros países que conhecem um envelhecimento acentuado da população. De um modo geral, porém, as preocupações suscitadas pelo facto de o envelhecimento da população e da mão-de-obra poder conduzir a uma queda acentuada do crescimento económico parecem destituídas de fundamento. Segundo as projecções das

11 Síntese xv Nações Unidas, se o aumento da produtividade prosseguir como está previsto, no futuro imediato, os desafios relacionados com o mercado de trabalho, em particular com a oferta de mão-de-obra, gerados pelo envelhecimento da população parecem susceptíveis de ser superados. Existe uma janela de oportunidade demográfica? Os países onde a mão-de-obra é relativamente jovem e continua a crescer contam com um potencial para acelerar o seu crescimento económico. Contudo, a fim de beneficiarem desse dividendo demográfico, deverão enfrentar um outro tipo de problemas. Mais do que preocuparem-se com a futura escassez de mão-de-obra, esses países deveriam continuar a criar oportunidades de trabalho digno, especialmente para o número crescente de jovens que deverão entrar para o mercado de trabalho. Fomentar a subida das taxas de emprego na economia formal ajudará a elevar as receitas fiscais e a criar as condições necessárias para o alargamento dos regimes de protecção social onde não estão ainda suficientemente desenvolvidos, permitindo, assim, que os trabalhadores idosos se reformem com segurança financeira. O aumento da produtividade é também, obviamente, necessário nos países em desenvolvimento com um excedente de mão-de-obra e um importante sector informal, porque uma maior produtividade não só ajudará a criar os meios necessários para prover a um número crescente de idosos como elevará o nível de vida geral e reduzirá a pobreza. Envelhecimento, consumo e crescimento Segundo um ponto de vista muito comum, o envelhecimento da população deveria ter repercussões sobre os padrões de consumo, de investimento e de poupança. Assim sendo, é fundamental compreender se e de que modo o envelhecimento da população influenciará efectivamente estas variáveis económicas a fim de poder prever a possível evolução do crescimento económico e do desenvolvimento no futuro. Embora a teoria económica contenha certas noções sobre estas ligações, na realidade é bastante difícil prever a maneira como o envelhecimento influirá nos padrões de consumo e de crescimento no futuro.

12 xvi World Economic and Social Survey 2007 Evolução dos padrões de consumo Segundo noções muito difundidas em matéria de teoria económica, os padrões de consumo e de poupança evoluem no decurso da vida dos indivíduos. Segundo uma delas, as necessidades e gostos das pessoas mudariam ao longo do ciclo vital. De facto, concluiu-se que os idosos têm tendência para gastar uma proporção maior dos seus rendimentos com o alojamento e os serviços do que as coortes mais jovens. A partir das tendências actuais de consumo entre as pessoas de 65 anos ou mais que vivem nos países desenvolvidos, é possível prever um aumento provável das despesas ligadas à procura de serviços de saúde e cuidados de longa duração. As despesas com o alojamento e a energia também aumentarão, em virtude de os reformados passarem mais tempo em casa. Inversamente, os gastos com lazer e transportes poderão diminuir, enquanto os gastos com bens essenciais como a alimentação e o vestuário se manterão relativamente constantes. O envelhecimento da população poderia, assim, conduzir a alterações da composição da procura de bens e serviços. Uma análise mais minuciosa das tendências actuais leva a pensar que a transformação dos padrões de consumo devido ao envelhecimento da população varia de um país para outro e se produz lentamente. Além disso, os níveis de consumo estão mais estreitamente ligados ao rendimento do que à estrutura demográfica. Esta realidade completa faz com que seja difícil prever as tendências futuras do consumo, pois é muito difícil de se prever com uma certa confiança o grau de crescimento do rendimento dos idosos nas próximas décadas. Poupanças e envelhecimento Uma segunda noção teórica é ilustrada pelo modelo de poupança ao longo da vida. Segundo este modelo, os indivíduos produzem mais do que podem consumir durante a sua vida activa, gerando assim um excedente que pode ser utilizado para prover às necessidades dos filhos a cargo e/ou poupado para assegurar um rendimento na reforma. Nesta perspectiva, os países onde o índice de dependência de jovens é