Marco regulatório das comunicações para quem? *Marcello Cavalcanti Barra

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1 Marco regulatório das comunicações para quem? *Marcello Cavalcanti Barra Resumo O Congresso Nacional discute um novo marco regulatório para a comunicação no Brasil. Seguiu-se o caminho do debate legislativo. Constatada a existência de relatório da Comissão de Ciência e Tecnologia, Comunicação e Informática sobre concessões de radiodifusão, analisaram-se todos os projetos de leis recomendados para votação. Investigaram-se todas as emendas em que se alterava, modificava, suprimia proposta anterior. Verificaram-se, assim, as lutas travadas. Um novo marco regulatório foi possível dado o surgimento de novas tecnologias, que levaram à luta de empresas de comunicação e telecomunicação, e dada a maior democratização da sociedade, com maior disputa por distribuição de recursos e representação política. As maiores lutas do processo em curso se deram, em ordem crescente, em programação, canais, distribuição, capital e conteúdo. Como conclusão, a nacionalidade brasileira e a relação entre lei e democracia estiveram em jogo. Palavras-chave: comunicação telecomunicação processo legislativo economia capitalista democracia. Abstract The Brazilian parliament discusses a new regulatory framework for communication. This paper followed the path of legislative debate. Given the existence of the report of the Committee on Science and Technology, Communication and Informatics about broadcast, we analyzed all bills recommended for debate. We investigated all the amendments that altered, modified, deleted the previous proposals. Thus, all political fights were checked. A new regulatory framework was possible given the emergence of new technologies - which led to the fight between media companies and telecommunications ones - and the further democratization of society, with greater competition for resources distribution and political representation. The biggest issues of the ongoing political process were, in ascending order, broadcast, channel, distribution, capital and content. These issues revealed that

2 Brazilian nationality and the relationship between law and democracy were at stake. Keywords: communication telecommunication the legislative process the capitalist economy democracy Sem comunicação, nada de vida. Sem comunicação, nada de sociedade. Sem comunicação, eu não existo. Quais os papéis, por exemplo, das redes midiáticas. nas sociedades de hoje? (...) Todos. (...) Não se trata do quarto poder (...), mas do equivalente geral, do potencial de todos os poderes. Da totipotência, Michel Serres. Tecnologia, luta entre empresas e democratização são as três condições que levam a um novo marco regulatório para as comunicações. A tecnologia foi um elemento que conduziu à luta entre empresas tradicionalmente de mercados diferentes. Ao ajudar a romper os limites do território da nação, a tecnologia, capitaneada pela internet, possibilitava a transnacionalização das comunicações. Paralelamente, mas também relacionado ao avanço tecnológico, a sociedade foi se tornando cada vez mais plural, com mais atores disputando representação política e reivindicando mais os recursos distribuídos pelo Estado. Nesse sentido, grande parte da burocracia estatal do setor - em aliança com políticos no poder - tende a se opor a esse processo de democratização e a favor dos empresários. O mercado apresentou novos concorrentes, com a entrada das empresas de telefonia no terreno das comunicações, e vice-versa. Essa é uma das facetas da convergência digital. Este cenário dividiu a força política das empresas, antes mais coesa. Foram as tecnologias que levaram a um desarranjo de mercado e que trouxeram a possibilidade, junto com a democratização do Estado e da sociedade, de um

3 desenvolvimento socioeconômico equitativo, a partir de dois fatores: a centralidade das comunicações para a existência da vida hoje; e uma nova configuração para o setor, com o elemento novo permitido pela fusão entre telecomunicações e comunicações. * Este trabalho partiu do Relatório Final de Subcomissão Especial criada pelo Congresso Nacional. Nesse relatório é recomendado que se priorizasse determinados projetos de leis para que surjam normas condizentes com a nova realidade tecnológica, econômica e política, referentes à concessão de serviço de radiodifusão. Neste sentido, o presente estudo prioriza o projeto de lei com mais trabalho legislativo e mais disputas em relação ao texto da lei, com grande quantidade de emendas: o Projeto de Lei n.o 29 de 2007 e apensados - Projetos de Lei nos 70, 332 e 1.908, todos de O projeto de lei em tela trata de serviços de comunicação eletrônica por assinatura. Assim, a presente pesquisa se configura como um estudo de caso que pretende, na especificidade, contribuir para a reflexão sobre a agenda do Congresso a respeito do novo marco regulatório das comunicações. Com as limitações de pesquisa, decidiu-se analisar apenas as emendas aos substitutivos, pois as disputas parecem se explicitar mais nesse momento, com o acirramento das lutas e concentração em temas mais polêmicos. Foi assim que se trataram os Substitutivos de três Comissões: (1) Ciência e Tecnologia, Comunicação e Informática (CCTCI); (2) Desenvolvimento Econômico, Indústria e Comércio (CDEIC); e (3) Defesa do Consumidor (CDC), totalizando 202 emendas apresentadas. O que se discute? Ao selecionarem-se apenas as emendas que propõem mudanças do texto do projeto de lei, ao final, chegou-se ao total de 196 regulações, que assim se distribuíram:

