ANÁLISE DE IMPACTO REGULATÓRIO REVISÃO DO PLANO GERAL DE METAS DE UNIVERSALIZAÇÃO

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1 ANÁLISE DE IMPACTO REGULATÓRIO REVISÃO DO PLANO GERAL DE METAS DE UNIVERSALIZAÇÃO FEVEREIRO/2014

2 ANÁLISE DE IMPACTO REGULATÓRIO REVISÃO DO PLANO GERAL DE METAS DE UNIVERSALIZAÇÃO ELABORADO POR: Domingos Sávio Viana -PRUV Eduardo Marques da Costa Jacomassi - PRUV Paulo de Avelar Henrique Nicolau - COUN Karla do Valle Abrahão Cavalcanti - PRUV Luiz Fernando da Cunha Pereira - PRRE Carolina Guedes Lavorato - PRRE Felipe Roberto de Lima - PRRE Fabio Vianna Velloso RCIC Reno Martins - CPAE Nota Importante: Análise de Impacto Regulatório é um instrumento de análise técnica, cujas informações e conclusões são fundamentadas no debate público e nas análises promovidas pelo grupo de trabalho responsável pelo tema e assim não reflete necessariamente a posição final e oficial da Agência, que somente se firma pela deliberação do Conselho Diretor da Anatel. Página 2

3 PROCEDIMENTO DE ANÁLISE DE IMPACTO REGULATÓRIO NA ANATEL A criação de um marco regulatório claro e bem concebido é fundamental para estimular a confiança de investidores e consumidores, bem como para o bom andamento do setor. Além de permitir a permanência de um ambiente que concilie a saúde econômico-financeira das empresas com as exigências e as expectativas da sociedade. Dentro desta perspectiva, a Anatel vem, desde sua criação, trabalhando para aperfeiçoar seu processo regulatório e de tomada de decisão. Uma forma de ratificar esse posicionamento foi o estabelecimento, no seu novo regimento interno (Resolução nº 612, de 29/4/13), por meio do art. 62, da obrigação de os atos de caráter normativo da Agência, em regra, serem precedidos de Análise de Impacto Regulatório AIR. Art. 62. Os atos de caráter normativo da Agência serão expedidos por meio de Resoluções, de competência exclusiva do Conselho Diretor, observado o disposto nos arts. 59 e 60, relativos aos procedimentos de Consultas Pública e Interna, respectivamente. Parágrafo único. Os atos de caráter normativo a que se refere o caput, salvo em situações expressamente justificadas, deverão ser precedidos de Análise de Impacto Regulatório. A incorporação de AIR no processo de regulamentação ocorre concomitantemente à adoção de outras boas práticas, como o planejamento estratégico e a adoção de uma agenda regulatória. É nesse sentido de incorporação de boas práticas regulatórias que a AIR está inserida, num processo contínuo de busca de melhoria e de excelência regulatória. De modo a resolver os problemas mais comuns da regulação no Brasil, dentre os quais podemos citar o excesso de regras, a falta de clareza, a complexidade da linguagem e falta de atualização das normas, a busca por ferramentas mais eficazes para a melhoria da qualidade regulatória trouxe para o país a aplicação da metodologia conhecida como Análise de Impacto Regulatório (AIR). Em relação às boas práticas da AIR, de acordo com a bibliografia, podemos citar os seguintes itens que devem ser observados na implantação da ferramenta na Anatel: Preparar a AIR antes de tomar a decisão; Redigir a AIR de forma clara, didática, técnica e exaustiva; Utilizar a AIR como um instrumento de subsídio à decisão, não a substituindo; Fazer uso do maior número possível de dados; Integrar mecanismos de participação social e; Comunicar os resultados da AIR. A AIR é, portanto, um instrumento de análise técnica, cujo estilo e conclusões são fundamentadas no debate e análises promovidas pelo grupo de trabalho responsável pelo tema, e não reflete necessariamente a posição final e oficial da Agência, que somente se firma pela deliberação do Conselho Diretor da Anatel. Página 3

4 AIR na Revisão do Plano Geral De Metas Para Universalização A presente Análise de Impacto Regulatório (AIR) tem o objetivo de analisar as metas do Decreto nº 7.512/2011 do Plano Geral de Metas para Universalização vigente (PGMU III) para estabelecer novos condicionamentos e novas metas para universalização, se for o caso, e serem submetidas à deliberação do Conselho Diretor e posterior aprovação pelo Presidente. Tal revisão é imposta pela cláusula do contrato de concessão. Diante do panorama atual, no qual o serviço de telefonia fixa está disponível para quase a totalidade da população brasileira, em especial em termos geográficos, com atendimento das áreas rurais nos próximos anos, e que a expansão de outros serviços de interesse coletivo vem sendo realizada por meio de compromissos de abrangência, a Anatel encontra-se no momento de reavaliar as metas de universalização. O procedimento de revisão do Plano Geral de Metas de Universalização encontra grandes desafios de modernizar/universalizar um serviço no cenário no qual a telefonia fixa apresenta números quase estáveis com tendência à queda nos próximos anos. Todavia, pelas regras atuais, este é o único serviço prestado em regime público e que, portanto, está sujeito as obrigações de continuidade e universalização. Esta análise busca auxiliar os tomadores de decisão na escolha da melhor alternativa regulatória possível para os problemas ou situações a partir de dados qualitativos e quantitativos, capazes de identificar impactos regulatórios que demandam o aprofundamento da análise, eventuais ajustes ou medidas mitigadoras com o intuito de contribuir para a efetividade da atuação regulatória e viabilização do alcance dos objetivos pretendidos. Os temas que implicam alteração de metas do PGMU foram aprofundados e detalhados o suficiente para permitir conhecer os motivos que levaram às conclusões apresentadas. Os temas aqui analisados são os seguintes: TEMA 1: Implantação do STFC individual em localidades com mais de 300 habitantes- art. 5º (PGMU III); TEMA 2: Prazo para instalação de acesso individual - art. 5º, 1º (PGMU III); TEMA 3: Acesso Individual Classe Especial art. 8º (PGMU III); TEMA 4: Densidade e distância dos Terminais de Uso Público (TUP) arts. 10 e 11 (PGMU III); TEMA 5: Postos de Serviço Multifacilidades (PSM) art. 19 e 20 (PGMU III); TEMA 6: Destinação dos saldos das metas do PGMU. 1 Cláusula 3.2. O presente Contrato poderá ser alterado em 30 de junho de 2011, 31 de dezembro de 2015 e 31 de dezembro de 2020 para estabelecer novos condicionamentos, novas metas para universalização e para qualidade, tendo em vista as condições vigentes à época, definindo-se, ainda, no caso de metas de universalização, os recursos complementares, nos termos do art. 81 da Lei nº 9.472, de 1997.

