UNIVERSIDADE DA AMAZÔNIA PRÓ-REITORIA DE PÓS-GRADUAÇÃO, PESQUISA E EXTENSÃO PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO STRICTO SENSO EM ADMINISTRAÇÃO

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1 UNIVERSIDADE DA AMAZÔNIA PRÓ-REITORIA DE PÓS-GRADUAÇÃO, PESQUISA E EXTENSÃO PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO STRICTO SENSO EM ADMINISTRAÇÃO SHIRLE ROSÂNGELA MEIRA DE MIRANDA PRÁTICAS INOVADORAS E ESTILO DE LIDERANÇA NA GESTÃO PÚBLICA MUNICIPAL: EVIDÊNCIAS EM MUNICÍPIOS PARAENSES BELÉM PA 2013

2 SHIRLE ROSÂNGELA MEIRA DE MIRANDA PRÁTICAS INOVADORAS E ESTILO DE LIDERANÇA NA GESTÃO PÚBLICA MUNICIPAL: EVIDÊNCIAS EM MUNICÍPIOS PARAENSES Dissertação apresentada ao Programa de Mestrado em Administração da Universidade da Amazônia como requisito para obtenção do título de Mestre em Administração. Orientador: Prof. Dr. Milton Cordeiro Farias Filho. BELÉM PA 2013

3 Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP) M672p Miranda, Shirle Rosângela Meira de. Práticas inovadoras e estilo de liderança na gestão pública municipal: evidências em municípios paraenses / Shirle Rosângela Meira de Miranda. Belém, f.; il.: 21 x 30 cm. Dissertação (Mestrado) Universidade da Amazônia, Programa de Pós Graduação em Administração, Orientador: Prof. Dr. Milton Cordeiro Farias Filho. 1. Políticas públicas gestão. 2. Liderança gestão. 3. Gestão pública municipal. I. Farias Filho, Milton Cordeiro. II. Título.

4 SHIRLE ROSÂNGELA MEIRA DE MIRANDA PRÁTICAS INOVADORAS E ESTILO DE LIDERANÇA NA GESTÃO PÚBLICA MUNICIPAL: EVIDÊNCIAS EM MUNICÍPIOS PARAENSES Banca Examinadora: Dissertação apresentada ao Programa de Mestrado em Administração da Universidade da Amazônia como requisito para obtenção do título de Mestre em Administração. Orientador: Prof. Dr. Milton Cordeiro Farias Filho. Apresentado em: 21/03/2014 Prof. Dr. Milton Cordeiro Farias Filho / Unama Orientador Profª Drª Ana Maria de Albuquerque Vasconcellos / Unama Profª Drª. Maria Dolores Lima da Silva / UFPA Conceito: 9,5 BELÉM PA 2013

5 Dedico este trabalho a vocês que sempre acreditaram em mim e mesmo diante das adversidades da vida, não mediram esforços para que eu pudesse chegar aqui, meus queridos pais, Maria Dalva e Eujacio Meira. Ao meu esposo, amigo, companheiro e cúmplice nos sonhos, nos projetos e na vida; Aos meus queridos e amados filhos Juan, Karina e Igor que souberam entender as minhas ausências me apoiando nas horas difíceis e compartilhando comigo as alegrias.

6 AGRADECIMENTOS Primeiramente a Deus que até aqui tem guiado todos os meus passos e tem cumprido suas promessas em minha vida. Em segundo lugar, ao meu dedicado Orientador Prof. Doutor Milton Cordeiro Farias Filho pelos ensinamentos, pelas correções necessárias, pela disponibilidade em dividir seus preciosos conhecimentos, por acreditar no meu potencial, mas principalmente, por me ajudar a escolher os caminhos a percorrer no campo da pesquisa. A todos os Mestres e a Coordenação do Mestrado, em especial a Profª Doutora Ana Maria Vasconcelos pelo comprometimento e dedicação ao Programa de Mestrado e em particular pela sabedoria e respeito com que trata as diferenças, compreendendo que o processo de ensino e aprendizagem requer paciência e respeito aos limites de cada um. A todos os gestores e servidores públicos municipais que se prontificaram a participar da pesquisa e, que gentilmente responderam nossos questionários e foram por nós entrevistados. Com eles tenho uma imensa dívida, sobretudo com a Silvane, Alice e Jaime Silva do Município de Óbidos que não mediram esforços para que a pesquisa fosse realizada apesar das dificuldades encontradas em função da distância. Aos meus colegas de curso pelo carinho, incentivo e troca de experiências, em especial ao Júlio, Rafael, Jamile, Sarah e Karla. Ao meu Chefe e companheiro Edilson Moura pelo apoio e compreensão quanto as minhas ausências no trabalho sempre que a pesquisa exigia. Um agradecimento especial ao meu colega mestrando Cleberson Wiliams e a bolsista Camila Guimarães, pelo fundamental auxílio na tabulação dos dados da pesquisa.

7 Não é o mais forte que sobrevive, nem o mais inteligente, mas o que melhor se adapta às mudanças. Charles Darwin

8 LISTA DE QUADROS Quadro 1 - Tendências de mudanças nas práticas inovadoras eixo Quadro 2 - Tendências e mudanças em práticas inovadoras eixo Quadro 3 - Liderança Transformacional e Liderança Transacional. 48 Quadro 4 - Diferenças entre gerentes e líderes. 52 Quadro 5 - Programa de Educação Ambiental Paragominas/PA. 80

9 LISTA DE FIGURAS Figura 1 - Continuum de Tannenbaum e Schmidt. 42 Figura 2 - Desenvolvimento das teorias da liderança. 45 Figura 3 - Principais autores da Nova Liderança. 46 Figura 4 - Mapa das regiões do Estado do Pará. 65 Figura 5 - Fluxograma da Pesquisa. 71 Figura 6 - Prática Inovadora. 74 Figura 7 - Prática Inovadora. 82 Figura 8 - Prática Inovadora. 86 Figura 9 - Nível de escolaridade dos participantes da pesquisa. 90 Figura 10 - Castanhal Perfil Autoritário. 91 Figura 11 - Castanhal Perfil Democrático. 91 Figura 12 - Castanhal Perfil Situacional. 91 Figura 13 - Castanhal Perfil Transformacional. 91 Figura 14 - Perfis predominantes do líder Castanhal. 92 Figura 15 - Prática inovodora atribuida ao Lider. 94 Figura 16 - Estilo de liderança decisivo na implantação da prática inovadora 94 Figura 17 - Inovação e esforços de terceiros. 94 Figura 18 - Participação do líder e existência da prática inovadora. 94 Figura 19 - Relação entre estilo de liderança e prática inovadora Castanhal. 95 Figura 20 - Paragominas - Perfil Autoritário 96 Figura 21 - Paragominas Perfil Democrático 96 Figura 22 - Paragominas - Perfil Situacional. 96 Figura 23 - Paragominas - Perfil Transformacional. 96 Figura 24 - Perfis predominantes do Líder. 97 Figura 25 - Práticas inovadoras atribuídas ao líder. 99 Figura 26 - Estilo de liderança decisivo na implantação de práticas inovadoras. 99 Figura 27 - Inovação e esforços de terceiros. 99 Figura 28 - Participação do líder e existência da prática inovadora. 99 Figura 29 - Óbidos - Perfil Autoritário 100 Figura 30 - Óbidos - Perfil Democrático. 100 Figura 31 - Óbidos Perfil Situacional 100

10 Figura 32 - Óbidos: Perfil Transformacional. 100 Figura 33 - Perfis Predominantes do Líder Óbidos. 101 Figura 34 - Práticas inovadoras atribuídas ao líder. 103 Figura 35 - Estilo de liderança decisivo na implantação da prática inovadora. 103 Figura 36 - Inovação e esforços de terceiros. 104 Figura 37 - Participação do líder e existência da prática inovadora. 104 Figura 38 - Relação entre estilo de liderança e práticas inovadoras em Óbidos. 105 Figura 39 - Prefil geral predominante nos líderes dos municípios. 106

11 RESUMO O estudo teve como objetivo verificar de que forma as práticas inovadoras na gestão pública municipal, implantadas em organizações de municípios paraenses, no período de 2005 a 2012, tem relação com o estilo de liderança dos seus gestores e se a postura dos líderes influencia na implantação das práticas. As abordagens teóricas que serviram de base para o estudo foram as teorias sobre liderança, com ênfase na teoria da nova liderança; e a inovação na perspectiva da democracia e da eficiência da gestão pública. Trata-se de um estudo qualitativo realizado por meio de pesquisa bibliográfica, documental e pesquisa de campo nas secretarias municipais de educação dos municípios de Castanhal, Paragominas e Óbidos-PA. A metodologia situa a pesquisa quanto aos seus fins como exploratória e descritiva. O levantamento de campo foi realizado em três etapas: uma primeira, cujo objetivo foi a identificação de práticas inovadoras. Nesta, utilizou-se como instrumento de coleta de dados um questionário semiaberto e preenchido com informações dos coordenadores dos projetos com indicativos de inovação. Na segunda e terceira etapa, cujo objetivo foi a identificação do estilo de liderança e sua relação com as práticas inovadoras, utilizou-se questionário fechado com questões de escala (Likert) de cinco pontos, com a participação de 69 servidores, entre coordenadores das práticas inovadoras, servidores efetivos, por no mínimo oito anos, contratados ou temporários que estiveram ou estavam diretamente envolvidos com a prática inovadora, desde a sua implantação, além de entrevista estruturada com os gestores municipais (secretários municipais de educação e ex-prefeitos). Os resultados revelam que o estilo de liderança influencia na implantação de práticas inovadoras e que o estilo de liderança transformacional e democrático tende a influenciar mais na implantação dessas práticas. A liderança foi reconhecida como fator fundamental para enfrentar as dificuldades na implementação de práticas inovadoras nas organizações públicas, incluindo aspectos relativos à busca de maiores níveis de responsabilidade institucional para com os seus resultados, revelou-se como uma variável essencial, para conduzir ao aperfeiçoamento da capacidade de gestão e do desempenho organizacional. Palavras-chave: Inovação. Liderança. Organizações Públicas. Municípios.