4 Os temas da regulação Cada área que foi objeto de propostas de regulação - atividades, mercado, Estado e relação entre Estado e sociedade - concentra um conjunto de temas em que há lutas entre as/os deputadas/os. Quais são esses temas em disputa? Na área de atividades da indústria, foram os seguintes temas e participação no total de regulações: Conteúdo: 18%; Programação: 13%; Canais: 9%; Distribuição: 8%; Empacotamento/Pacote: 6%; Propaganda/Publicidade: 4%;

5 Televisão por assinatura/comunicação por assinatura: 6%; Comunicação audiovisual eletrônica: 2%; Tecnologia: 1%. A regulação do mercado versa sobre os temas: Capital/propriedade 9%; Mercado, 4%; Empresa, 3%. A regulação das atividades do Estado é sobre os seguintes temas: Anatel: 4%; Valores para fundos: 4%; Ancine: 3%; Estado (de forma específica): 2%; Administração: 1%. Na regulação da relação entre Estado e sociedade, verificam-se: Participação: 1%; Preço (lucro/prejuízo): 1%; Penas: 1%; Conselho de Comunicação Social: 1%; Prazos: 1%. Na continuação são analisados os temas com maior número de emendas. Centrou-se então nas seguintes controvérsias de regulação: conteúdo, programação, canais, capital e distribuição, mesmo existindo correlação entre os temas. Conteúdo Nacionalidade, cotas e conceitos correspondem a 70% das lutas nas emendas modificadoras que se relacionam a conteúdo. As outras disputas

6 dizem respeito ao papel da Ancine, estatuto do conteúdo, democratização e Internet. Enquanto três emendas pretendem liberalizar a produção e provimento de conteúdos, apenas uma defende a produção por brasileiros Mas existem ainda outros modos de se diluírem as fronteiras do território nacional: via a desnacionalização dos eventos considerados de interesse coletivo, concedendo-se o mesmo tratamento para empresas brasileiras e estrangeiras o pleno direito de operadoras de telecomunicação de contratarem eventos e talentos artísticos nacionais. No tópico das cotas, a maior disputa é sobre nacionalização ou desnacionalização do conteúdo. Há propostas de que não haja qualquer cota, cota de 10% 24 ou cota de 25% de conteúdo nacional. Para as cotas, além de luta pela produção brasileira, há também pela produção independente. Outras disputas são sobre as condições para aplicação e cumprimento das cotas, quando canais de distribuição obrigatória e canal de retransmissora de TV aberta reivindicam cota de programação jornalística. A maior parte das lutas em relação aos conceitos gira em torno da questão nacional, seja a definição de conteúdo nacional, seja de produtora brasileira. As propostas vão da formulação de um novo conceito até a repetição de um conceito já formulado em lei anterior. Há outros conceitos em disputa: deve-se usar comunicação social eletrônica ou comunicação eletrônica? E, ainda, a definição de produção de audiovisuais. Nas lutas em relação a conteúdo, a questão do Estado gira em torno da Ancine - a Agência Nacional do Cinema. Enquanto uma emenda propõe os papéis de fiscalizador à Ancine, outra nega à agência a competência de fiscalizar, e também de regular e fomentar. Propriamente sobre conteúdos, houve duas lutas: entre canais das retransmissoras com programação jornalística ou educativa para se equipararem às geradoras locais; e o combate de rádios AM e FM locais para substituírem o Canal da Cidadania. O combate sobre internet é direto: enquanto uma emenda propõe que a lei em foco não abranja a internet, outra emenda pretende regular a internet