5 Tema 01: Implantação do STFC individual em localidades com mais de 300 habitantes (art.5º) SEÇÃO 1 RESUMO DA ANÁLISE DE IMPACTO REGULATÓRIO Descrição introdutória do Tema A meta de acessos individuais presente no art. 5º caput do PGMU III estabelece que a implantação de acessos individuais deve ocorrer em todas as localidades com mais de 300 habitantes, independentemente de haver demanda. Este tema tratará da Análise de Impacto Regulatório (AIR) da alteração desta meta sob a óptica da demanda e interesse da sociedade, custos envolvidos e dados que refletem o cenário atual. A partir dos dados analisados abaixo, extraídos do SGMU (Sistema de Gestão das Metas de Universalização da Anatel), verifica-se que ao tempo em que as metas eram ampliadas e novas localidades atendidas (aumento de 21%), o número de terminais em serviço diminuiu, mesmo com o aumento da quantidade de acessos instalados, demonstrando o gradativo desinteresse dos usuários pelo serviço de telefonia fixa. Localidades Atendidas Acessos Instalados Acessos em Serviço PGMU I Queda de 25% PGMU II PGMU III* Fonte: SGMU/Anatel *último dado extraído de janeiro/2014 Ampliando um pouco mais a discussão, apresenta-se a tabela abaixo com o número de localidades atendidas de 2010 até janeiro de 2014, o incremento líquido da base de localidades atendidas, quantas localidades possuem o STFC individual (ou seja, aquelas com mais de 300 habitantes), o seu incremento líquido e a quantidade de localidades que não possuíam nenhum acesso individual em serviço, conforme dados inseridos pelas próprias concessionárias no sistema. Percebe-se que o incremento de localidades com STFC individual passou de em 2010 para em janeiro de 2014, representando um crescimento de cerca de 6%, ao passo que a quantidade de localidades com a infraestrutura implantada e sem nenhum acesso individual em serviço cresceu na ordem de 85%, passando de em 2010 para em jan/14. Página 5

6 Adicionalmente, a última coluna da tabela demonstra que também há um crescimento de 6% para 11% ao comparar a quantidade de localidades sem acessos versus o total de localidades atendidas com o STFC individual. Período Total Localidades Incremento da Base Com STFC ind. Incremento STFC ind. Sem acessos % sem acesso dez/ % dez/ % dez/ % dez/ % jan/ % Fonte: SGMU/Anatel Paralelamente à obrigação de implantar o STFC, o Regulamento de Obrigações de Universalização, por meio da Resolução nº 598, de 23 de outubro de 2012, determinou que as concessionárias deveriam apresentar informações trimestrais de localidades prospectadas, conforme art. 41, in verbis: Art. 41. A Concessionária deverá apresentar, trimestralmente, até o dia dez dos meses de março, junho, setembro e dezembro, no formato designado pela Anatel, informações referentes à prospecção das localidades e dos locais conforme art. 17 deste Regulamento, existentes em sua área de Concessão. Parágrafo único. Todas as localidades e os locais prospectados devem ser informados, inclusive aqueles que ainda não possuam perfil de atendimento. O art. 45 do mesmo regulamento ditou as regras quanto ao planejamento das localidades prospectadas com perfil para a instalação do serviço, tanto o individual quanto o coletivo. Vejamos: Art. 45. A Concessionária deve apresentar, semestralmente, até o dia 10 dos meses de junho e dezembro, planejamento das localidades prospectadas que serão atendidas em decorrência do enquadramento nas características descritas nos arts. 5º e 15 do PGMU. 1º O planejamento entra em vigor na data de sua apresentação. 2º O atendimento das localidades deve ser efetuado no decorrer do semestre planejado, conforme cronograma estabelecido, sem prejuízo das sanções aplicáveis, quando for o caso. 3º Até o dia dez dos meses de março e setembro o planejamento semestral deverá ser atualizado com a inclusão de novas localidades decorrentes da prospecção trimestral ou com a alteração da data prevista para o atendimento, desde que seja respeitado o disposto no 1º deste artigo. 4º No caso de exclusão de qualquer localidade do planejamento a Concessionária deverá justificar com no mínimo um mês de antecedência da data prevista para o atendimento. Desta forma, analisando os dados de prospecção de novas localidades encaminhados pelas empresas, verifica-se que do total de localidades prospectadas desde 2010, apenas 12% Página 6

7 resultaram em localidades com perfil populacional para atendimento, sendo destas somente 6% com STFC individual. Ou seja, enquanto poucas novas localidades são atendidas com o STFC individual, um significativo percentual de localidades já atendidas demonstram elevado desinteresse pelo serviço. * Fonte: SGMU * Os dados de prospecção de 2013 representam apenas o 1º semestre/13. De acordo com as regras impostas desde 2009, as concessionárias já possuem prazo de 6 meses para providenciar a implantação da infraestrutura do STFC em localidades com mais de 300 habitantes. Segundo contribuição na Consulta Pública nº 53/ em relação ao presente, os órgãos de defesa dos consumidores consideram que as metas atuais não condizem com a realidade e devem ser ampliadas. Sugeriram a ampliação da meta, com atendimento com acesso individual em localidades a partir de 100 habitantes, ao invés da meta atual onde a obrigatoriedade parte dos 300 habitantes. Levando em conta que o foco até então dado para a universalização era o de levar infraestrutura para locais remotos ou sem atratividade econômica, temos que o Brasil passa agora por uma nova fase: não mais de disponibilização de infraestrutura e sim de ampliação de acesso dos usuários ao STFC. Essa ideia é corroborada nos últimos compromissos de abrangência dispostos no edital de licitação nº 004/2012/PVCP/SPV-Anatel, onde grande parte da população que ainda não conta com serviços de telefonia, localizada dentro do raio de 30km a partir da localidade sede de qualquer município, passará a ter atendimento por meio de conexão de voz e dados. Das cerca de 40 (quarenta) mil localidades hoje atendidas com STFC (individual ou coletivo) somente em torno de (três mil e duzentas) estão localizadas fora do raio de atuação das obrigações do supracitado edital,. O gráfico abaixo apresenta o cenário das localidades brasileiras quanto à sua localização, tendo como 2 A Consulta Prévia nº 53 - Apresentação e consulta à sociedade do documento Temas Relevantes Para Avaliação do Ambiente Econômico e Regulatório do Serviço Telefônico Fixo Comutado foi realizada no final de 2013 com a finalidade de recolher subsídios à revisão dos Contratos de Concessão para o período de 2016 a 2020 e dados sobre universalização. Página 7