elevado deveriam ter uma taxa de poupança relativamente baixa. Em compensação, as economias onde uma grande parte da população está em idade de trabalhar podem, em princípio, desenvolver-se mais rapidamente, porque esta estrutura demográfica produz um forte excedente agregado. Além disso, as taxas de poupança deveriam ser mais elevadas nessas economias, em virtude de os indivíduos pouparem para a reforma. Acresce que, quando os indivíduos pensam que a sua esperança de vida aumenta, podem ter tendência para aumentar as poupanças durante os seus anos de vida activa, a fim de financiar uma reforma mais longa. Também neste caso, se é certo que o envelhecimento pode ter um certo peso, outros factores influem no comportamento em matéria de poupança e no nível de poupança na economia. Estes factores prendem-se, nomeadamente, com a qualidade de vida e a distribuição dos rendimentos na economia, o valor dos bens que os indivíduos

13 Síntese À medida que as pessoas envelhecem, o seu nível de vida sofre, com frequência, uma queda. Com o envelhecimento, a redução de oportunidades económicas e a deterioração do estado de saúde agravam muitas vezes a vulnerabilidade dos idosos à pobreza. Essas condições variam, no entanto, em função do contexto e da categoria dos idosos. As estratégias de vida ou de subsistência têm tendência para diferir da mesma maneira. Nos países desenvolvidos, as pensões constituem o principal meio de subsistência e de protecção dos idosos, enquanto, nos países em desenvolvimento, são poucos os idosos que têm direito a uma pensão, pelo que têm de encontrar outras fontes de rendimento. De facto, 80% da população mundial não beneficia, na terceira idade, de uma protecção suficiente contra os riscos em matéria de saúde, incapacidade e rendimentos. Isso poderia significar que, só nos países em desenvolvimento, cerca de 342 milhões de idoxvii detêm e a sua distribuição, a maneira como encaram o futuro, as taxas de tributação, os regimes de pensões existentes bem como os cuidados prestados aos idosos em caso de doença crónica. A hipótese do ciclo vital aplica-se ao comportamento a nível do agregado familiar ou pessoal e que pode ser afectado pelos regimes de pensões vigentes. Entretanto, o impacto do regime de pensões é reduzido quando se tomam em conta os padrões de poupança do sector público e do sector empresarial. O que é, no entanto, claro é que uma proporção crescente da poupança gerada a nível dos agregados familiares alimenta os fundos de pensões e outros planos de investimento para o financiamento da reforma. Os investidores institucionais que, em geral, gerem essa poupança, tornaram-se já os principais actores nos mercados financeiros. Estes investidores gerem não uma grande parte da poupança dos agregados familiares do países desenvolvidos mas também, e cada vez mais, a poupança dos países em desenvolvimento, onde os regimes de pensões por capitalização integral sob gestão privada assumiram importância (ver abaixo). Os investidores institucionais podem ter um papel importante no aprofundamento dos mercados financeiros e na disponibilização de fundos adicionais para financiar projectos de investimento a longo prazo. No entanto, geralmente operam fora da regulamentação dos mercados financeiros e dos mecanismos de controlo que se aplicam aos estabelecimentos bancários. Se não forem controladas, as operações dos mercados financeiros ligadas aos fundos de pensões poderiam, assim, tornar-se uma fonte de instabilidade financeira. De resto, dado que os investimentos financeiros são, cada vez mais frequentemente, administrados fora do sistema bancário, as autoridades monetárias perdem, pouco a pouco, parte do controlo do aumento do crédito, o que limita a eficácia das políticas monetárias. Assim sendo, é necessária uma melhoria das medidas reguladoras a nível internacional, a fim de evitar os possíveis efeitos destabilizadores das transacções de grandes fundos de pensões nos mercados financeiros e de evitar pôr em risco a segurança dos rendimentos dos idosos. Garantir a segurança dos rendimentos dos idosos