12 ABSTRACT The study aimed to research that measure innovative management practices, implemented in public organizations paraenses midsize municipalities in the period , is related to the leadership style of their managers and to what extent the attitude of leaders influence the implementation of innovative management practices in these organizations. The theoretical approaches that formed the basis for the study were theories about leadership, with emphasis on the theory of New Leadership, and innovation from the perspective of democracy and efficiency of public administration. This is a qualitative study through literature, documentary research and fieldwork in the Municipal Education municipalities of Castlebay, Paragominas and Obidos. The methodology was both quantitative and qualitative, about the purposes, research is exploratory and descriptive nature. The field research was conducted in two stages: the first, aimed at identifying innovative practices, was used as a collection of semistructured questionnaire data techniques applied to project coordinators with indicators of innovation. In the second stage, whose purpose was to identify the leadership style and its relation to innovative practices, we used a structured questionnaire based on Likert scale, 69 servers between coordinators participated in innovative practice, effective servers for at least eight years, contract or temporary workers who were or were directly involved in innovative practice since its implementation, as well as structured interviews with municipal managers, ie the municipal Secretaries of Education and former mayors. The study confirmed the hypothesis that leadership style influences the deployment of innovative practices and that the style of transformational leadership and democratic tends to matter more in the implementation of innovative practices, the results also revealed that as in private organizations, it is possible to find good leaders in public organizations and not only managers and their posture influence in making decisions that generate innovations in public management of subnational governments. The leadership has been recognized as a key factor to face difficulties in implementing innovative practices in public organizations, including aspects relating to the search for higher levels of institutional responsibility for their results, proved to be an essential variable to lead to improved management capacity and organizational performance. Keywords: Innovation. Public Leadership. Subnational Governments. Public Organizations.

13 SUMÁRIO 1 INTRODUÇÃO 14 2 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E QUESTÕES CULTURAIS O PAPEL DAS REFORMAS E O GERENCIALISMO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 22 3 INOVAÇÃO NO ÂMBITO DA GESTÃO PÚBLICA BRASILEIRA A INOVAÇÃO NO CENTRO DA DISCUSSÃO NO SETOR PÚBLICO INOVAÇÃO E TENDÊNCIAS EM GOVERNOS SUBNACIONAIS A INOVAÇÃO E A EFICIÊNCIA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 36 4 CONCEITOS E ABORDAGENS GERAIS SOBRE LIDERANÇA CONCEITOS E TEORIA DE LIDERANÇA LIDERANÇA NA PERSPECTIVA DAS NOVAS ABORDAGENS LIDERANÇA E GESTÃO A INFLUÊNCIA DOS PROCESSOS PSICOSSOCIAIS NO EXERCÍCIO DA LIDERANÇA LIDERANÇA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Novos líderes: a emergência de profissionais com conhecimento, habilidade e atitudes 58 5 MODELO DE PESQUISA UNIVERSO, AMOSTRA, POPULAÇÃO, FONTES E OPERACIONALIZAÇÃO CARACTERIZAÇÃO DO OBJETO FASES DA PESQUISA E INSTRUMENTOS DE COLETA DE DADOS ANÁLISE DOS DADOS 72 6 RESULTADOS E DISCUSSÃO PRÁTICAS INOVADORAS NAS SECRETARIAS MUNICIPAIS DE EDUCAÇÃO DE MUNICÍPIOS PARAENSES Município de Paragominas: Gestão Eficiente da Merenda Escolar Município de Paragominas: Educação Ambiental no Município Verde Município de Castanhal: Gestão Eficiente da Merenda Escolar Município de Óbidos: Escola de Tempo Integral ESTILO DE LIDERANÇA E SUA RELAÇÃO COM PRÁTICAS INOVADORAS NAS SECRETARIAS MUNICIPAIS DE EDUCAÇÃO DE MUNICÍPIOS PARAENSES 89

14 6.3 DISCUSSÃO DOS DADOS CONCLUSÃO 111 REFERÊNCIAS 114 APÊNDICE A Práticas Inovadoras 124 APÊNDICE B Estilos de Liderança 126 APÊNDICE C - Entrevista 129

15 14 1 INTRODUÇÃO Nas últimas décadas, as organizações brasileiras foram atingidas por grandes transformações nos mais diferentes segmentos. Práticas inovadoras e posturas empreendedoras despontam como algo fundamental para a sobrevivência das organizações (SECCHI, 2009). Historicamente, no entanto, a Administração Pública carrega o estigma de burocrática e pouco produtiva, sendo entendida enquanto obstáculo para o desenvolvimento socioeconômico nacional. Com o surgimento de novos paradigmas de modelos de gestão, esta realidade vem apresentando mudanças (OSBORNE; GAEBLER, 1995). Inovação e liderança já não são temas de exclusividade do setor privado, na gestão pública, paulatinamente os discursos e as práticas até então do mundo empresarial vão sendo incorporadas no seu cotidiano (SECCHI, 2009). No mundo acadêmico por sua vez o tema liderança sempre despertou interesse entre os cientistas. Apesar das controvérsias e dos inquestionáveis problemas em torno do assunto, começando pela própria dificuldade de conceituação, novas abordagens surgem e a liderança continua a atrair pesquisadores, por que trazem para o debate assuntos importantes do dia-adia da organização. Bryman (2009) aponta a dificuldade de conceituação do termo, porém, afirma que há elementos comuns a várias definições encontradas na literatura como influência, grupos e metas, sugerindo que uma boa liderança precisa ter capacidade para influenciar pessoas com o objetivo de atingir as metas organizacionais. A inovação por outro lado tem atraído além do interesse de pesquisadores e acadêmicos o de empresários e gestores públicos, sendo avaliada como fator fundamental para a competitividade e sobrevivência das organizações. Inovações no contexto do serviço público diz respeito aos novos processos decisórios e as novas formas de gestão com ampliação da participação nas decisões relativas à formulação, à implementação e à fiscalização das políticas públicas (FARAH, 2007). A inovação e a gestão, no setor público, tem sido motivo de interesse daqueles que estão engajados em mudar a imagem e o desempenho do aparato governamental brasileiro. Bresser Pereira (1996) discute sobre os novos rumos da Administração pública como a superação dos velhos modelos de gestão tradicionais e da necessidade de solidificação do modelo gerencial onde a inovação e posturas empreendedoras se apresentam como temas importantes para o bom desempenho da gestão pública. O interesse em estudar a relação entre práticas inovadoras e o estilo de liderança em organizações públicas de municípios paraenses, surgiu da inquietação da pesquisadora em

16 15 compreender alguns motivos que o conhecimento empírico não é capaz, por si só, de responder. O primeiro deles é compreender porque algumas organizações públicas conseguem desenvolver práticas consideradas inovadores e se destacam em nível local e nacional em termos de pioneirismo e melhoria da qualidade de vida das pessoas e outras se quer conseguem implementar as políticas institucionais obrigatórias. Sabe-se que posturas empreendedoras são mais facilmente encontradas nas organizações privadas, pois na Administração pública há uma carência de profissionais com este perfil. Os resquícios de modelos de gestão tradicionais e arcaicos ainda são muito presente no cotidiano destas organizações, como, a ausência de competição, estabilidade, rotatividade e objetivos difusos, influenciam no bom desempenho dos líderes do setor público (OSBORNE; GAEBLER, 1995), no entanto, há organizações que mesmo imersa a essa cultura institucional limitadora conseguem empreender mudanças e inovações. Importa então indagar o que há de diferente nestas organizações? Será possível atribuir os resultados positivos relacionados à implantação de práticas inovadoras ao estilo de liderança? E qual o estilo de liderança adotado por gestores que conseguem inovar em organizações públicas de governos subnacionais? É possível comprovar o que a literatura vem discutindo sobre a mudança do perfil do gestor da nova gestão pública? Para tanto, partiu-se das seguintes hipóteses: Primeira Hipótese: O estilo de liderança influencia na implantação de práticas inovadoras. Em organizações públicas de municípios paraenses as práticas inovadoras estão relacionadas ao estilo de liderança. As mudanças pelas quais vem passando a gestão pública brasileira nas duas últimas décadas, justificaria a importância do estilo de seus líderes na implantação de práticas inovadoras, considerando principalmente, que as competências requeridas ao líder público inclui além do conhecimento da máquina pública, foco nos resultados, capacidade de interação com seus liderados e com a sociedade e visão sistêmica da organização. Segunda Hipótese: O estilo de liderança democrático e transformacional tende a influenciar mais a implantação de práticas inovadoras. No âmbito das organizações públicas de municípios paraenses de médio porte os líderes democráticos e transformacionais são mais inovadores. Isto se justifica por que os desafios e estímulos à criatividade produzidos por este estilo de liderança são fatores que influenciam o comportamento dos liderados e demais parceiros da organização em desenvolver práticas inovadoras. Neste sentido, o objetivo geral deste estudo foi identificar o estilo de liderança adotado pelos líderes de organizações públicas municipais e sua relação com a implantação de práticas

17 16 inovadoras em organizações de municípios paraenses. Os objetivos específicos são: a) analisar em que medida o comportamento dos líderes municipais influenciou na implantação de práticas inovadoras em organizações de municípios paraenses; b) verificar se o perfil de liderança dos gestores de organizações púbicas em municípios paraenses influenciou diretamente no êxito das práticas inovadoras. Para alcançar os objetivos pretendidos, esta dissertação foi organizada em cinco seções. A primeira aborda as características das organizações públicas brasileiras com ênfase aos desafios e as dificuldades para romper com uma cultura tradicional de gestão. A segunda seção aborda a inovação no âmbito da gestão pública, especialmente, no âmbito dos governos subnacionais brasileiros. A inovação é debatida sob a perspectiva de que é necessária para que as organizações, sejam elas públicas ou privadas, enfrentem as exigências do mercado e da sociedade. A terceira seção traz uma contextualização teórica a respeito da liderança destacando as principais referências teóricas e os conceitos considerados importantes para a compreensão do exercício da liderança além, de debater sobre os níveis de influência dos processos psicossociais no exercício da liderança, o papel da liderança no contexto da gestão pública, relacionando com as organizações privadas, a influência das reformas na Administração pública e a emergência de novos líderes públicos. A quarta seção discute a metodologia e a quinta seção apresenta os resultados e a discussão dos dados. De um modo geral, o estilo de liderança foi reconhecido como fator fundamental para enfrentar as dificuldades de implementação de processos de inovação nas organizações públicas, incluindo aspectos relativos à busca de maiores níveis de responsabilidade institucional para com os seus resultados. Revelou-se ainda como uma variável essencial para conduzir o aperfeiçoamento da capacidade de gestão e do desempenho organizacional, cabendo ao líder o papel de criar o clima propício à inovação, devendo ser capaz de mobilizar as pessoas por meio de um ambiente organizacional motivador. O novo papel do gestor público que se configura, conforme indica a literatura, como impulsionador de mudanças e inovações institucionais torna o estudo ora proposto relevante e se justifica em termos teóricos ao ampliar os estudos sobre a temática da inovação e sua relação com o estilo de liderança no contexto da gestão pública municipal, considerando as transformações ocorridas nas últimas décadas no modelo de gestão pública onde há uma exigência à incorporação de políticas e práticas gerenciais inovadoras. Justifica-se ainda, ao oferecer elementos a problematizações e nessa direção, ao delineamento de temas novos e linhas de pesquisa sobre liderança e inovação em outras esferas de governo. Em termos práticos, sua relevância assenta-se na possibilidade de

18 17 apresentar dados que possam subsidiar análises futuras mais críticas, que considerem uma amostra maior, realidades diferentes e resultadas em longo prazo das práticas e estilos de liderança que vêm sendo incorporados, a partir dos pressupostos da nova gestão pública.