8 referência o raio de 30 km da sede municipal, realizado com as informações do banco de dados do SGMU para agosto/2013. Fonte: SGMU/Anatel A análise preliminar aponta que 92% (noventa e dois por cento) das localidades estão na área de até 30 km da sede municipal. Averiguando somente as localidades atendidas por TUP, 89,3 % (oitenta e nove vírgula três por cento) das localidades serão atendidas pelos compromissos estabelecidos no Edital de Licitação nº 004/2012/PVCP/SPV e no PGMU III. Ou seja, o atendimento com acessos individuais e dados já está chegando a um grande número de localidades com menos de 300 habitantes. Localidades Atendidas por TUP 2.446; 11% Atendidas com TUP além de 30 km Atendidas com TUP dentro de 30 km ; 89% Fonte: SGMU/Anatel Cabe destacar que, segundo os dados do SGMU da Anatel, cerca de 800 mil habitantes residem nas localidades atendidas por TUP além de 30 km de alguma sede municipal. Devido às limitações do sistema da Anatel em relação ao quantitativo populacional das localidades, foi feita outra análise, a partir das informações dos distritos do IBGE- 2010, que resultou no total de população residente além de 30 km do distrito sede de 965,5 mil habitantes, ou seja, cerca de 1% da população brasileira. Página 8

9 Diante do exposto, após o cumprimento de todas as obrigações referentes ao atendimento rural, quase a totalidade da população brasileira será atendida com acesso individual do STFC, independentemente do domicílio estar em uma localidade com mais de 300 habitantes ou em área rural, ainda que com condições específicas de oferta, nos termos da Resolução 622/2013. Destaca-se que, para cerca de 1% da população, as condições de oferta são diferenciadas em função dos domicílios estarem em áreas mais isoladas, além de 30 km de uma localidade sede-municipal. Entende-se que as condições de atendimento a este nicho podem ser melhoradas por meio de um PMU, que utiliza recursos do FUST. Acerca do questionamento sobre os atuais prazos vigentes para as obrigações de universalização, as contribuições da sociedade se dividem entre aqueles que consideram os prazos razoáveis e outros que sugerem a redução dos prazos para instalação e reparo. As concessionárias sugerem a alteração dos prazos, por exemplo, para o primeiro atendimento das localidades com mais de 300 habitantes, o prazo de instalação seria de 120 (Telefônica) a 180 (OI) dias. Ainda em relação à CP nº 53, uma das concessionárias destacou que nos últimos 4 anos, localidades chegaram ao patamar de 300 habitantes e que para 820 (61%), não houve nenhuma solicitação de instalação do serviço, resultando em um investimento de R$82 milhões da prestadora sem retorno efetivo para a sociedade, solicitando, portanto, que a instalação fosse feita sob demanda. No tocante ao questionamento se as metas estão adequadas à realidade atual, houve contribuições das concessionárias no sentido de haver uma flexibilização das obrigações de instalação do STFC (individual e coletivo) e redução das metas de densidade mínima de TUP, além da retirada da obrigação de efetuar a prospecção de localidades, que nem mesmo o IBGE realiza e que a mesma passe a ser feita sob demanda. Corroborando com os dados expostos acima, abaixo apresentam-se gráficos que demonstram a crescente queda da receita operacional liquida das concessionárias do STFC ao longo dos anos, resultando numa diferença de quase 50% da ROL de 2004 a 2012, aonde a receita anual por assinante caiu de R$ 1.190,47 em 2004, para R$ 793,67 em 2012, queda de 33%. Em relação ao tráfego, a queda foi na ordem de 20% de 2004 para Fonte: dados do Fator X/Anatel Página 9

10 Evolução do tráfego Local F-F Local F-M LDN F LDN M Fonte: dados do Fator X/Anatel Como pode-se perceber, ao longo dos anos o mercado vem demonstrando um forte desestímulo ao uso do STFC frente aos outros serviços, com a manutenção das regras e dos custos. Serão apresentados a seguir dados que demonstram uma análise mais abrangente do serviço de telefonia fixa comparando-o com outros serviços e o interesse do consumidor. O declínio na utilização dos serviços de voz, particularmente, no que se refere à telefonia fixa, é uma tendência mundial, observada em paralelo ao crescimento do tráfego de dados 3. De acordo com a pesquisa nacional de amostra de domicílios PNAD, de 2012, o número de domicílios com telefonia fixa é de 39,9% (trinta e nove vírgula nove por cento). Este percentual em 2005 era de 48,1% (quarenta e oito vírgula um por cento) e, em 2010, era de 40,2% (quarenta vírgula 3 Dados da apresentação da GSMA no 35º Encontro Telesíntese. Página 10