7 quando se tratar de comunicação audiovisual eletrônica por assinatura que use a rede. Finalmente - mas não menos importante - há congressista que propõe que a definição dos conteúdos nacionais deve ser precedida de audiência pública. A Tabela I a seguir resume os campos de lutas sobre conteúdo. Tabela I: A batalha sobre conteúdo Campos de lutas Posições na luta Nacionalidade do conteúdo 5 Cotas para conteúdos 3 Conceito de conteúdo nacional 2 Conceito de comunicação eletrônica 2 Papel da Ancine 2 Internet 2 Programação A grande disputa em programação é a natureza do que vai ser transmitido ao telespectador. Cotas são um dos tópicos em que essa luta aparece. 65% das emendas relacionadas às cotas de programação propõem a exclusão delas. Houve proposta, inclusive, de retirar o combate à repetição excessiva de programas. A única emenda que estabelece cotas propõe que haja conteúdo nacional e independente em 25% da programação dos canais. Verificou-se disputa em prol da programação jornalística, esportiva, de filmes, publicidade e televendas. Há ainda disputas por jogos de seleções brasileiras, manifestações populares, eventos que contribuam para o reforço da identidade cultural e cívica brasileira e programação produzida por brasileiros. Há contendas em relação à propriedade cruzada, funcionamento do mercado e papel das agências no tema programação, principalmente Ancine, mas também Anatel. Há emenda que pretende um papel fiscalizador para a Ancine e outra emenda que não. Há controvérsia sobre registro ou não de programadores e empacotadores na Ancine.

8 Finalmente, constatou-se divisão entre aqueles em que a ação denota o papel de regulador para o Estado e aqueles em que a ação favorece a liberdade de programação. O conflito está presente em todos os casos de regulação da programação, com as emendas praticamente se dividindo entre reguladores e liberais. A Tabela II sintetiza os campos de lutas sobre o tema programação: Tabela II: A batalha sobre programação Campos de lutas Posições na luta Cotas 2 Papel fiscalizador para Ancine 2 Registro de empresas na Ancine 2 Canais A controvérsia no debate da Câmara diz respeito ao estatuto dos canais perante a legislação, isto é, como eles serão tratados pela lei e, daí, de uns canais em relação aos outros, mas também em relação a empresas de outros segmentos da indústria, principalmente distribuidoras. Os tópicos são: cotas para canais; equiparação de canais e substituição de canais; características dos canais; poder às geradoras locais; e democratização dos canais. Quanto às cotas, o debate está em torno de quem estará dentro ou fora delas. Há proposta de que sejam incluídos os canais das geradoras locais e todos os canais de distribuição obrigatória. Para cumprimento de cotas de programação jornalística, propõe-se que sejam incluídos não apenas canais de retransmissora de TV aberta com conteúdo majoritariamente jornalístico, mas também canais educativos. Finalmente, há uma disputa pelo tamanho do prazo de transição para o estabelecimento de cotas: quatro ou dez anos. Para a distribuição pela TV por assinatura, o confronto é entre uma proposta de equiparação entre todos os canais das geradoras locais e outra proposta de equiparação somente daqueles canais jornalísticos ou educativos. Uma terceira proposta é de que não haja um tratamento isonômico entre canais considerados relevantes no mercado de comunicação.

9 No tópico da substituição dos canais, há lutas pela veiculação de canais destinados à Cidadania, Educação, Cultura, Saúde e para todos os Poderes da Federação. A controvérsia, nesse caso, se dá pela substituição dos canais dos Poderes por um único canal na esfera Federal. Quanto às características dos canais, há controvérsia sobre os seguintes tópicos: Restrição à distribuição de canal (de acordo com a tecnologia da operadora de TV por assinatura e região chamada como de fronteira de desenvolvimento ); Publicidade na forma de patrocínio para canais institucionais, universitário e comunitário; Concessão de telecomunicações somente para empresa criada para explorar exclusivamente o objeto da concessão. Finalmente, como questões relacionadas à democratização, há luta para o estabelecimento de audiência pública para definição de canais de programação considerados relevantes e é discutida a possibilidade das emissoras locais optarem entre a transmissão obrigatória ou sob acordo prévio dos sinais. As controvérsias estão resumidas na Tabela III: Tabela III: A batalha sobre canais Campos de lutas Posições na luta Prazo de transição para cotas 2 Equiparação de canais 3 Substituição de canais 2 Capital As lutas da construção da lei dizem respeito à estrutura de propriedade do novo setor. Há dois grandes tópicos de conflitos: propriedade cruzada e nacionalidade da propriedade. Aquisição de eventos nacionais e a ação do Estado são outros dois tópicos de embate.