19 18 2 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA Esta seção tem como objetivo discutir sobre as características das organizações públicas brasileiras com ênfase aos desafios e as dificuldades para romper com uma cultura tradicional de gestão assentada nos modelos burocrático e patrimonialista de administração. A cultura se apresenta como fator limitador dos processos criativos e das inovações no âmbito da gestão pública. Em seguida o debate se dará sobre as tentativas de modernização da Gestão Pública por meio das reformas do aparelho de Estado, presente desde o advento da Nova República em meados da década de 80 e acelerando a partir dos anos de Os principais autores utilizados para a discussão sobre o assunto são brasileiros e referências na área de conhecimento, possuem diversas pesquisas e trabalhos publicados. Além do trabalho destes autores, foram consultados, livros técnicos e manuais do Governo Federal, publicações impressas e em sítios nacionais e alguns internacionais sobre o tema, além de artigos científicos. 2.1 ADMINISTRAÇÕES PÚBLICAS E QUESTÕES CULTURAIS A administração pública brasileira, nas últimas décadas, tem passado por várias transformações, sobretudo como parte do processo de transição para a democracia. Implementou-se novas práticas e expectativas de modernização da gestão pública, todavia, muitas de suas características tradicionais ainda estão muito presentes (MOTTA, 2007), isto se deve em grande parte aos determinantes culturais, herança dos modelos de gestão patrimonialista e burocrático que acompanha a administração pública. A história da administração pública no Brasil ainda é muito recente, no entanto, é suficiente para produzir um modus operandi próprio (CARBONE, 2000). Para Castor e José (1998), a administração pública brasileira caracteriza-se pela luta entre uma burocracia formalista, ritualista, centralizadora, avessa a modernização do Estado, aliada aos interesses econômicos retrógados e conservadores e as correntes modernizantes também aliadas aos seus interesses políticos e empresariais. A primeira corrente luta para manter o controle sobre o Estado e suas políticas públicas, garantindo a perpetuação dos seus interesses e privilégios, exerce o controle social por meio da centralização burocrática e conservadora. No outro extremo estão às ideias

20 19 modernizantes que defendem a expansão do mercado ao exterior, a globalização e o liberalismo. A cultura conservadora, hierarquizada e burocrática, originária dos modelos de gestões tradicionais, em que o interesse político ainda prevalece sobre o interesse público, torna o desafio para realizar inovações na administração pública ainda bastante complexo. Estudos revelam que a cultura tende a se perpetuar e sua transformação necessita de tempo e de um processo longo de construção social para de fato ocorrer (PIRES; MACÊDO, 2006). Este processo pode ser mais bem compreendido a partir de uma breve discussão sobre os modelos de administração patrimonialista, burocrático e gerencial - predominantes no Brasil desde a sua descoberta. O modelo patrimonialista de administração surge com a formação do próprio Estado Brasileiro. Neste modelo não havia limites entre o público e o privado, o aparelho do Estado é a extensão do próprio poder do rei. O nepotismo, o empreguismo e a corrupção são características deste tipo de administração. A administração pública burocrática que se baseia na racionalidade para atuar com a máxima eficiência surge para substituir a administração patrimonialista. Este modelo revelou-se inconciliável com o capitalismo industrial e o surgimento da democracia (BRESSER PEREIRA, 1996). A criação do modelo burocrático é atribuída à Max Weber, considerando que foi este sociólogo alemão que avaliou e resumiu as suas principais características. Weber identificou o exercício da autoridade racional-legal como fonte de poder dentro das organizações burocráticas, neste modelo o poder emana das normas institucionais formais e não do perfil carismático ou da tradição. (SECCHI, 2009, p.351). As três características principais do modelo são a formalidade, a impessoalidade e o profissionalismo. A formalidade confere deveres e responsabilidade aos componentes da organização legitimando uma hierarquia administrativa; o trabalho é orientado pelas documentações escritas dos procedimentos; os processos decisórios e as comunicações internas e externas são formalizadas; e as tarefas dos empregados são estabelecidas de tal modo que garanta a continuidade e a hierarquização dos serviços prestados para evitar sobretudo qualquer discricionariedade individual no cotidiano do trabalho. A impessoalidade prescreve como deve ser estabelecida a relação entre os membros da organização e o ambiente externo, isto é, com linhas de autoridade bastante claras. Diretores e outros ocupantes de cargos de direção tem autonomia para decidir e comunicar suas decisões aos subordinados, estas pessoas é que representam formalmente a organização. O profissionalismo diz respeito ao valor positivo atribuído ao mérito como critério de justiça e

21 20 diferenciação, as funções são assumidas por pessoas que apresentam competências e conhecimentos compatíveis com a nova função, mas principalmente, que tenham entrado no serviço público por meio de competição justa e transparente (SECCHI, 2009). A eficiência é o ponto central do modelo burocrático de gestão. Os controles administrativos deveriam funcionar para combater a corrupção e o nepotismo herdados do modelo patrimonialista. A racionalidade, no entanto, não garantiu a eficiência pretendida e a administração pública revelou-se uma administração lenta, cara e pouco orientada para o atendimento das demandas sociais (BRESSER PEREIRA, 1999). As críticas a este modelo são muitas, mas a principal delas foi formulada por Robert Merton citado por Secchi (2009), cuja ênfase é acerca dos efeitos negativos da burocracia sobre a organização e sobre a vida das pessoas. Estes efeitos negativos foram chamados de disfunções burocráticas. A partir de 1980, com as reformas administrativas adotaram-se novos discursos e práticas até então, percebidas somente no setor privado, o modelo burocrático passa a sofrer severas críticas. Dois modelos organizacionais foram apresentados para contrapor ao burocrático, são eles: a administração pública gerencial e o governo empreendedor, esses novos modelos se fundamentam em princípios e diretrizes que visam à melhora da efetividade da gestão das organizações públicas como eficiência, eficácia e competitividade (SECCHI, 2009). O desafio desta década era instalar sistemas administrativos que pudessem avançar rumo ao desenvolvimento permitindo ao Brasil o uso efetivo de seus recursos (MARCELINO, 2003). Bresser Pereira (1996), afirma que os novos rumos que vêm sendo dado a administração pública é o caminho para superação dos velhos modelos de gestão tradicionais e a solidificação do modelo gerencial onde a inovação e posturas empreendedoras se apresentam como temas importantes. Apesar das mudanças significativas ocorridas nos últimos 20 anos, estas, ainda não têm sido suficientes para mudar a realidade do serviço público brasileiro. Secchi (2009, p.349), argumenta que em longo prazo os modelos propostos de reforma possuem potencial para gerar bons resultados, no entanto, chama a atenção para o fato de que muitas vezes na administração pública as reformas são empunhadas com meros propósitos retóricos seus efeitos são mínimos e não raro fracassam. Carbone (2000), nos apresenta uma lista de características das organizações públicas que ainda se traduzem como barreiras para os processos de mudanças e inovações no setor

22 21 público, são elas: burocratismo, autoritarismo/centralização, aversão às práticas empreendedoras, paternalismo; levar vantagem e reformismo. Carvalho (2005), também discute sobre dificuldades em nível econômico, social e político da administração pública para realizar mudanças como lentidão quanto às respostas às novas tecnologias e a competitividade; má qualidade no atendimento de demandas de saúde; educação e segurança; morosidade na análise e aprovação de leis e outras medidas para acompanhar as transformações do ambiente. Para este autor, as organizações públicas tem apenas reagido às mudanças, revelando sua incapacidade para se antecipar aos problemas. A cultura das organizações públicas é que as conduzem a burocracias tradicionais tornando-as complexas, centralizadoras, com estruturas rígidas, pouco criativas e avessas às mudanças, além de não ser orientadas para o atendimento das demandas dos cidadãos ou para eficácia e efetividade do serviço (PIRES; MACÊDO, 2006). Os autores veem a cultura como fator fundamental para análise organizacional. O interesse pelo assunto é em razão da conexão estabelecida entre cultura e desempenho organizacional, porém, muitos estudiosos não reconhecem esta realidade o que implica numa análise isolada das organizações. Mintzberg (2006), afirma que a cultura é a base da organização, considerando que a força de uma cultura legítima às crenças e os valores compartilhados entre os seus membros. Para Morgan (1996), as organizações estão inseridas em um espaço cultural e social e é este espaço que decide como estas serão geridas. Nesta mesma linha de pensamento, Santos (1990), assegura que a cultura tem assumido função de destaque no desempenho das organizações porque influencia no estilo de vida e nos valores das pessoas que a compõem e a Administram. Mais do que um conjunto de regras, de hábitos e de artefatos, a cultura é a construção de significados partilhados por um conjunto de pessoas pertencentes ao mesmo grupo social (PIRES; MACEDO, 2006). Nesta perspectiva, a cultura se apresenta como fator que afeta todos os aspectos da organização como sua estrutura, estratégia, processos, sistemas de controle e estilo de liderança. No contexto da administração pública têm atuado como um elemento limitador das inovações à medida que ainda predomina o modelo de gestão burocrático tradicional e conservador com forte influência do modelo patrimonialista, onde o interesse político prevalece sobre o público. Em que pesem os obstáculos enfrentados pela administração pública para mudar sua realidade, romper com os velhos paradigmas, implementando novas formas de gestão sob o pilar da mudança ainda é um desafio e ao que parece um caminho longo a ser percorrido.