11 dois por cento). Em contrapartida, a pesquisa apurou que mais da metade dos domicílios brasileiros (51,4%) possuem apenas telefonia móvel (celular). % com Telefone (Fixo ou Celular) 71,6% 74,5% 77,0% 82,1% 84,1% 87,9% 89,9% 91,2% Celular 59,3% 63,6% 67,7% 75,5% 78,4% 83,2% 86,4% 88,3% Só celular 23,5% 27,7% 31,6% 37,6% 41,1% 47,1% 49,7% 51,4% Telefone Fixo 48,1% 46,8% 45,4% 44,4% 43,0% 40,8% 40,2% 39,9% Somente fixo 12,3% 10,9% 9,3% 6,6% 5,8% 4,7% 3,5% 3,0% Celular e Fixo 35,8% 35,9% 36,1% 37,8% 37,3% 36,1% 36,7% 36,9% Total de Domicílios (Milhares) Fonte: IBGE - PNAD. Até 2003, exclusive a população da área rural de Rondônia, Acre, Amazonas, Roraima, Pará e Amapá. Tendo em vista o caráter domiciliar do atendimento pela telefonia fixa, torna-se imprescindível destacar que, para um total de 67 (sessenta e sete) milhões de domicílios há cerca de 40 (quarenta e quatro) milhões de terminais do serviço. No entanto, uma vez atingida uma grande cobertura populacional e geográfica, o número de terminais de telefonia fixa sofreu uma estagnação, ao mesmo tempo em que o número de terminais móveis (celulares) apresenta crescimento significativo, conforme mostrado no gráfico abaixo. Página 11

12 400 Quantidade de Terminais (Milhões) Millões SME Banda Larga Fixa TVA Celulares Telefonia Fixa Fonte: dados do Fator X/Anatel O referido resultado poderia se justificar pela ampliação do acesso de outros serviços e por uma mudança no perfil de consumo, isto é, os usuários buscam serviços de telecomunicações que permitam mobilidade e acesso à banda larga. Adicionalmente à alteração no comportamento do consumidor, há de se destacar que praticamente todos os municípios já são atendidos pela telefonia móvel e acesso em banda larga fixa e móvel, com previsão de atendimento com a tecnologia de Terceira Geração (3G) até Tal presença nacional, por muitos anos, foi exclusividade da telefonia fixa, cenário alterado com a ampliação dos serviços prestados em regime privado. Qual o problema a ser solucionado? Porque a intervenção regulatória é necessária? Tendo em vista a significativa disponibilidade de infraestrutura, somado ao pouco interesse da população pelo serviço de telefonia fixa, faz-se necessário identificar novos mecanismos para a otimização dos recursos voltados à ampliação do acesso e utilização do serviço em consonância com as novas necessidades da população. Quais os objetivos da ação e os resultados pretendidos com a intervenção regulatória? Adequar a meta de implantação do STFC individual à realidade da prestação do serviço, de forma a torná-la efetiva do ponto de vista das necessidades reais da população e exequível, do ponto de vista das operadoras. Página 12

13 Quais são as opções regulatórias consideradas nesta AIR? Apontar a opção preferencial. Alternativa nº 1: Não alterar a meta de implantação de acesso individual. Alternativa nº2: Alterar a meta permitindo que a implantação seja sob demanda de qualquer cidadão. A opção preferencial é a segunda, pelos motivos apresentados nas próximas seções. Quais os grupos afetados? Concessionárias do Serviço Telefônico Fixo Comutado Assinantes e usuários de STFC Anatel Quais as premissas utilizadas na intervenção regulatória? Manutenção do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos. Estabilidade Regulatória. Melhoria dos critérios técnicos para a implantação de acessos individuais do STFC. Otimização dos recursos de universalização. Quais foram as estratégias de consulta aos afetados utilizadas? Reuniões com Concessionárias, órgãos de defesa do consumidor, Ministério das Comunicações, dentre outros. Consulta Pública Preliminar sobre Temas Relevantes (Consulta Pública nº 53/2013). Levantamento de dados dos sistemas da Anatel, junto às concessionárias, dentre outros. Página 13

14 SEÇÃO 2 ANÁLISE DAS ALTERNATIVAS Alternativa nº 1 Não alterar a meta de implantação de acesso individual. O texto atual do dispositivo é bem explícito quanto à utilização compulsória dos recursos financeiros frente à meta de universalização de implantação do STFC individual em todas as localidades com mais de 300 habitantes. A sua manutenção no formato atual evita os percalços de uma alteração de regras e os custos administrativos daí derivados, entretanto não resolve os problemas elencados. Resumo da Análise de Custos e Benefícios BENEFÍCIOS NÃO MONETIZÁVEIS Concessionárias do Serviço Telefônico Fixo Comutado - Estabilidade regulatória. Assinantes e usuários de STFC - Não foram identificados benefícios a este grupo. Anatel - A manutenção do texto vigente evita que se incorra em custos administrativos típicos de uma alteração normativa. CUSTOS NÃO MONETIZÁVEIS Concessionárias do Serviço Telefônico Fixo Comutado - Suporte de custos de construção de rede e central desproporcionais à demanda pelo serviço. Assinantes e usuários de STFC - Não foram identificados custos para este grupo. Anatel - Manutenção do texto atual não otimiza os recursos de universalização. Página 14

15 Alternativa nº 2 Alterar a meta permitindo que a implantação seja sob demanda de qualquer cidadão A alteração do dispositivo introduz coerência ao procedimento de implantação da infraestrutura do STFC individual em localidades com mais de 300 habitantes, buscando a aplicação eficiente dos recursos de universalização, de modo que se cuide do equilíbrio econômico-financeiro da concessionária, sem contudo perder o foco no cidadão. Essa alternativa permite que a implantação seja feita a partir da primeira demanda de qualquer cidadão, mantendo-se os prazos atuais do planejamento regido na regulamentação. A proposta tem a capacidade de gerar alguma correlação econômica para a operadora na medida em que esta pode planejar seus investimentos acertadamente à demanda da sociedade, conforme pode se observar na análise dos dados acima expostos, tendo em vista que é cada vez maior a quantidade de localidades sem uso do serviço e queda progressiva da receita. Outro fator que será impactado é a prospecção de novas localidades com perfil de atendimento de STFC individual, que não será mais necessária. Como somente 12% das localidades prospectadas resultaram em perfil de atendimento e não há certeza de que destas haverá demanda pelo serviço, entende-se que mesmo com o fim destas prospecções, o setor como um todo ainda terá vantagens na melhor utilização dos recursos, ao passo que o atendimento obrigatório continuará prevalecendo, desde que haja vontade da população. Desta forma, entende-se que a alteração não afeta a população e favorece a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos de concessão, ao passo que só existirá custo quando houver demanda para gerar receita. Resumo da Análise de Custos e Benefícios BENEFÍCIOS NÃO MONETIZÁVEIS Concessionárias do Serviço Telefônico Fixo Comutado - Uso eficiente dos recursos de universalização em face à real demanda do cidadão pelo STFC garantindo o atendimento àqueles que o desejarem. Assinantes e usuários de STFC - Otimizar os recursos de universalização, permitindo que a empresa consiga atender melhor e com mais eficiência as solicitações daqueles que realmente querem o serviço. Anatel - Confere eficiência no aporte de investimentos do setor para implementação de novos estímulos ao STFC. Página 15