10 Se até esta legislação em construção, a propriedade cruzada se restringia às empresas da indústria de comunicações, hoje a situação de mercado integra também as empresas de telecomunicações. E é em torno das operadoras de telecomunicação que estão às disputas de propriedade cruzada. Tanto essas prestadoras sendo ativas (proprietárias), como passivas (propriedades de outras empresas). Como proprietários, há uma disputa entre um limite de 50% ou 30% do capital. Em outras palavras, uma prestadora de telecomunicação poderá ter no máximo 30% ou 50% das produtoras e programadores. Como objeto da propriedade de outras empresas, há uma grande disputa de três propostas bastante díspares para as prestadoras de telecomunicação: total restrição à propriedade cruzada, nenhuma restrição, ou restrição de 30%. Neste caso, empresas de produção, programação e radiodifusão poderiam ter no máximo 30% do capital de prestadoras de telecomunicação. Outras organizações que disputam a propriedade cruzada são os programadores de canais de conteúdo majoritariamente jornalístico: entre nenhuma propriedade, 20% e 30%. De outra forma, esses programadores poderão ter no máximo 0%, 20% ou 30% dos canais majoritariamente jornalísticos. Ainda no tópico da propriedade cruzada é objeto de luta a participação cruzada de programadora, empacotadora e distribuidora, produtoras, empresas de radiodifusão e empresas de TV por assinatura. Campo de grande combate no tema da propriedade é a nacionalidade do capital. Para o capital das produtoras nacionais, há disputa entre as propostas de 70%, maioria simples ou nenhuma restrição. Há também emenda que propõe revogar o limite de 50% ao capital estrangeiro para operações de TV a cabo. Há contendas no tópico da aquisição de eventos nacionais e contratação de talentos brasileiros, assim como sobre o papel do Estado na fiscalização da propriedade e da concorrência. Os campos de lutas estão na Tabela IV a seguir:

11 Tabela IV: A batalha sobre capital Campos de lutas Posições na luta Operadoras de telecomunicação acionistas2 de produtoras e programadoras (propriedade cruzada) Empresas de produção, programação e3 radiodifusão acionistas de operadoras de telecomunicação (propriedade cruzada). Programadoras acionistas de canais 3 jornalísticos (propriedade cruzada) Nacionalidade do capital de produtora 3 Distribuição Foram apresentadas 16 emendas em torno da atividade de distribuição. A maior controvérsia refere-se à distribuição de canais pelas operadoras de televisão por assinatura. As condições para a obrigatoriedade da distribuição dos canais são objeto de lutas: o que eximirá as operadoras de distribuírem os sinais? Há controvérsia sobre a gratuidade da cessão dos sinais das geradoras locais para as operadoras de TV por assinatura. Ainda, as operadoras estariam desobrigadas a distribuírem sinais das geradoras locais em caso de inviabilidade técnica comprovada. Outra possibilidade é que as operadoras estariam obrigadas a distribuir, na condição de que os sinais das geradoras locais sejam transmitidos de forma aberta ou não codificada. Há lutas sobre a distribuição dos canais de televisão aberta. Existe tanto a proposta da distribuição incondicional desses canais, como propostas de restrições por inviabilidade técnica comprovada e de inviabilidade econômica. Finalmente, há propostas de se conferir obrigatoriedade para a distribuição de sinais das retransmissoras que veicularem programação majoritariamente jornalística ou educativa e de que seja distribuído mais um canal jornalístico independente quando o pacote contiver um canal jornalístico. Outros tópicos polêmicos nas atividades de distribuição:

12 Uso da internet para distribuição; Inserção de publicidade pelas distribuidoras; O conceito de distribuição, com atividades, subatividades e restrições legais. Os campos de lutas estão resumidos na tabela a seguir: Tabela V: A batalha sobre distribuição Campos de lutas Posições na luta Distribuição dos sinais das geradoras locais 3 Distribuição dos canais de televisão aberta 3 Distribuição de canais jornalísticos 2 Por que lutam os/as deputados/as? No caso em tela, o tema do conteúdo apresentou o maior número de campos de lutas e posições assumidas nas disputas. Seguiram-se os temas: capital, distribuição, canais e programação. A Tabela VI resume as lutas. Tabela VI: Batalhas nos principais temas Temas/Lutas Campos de lutas Total de posições nas lutas Conteúdo 6 16 Capital 4 11 Distribuição 3 8 Canais 3 7 Programação 1 6 Conclusão Há muitas falas, discursos, impressões, opiniões sobre o momento histórico atual da comunicação. A maior participação de diferentes interesses vivos e organizados na sociedade ampliará o controle sobre o futuro da comunicação. Agora se discutem as premissas para esses novos rumos da mídia. O momento presente é a fase inicial da chamada política pública.

13 A questão nacional A questão nacional não sumiu com uma comunicação transnacionalizadora. O que se viu foi que a nacionalidade brasileira esteve sob bombardeio. Enquanto a ação do Estado (tirando o próprio ato de legislar) foi pouco objeto de controvérsias, a questão nacional teve muitas lutas e de modo transversal. Foi um dos assuntos centrais do debate e da luta. Em outras palavras, a questão nacional está no centro do jogo do novo marco regulatório das comunicações. A questão nacional perpassa as lutas em conteúdo, programação e capital. Boa parte das controvérsias em conteúdo tem a questão nacional como central. De um lado, há lutas sobre cultura e identidade brasileiras, com as manifestações da brasilidade, eventos e talentos brasileiros, transformando-os em conteúdos por meio de produção. Antes, toda uma cadeia política: a construção do conceito de conteúdo nacional para efeito legal e a definição pública do conteúdo brasileiro, via audiências. De outro lado, a origem do capital das produtoras, para serem consideradas nacionais. E, finalmente, a programação produzida por brasileiros. Essa cadeia que ajuda a construir a nacionalidade por meio das comunicações está em jogo, sendo defendida ou atacada, objeto de lutas a favor ou contra. A lei e a democracia Algo perpassa todos os temas de lutas analisados: a lei. A primeira pergunta que surge: o que é a lei? A lei regula as relações sociais, a vida em comum, a existência social, existência de uns em relação aos outros. Nos casos vistos, a lei está entre operadoras de telecomunicação, eventos e talentos artísticos, produtoras, distribuidoras, agência reguladora, canais, geradoras, rádios e o público, como visto no tema do conteúdo; a lei está entre telespectadores, programação da televisão, eventos, agências de regulação - no tema da programação; entre os diferentes canais, distribuidoras, publicidade e o público - no caso das lutas sobre canais; operadoras de telecomunicação, produtoras, programadoras, canais, empacotadoras, empresas de radiodifusão

14 e TVs por assinatura - no tema do capital; geradoras locais, operadoras de TVs por assinatura, distribuidoras, canais, internet - no tema da distribuição. Pode-se dizer que os atores que lutam na construção da lei buscam uma posição que os beneficie em relação aos outros. O desafio do legislador é conseguir transformar interesses individuais legítimos no melhor para a coletividade. Os casos de conteúdos e canais são sintomáticos porque em ambos a presença de um público - futuro e a ser construído - está representado em dos poucos momentos em que a parte mais fragmentada, menos organizada e menos mobilizada aparece: o público. As audiências públicas mostram que a lei pode ser aberta, que as questões devem ser permanentemente avaliadas e rediscutidas. É a incerteza, a dúvida, a variação, o risco diante do capital que quer retorno líquido, certo e garantido - como um direito. Representa a luta entre a democracia, que se pretende dinâmica (para a mudança social), e a economia capitalista e financeira que pretende o estático do retorno garantido do lucro. A análise das batalhas da construção da lei é complexa. Esta conclusão diz mais do que apenas para epistemólogo sobre a dificuldade para a compreensão dos interesses na lei: mostra a complexidade da própria lei. Historicamente vem aumentando o período de tempo para se escrever a norma. Se há sintomas da pujança da sociedade, há mostras também de maior ou menor organização dessa mesma sociedade. O fato é que quanto menos organizada estiver à sociedade, será preciso mais Estado - e quando vale também o contrário: quanto mais organizada a sociedade, precisa-se de menos Estado. Precisa-se, nos dois casos, de mais dos motores sociais do saber, pesquisa, ciência e tecnologia. As sociedades mais complexas, com o avanço das tecnologias, e o acirramento da competição entre países e empresas levam a tendências opostas: de um lado, ao maior tempo para se escrever a lei, de outro lado, à pressão econômica pelo aumento da velocidade da regulação. Neste sentido, há mais uma posição antagônica entre democratização e economia capitalista. Se a organização da sociedade é menor, os interesses de mercado tendem a vencer a luta. Se a sociedade está mais organizada, a democracia tende a vencer. Dentro dessa lógica, as empresas tendem a desmobilizar a