14 xviii World Economic and Social Survey 2007 sos não beneficiam actualmente de suficiente segurança económica. Este número poderia atingir os 1,2 mil milhões até 2050, se a cobertura dos sistemas de pensões não for alargada. A transição demográfica constitui um enorme desafio, se se quiser garantir a um número crescente de idosos a existência e a viabilidade de regimes de pensões e de outros sistemas susceptíveis de garantir a sua segurança económica. Segundo o World Economic and Social Survey 2007, o desafio está longe de ser insuperável, se forem tomadas as medidas apropriadas. Pobreza e envelhecimento Segundo os dados disponíveis, os idosos que vivem em países que dispõem de um regime universal de pensões e de sistemas de transferências públicas, correm um risco menor de cair na pobreza do que as coortes de pessoas mais jovens da mesma população. Em países onde os regimes de pensões têm uma cobertura limitada, a pobreza dos idosos tem tendência a corresponder à média nacional. É evidente que a probabilidade de ser pobre na terceira idade não depende apenas da cobertura dos regimes de pensões. Em regra, o grau de pobreza entre os idosos varia em função do seu nível de instrução, do sexo e das condições de acolhimento. Por exemplo, a probabilidade de se tornar pobre na velhice diminui à medida que o nível de instrução aumenta. As mulheres idosas são com mais frequência pobres do que os homens idosos. Nos países em desenvolvimento, a maioria dos idosos enfrenta uma enorme insegurança de rendimentos, quando não existe um regime oficial de pensões. Para as pessoas que não têm acesso a pensão muitas vezes pequenos agricultores, trabalhadores agrícolas e trabalhadores do sector informal não existe a noção de reforma. Não tendo tido emprego formal, estas pessoas não têm direito a uma pensão e, se não conseguiram acumular reservas suficientes, têm de continuar a trabalhar para viver. A situação dos muito idosos (de 80 anos e mais), que podem não estar tão aptos para trabalhar como os mais jovens, pode ser bastante precária. Em particular, aqueles que já eram pobres na força da vida continuarão a sê-lo na terceira idade. As pessoas que vivem acima do limiar da pobreza, mas não conseguirem fazer poupanças para financiar o seu consumo durante a velhice correm o risco de se tornar pobres, quando envelhecem. Os idosos podem, frequentemente, contar com o apoio da família e da comunidade para sobreviver ou complementar os seus rendimentos. Neste aspecto, os idosos que são solteiros, viúvos ou sem filhos (em especial as mulheres) estão expostos a um risco maior de cair na pobreza. Por outro lado, as redes de apoio familiar podem não proteger plenamente os idosos da pobreza, pois estas redes também dispõem de rendimentos limitados. É muito mais difícil garantir rendimentos suficientes aos idosos quando a pobreza é geral.

15 Síntese xix Melhoria da segurança dos rendimentos por meio de medidas gerais a vários níveis Os regimes de pensões, quer estejam sob controlo público quer privado, são os principais instrumentos utilizados para lutar contra a pobreza e a vulnerabilidade económica dos idosos. Em condições ideais, estes regimes deveriam garantir a segurança dos rendimentos de todos os idosos e assegurar-lhes prestações que colocassem os beneficiários acima do nível de vida mínimo socialmente aceitável. No entanto, na maioria dos países em desenvolvimento, a cobertura dos sistemas de pensões é limitada. Nos países desenvolvidos, a boa regulação dos mercados de trabalho permitiu alargar a praticamente toda a população regimes de pensões financiados por contribuições dos empregados. As pessoas que não beneficiam desses regimes têm, normalmente, acesso a uma protecção social gratuita, de cunho assistencialista, na terceira idade. Contudo, a sustentabilidade dos regimes de pensões é posta em causa tanto nos países em desenvolvimento como nos países desenvolvidos. A sustentabilidade financeira desses regimes viu-se comprometida pelo aumento da esperança de vida, a concepção deficiente dos programas, a má gestão, o crescimento económico insuficiente e a criação inadequada de empregos. A subida dos índices de dependência de idosos exercerá uma pressão acrescida sobre os regimes de apoio formais e informais, se o crescimento económico (ligado à criação de empregos dignos) não puder ser acelerado e mantido. As questões de acessibilidade, de viabilidade financeira e de sustentabilidade estão no cerne da concepção e da reforma dos regimes de pensões dos idosos. Em última análise, a concepção de sistemas de pensões corresponde à situação específica de cada país e deve traduzir as escolhas e as preferências da sociedade. A partir da prática estabelecida em numerosos países, parece ser desejável elaborar regimes de pensões a vários níveis, a fim de criar sistemas que ofereçam segurança