16 CUSTOS NÃO MONETIZÁVEIS Concessionárias do Serviço Telefônico Fixo Comutado - Necessidade de adaptar procedimento para controlar e garantir o atendimento de todas as demandas de qualquer cidadão em localidade com mais de 300 habitantes em toda a área de prestação de cada concessionária. Assinantes e usuários de STFC -Pode gerar uma espera maior de tempo por ter que aguardar a implementação da rede a partir de sua solicitação. Anatel - Custos administrativos referentes à alteração normativa. Além disso, a Agência precisaria efetuar cálculos para a determinação de novos procedimentos de fiscalização e acompanhamento. Página 16

17 SEÇÃO 3 CONCLUSÃO E ALTERNATIVA SUGERIDA A proposta da área técnica decorre da análise dos dados levantados com a área de Acompanhamento e Controle de Universalização, sistemas da Agência e Consulta Pública nº 53/2013. Sabe-se que um dos maiores ofensores dos Pados de universalização é justamente o a - : 14% dos Pados possuem infração da mesma meta. Tal fato se deve à dificuldade e complexidade das concessionárias mapearem todo o território brasileiro em busca de novas localidades que atendam aos critérios exigidos, para inseri-las no planejamento de atendimento semestral e depois efetivar a implantação de toda a infraestrutura necessária para a prestação do STFC individual. Toda vez que tal ação não ocorre e a fiscalização da Anatel vai em todo a extensão do município, acaba constatando localidades que tem perfil, mas a concessionária não havia prospectado ainda. Tal ocorrência acaba gerando custos para todos os lados sem resultar em beneficio à população. Diante do novo cenário, entendemos que, em vista da atual perda de atratividade do STFC, trata-se de benvinda inovação a alteração do art. 5º do Decreto para prever a possibilidade de implantação do STFC para atender uma demanda de fato real, fazendo-se justa a obrigação de investimento em face ao retorno financeiro oriundo da demanda existente e não mais apostar em expectativa de interesse da sociedade no serviço pois todo o investimento já fora feito antes. Como os dados bem demonstraram, já constatamos um aumento de 85% de 2010 a 2014 de localidades que contam com o STFC individual e não tem nenhum acesso em serviço. Página 17

18 Tema 02: Prazo para instalação de acesso individual (art. 5º, 1º) SEÇÃO 1 RESUMO DA ANÁLISE DE IMPACTO REGULATÓRIO Descrição introdutória do Tema A meta de acessos individuais presente no art. 5º 1º do PGMU III estabelece o prazo de até 7 dias para atendimento das solicitações de acessos individuais em localidades com mais de 300 habitantes que tenham o STFC implantado. Este tema tratará da AIR de adequar a meta à previsibilidade de casos extraordinários que necessitam de maior prazo para a concessionária cumprir o atendimento às solicitações de instalação de acessos individuais nas classes residencial, não residencial e tronco. A partir dos dados analisados abaixo, extraídos do SGMU (sistemas de acompanhamento das metas de universalização da Anatel), verifica-se que, sistematicamente, para um percentual de casos, as empresas levam mais de sete dias para atender as solicitações de instalação do acesso individual, alegando que, para alguns casos, não há viabilidade técnica para cumprir o prazo estabelecido no PGMU. Atendimento de Solicitações de Acessos Individuais 12% Dentro do prazo 88% Fora do prazo Fonte: SGMU/Anatel Página 18

19 Em continuidade com o levantamento dos dados, abaixo seguem dados extraídos em relação à s solicitações de instalação de acessos individuais:2013 Total de Solicitações Cancelada pela prestadora Dentro do prazo Fora do prazo a 15 dias a 29 dias acima de 30 dias Média fora do prazo: 25 dias Fonte: SGMU/Anatel Os dados demonstram que do total de solicitações de 2013 registradas no SGMU, cerca de 88% foram atendidas dentro do prazo de 7 dias e 12% fora do prazo. Conforme gráfico ilustrativo abaixo, dessas atendidas fora do prazo, mais de 55% foram encerradas em até 15 dias, sendo 80% resolvidas em até 30 dias. Tendo como referência a média do tempo gasto de todas as solicitações atendidas fora do prazo, temos 25 dias. Considerando então todas as demandas atendidas em 25 dias, as concessionárias juntas alcançam um percentual de 76% ( ) das demandas. Solicitações atendidas fora do prazo 24,60% 19,85% 55,55% 8 a 15 dias 16 a 29 dias acima de 30 dias Fonte: SGMU/Anatel Aprofundando a análise das solicitações atendidas no prazo, não foi possível extrair do sistema da Agência informações mais detalhadas sobre os prazos de suspensão por pendência do usuário. Sendo assim, o dado apresentado considera somente a data de abertura e encerramento da solicitação. Do total atendido no prazo de até 7 dias, cerca de 76% foram efetivados em até 5 dias. Página 19