15 sociedade. Há indicadores de democratização, como a convocação da Primeira Conferência Nacional de Comunicação, mas há inúmeros outros que indicam o contrário, tal qual a composição da Comissão Organizadora da Conferência, o enorme e drástico corte do orçamento para a realização, no meio do processo. Isso desmobiliza a sociedade e é um índice da força das empresas do setor. E a análise da construção da lei, o que pode dizer sobre o conflito democracia e economia capitalista? Tanto as posições totais das regulações como a análise de temas de maior luta apresentaram baixa preocupação com as questões do Estado e da relação entre Estado e sociedade. A análise dos conflitos em conteúdos revelou uma maior participação de liberais em relação àqueles defensores da produção de brasileiros. Já no tema programação houve uma divisão entre regulacionistas e liberais. Em suma, as tensões estão postas entre democratização e a economia capitalista, com vitórias e derrotas de ambos os lados. Quem vencerá no texto final? A capacidade da sociedade se organizar e se mobilizar, assim como a capacidade das empresas (e seus aliados políticos e/ou técnicos da burocracia) de desmobilizarem e desorganizarem os atores e grupos sociais dará a resposta. Se, de um lado, tanto democratização quanto luta de mercado foram condições do surgimento de um novo marco regulatório, de outro lado, há mostras de que as empresas podem rapidamente se unir em torno de uma lei que os beneficie e os movimentos sociais podem ter mais dificuldade de se unirem, o que levará a um enfraquecimento da democracia. Anexo metodológico A pesquisa é um estudo de caso da construção da lei sobre comunicação eletrônica por assinatura. Usou-se o método de análise das controvérsias, a partir do método de análise de conteúdo. O método das controvérsias permite ver quais os interesses se opõem uns aos outros. Se a pesquisa documental com base nas emendas do projeto de lei - tal qual feita - não permite ver o grupo social por trás da emenda, permite ver qual é o interesse em si. Esta é uma pesquisa datada historicamente, pois quando da escrita do presente trabalho não havia ainda um texto final para a lei. Tratava-se tão

16 somente de um projeto de lei e se entrava no calor do debate. Isso significa que há uma chance de que tudo possa mudar, apesar de que a probabilidade disso ocorrer diminui com o tempo e a evolução do processo legislativo. De outro modo, pode ser que algumas lutas, debates e controvérsias já tenham sido decididas pelos deputados e deputadas. Considerações metodológicas à parte, concretamente, como foi feita a pesquisa? A partir do Relatório da Comissão de Ciência e Tecnologia, Comunicação e Informática, analisaram-se todos os projetos de lei recomendados. O PL 29/2007 continha o maior número de emendas. Centrouse a análise nele, pois ficavam mais claras as controvérsias. Tendo em vista que foram três as Comissões do Congresso Nacional envolvidas no processo, montaram-se três tabelas com dados sobre cada emenda parlamentar submetida aos Substitutivos. Todavia, procurou-se trabalhar somente com emendas que mudavam o texto, para caracterizar a disputa de interesses. Analisou-se cada emenda, classificando-a por tema, ou diferentes temas de regulações quando era o caso. Agruparam-se as emendas com o mesmo tema e teve-se um mapa das grandes áreas de disputa. Dadas às limitações de pesquisa, fez-se uma análise dos temas com maior incidência de emendas em que se mexia na proposição do texto da lei: conteúdo, capital, distribuição, canais, programação. O objetivo foi identificar os pontos das discórdias, em que há conflito de diferentes interesses. Marcello Barra é militante do PSOL em Brasília

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