dos rendimentos dos idosos e que sejam, ao mesmo tempo, pouco onerosos, financeiramente viáveis e equitativos. Garantir o acesso universal às pensões de velhice O princípio fundamental de todos os regimes de pensões deveria consistir em garantir um mínimo de segurança de rendimentos a todos os idosos. Seria possível atingir este objectivo criando um pilar básico para garantir a atribuição de uma pensão mínima ou para a alargar, quando já existe. Um mecanismo de protecção social universal desta natureza poderia ter um carácter contributivo ou não contributivo, consoante a situação. Nos países onde predomina o emprego formal, este pilar básico poderia ser financiado por contribuições em função dos rendimentos, como acontece na maioria dos

16 xx World Economic and Social Survey 2007 países desenvolvidos. Nos países onde predomina o sector informal ou em que coexistem um mercado de emprego formal e um mercado informal, o regime social de pensões mínimas poderia ter duas componentes: um sistema essencialmente não contributivo que oferecesse benefícios mínimos financiados pelos impostos e, quando possível, por contribuições das pessoas que têm possibilidades de as dar; e um sistema inteiramente contributivo. Na maioria dos casos, os regimes de pensões de base não contributiva parecem ser financeiramente acessíveis, mesmo nos países de baixo rendimento. Um simples cálculo baseado em hipóteses razoáveis leva a pensar que, para abolir a pobreza extrema entre os idosos, bastaria pagar uma pensão universal equivalente a 1 dólar por dia a todas as pessoas com mais de 60 anos, o que representaria menos de 1% do Produto Interno Bruto anual de 66 países em desenvolvimento em 100 (ver figura 0.5). Apesar do envelhecimento rápido da população, os custos de um regime de pensões de base seriam relativamente modestos em 2050, segundo as projecções. No entanto, é importante ressaltar que a viabilidade financeira desses regimes universais de pensões depende tanto da prioridade política atribuída à garantia de uma segurança mínima de rendimento dos idosos como do ritmo do crescimento económico. Além disso, em especial nos países de baixo rendimento, haverá que escolher entre exigências concorrentes quando se trata de atribuir recursos públicos insuficientes. Por exemplo, o custo de um sistema universal de pensão mínima como o esboçado anteriormente representa menos de 10% do total das receitas fiscais de países como os Camarões, a Guatemala, a Índia, o Nepal e o Paquistão. No Bangladesh, no Burundi, na Costa do Marfim ou no Myanmar, é equivalente ao orçamento destinado à saúde pública. Assim, a maneira de financiar um regime de pensão mínima teria de ser determinada em estreita coordenação com o processo de afectação de recursos (incluindo a utilização da ajuda ao desenvolvimento) para outros programas sociais.

17 Síntese xxi Figura 0.5. Simulação dos custos, para os países em desenvolvimento, de programas de protecção social universal destinados a manter os idosos acima do limiar de pobreza extrema, de 2005 a 2050 Percentagem de PIB Mais de ,5 ou menos Número de países Fonte: UN/DESA. Nota: Pensão universal estimada em 1 dólar por dia para todas pessoas de 60 anos ou mais. Baseada na hipótese de a taxa de crescimento anual do PIB durante o período ser igual à taxa registada durante o período Sustentabilidade dos regimes de pensões O debate sobre os regimes de pensões gira essencialmente em torno da sustentabilidade financeira de regimes alternativos e, mais concretamente, de dois tipos de mecanismos de financiamento. Um é o regime baseado na repartição, em que as contribuições pagas pela actual geração de trabalhadores servem para pagar as pensões aos trabalhadores já reformados. O outro é um regime de capitalização integral em virtude do qual as pensões são financiadas pelo trabalhador no activo e pelos juros e rendimentos gerados pelo investimento das contribuições. No debate sobre a reforma das pensões, a sustentabilidade dos regimes baseados na repartição é frequentemente posta em questão porque, devido à subida dos índices de dependência de idosos, o número de trabalhadores que contribuem para esses regimes está a diminuir em relação ao número de beneficiários. As reformas dos regimes de pensões contributivos são de dois tipos: reforço dos sistemas existentes com modificação dos parâmetros fundamentais (reformas paramétricas) e alteração profunda da concepção do regime (reformas estruturais).