20 No prazo Em até 5 dias No prazo Em até 5 dias Fonte: SGMU/Anatel Sabe-se que um dos cinco maiores motivos de instauração dos Pados de universalização é o atendimento à solicitação de acessos individuais do STFC em até 7 dias - art. 5º, 1º (PGMU III): 14,2% dos Pados tratam de infração da mesma meta e 11% das reclamações dos usuários no sistema Focus nos anos de 2011 a 2013 são sobre esta meta. Em relação à Consulta Pública realizada no final de 2013, destacam-se as sugestões relativas às metas de atendimento individual que se referem ao prazo que a concessionária dispõe para a instalação do acesso individual. Atualmente o prazo é de sete dias contados da solicitação do usuário, porém, tanto órgãos de defesa dos consumidores quanto as concessionárias contribuíram na CP 53 para a sua alteração. Os órgãos de defesa dos consumidores sugerem a redução do prazo, tendo em vista a evolução tecnológica, e as concessionárias defendem a ampliação do prazo, considerando dificuldades técnicas para a instalação do acesso, principalmente em áreas remotas. Quanto aos prazos, as concessionárias alegam que o atual prazo de instalação de acessos individuais, qual seja, sete dias, não é tecnicamente suficiente para atender a 100% (cem por cento) dos casos. Essa realidade leva ao descumprimento sistemático da meta, gerando sanções para as concessionárias sem que se possa alcançar qualquer benefício aos usuários do STFC. Onde já houver rede, foi sugerido pela Telefônica, a definição de percentuais de cumprimento do prazo de instalação variando de 5 a 30 dias (70% em 5 dias e 98% em 30 dias). Qual o problema a ser solucionado? Porque a intervenção regulatória é necessária? Adequação da regulamentação à realidade técnica da operacionalização da meta de modo a acatar a previsibilidade de ocorrências peculiares, extraordinárias ou imprevistas. Página 20

21 Quais os objetivos da ação e os resultados pretendidos com a intervenção regulatória? Adequar a meta de instalação à realidade da prestação do serviço de forma a torná-la efetiva do ponto de vista das necessidades reais da população e exequível, do ponto de vista das operadoras. Quais são as opções regulatórias consideradas nesta AIR? Apontar a opção preferencial. Alternativa nº 1: Não alterar a meta de instalação de acesso individual. Alternativa nº2: Alterar a meta ampliando para 30 dias o prazo máximo para a instalação do acesso individual. Alternativa nº3: Alterar a meta de instalação das solicitações individuais ampliando o prazo máximo para 25 dias para 5% dos casos e mantendo o prazo máximo de 7 dias para os restantes 95% das solicitações. A opção preferencial é a terceira, pelos motivos apresentados nas próximas seções. Quais os grupos afetados? Concessionárias do Serviço Telefônico Fixo Comutado Assinantes e usuários de STFC Anatel Quais premissas utilizadas na intervenção regulatória? Manutenção do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos Estabilidade Regulatória Melhoria dos Critérios técnicos para a instalação de acessos individuais do STFC. Uso otimizado dos recursos de universalização. Quais foram as estratégias de consulta aos afetados utilizadas? Reuniões com Concessionárias, órgãos de defesa do consumidor, Ministério das Comunicações, dentre outros. Consulta Pública Preliminar sobre Temas Relevantes (consulta Pública nº 53/2013). Levantamento de dados dos sistemas da Anatel e junto às concessionárias. Página 21

22 SEÇÃO 2 ANÁLISE DAS ALTERNATIVAS Alternativa nº 1 Não alterar a meta de instalação de acesso individual. O texto atual do dispositivo é bem explícito quanto ao prazo de 100% do atendimento das solicitações de acessos individuais nas classes residencial, não residencial e tronco em até 7 dias. A sua manutenção no formato atual evita os percalços de uma alteração de regras e os custos administrativos daí derivados, entretanto não resolve os problemas elencados. Resumo da Análise de Custos e Benefícios BENEFÍCIOS NÃO MONETIZÁVEIS Concessionárias do Serviço Telefônico Fixo Comutado - Manter os procedimentos operacionais atuais das empresas. Assinantes e usuários de STFC - Manutenção do status quo com atendimento em sete dias. Anatel - A manutenção do texto vigente evita que se incorra em custos administrativos típicos de uma alteração normativa. CUSTOS NÃO MONETIZÁVEIS Concessionárias do Serviço Telefônico Fixo Comutado - Manutenção dos Custos de constantes Pados. Assinantes e usuários de STFC - Não foram identificados custos para este grupo. Anatel - Manutenção do texto atual restringe atuação da Agência para adequação das concessionárias ao cumprimento da regra e mantém os custos da aplicação dos procedimentos sancionatórios. Página 22

23 Alternativa nº 2 Alterar a meta ampliando para 30 dias o prazo máximo para a instalação do acesso individual A alteração do dispositivo busca flexibilizar o prazo de atendimento das solicitações, ampliando o prazo máximo para a instalação do acesso individual para até 30 dias. A proposta vem atender aos anseios das prestadoras que alegam inviabilidade de atender as demandas num prazo muito curto, necessitando de maior prazo para ajustar o atendimento das demandas mais complexas e em lugares remotos, todavia, diante dos dados acima demonstrados a medida excede a necessidade de dilação de prazo para casos específicos, extrapolando para todo o universo de solicitações. Neste sentido, ressalta-se que esta alternativa pode prejudicar o usuário que hoje já é atendido em até 7 dias. Resumo da Análise de Custos e Benefícios BENEFÍCIOS NÃO MONETIZÁVEIS Concessionárias do Serviço Telefônico Fixo Comutado - Maior prazo para instalações individuais, maior planejamento para o atendimento e diminuição dos custos com Pados. Assinantes e usuários de STFC - Não foram identificados benefícios a este grupo. Anatel - Custos administrativos referentes à alteração normativa. - Diminuição das ações de fiscalização e pados. CUSTOS NÃO MONETIZÁVEIS Concessionárias do Serviço Telefônico Fixo Comutado - Readequação do processo de atendimento e planejamento do atendimento das áreas remotas. Assinantes e usuários de STFC - Aumento significativo do prazo de atendimento. Anatel - Custos administrativos referentes à alteração normativa e resistência da população. Página 23