23 O PAPEL DAS REFORMAS E O GERENCIALISMO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Nas últimas duas décadas a reforma do Estado entrou nas agendas políticas de diversos países. No Brasil, visando modernizar a gestão pública, desde o advento da Nova República, fez do tema uma prioridade dos anos de De lá até os dias atuais muitas mudanças foram realizadas no modo de organizar o Estado e gerir a economia nacional, mas ainda é um desafio o desenvolvimento de práticas administrativas voltadas para o interesse público (PAES, 2007). Para Abrucio (2007), o fim do período militar marca o início do processo de reforma do Estado no Brasil. O autor aponta dois fenômenos que se combinavam e que caracterizaram bem aquela conjuntura política: a crise do regime autoritário e principalmente o esgotamento do modelo nacional desenvolvimentista. A proposta da reforma era atacar os erros históricos da administração pública brasileira, muito deles estimulados pelos militares, bem como buscar soluções para o reordenamento do Estado (ABRUCIO, 2007). Para o autor a principal preocupação dos atores políticos na redemocratização foi tentar corrigir os erros cometidos pelos militares dando pouca importância a necessidade de se construir um modelo de Estado capaz de enfrentar os novos desafios. (ABRUCIO, 2007, p.68). As mudanças mais profundas foram conquistadas pela Constituição de 1998, na qual várias questões concernentes à administração pública foram modificadas. A primeira delas diz respeito à democracia do Estado por meio do fortalecimento do controle externo da administração pública; a segunda diz respeito à descentralização do poder de decisão, abrindo oportunidade para a participação do cidadão e para inovações ao se considerar as realidades locais e suas potencialidades; e a reforma do serviço civil por meio da profissionalização da burocracia como por exemplo, com a incorporação do principio da seleção meritocrática e universal por meio do concurso público (ABRUCIO, 2007). Dasso Júnior (2002), identifica na literatura duas ondas de políticas de reforma do Estado no Brasil, a primeira teve como objetivo a gestão da crise econômica que atingiu as economias desenvolvidas e em desenvolvimento nos anos 80, que se caracterizou pelos desajustes macroeconômicos que resultaram em taxas intoleráveis de inflação o que inevitavelmente impedia o crescimento econômico de qualquer nação. Entre as estratégias adotadas para enfrentar a crise estavam os ajustes fiscais, redução de gastos públicos, reformas tributárias, privatizações e liberalização econômica. A segunda ocorreu na década de 90, e tratou da estabilidade macroeconômica e da

24 23 reforma das instituições públicas, envolvendo mudanças institucionais mais profundas como, por exemplo, reformas do aparelho do Estado, administrativa, tributária, do legislativo, dos organismos regulatórios e das relações trabalhistas. A reforma da gestão pública iniciada em 1995, foi uma resposta a grande crise do estado da década de 80, e a globalização da economia com a redefinição das funções do Estado e da sua burocracia (BRESSER PEREIRA, 1996). Esta se constituiu em um dos temas de maior relevância na agenda contemporânea de políticas públicas na década de 90, entre seus grandes desafios estava a mudança da relação entre o Estado e a sociedade civil num mundo progressivamente democrático e globalizado (DASSO JÚNIOR, 2002). Os desafios de se pensar políticas e programas objetivando aumentar a eficiência e a melhoria da qualidade dos serviços públicos se tornou uma tendência mundial ganhando a denominação genérica de gerencialismo na Administração Pública (FERREIRA, 1996). A reforma administrativa que culminou com a adoção do modelo de administração gerencial teve como objetivo central reforçar a governança, mediante transição programada, de um tipo de administração pública burocrática, rígida e ineficiente, voltada para si própria e para o controle interno, para uma administração pública gerencial, flexível e eficiente, voltada para o atendimento do cidadão (BRASIL, 1998b, p.5). Como consequência dos avanços tecnológicos e da nova organização política e econômica mundial, a administração gerencial visa tornar o Estado capaz de competir com outros países. Para que isso seja concretizado as organizações públicas necessitam focar nos resultados que são seus principais objetivos, bem como buscar a identificação com os usuários e aumentar sua eficiência com estruturas de quase mercado ou concorrência administrada (BRASIL, 1997). O modelo gerencial de administração é caracterizado pela existência de estratégias modernas de gestão, alterando a forma de controle sobre os serviços públicos, as relações entre o poder público e seus funcionários bem como, a própria atuação da administração, que passa a priorizar a eficiência, a qualidade e a participação mais intensa dos cidadãos na esfera pública, garantindo desta forma a concretização da democracia nos espaços públicos (COELHO, 2000). O paradigma gerencial se contrapõe ao modelo burocrático tradicional de gestão até então predominante na administração pública brasileira. A administração pública gerencial procura adequar-se a nova realidade da sociedade, em que estão sendo revistos os papéis e as formas de atuação do Estado, bem como atender às reivindicações das democracias de massa uma vez que a funcionalidade e o poder das burocracias estatais vinham sendo

25 24 constantemente questionados (BRASIL, 1998b). Para Secchi (2009, p.354), a administração pública gerencial ou nova gestão pública é um modelo normativo pós burocrático para a estruturação e a gestão da administração pública, baseado em valores como eficiência, eficácia e competitividade. Segundo Ferreira (1996), entre os princípios que fundamentam o modelo de administração gerencial estão à focalização da ação do Estado no cidadão caracterizado pelo resgate da esfera pública como um espaço de exercício da cidadania; a reorientação dos mecanismos de controle para resultados, isto é, avançar dos modelos estritamente burocráticos de controle institucional para um enfoque baseado no alcance de objetivos e resultados e controle social, pois se tornou necessário criar mecanismos de prestação de contas e avaliação de desempenho das ações do Estado para a sociedade. No bojo do processo de reforma iniciado na década de 90, a participação social vem sendo construída como um dos princípios organizativos essenciais dos processos de deliberação democrática no âmbito local. Possibilitar a participação do cidadão e das organizações da sociedade civil no processo de planejamento das políticas públicas foi transformado em modelo da gestão pública local contemporânea (MILLANI, 2008). A crise dos modelos tradicionais de gestão implicou em mudanças no modo de pensar e fazer a gestão pública (BRASIL, 1997). Temas até então comuns somente no mundo corporativo como inovação gerencial, gestão por competência e foco no cidadão passaram a fazer parte do novo paradigma da administração pública (BRESSER PEREIRA, 1996). Práticas gerenciais inovadoras, posturas empreendedoras despontam como algo fundamental para a sobrevivência das organizações (SECCHI, 2009). Osborne e Gaebler (1995, p.24) apresentam a proposta de governo empreendedor, apontando para um estilo de liderança muito mais pragmático. Os autores desenvolveram uma lista com dez mandamentos para transformar uma organização pública burocrática em uma organização pública racional e eficaz, são eles: a) governo catalisador A implementação de políticas públicas pelos governos devem acontecer de forma harmônica por meio da ação de diferentes atores sociais na resolução dos problemas coletivos, o governante não deve agir sozinho; b) governo que pertence à comunidade os governos devem fomentar à participação dos cidadãos na tomada de decisão; c) governo competitivo os governos devem criar recursos que assegurem o processo competitivo dentro das organizações públicas e entre organizações públicas e

26 25 privadas, visando estimular a melhora da qualidade dos serviços prestados. Indo de encontro aos monopólios governamentais na prestação de alguns serviços públicos; d) governo orientado por missões os governos precisam focar sua atenção na verdadeira missão institucional e menos no seguimento de normas rígidas e formais; e) governo de resultados os governos devem mudar o foco do controle de inputs para o controle de outputs e impactos de suas ações, adotando a administração por objetivos; f) governo orientado ao cliente os governos devem substituir a autorreferencialidade passando a atender às necessidades dos clientes/cidadãos; g) governo empreendedor os governos devem esforçar-se a aumentar seus ganhos por meio de aplicações financeiras e ampliação da prestação de serviços; h) governo preventivo os governos devem adotar comportamentos proativos em substituição aos reativos, atuar com base em planejamento estratégico de modo a antecipar os problemas; i) governo descentralizado os governos devem envolver os funcionários nas tomadas de decisões, aproveitando o seu conhecimento e capacidade inovadora; j) governo orientado para o mercado os governos devem trabalhar na lógica competitiva de mercado. É possível afirmar que o Brasil esteja em um período considerado promissor no que tange às reformas do Estado, as quais buscam a modernização do serviço público e ao que parece estas reformas têm potencial para produzir mudanças e inovações na forma de gestão das organizações públicas.

27 26 3 INOVAÇÃO NO ÂMBITO DA GESTÃO PÚBLICA BRASILEIRA Esta seção tem como objetivo discutir a inovação no âmbito da gestão pública especialmente no âmbito dos governos subnacionais brasileiros. Além de situar o leitor sobre tema, a inovação é debatida sob a perspectiva de que é necessária para que as organizações, sejam elas públicas ou privadas, enfrentem as exigências do mercado e da sociedade. Será abordado o novo cenário que vem se configurando nos últimos 30 anos onde os municípios e os Estados passaram a ser as instâncias que possibilitam intervenções concretas por parte do Estado em termos de implementação de políticas públicas. O enfoque maior será dado às inovações e as tendências em governos subnacionais, que apontam mudanças nas políticas e nos setores tradicionais da administração pública. Mudança estas que implicam na alteração da relação entre Estado e Sociedade. Os principais autores utilizados para a discussão sobre a inovação em governos subnacionais são brasileiros e referências neste assunto, possuem diversas pesquisas e trabalhos publicados nesta área que são Marta Farah e José Antonio Pinho. Além do trabalho destes autores, foram consultadas publicações impressas e em sítios nacionais e alguns internacionais sobre o tema, além de artigos científicos. Foram consultadas as bases de livre acesso Scientific Eletronic on line (Scielo) e Google acadêmico assim como teses e dissertações da Biblioteca Digital de Teses e Dissertações (BDTD). 3.1 A INOVAÇÃO NO CENTRO DA DISCUSSÃO NO SETOR PÚBLICO A palavra inovação no seu sentido mais amplo significa "tornar novo", "renovar", "introduzir novidade" ou "fazer algo como não era feito antes" (SPINK, 2003, p.2). Para o autor a inovação não é um conceito exclusivo da modernidade, o processo histórico de evolução do homem nos revela que os modelos e práticas institucionais se caracterizam pela mudança e não pela permanência das coisas, demonstrando que a introdução de novidades permeia os diversos caminhos percorridos pela humanidade desde muito tempo atrás (SPINK, 2003). Na década de 30, o economista Joseph Schumpeter colocou o tema da inovação no centro das discussões do mundo moderno ao identificar cinco tipos de inovação: novos produtos ou mudanças consideráveis em produtos existentes; novos mercados; novos