18 xxii World Economic and Social Survey 2007 As reformas paramétricas são muito mais frequentes do que as reformas estruturais. Os países adoptaram medidas tanto em matéria de despesas como de receitas, a fim de garantir a acessibilidade financeira e a sustentabilidade dos regimes de repartição. Em especial, são cada vez mais adoptadas medidas que visam aumentar a idade efectiva de reforma. Nos Estados Unidos, deverá ser aumentada de 65 para 67 anos, até 2027, enquanto em França, a partir de 2009, o número de anos de carreira contributiva deverá aumentar de acordo com o aumento da esperança de vida. Além disso, os países estão a avaliar a possibilidade de abolir incentivos fiscais implícitos a favor das reformas antecipadas que figuram em numerosos regimes de pensões. Estas medidas visam resolver o problema constituído pelo prolongamento da duração da reforma resultante de uma maior longevidade e por uma redução da vida activa. Na maior parte dos países, o facto de aumentar a idade de reforma e de prolongar a vida activa poderia contribuir significativamente para preservar a viabilidade dos regimes baseados na repartição. Outros países centraram-se em introduzir reformas estruturais nos seus regimes de pensões e passaram de um regime baseado na repartição, com prestações determinadas, para um regime de capitalização integral e contribuições determinadas. O Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte, por exemplo, fê-lo, em parte, em O Chile adoptou um método mais radical, substituindo o seu regime baseado na repartição gerido pelo Estado e com prestações definidas por um regime de capitalização integral, gerido pelo sector privado. Numerosos países da América Latina seguiram o seu exemplo. Num sistema de capitalização integral com prestações determinadas, o montante da pensão paga aos beneficiários depende do montante investido e do rendimento desses investimentos. Devido à capitalização das contribuições para o regime de pensões de reforma, acredita-se que este sistema estimula a poupança nacional e, ao fazê-lo, fomenta o crescimento económico em geral. Embora os regimes de capitalização integral tenham sido apresentados como mais viáveis e possam propiciar mercados financeiros mais aprofundados, nada prova que a sua adopção tenha realmente conduzido a um crescimento da poupança e ao aumento do crescimento económico. Ainda que, em princípio, os regimes de capitalização integral possam ser financeiramente sustentáveis, a mudança de um regime baseado na repartição para um regime de capitalização integral tem um impacto negativo nas finanças públicas, porque é preciso continuar a honrar as obrigações contraídas no contexto do sistema anterior, enquanto as contribuições actuais são canalizadas para o novo sistema. Se bem que uma grande proporção das obrigações do Tesouro seja absorvida pela carteira de fundos de pensões deste modo financiando, em grande parte, esses custos fiscais, o efeito de tal acção não é neutro em termos macroeconómicos. Com efeito, o crescimento da dívida pública pode afectar as taxas de juro, aumentando, por sua vez, os custos fiscais da transição e ter repercussões no investimento privado. Além disso, quando um sistema de capitalização integral domina um regime de pensões como pilar único, os riscos económicos passam a recair inteiramente sobre os reformados; e, na medida em que o valor das pensões está ligado às taxas de rendimento dos fundos de pensões, a segurança do rendimento dos idosos não é plenamente garantida. Há ainda que ter em conta algo que é também importante: estes regimes não são imu-