24 Alternativa nº 3 Alterar a meta de instalação das solicitações individuais ampliando o prazo máximo para 25 dias para 5% dos casos e mantendo o prazo máximo de 7 dias para os restantes 95% das solicitações. A terceira alternativa propõe a ampliação do prazo de instalação do STFC para uma parcela específica dos atendimentos (5% dos casos), com a finalidade de adequar o universo à realidade na medida em haverá consideração também das excepcionalidades técnicas ou geográficas da operação, que fogem à regra geral. Para os demais casos (95%) sugere-se a manutenção do prazo máximo de instalação de sete dias, mantendo-se a dinâmica dos atendimentos atuais e a satisfação do consumidor. Na CP 53 os órgãos de defesa dos consumidores sugeriram a redução do prazo de instalação, tendo em vista a evolução tecnológica e as concessionárias defenderam a ampliação do prazo, considerando dificuldades técnicas para a instalação do acesso, principalmente em áreas remotas. Após análise dos dados trazidos nesta AIR, justifica-se a ampliação do prazo máximo para a instalação do acesso individual em alguns casos, em atenção à demanda do concessionário de adequação à realidade da prestação do serviço (principalmente em áreas remotas e casos complexos) e pela constatação de que não é possível atender a 100% dos casos neste prazo. Podemos mencionar exemplos da regulamentação da Anatel em que metas com esta formatação são estabelecidas como no Regulamento Geral de Qualidade - RGQ. Diante da análise dos dados apresentados neste tema, é possível constatar que, dentro das solicitações atendidas dentro do prazo, as concessionárias conseguem atender apenas 88%. Sendo assim, estipular que essa margem alcance 95% em 7 dias já é impulsionar as empresas para uma melhora no seu desempenho, e assim melhor atender o usuário. Do mesmo modo, temos que, do total de atendimento fora do prazo, as empresas atendem em 25 dias, 97% das demandas. A alteração proposta, seria um estímulo para o setor se empenhar para melhorar esse resultado para 100% dos casos, resultando também em benefício ao cidadão. Como se vê, apesar de parecer que a sociedade estaria perdendo com a alteração, é justamente o contrário, tendo em vista que a realidade, há tempos, não reflete a regra. Como o usuário já aguarda hoje mais do que 7 dias, a mudança impulsionaria a empresa a aumentar o percentual de 7 dias e a reduzir os percentuais que ultrapassam atualmente os 25 dias. Resumo da Análise de Custos e Benefícios BENEFÍCIOS NÃO MONETIZÁVEIS Concessionárias do Serviço Telefônico Fixo Comutado - Prazo adicional para situações imprevistas e complexas que demandem maior tempo para a Página 24

25 execução do atendimento. Assinantes e usuários de STFC - Estímulo para que a concessionária aprimore seus procedimentos para aproximar os atendimentos dentro das margens propostas, diminuindo a quantidade de dias que o usuário esperaria (fora do prazo). Anatel - Confere flexibilidade para implementação de novos estímulos ao STFC, melhorando o desempenho do acompanhamento da Agência. CUSTOS NÃO MONETIZÁVEIS Concessionárias do Serviço Telefônico Fixo Comutado - Poderá haver custo extra para as empresas melhorarem o desempenho do atendimento para 7 dias e para 25 dias, podendo ser equilibrado pela potencial redução das sanções. Assinantes e usuários de STFC - A legalização da extensão do prazo de 7 para 25 dias para 5% dos casos. Anatel - Custos administrativos referentes à alteração normativa e possível resistência da população. Página 25

26 SEÇÃO 3 CONCLUSÃO E ALTERNATIVA SUGERIDA A proposta da área técnica decorre da análise dos dados levantados com a área de Acompanhamento e Controle de Universalização, as contribuições à CP nº 53/2013 e dados dos sistemas. Sabendo-se que a estipulação de metodologia com fixação de indicador não é hipótese estranha à Anatel, a exemplo dos Regulamentos de Gestão da Qualidade - RGQ, e que a opção de mudança está inserida no âmbito de conveniência e oportunidade do administrador, a proposta observa que, apesar de haver pertinência que o atendimento dessa obrigação seja observado sob um aspecto global, também será observada a ótica do consumidor. Portanto, para se atingir a previsibilidade intencionada quanto ao cumprimento do prazo de instalação e não gerar um retrocesso sob a percepção do usuário, na medida em que não se pretende reduzir o prazo tempestivo dos acessos individuais e gerar um decréscimo na qualidade percebida em desfavor do consumidor, a proposta visa manter em 95% das solicitações de acessos individuais, das classes residencial, não residencial e tronco, em até 7 dias e deixar uma margem de segurança de 5% em até 25 dias para as solicitações que possam necessitar de prazo um pouco maior devido a complexidade técnica, geográfica (por exemplo, regiões remotas), dentre outros casos. Assim, conclui-se que o atendimento mais adequado dessa meta encontra esteio na premissa de, não somente manter, mas incrementar a qualidade atualmente disponível aos usuários do STFC, no sentido de se reduzir todos os casos que excediam em muito o prazo, e também resultar em evolução para as concessionárias redimensionarem o planejamento dos atendimentos e reduzir o nível de descumprimento da meta. Assim, a terceira alternativa é a que melhor se adequa à solução do problema apresentado. Propõe solução para os casos em que não há viabilidade técnica de instalação do acesso individual do STFC no prazo de sete dias e melhora a percepção de qualidade dos demais usuários que terão suas solicitações atendidas dentro do prazo incialmente previsto, haja vista o esforço das empresas em melhorarem o desempenho de cumprimento da meta. Considera-se o prazo máximo de 25 dias adequado, tendo em vista que os dados disponíveis no SGMU dão conta de que, quando descumprem a meta, as concessionárias gastam em média 25 dias para a instalação. O resultado seria de 97% de todos os atendimentos atrasados, exigindo que as concessionárias tenham como contrapartida uma redução no prazo de instalação dos casos excepcionais, estimulando em 3% o desempenho das empresas. Página 26

27 Tema 03: Meta de Acesso Individual Classe Especial - AICE (art. 8º) SEÇÃO 1 RESUMO DA ANÁLISE DE IMPACTO REGULATÓRIO Descrição introdutória do Tema O artigo 8º do PGMU III trata da meta de Acesso Individual Classe Especial do STFC (AICE), estabelecendo que as concessionárias do STFC na modalidade local devem ofertar o produto e que a regulamentação deverá garantir a sua viabilidade técnica e econômica. Com a restrição do público alvo aos inscritos no Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal (com renda familiar de até três salários mínimos), a Anatel editou novo Regulamento do AICE, aprovado pela Resolução nº 586, de 5 de abril de 2012, estabelecendo condições especiais para o acesso ao serviço. Seu principal atrativo é o valor reduzido da assinatura mensal, em torno de R$ 15,00 (quinze reais) com impostos, dependendo do valor do imposto de cada Estado e da região de prestação da Concessionária. O AICE tem uma franquia mensal, não cumulativa, de 90 (noventa) minutos para realizar chamadas locais para outros telefones fixos. Para realizar ligações locais excedentes à franquia, chamadas para telefones celulares ou chamadas de longa distância nacional e internacional é necessário inserir créditos, o que proporciona controle de gastos pelos assinantes. Apesar das alterações já realizadas, o AICE continua com baixa demanda por parte do seu público alvo. O Sistema de Gestão de Metas de Universalização SGMU contabiliza assinantes 4 no Brasil todo, apesar do amplo número de inscritos no CadÚnico. A tabela abaixo reflete o quantitativo de indivíduos/famílias do CadÚnico: Brasil, Regiões, Unidades da Federação e Municípios Pessoas Famílias Brasil Região Norte Região Nordeste Região Sudeste Região Sul Região Centro-Oeste Fonte: Extração de 20/12/ Secretaria Nacional de Renda de Cidadania/ Departamento do 4 Dado extraído do SGMU de nov/13.