28 27 processos ou métodos de produção; novas fontes de recursos e novas organizações (TERZIOVSKI et al., 2001). De lá até os dias atuais a compreensão sobre o sentido de inovação tem modificado, indo para além das questões tecnológicas, incluindo principalmente a preocupação com as necessidades dos clientes, tal conclusão se fundamenta nos estudos de Porter e Stern, citados por Terziovski et al. (2001), ao confirmar a noção de inovação como a transformação de conhecimento em novos produtos, processos e serviços. Para Motta (1979, p.176), a inovação surge da necessidade de sobrepor-se ou de adaptar-se aos obstáculos ambientais, ao crescimento e ao desenvolvimento dos mesmos e da necessidade de lutar pela sobrevivência das organizações. Essa celeridade nos processos de mudanças decorrente das inovações desafia as estratégias das organizações a se adequarem as exigências do mercado e da sociedade (STEFANO; GOMES FILHO, 2004). No âmbito da gestão pública mundial, governos e serviços públicos vêm enfrentando muitos desafios em função da necessidade de governar e prestar serviço simultaneamente, tornando-se imprescindível desenvolver políticas e processos de trabalho inovadores, capazes de enfrentar essa realidade, em que se exige estratégias e escolhas adequadas relacionadas à liderança (SCHWELLA, 2005). Pode-se, no entanto, assegurar que vem ocorrendo mudanças no padrão das políticas públicas, principalmente nos governos locais, tais mudanças fazem parte do processo de construção de novas formas de gestão, constatadas através das práticas gerenciais inovadoras de governos subnacionais do país (BARACHINI, 2002). A inovação tem assumido uma importância cada vez maior e as razões, segundo Pinho (2010), podem ser atribuídas a uma diversidade de fenômenos. O primeiro deles diz respeito à crise do Estado capitalista consoante à própria crise pela redefinição dos modelos de produção e acumulação de capital, o que resultou na redefinição do papel do Estado, implicando na perda de seu papel centralizador e concentrador de funções (PINHO, 2008). Apesar de muito se discutir sobre inovação na gestão pública na atualidade, ao que parece os autores estão muito mais focados nas ações consideradas inovadoras do que na própria concepção do termo. Sobre isso Pinho e Santana (1998), afirmam que a inovação e os processos inovadores na gestão pública municipal vêm sendo tratados como tema de grande importância, no entanto, no que se refere as bases teóricas ainda há muito o que avançar. Para os autores, demonstram-se experiências inovadoras, discutem sobre dela, mas não se teoriza sobre ela.

29 28 Graça Rua (1999), numa tentativa de construção conceitual do termo no âmbito da gestão pública, explica que o conceito de inovação em diversos países, em particular na América Latina, possui uma dimensão muito ampla considerando que corresponde, inicialmente, a alguma coisa que funciona efetivamente em um ambiente marcado por uma funcionalidade reduzida, seja em função do modelo de administração burocrática, dos vestígios do modelo patrimonialista e ou das combinações desses dois. Pinho e Santana (1998), entendem que pelas condições de autoritarismo ainda muito presentes no Brasil, a democracia, como um valor universal a ser perseguido, constante em muitos projetos da gestão pública, pode ser considerado como uma inovação. Os autores chamam a atenção ainda para o fato de que ao se discutir o conceito de inovação no âmbito da gestão pública Brasileira, não se pode dissociar da conjuntura de miséria, pobreza, marginalidade, exclusão, clientelismo e paternalismo (PINHO; SANTANA, 1998, p.4), afirmando que o que rompe efetivamente com essa realidade deve ser considerado como inovação. Com base na compreensão de diversos autores sobre o tema, Queiróz e Ckagnazaroff (2010), sistematizaram o conceito de inovação como uma mudança de caráter radical que se justifica pelos fins estratégicos, estrutural, humano, tecnológico, cultural, político e de controle que se direciona tanto para a eficiência quanto para a dimensão mais democrática da mudança. (QUEIRÓZ; CKAGNAZAROFF, 2010, p.687). Na administração pública brasileira o ciclo de inovações inicia na década de 1930, no Governo do então presidente Getúlio Vargas (FARAH, 2006). Para a autora, isto ocorreu em virtude da criação de bases para concretização de uma nova função para o Estado, o de desenvolvimentista e articulador da constituição de uma identidade nacional. A década de 80 também é apontada como um período de grandes mudanças e inovações na gestão pública à medida que novas instituições foram criadas e novas práticas incorporadas no cotidiano das organizações públicas (FARAH, 2006). O movimento de reformas da gestão pública, iniciado na década de 80, e que permeou toda a década de 90, está assentado no modelo gerencial de administração, caracterizado pela existência de estratégias modernas de gestão, alterando a forma de controle sobre os serviços públicos, as relações entre o Poder Público e a sociedade bem como a própria atuação da administração, que passa a priorizar a eficiência, a qualidade e a participação mais intensa dos cidadãos na esfera pública, garantindo desta forma a concretização da democracia nos espaços públicos (COELHO, 2000).

30 29 O paradigma gerencial se contrapõe ao modelo burocrático tradicional de gestão até então predominante na administração pública brasileira (BRASIL, 1998), a gestão assume o status de prioridade. A inovação, que por muito tempo fora tema exclusivo das empresas privadas passa a ser de interesse também das organizações públicas (BARACCHINI, 2002). De acordo com Farah (2006), após este período de reformas, a inovação, adquire duas formas de direcionamento distintas, porém complementares, uma voltada para a eficiência e a outra para a democracia. Para Bresser Pereira (1997b), as inovações começam a ser percebidas de forma mais concreta a partir da reforma gerencial iniciada em 1995, com a proposta de superação dos modelos tradicionais de gestão em que a burocracia e as práticas clientelistas ou patrimonialistas ainda presente nas organizações públicas revelaram-se inconciliáveis com as novas demandas sociais. A nova gestão pública inspirada nos avanços da administração de empresa traz entre os seus princípios: a orientação para o cidadão e para a busca de resultados; pressupõe que os funcionários públicos sejam merecedores de confiança, ainda que de forma limitada; utiliza como estratégia a descentralização, o incentivo a criatividade e a inovação (BRESSER PEREIRA, 1997b). Nesta perspectiva, a inovação no âmbito da gestão pública estabelece novos processos decisórios e novas formas de gestão com ampliação da participação nas decisões relativas à formulação, à implementação e à fiscalização das políticas públicas (FARAH, 2007). Novas posturas e atitudes são exigidas do gestor público para o exercício da liderança. Neste sentido Schwella (2005), afirma que a inovação é um imperativo para lidar com o contexto atual de mudanças e a liderança deve ser exercida de modo a incrementá-la. A inovação nos processos de formulação e execução das políticas públicas tratam de questões políticas e administrativas, refere-se ao como fazer, compreendendo todos os atores que fazem parte da construção e implementação das políticas públicas, como e por meio de quem se interagem e principalmente até que ponto estes processos são eficientes e flexíveis na administração e aplicação dos recursos públicos (FARAH, 2007). Para reforçar o debate, Souza (2004), afirma que a experiência brasileira de governança em nível local é caracterizada por intensa inovação organizacional e por um complexo arranjo de relações intergovernamentais, especialmente, entre a união e os municipais. Estas inovações podem ser atribuídas inicialmente aos compromissos assumidos pelos governos durante o processo de redemocratização do Estado, mas também por decisões tomadas pelos próprios gestores tanto em nível federal e ou local (SOUZA, 2004). A despeito das desigualdades dos municípios brasileiros em tornarem parte desta nova

31 30 institucionalidade a autora assegura que há indícios que sinalizam para mudança no modo como a governança local está ocorrendo (SOUZA, 2004, p.40). Com o processo de descentralização a esfera municipal assume uma posição fundamental em termos de competências e responsabilidades (PINHO, 2008). A inovação da gestão pública em governos locais caracteriza-se pelas inovações nas políticas públicas, compreendida como produto da atuação governamental e nos processos de formulação e execução destas políticas (FARAH, 2007). Para a autora, as inovações nas políticas públicas dizem respeito às mudanças no seu teor, em que os governos passam a questionar sobre que políticas são essas, qual o público alvo e sob que abordagem se sustenta, surgindo assim novas políticas públicas, tendo como fundamento a democratização do acesso e do direito aos serviços públicos a novas parcelas da população. Nas duas últimas décadas organizações governamentais e não governamentais tem buscado colaborar na disseminação de inovações na gestão pública por meio de ações como promoção de programas de premiação, como exemplo a criação do Programa de Gestão Pública e Cidadania pela Fundação Ford e Fundação Getúlio Vargas de São Paulo, em parceria com o BNDES, cujo objetivo é a disseminação e premiação de inovações de governos subnacionais brasileiros (FARAH, 2007). De acordo com os dados apresentados por Farah (2007), em um período de 10 anos, o programa contabilizou programas inovadores de governos subnacionais, deste total 82,12% são experiências municipais. Entre os motivos apontados pela autora para predominância do número de iniciativas dos municípios em relação aos Estados, está o fato dos municípios serem muito mais numerosos no país e ao fato da Constituição Federal de 1988 ter transferido aos municípios novas competências e responsabilidades, afirmando um dos princípios básicos da Administração gerencial que é a descentralização. Para Pinho (2008), a maior vantagem da descentralização é a possibilidade de implementar políticas públicas de caráter mais democrático, considerando que na esfera municipal pode-se realizar, teoricamente, relações mais democráticas com usuários e outros atores sociais. Entretanto, nesse novo cenário, as gestões municipais, não estão livres das crises e dificuldades inerentes à gestão, por isso, têm buscado alternativas criativas e inovadoras para fazer frente às novas e às antigas atribuições de governo (PINHO, 2008). Em que pesem todos os desafios encontrados para desenvolver algo novo no âmbito da gestão pública, os municípios apresentam as melhores condições para impulsionar mudanças que resulte em práticas inovadoras efetivas e duradouras em organizações públicas.