19 Síntese xxiii nes às pressões demográficas exercidas pela proporção crescente da população não activa. Na realidade, muitas reformas ignoram o facto de, independentemente do tipo de mecanismo de financiamento, todos os regimes de pensões enfrentarem o mesmo problema de sustentabilidade. Todo o bem ligado a uma reforma, adquirido pela população activa de hoje quer se trate de um bem financeiro, como acontece num regime de capitalização integral, quer seja um compromisso assumido pelo sector público, num regime baseado na repartição representa um crédito sobre rendimentos futuros. Por conseguinte, tanto num regime como noutro, tem de haver uma redistribuição das receitas entre os reformados e a população activa. Atendendo a que os índices de dependência de idosos são cada vez mais elevados, isso significa que para proporcionar a mesma segurança de rendimentos aos idosos, é preciso aumentar as contribuições para as pensões de reforma pagas pela população activa ou melhorar as taxas de rendimento. Globalmente, a dinâmica demográfica não representa um problema insolúvel para os regimes de pensões de reforma. Estes regimes deveriam ser adaptados às condições específicas de cada país, mas desenvolvidos ou revistos de acordo com certos princípios básicos, um dos quais é a sustentabilidade financeira. A solidariedade intergeracional e a adequação das prestações a fim de garantir a todos uma segurança de rendimentos suficiente devem figurar também entre os outros princípios orientadores. De facto, nas reformas mais recentes, aceitou-se a necessidade de um sistema com vários pilares e com base num regime de pensões sociais, a fim de garantir uma cobertura universal e de combater directamente os problemas da pobreza dos idosos. Promoção da saúde e dos cuidados a longo prazo até na terceira idade Envelhecimento e transição epidemiológica O envelhecimento da população é acompanhado por uma transição epidemiológica, ou seja, a passagem da predominância das doenças infecciosas e da mortalidade materna e infantil para uma predominância das doenças não transmissíveis, em particular as doenças crónicas. As mudanças demográficas e a transição epidemiológica estão estreitamente ligadas. À medida que a fecundidade e a incidência das doenças infecciosas mortais diminuem, a idade média da população aumenta. Paralelamente, a longevidade das pessoas que sobreviveram às doenças da infância continua a aumentar ao longo dos anos. É por esta razão que a população acabará por contar com mais idosos, os quais são mais vulneráveis às doenças crónicas do que os mais jovens. Com o incremento do número de idosos, é provável que a incidência das doenças não transmissíveis aumente também. Daí que o envelhecimento acelere a transição epidemiológica.

20 xxiv World Economic and Social Survey 2007 Estes dois fenómenos estão muito avançados nos países desenvolvidos e começam agora a manifestar-se nos países em desenvolvimento. O aumento da longevidade é uma consequência de uma melhor nutrição, saneamento e higiene e da rápida generalização dos conhecimentos no domínio da medicina e da sua aplicação nos centros de prestação de cuidados de saúde. Nos países desenvolvidos, o aumento da longevidade é acompanhado de uma diminuição da morbilidade, ou seja, embora as pessoas vivam mais, passam mais tempo com saúde precária. Nos países em desenvolvimento, as transições demográfica e epidemiológica ocorrem a um ritmo muito mais rápido do que aconteceu nos países desenvolvidos, a níveis de rendimento comparativamente mais baixos e com sistemas de protecção social nitidamente menos desenvolvidos. Isto explica por que razão ainda não se registou qualquer diminuição da morbilidade nos países em desenvolvimento. Em consequência, as populações destes países, onde a esperança de vida é mais curta do que nos países desenvolvidos, tem maior probabilidade de passar uma fracção maior da sua vida sem estar em boas condições de saúde. (Ver figura 0.6) Figura 0.6. Esperança de vida aos 60 anos: anos de boa saúde e de falta de saúde, por região e por sexo, 2002 Países de baixa mortalidade Europa Oriental América Latina Mediterrâneo Oriental Homens Mulheres Homens Mulheres Homens Mulheres Homens Mulheres Sudoeste Asiático China Outras partes do Pacífico Ocidental Homens Mulheres Homens Mulheres Homens Mulheres África Subsariana Mundo inteiro Homens Mulheres Homens Mulheres Anos de esperança de vida aos 60 anos HALE LHE Fonte: C.D. Mathers e outros, Global patterns of healthy life expectancy in the year 2002, BMC Public Health, vol. 4, np. 66. Nota: HALE designa a esperança de vida associada à saúde e LHE designa o número de anos de doença ou de invalidez, ou seja, a diferença entre a esperança de vida total e a esperança de vida ajustada em função do estado de saúde.