28 Cadastro Único Abaixo apresenta-se tabela comparativa de 2012 e 2013 da quantidade de acessos AICE habilitados no país. É possível perceber um crescimento razoável do número de acesso ao longo dos meses, principalmente após julho de 2013, data que ocorreu a antecipação da terceira fase 5 do atendimento, que englobou todo o restante de cadastrados no CadUnico, de cerca de 24%. QUANTITATIVO MENSAL dez/12 jan/13 fev/13 mar/13 abr/13 mai/13 jun/13 jul/13 ago/13 set/13 out/13 nov/13 Oi - R CTBC SERCOMTEL Vivo TELEMAR TOTAL Fonte: SGMU/Anatel Pode-se entender que parte desse aumento no número de acessos se deu como resultado da ação de divulgação em massa com foco comercial feita pelas concessionárias por determinação da Anatel, de modo a se atingir o público alvo do produto. Nos meses de novembro e dezembro, houve a veiculação de anúncios do AICE em jornais e rádios em todos os municípios brasileiros, conforme Processo nº /2010. De modo a acompanhar o desempenho da campanha de mídia, foi solicitado das concessionárias o controle por meio do preenchimento do formulário abaixo de informações sobre a procura do AICE pelos usuários e os motivos da não adesão. FORMULÁRIO PARA ACOMPANHAMENTO DE SOLICITAÇÕES DO AICE Total de Solicitações do AICE: Total de Consultas ao sistema efetivadas: Total de Consultas com falha (sistema indisponível): Total de consultas de não habilitadas: Total de adesões ao AICE: Total de adesões do AICE com o PNBL: Total de adesões do AICE com outros planos de BL: 5 Por meio do Despacho Ordinatório nº 74/2013-CD, o Conselho Diretor determinou a Superintendência de Planejamento e Regulamentação que expedisse Ato Administrativo definindo os prazos para divulgação da antecipação da terceira fase. Página 28

29 Total de não adesões: Total de não adesões por Preço do plano: Total de não adesões por Preço da taxa de instalação: Total de não adesões por Problema com endereço: Total de não adesões por Solicitação por terceiros: Total de não adesões por Solicitação por familiar que não é o RF: Total de não adesões por Restrição de chamadas para LDN e para móvel: Total de não adesões por Falta de infraestrutura da rede: Total de não adesões por outros planos (indicar os planos abaixo): A tabela abaixo é a consolidação dos dados encaminhados pelas concessionárias referentes aos meses de novembro e dezembro de Do total de solicitações do AICE, as prestadoras somente consultaram o sistema (SAICE) para verificação da elegibilidade do usuário em 42% dos casos, sendo que em 4% dos casos o sistema estava indisponível para consulta. Do total consultado, também apenas 4% não estavam habilitados para a compra do Aice. INFORMACÕES dez/13 Total de Solicitações do AICE 2616 Total de Consultas ao sistema efetivadas: 1086 Total de Consultas com falha (sistema indisponível): 48 Total de consultas de não habilitadas: 39 Total de adesões ao AICE: 883 Total de adesões do AICE com o PNBL: 103 Total de adesões do AICE com outros planos de BL: 175 Total de não adesões: 660 Total de não adesões por Preço do plano: 58 Total de não adesões por Preço da taxa de instalação: 44 Total de não adesões por Problema com endereço: 13 Total de não adesões por Solicitação por terceiros: 6 Total de não adesões por Solicitação por familiar que não é o RF: 6 Página 29

30 Total de não adesões por Restrição de chamadas para LDN e para móvel: 1 Total de não adesões por outros planos 216 Total de não adesões por inadimplência 138 Fonte: relatórios encaminhados pelas concessionárias A tabela permite analisar ainda que do total das solicitações com elegibilidade, 45% resultaram em adesão ao Aice, representando um percentual significativo de aceitação ao produto, frente a 25% que não aderiram. O gráfico a seguir esboça os motivos pela não adesão ao produto: Motivos pela não adesão ao Aice 9% Total de não adesões por Preço do plano: 21% 7% 2% 1% 1% 0% Total de não adesões por Preço da taxa de instalação: Total de não adesões por Problema com endereço: Total de não adesões por Solicitação por terceiros: Total de não adesões por Solicitação por familiar que não é o RF: Total de não adesões por Restrição de chamadas para LDN e para móvel: Total de não adesões por outros planos 33% Total de não adesões por inadimplência Fonte: relatórios encaminhados pelas concessionárias. Percebe-se que os critérios que correspondem a mais de 50% da recusa pela produto se referem a fatores não necessariamente intrínsecos ao AICE, tais como, opção por outros planos e questões de inadimplência. O restante dos motivos poderão ser objeto de revisão da regulamentação. Importante destacar que entendemos, neste caso, que a não adesão ao AICE por adesão a outros planos não denota falha dos contornos do produto AICE, que tem como principal atrativo o seu valor reduzido, se dá por razões extremamente particulares, relacionada às diferenças de perfil dos indivíduos, vez que apenas 9% não opta pelo AICE em decorrência de seu valor. Mesmo com os resultados, verificamos por meio do quadro abaixo que o percentual de acessos do AICE frente ao total de acessos individuais em serviço por operadora é quase inexpressivo. Todavia, o total de adesões frente às consultas nos leva a crer que ainda há potencial de usuários para o produto podendo ser, uma das causas, a falta de informação por parte da população, principalmente do público alvo. Página 30

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