32 INOVAÇÃO E TENDÊNCIAS EM GOVERNOS SUBNACIONAIS Na gestão pública em geral e especialmente, em governos subnacionais, o tema inovação vem ganhando importância cada vez maior nas últimas décadas. As razões podem ser atribuídas a vários fatores. A crise na década de 80, que impactou o Estado brasileiro resultando na valorização da esfera subnacional à medida que o processo de descentralização obrigou os municípios a assumir novas responsabilidades, o que implicou na busca por inovações no processo de gestão (PINHO; SANTANA, 1998). Este período, considerado de redemocratização do país, caracterizou-se pela identificação de uma democracia com descentralização resultando no esvaziamento do Estado maior para as esferas subnacionais de governo (PINHO; SANTANA, 1998). Neste novo cenário que vem se configurando nos últimos 30 anos, os municípios e os Estados passaram a ser as instâncias que possibilitam intervenções concretas por parte do Estado. Para Pinho e Santana (1998), o processo de mudança obrigou as esferas subnacionais a assumir responsabilidades e tarefas que até então, não conheciam nem estavam acostumados a desempenhar, além de ter que fazê-las em meio há um contexto de crises constantes. Esta realidade tem levado muitas administrações subnacionais à encontar soluções inovadoras para gerir seus processos de gestão. Salgado (1996, p.49), afirma que neste novo contexto, "desenvolver o município, é gerenciar os problemas fazendo frente à complexidade e à incerteza, é melhorar a qualidade dos serviços aos cidadãos e procurar o desenvolvimento humano, ao mesmo tempo em que o econômico". Chama a atenção para o fato de que, o município não pode ter a pretensão de realizar o desenvolvimento, este deve ser na verdade, um articulador que reconhece a existência de uma sociedade preocupada com a melhoria da qualidade de vida. A grande novidade para os municípios segundo Salgado (1996), foi a inclusão permanente de um novo ator social regulador nos processos econômicos e políticos que é a sociedade organizada civil. Para Mendes (2001), a inovação no contexto da esfera pública está associada a uma política de governo e uma expectativa de comportamento dos sujeitos implicados no processo, estando a inovação condicionada ao modelo de interação estabelecido entre estado e sociedade. O êxito então de uma prática inovadora na esfera pública dependeria da habilidade gerencial para adotá-la e implementá-la, considerando que é no âmbito do Estado que os direitos são concretizados ou invalidados e dependeria ainda da convergência entre expectativas sociais, valores e atitudes predominantes entre usuários e

33 32 prestadores de serviço pois é no âmbito da sociedade civil que os direitos são legitimados e decididos (MENDES, 2001). Nesta mesma linha de pensamento, Bava (1996), afirma que com o fortalecimento da descentralização, a participação popular e a disseminação de práticas inovadoras, as administrações municipais deixaram a tradicional visão assistencialista e começaram a adotar programas de geração de emprego e renda, ações de solidariedade no combate à fome, investimentos em infra-estrutura urbana e outros. Para Salgado (1996), há uma abdicação do Estado racionalista tecnocrático-autoritário e adoção de um Estado Democrático que foca no exercício da participação popular. Nesta mesma direção, Farah (2005), discute a inovação na esfera pública sob a perspectiva da descentralização e estímulo à participação com o objetivo de democratizar as decisões e ampliar o acesso aos serviços públicos. No entanto, ao analisar a gestão local a partir da reforma gerencial dos anos 90, é possível identificar além do componente democrático como indicador de práticas inovadoras, elementos que enfatizam a eficiência tanto em governos locais de caráter conservador quanto em gestões progressistas (JACOB; PINHO, 2006). A descentralização enquanto transferência de poder decisório aos municípios, entidades e órgãos locais revela por um lado intenções democratizantes, participativas e de responsabilização e por outro, práticas de modernização gerencial da gestão pública em que a questão da eficiência se torna o foco (MELO, 1996). Segundo Farah (1997), no primeiro momento de reforma, impulsionado pelas forças democratizantes para um Estado do Bem Estar, fundamentado na concepção universalista dos direitos sociais, as propostas enfatizavam a descentralização e a participação dos cidadãos na formulação e implementação das políticas. No momento seguinte, a realidade da gestão pública desenhou novos cenários, a escassez de recursos tornou-se pauta principal ao limitar a capacidade de investimento do Estado, refletindo também na sua capacidade de resposta às crescentes demandas sociais. Surgiram então preocupações para além da democratização dos processos e da equidade dos resultados, a eficiência da ação estatal, assim como a qualidade dos serviços públicos passaram também a fazer parte da agenda de preocupações dos governos. Assim, ao final da década de 80 e durante os anos 90, as propostas foram sendo redefinidas e além da descentralização como pauta principal estabeleceu-se outras prioridades como:

34 [...] a busca de novas formas de articulação com a sociedade civil, envolvendo a participação de ONG, da comunidade organizada e do setor privado, na provisão de serviços públicos e a introdução de novas formas de gestão nas organizações estatais de forma a dotá-las de maior agilidade e eficiência (...). (FARAH, 1997, p.11). 33 Ao realizar estudo no banco de dados de programas e projetos governamentais inscritos em 1996 no Programa Gestão Pública e Cidadania, iniciativa conjunta da Fundação Getúlio Vargas de São Paulo e da Fundação Ford, Farah (1997), identificou-se algumas tendências de mudanças na administração pública e subnacional referente às práticas inovadoras. Dos 629 projetos analisados foi possível identificar dois eixos principais: a) o tipo e o conteúdo das políticas (novas políticas); b) o processo político e a gestão de políticas públicas (novas formas de gestão, novos processos decisórios, novas formas de provisão de serviços). No que se refere ao conteúdo das políticas relacionadas à ação do Estado nas áreas sociais e à provisão e gestão de serviços públicos, as seguintes tendências de mudanças se destacam: Quadro 1 - Tendências de mudanças nas práticas inovadoras eixo 1. Eixo 1. Tendência Mudanças Novas políticas em setores tradicionais 1. Esta é uma primeira tendência de inovação. Consiste em mudanças na concepção sobre a natureza dos serviços prestados, com impacto sobre a própria política. São exemplos deste tipo mudança ações na área da saúde, em que medidas de caráter preventivo substituem o modelo unicamente curativo de saúde pública como é o caso de programas de saúde da família, em que se enfatiza a formação para a saúde, no próprio espaço familiar, em oposição aos programas tradicionais voltados apenas ao tratamento da doença. 2. As políticas que se caracterizam como novas respostas a novos desafios também são incluídas nesta categoria. Nesta concepção emergem políticas na área da educação com propostas de universalização do ensino assim como o combate à repetência e evasão e melhoria da qualidade do ensino. Políticas locais de combate à pobreza e de desenvolvimento local Ampliação do espaço de cidadania Nesta tendência estão projetos que visam à geração de emprego e renda, o que pressupõe a formulação e implementação de políticas geradoras de atividade econômica e de renda fundamentados em princípios de combate ao clientelismo. São programas que abrangem populações até então excluídas dos programas governamentais, como idosos, comunidade negras, mulheres, crianças e adolescentes, deficientes, indígenas. Fonte: Farah (1997). A autora nos alerta para o fato de que programas de geração de emprego e renda por si sós não podem ser necessariamente considerados inovadores quando implementados numa

35 34 perspectiva de curto prazo, para suprir uma situação emergencial, e ou quando revelam intenções de cunho paternalista, reduzindo as atividades economicamente secundárias, com poucas chances de resultar em autosustentatibilidade, em caso de retirado o apoio do Estado (FARAH, 1997). No que se refere ao processo político e a gestão de políticas públicas (novas formas de gestão, novos processos decisórios, novas formas de provisão de serviços) a autora constatou a presença de um movimento que busca a superação de algumas das características principais da gestão pública no Brasil, como: Centralização decisória e financeira na esfera federal, fragmentação institucional, atuação setorial, clientelismo, padrão verticalizado de tomada de decisões e de gestão, burocratização e padronização de procedimentos, exclusão da sociedade civil dos processos decisórios, impermeabilidade das políticas e das agências estatais ao cidadão e ao usuário e ausência de controle social e de avaliação das políticas públicas. (FARAH, 1998, p.23). Assim, as tendências de mudanças apontaram para os seguintes indicadores:

36 Quadro 2 - Tendências e mudanças em práticas inovadoras eixo 2. Eixo 2. Tendência Mudanças Mudanças nas Nesta direção encontrou-se vários programas governamentais onde a relações entre Estado e cidadão preocupação central era a participação do cidadão na formulação, na implementação e no controle e avaliação das políticas públicas. A tendência de inovação se caracteriza pela emergência de novos atores neste processo, atores estes oriundos da sociedade civil organizada. Os programas que estimulam a participação popular está profundamente presente visando romper com o modo excludente e paternalista das políticas tradicionais. Entretanto, para a autora parte destas iniciativas governamentais pode não envolver uma participação efetiva, mas apenas a inclusão formal dos cidadãos em espaços específicos e limitados de gestão ou execução, estabelecendo uma participação controlada, instituída de cima para baixo (FARAH, 1997, P.23). Todavia, há de fato, uma preocupação com a inclusão de novos atores no âmbito das políticas públicas (idem). 35 Mudanças nas relações entre esferas de governo Mudanças nas relações entre Estado e Sociedade Civil Integração de ações e políticas públicas Mudanças na forma de gestão de organizações estatais Constatou-se a existência de programas desenvolvidos por diferentes níveis de governo na modalidade de parceria com uma importante ampliação desta participação incluindo diversos órgãos estaduais e federais dos diferentes poderes, além de uma infinidade de entidades não-governamentais. O envolvimento de outros atores como entidades da sociedade civil, comunidade organizada, organizações não-governamentais e setor privado empresarial com o próprio governo na formulação e implementação das políticas Públicas se destacou entre muitos programas. Para a autora isto revela a tendência de inclusão de novos atores na provisão e gestão dos serviços públicos, as políticas públicas na área social deixando de ser vistas como responsabilidade exclusiva do setor público estatal (FARAH,1998, p 32). Muitos programas demonstraram grande esforço para superação da setorialização das políticas públicas, através da implementação de ações integradas, procurou-se articular ações tradicionalmente fragmentadas em diversos campos ou setores. Há na administração pública de governos subnacionais iniciativas voltadas a reforma da gestão pública. São programas que desenvolvem ações de grande abrangência atingindo mudanças nos níveis estaduais e municipais. São programas e projetos que buscam a modernização da gestão, entre as iniciativas analisadas identificou-se os seguintes eixos de mudança: a) descentralização e democratização da gestão e do processo decisório, com ênfase à participação do servidor público nestes processos; b) descentralização das estruturas de decisão em direção à unidade prestadora do serviço, buscando uma maior proximidade em relação ao cliente; c) formação e qualificação de servidores; d) valorização do funcionalismo, através de melhoria de condições de trabalho e de melhoria salarial; e) reforço a sistemas de apoio a decisões - banco de dados, estatísticas gerenciais etc.; f) introdução de sistemas de avaliação de desempenho; g) adoção de programas de qualidade e produtividade; h) redução de custos. (FARAH,1997, p, 36-37). Fonte: Farah (1997).

37 36 Assim como Farah (1997), Pinho e Santana (1998), também realizaram análises empíricas sobre o programa. Construíram categorias que pudessem classificar as intervenções municipais inovadoras, são elas: a) gestão democrática cujo objetivo é impedir o clientelismo predominante na gestão pública; a) descentralização e desburocratização dos serviços públicos visando romper com o modelo tradicional de administração centralizadora; c) inclusão dos marginalizados e das minorias; d) resgate de valores tradicionais que se perderam na contemporaneidade; criação de novos valores para enfrentar o processo de desenvolvimento atual. Os resultados destas análises demonstram que há um movimento de mudança na gestão das políticas públicas municipais, buscam-se novas alternativas visando romper com uma cultura autoritária e tradicional que acompanha a história da administração pública brasileira (PINHO, 2008). Para Spink (2003), os projetos e atividades submetidas ao Programa gestão pública e cidadania precisam apresentar resultados de inovação em organização e/ou estratégias técnicas que consigam dar respostas a necessidades sociais e comunitárias que: [...] representem mudança substantiva, qualitativamente ou quantitativamente em relação à práticas anteriores; permitem ou apontam as maneiras como a experiência pode ser repetida por outros e transferida a outras regiões e jurisdições; ampliam ou consolidam formas de acesso e diálogo entre a sociedade e suas agências públicas; utilizam recursos de maneira responsável e estimulam práticas autônomas que podem vir a ser autossustentadas. (SPINK, 2003, p.2). Discutiu-se até aqui, a inovação sob a perspectiva social onde as maiores preocupações estão relacionadas aos seguintes indicadores: a) capacidade dos governos de implementar políticas locais de combate à pobreza e desenvolvimento local; b) ampliação do espaço de cidadania; Mudanças nas relações entre Estado e cidadão; c) mudanças nas relações entre esfera de governos; d) mudanças nas relações entre Estado e sociedade civil; e) integração das ações e políticas públicas e f) mudança na forma de gestão de organizações estatais. Por outro lado, a inovação vista sob o princípio da eficiência traz como tema central aspectos relacionados à qualidade do serviço público. 3.3 A INOVAÇÃO E A EFICIÊNCIA NO SERVIÇO PÚBLICO A Constituição Federal (1988), assegurou alguns princípios para a Administração Pública os quais se encontram fundamentados em normas de observância constante e indispensável para o bom administrador. Estes princípios fundamentam todas as atividades

38 37 administrativas e gerem os atos das organizações públicas e de seus administradores e servidores. Originalmente, os princípios assegurados pelo texto constitucional eram: princípio da legalidade, da impessoalidade, da moralidade e da publicidade. Com o advento da Reforma Administrativa do Estado, instituída através da emenda constitucional nº 19 de quatro de junho de 1998 incluiu-se o principio da eficiência a ser observado pela administração pública brasileira como forma de garantir uma gestão pública menos burocrática, mais rápida e eficaz. Para Di Pietro (2005), o princípio constitucional da eficiência é orientado a toda Administração Pública, porém, possui duas formas diferentes de interpretação. Uma diz respeito à organização e estruturação da máquina estatal com o objetivo de torná-la mais racional com vistas à atender as necessidades da sociedade de forma satisfatória. A outra trata do modo de atuação dos agentes públicos o que implica na melhoria de desempenho profissional a fim de alcançarem os melhores resultados. Para Gasparini (2005, p.21), o princípio da eficiência impõe à Administração Pública direta e indireta a obrigação de realizar suas atribuições com rapidez, perfeição e rendimento, além, por certo, de observar outras regras, a exemplo do princípio da legalidade. Nesta perspectiva, o princípio da eficiência se tornou uma importante alavanca para a mudança no comportamento funcional da Administração à medida que a Constituição Federal de 1988, em seu artigo 39, 7º, garantiu que a União, Distrito Federal, Estado e Municípios destinassem recursos para investimento no desenvolvimento de programas de qualidade e produtividade, modernização, treinamento e desenvolvimento, reaparelhamento e racionalização do serviço público, até mesmo sob a forma de adicional ou prêmio de produtividade (MORAIS, 2013). Nesta direção, são muitas as iniciativas que indicam que os gestores públicos gradativamente vêm se conscientizando da necessidade de apontar opções mais econômicas de organização e funcionamento dos serviços públicos e principalmente que satisfaça o contribuinte. Neste contexto de mudanças no relacionamento entre governo e cidadão o ambiente se tornou favorável à participação ativa da sociedade civil nos processos de decisão, cenário que contribui para implementação de novas práticas institucionais que buscam a inovação (RASKIN, 2013). Em que pesem os avanços na mudança de orientação da gestão pública, há muitos obstáculos ainda quando o assunto é inovação. Van Gundy (apud ALENCAR, 1995), classificou as barreiras encontradas pelos gestores públicos para realizar inovações em cinco grupos: barreiras estruturais; sociais e políticas; processuais; de recursos; individuais e atitudinais.

39 38 As barreiras estruturais estão relacionadas o grau de formalização no cumprimento de regras e procedimentos que se aplicam ao desempenho dos seus membros. Neste contexto, o principio da legalidade pode se tornar desfavorável na busca de soluções inovadoras no âmbito da gestão pública ao restringir a atuação dos seus agentes públicos à padrões de comportamento previsto em lei. A concentração de poder e autoridade ainda presente nas organizações públicas por meio de estruturas organizacionais hierarquizadas que dificultam a comunicação e a participação de servidores nos processos decisórios também se configuram como obstáculos. Ao tratar das barreiras sociais e políticas Van Gundy (apud ALENCAR, 1995) referese às normas e o poder existente nas organizações. Para ele a cultura organizacional ainda presente no serviço público reforça o corporativismo, o desinteresse, o conformismo e o baixo desempenho dos servidores. Soma-se a isto, uma ênfase acentuada nas relações de poder e distinção de status que inevitavelmente inibe a criatividade organizacional. As barreiras processuais são consequências da rigidez burocrática, característica ainda muito presente no serviço público que fundamenta sua prática em relações de chefia e subordinação. As atividades são executadas sistematicamente de forma precisa, com base em normas e regulamentos pré-estabelecidos o que implica no controle de todas as ocorrências e no enquadramento do comportamento dos servidores a estas normas e regulamentos. As barreiras relacionadas aos parcos recursos fazem parte de um conjunto de variáveis que englobam carência de profissionais, de recursos financeiros, de informações e de tempo disponível. A contratação de profissionais por meio de concursos públicos que garantem que o principio da impessoalidade seja assegurada, por exemplo, não são suficientes para selecionar profissionais empreendedores e criativos. A contratação por meio de indicação, por outro lado, parte de critérios onde prevalecem interesses particulares revelando traços ainda muito presentes de um modelo de gestão patrimonialista. A última e não menos importante, são as barreiras individuais e atitudinais que se manifestam nos comportamentos dos agentes e servidores públicos e no clima organizacional. O medo de correr riscos, a baixa tolerância às diferenças, o dogmatismo e a rigidez são alguns exemplos segundo Van Gundy (apud ALENCAR, 1995), que se apresentam como obstáculos a inovação. Para fins deste estudo, a ênfase será sobre o estilo e as atitudes dos líderes sem, no entanto, negar que outras variáveis tão ou mais importantes interferem na capacidade de inovação das organizações públicas municipais.

40 39 4 CONCEITOS E ABORDAGEM GERAL SOBRE LIDERANÇA Esta seção tem como objetivo geral apresentar o tema da liderança, seus conceitos e teorias com destaque para as abordagens contemporâneas e para a liderança no contexto das organizações públicas. Traz como objetivos específicos: a) Definir liderança com foco na capacidade de exercer influência sobre o individuo ou grupo independente da organização; b) Identificar e analisar as principais teorias sobre liderança; c) Analisar os níveis de influências dos processos psicossociais no exercício da liderança; d) Discutir sobre a diferença entre liderança e gestão; e) Analisar o papel da liderança no contexto da gestão pública relacionando com as organizações privadas; f) Debater sobre o papel das reformas na administração pública, o surgimento do gerencialismo a partir dessas reformas e a emergência de novos líderes públicos no contexto da gestão pública. Na fase inicial a seleção da literatura foi direcionada principalmente para livros técnicos das áreas de Psicologia Organizacional e de Administração. Foram consultadas publicações impressas e em sítios nacionais e alguns internacionais. Em seguida foram selecionados artigos científicos voltados para revisão da literatura sobre o assunto. Foram consultadas as bases de livre acesso Scientific Eletronic on line ( Scielo) e Google acadêmico, assim como teses e dissertações da Biblioteca Digital de Teses e Dissertações (BDTD). 4.1 CONCEITOS E TEORIAS DE LIDERANÇA A liderança é um assunto que sempre despertou interesse nas pessoas e nas organizações, figura como uma das preocupações mais antigas da humanidade (TIRMIZI, 2002). No entanto, embora existam elementos comuns nas inúmeras definições encontradas na literatura sobre o tema, este não é um conceito de fácil definição. Para Bryman (2009), o uso costumeiro da terminologia no cotidiano afeta o modo como esta é definida tonando sua conceituação mais difícil. De acordo com Stogdill (apud BRYMAN, 2009, p.1), pesquisador cujo trabalho influenciou em grande parte o desenvolvimento da Teoria da Liderança, esta é

41 40 definida como um processo de influenciar as atividades de um grupo, de modo a organizar seus esforços para o estabelecimento e execução de metas. Segundo Bergamini (1994), a definição de liderança quase sempre está ligada a um fenômeno grupal que envolve duas ou mais pessoas em processo de influenciação exercido de maneira intencional pelo líder sobre seus liderados. Nesta mesma direção, Hersey e Blanchard (1986), ao analisar os conceitos definidos por diferentes autores que tratam da administração observaram que a liderança é sempre definida como o processo de influenciar as atividades de um indivíduo ou grupo para a consecução de um objetivo em uma dada situação, no entanto, os autores chamam a atenção para o fato de que a liderança não faz menção a qualquer tipo particular de organização, em toda e qualquer situação alguém procura influenciar o comportamento de outra pessoa. Para Bryman (2009), elementos como influência, grupo e metas são os mais presentes nas diversas definições. A liderança em termos de influência, grupos e metas tendeu a manter-se embora alterasse suas formas ao longo da história, da teoria e da pesquisa sobre liderança. Esta trajetória pode ser dividida em quatro estágios principais, cada um deles associado a um período: a) A abordagem do traço pessoal que predominou até o final dos anos 40; b) a abordagem do estilo de liderança manteve-se forte até o final dos anos 60; c) a abordagem contingencial que teve seu ápice entre o final da década de 60 e inicio da década de 80 e: c) a abordagem da nova liderança que tem tido a maior influência desde os anos 80 (BRYMAN, 2009). Os estudos e as pesquisas sobre liderança por muitos anos concentraram-se nos traços da personalidade ou na suposição de que características como força física e amabilidade fossem essenciais para se exercer liderança (HERSEY; BLANCHARD, 1986). Diferentes traços pessoais foram investigados por pesquisadores, sendo divididos em três grupos principais: traços físicos, altura e aparência; habilidades como inteligência e fluência de discursos e características de personalidade como conservadorismo, introversão, extroversão e autoconfiança (BRYMAN, 2009). Segundo Bergamini (1994), o sucesso desta teoria pode ser atribuído as pesquisas desenvolvidas nos anos de 1920 a 1950 com o incremento dos testes psicológicos. Stogdill e Mann (apud BERGAMINI, 1994), utilizaram resultados de pesquisas acerca da liderança realizadas no período de 1904 a 1948 para identificar 124 projetos com enfoque nos traços de liderança, a análise destes estudos possibilitou aos pesquisadores elencar aproximadamente 34 traços de personalidade considerados como qualidades essenciais dos líderes eficazes, entre estes traços estão sociabilidade, habilidades interpessoais, autoconfiança, ascendência e

42 41 domínio, fluência verbal, participação das trocas sociais, busca de responsabilidade, equilíbrio emocional e controle. Os resultados, no entanto, de cinquenta anos de pesquisa não foram suficientes para provar que algum traço de personalidade ou conjunto de qualidades poderiam ser usados para distinguir os líderes dos não líderes (HERSEY; BLANCHARD,1986). A abordagem do estilo de liderança surgiu a partir dos anos 30, sinalizando uma mudança no foco que até então vinha sendo estudado (BRYMAN, 2009). Segundo este mesmo autor, enquanto a abordagem dos traços de personalidade chamou a atenção para os tipos de pessoas que se tornaram líderes, a abordagem do estilo de liderança focou no comportamento dos líderes, afirmando que estes poderiam ser modificados, dando ênfase no treinamento e não mais na seleção dos líderes. Essa teoria avançou de forma significativa ao negar o fator nato e inato para explicação do fenômeno na liderança passando a considerar a possibilidade de desenvolvimento de líderes por meio de treinamento. Os estudos realizados nesta direção analisaram a relação entre o estilo de liderança e suas implicações no relacionamento do grupo com base no contínuo comportamento autocráticoautoritário elaborado por Tannenbaum e Schmid (apud SOBRAL; PECI, 2008, p.218), onde três estilos de liderança foram identificados (FIGURA 1): a) Estilo Democrático - é o estilo de liderança cuja ênfase está na participação, no envolvimento dos funcionários, nas tomadas de decisões, na delegação de autoridade, no trabalho coletivo e na preocupação com as relações humanas no trabalho. O poder do líder precisa ser legitimado pelo grupo. b) Estilo autocrático - Estilo de liderança cuja ênfase é na figura de autoridade da organização, na centralização do poder e na execução da tarefa. O poder do líder é delegado e se fortalece pela posição assumida e pela capacidade de cumprimento destas tarefas. c) Estilo Laissez-faire - estilo de liderança caracterizado pela ausência de direcionamento, o líder deixa o grupo à vontade para agir de acordo com sua conveniência.

43 42 Figura 1 - Continuum de Tannenbaum e Schmidt. Fonte: Sobral e Peci (2008, p.218). Segundo Hersey e Blanchard (1986), a partir destes resultados e visando identificar padrões de comportamento que resultassem num desempenho ideal dos líderes, pesquisadores da Universidade de Michigan identificaram dois estilos de comportamento de liderança: O primeiro deles focado no funcionário e voltado para as relações humanas e o segundo focado na produção com ênfase na tarefa. Com base nestes estudos passou-se a distinguir claramente duas orientações de comportamento, o estilo de liderança autoritário e o democrático. Com a evolução dos estudos, no inicio da década de sessenta, a abordagem sobre o estilo de liderança que buscava identificar o comportamento ideal do líder começou a demonstrar suas fragilidades e seu caráter pouco realista. As pesquisas começaram a mostrar que fazer um prognóstico sobre o êxito da liderança podia ser tão ou mais complexo do que identificar traços ou comportamentos, o contexto situacional precisava ser considerado (MELO, 1996). As pesquisas então passaram analisar além do comportamento dos líderes, as situações que pudessem interferir na eficácia de um líder em comparação a outro sob as mesmas circunstâncias (ROBBINS, 2005). Surge assim a abordagem contingencial que se destacou a partir da década de 60, os fatores situacionais tornou o centro de qualquer

44 43 entendimento de liderança, especificando as variáveis situacionais que moderarão a efetividade das diferentes abordagens de liderança (BRYMAN, 2009). Para Hersey e Blanchard (1986), o enfoque situacional estuda o comportamento tal como é observado no ambiente, distanciando da compreensão da liderança enquanto uma habilidade hipotética ou potencialidade inata ou adquirida acrescentam ainda que a ênfase no comportamento e no ambiente torna possível, através do treinamento, adaptar os estilos de liderança as mais variadas situações. Dentre as diversas teorias contingenciais encontradas na literatura, as que tiveram mais destaque e que são consideradas as mais importantes segundo Tirmizi (2002), são a teoria contingencial de Fiedler construída na década de 60, o Paths goal theory de Evans; House e Mitchell na década de 70 e o modelo de participação do líder de Vroom e Yetton nesta mesma década. No entanto, um dos mais conhecidos exemplos do pensamento contingencial é o modelo de efetividade de liderança de Fiedler (BRYMAN, 2009). Para Fiedler (1967 apud NORTHOUSE, 1997), a grande importância desta abordagem está no fato de que a eficácia da liderança depende tanto da situação em que o grupo se encontra quanto do comportamento do líder. A obra de Fred Fiedler (1967 apud NORTHOUSE, 1997) marca o início dos estudos das Teorias das Contingências, surgindo assim o conceito do líder adaptativo, cuja análise parte do principio que a eficácia do líder depende do desempenho do grupo, do ajuste entre o estilo do líder e o nível de influência sobre a situação. Seus estudos apontaram que a mudança do líder para se adequar às situações é condição essencial para a melhoria da eficácia no seu desempenho. Fiedler (1967 apud NORTHOUSE, 1997) identificou três dimensões contingenciais determinantes da eficácia da liderança e relacionou com os estilos de liderança orientados para tarefa e os estilos de liderança orientados para o relacionamento. As dimensões são: a) as relações entre líder e liderado; b) a estrutura da tarefa e c) o poder de posição. A primeira dimensão diz respeito ao nível de confiabilidade, respeito e credibilidade do grupo para com o líder, a segunda, refere-se a estruturação das tarefas ou não e a última trata do nível de influência do líder na tomada de decisões (ROBBINS, 2005). Os estudos baseados nas abordagens contingências apontaram para o fato de que não existe uma única forma melhor de liderar nem tampouco existe um único estilo de liderança que será sempre eficaz, independentemente da situação. Resultados de pesquisas revelaram que as ações do líder em determinadas situações tornam-se irrelevantes em virtude de variáveis individuais de trabalho e organizações. Estas variáveis podem se apresentar como

45 44 substitutos da liderança à medida que há uma reposição da influência do líder tornando-a prescindível, entre elas estão a experiência, a capacidade, a capacitação, a orientação profissional, o trabalho devidamente estruturado, a satisfação com o ambiente de trabalho e a união do grupo (SCHERMERHORN; HUNT; OSBORN,1999; ROBBINS, 2002; YUKL, 2002). Para Hersey e Blanchard (1986, p.117), Os líderes eficazes são capazes de adaptar seu estilo de comportamento as necessidades dos liderados e a situação, sendo estas não constantes, o uso do estilo apropriado de comportamento do líder constitui um desafio para cada líder eficaz. A partir da década de 80, os estudos sobre liderança foram influenciados pela abordagem da nova liderança. A expressão tem sido utilizada segundo Bryman (2009), para descrever e categorizar uma série de abordagens sobre o tema que despertou o interesse de pesquisadores nos anos 80. São vários os termos utilizados para apresentar os novos tipos de liderança como: liderança transformacional; liderança carismática, liderança visionária ou somente liderança. Esta abordagem baseia-se numa representação de líderes como gestores de significados e não mais nos termos de processo de influência (BRYMAN, 2009). Nesta concepção, amplia-se o conceito de liderança, esta passou a ser compreendida como a capacidade de modificar o comportamento das pessoas pela interação que acontece entre o líder e seus seguidores (BASS, 1985). Estes admitem a autoridade e a valida. A influência exercida pelo líder vai além da aceitação mecânica de procedimentos normativos e rotineiras. Wu (2009), identificou quatro épocas do desenvolvimento das teorias da liderança num período de cem anos, retratadas na figura 2.

46 45 Figura 2 Desenvolvimento das teorias da liderança. Finais de 1800 Meados 1940 Teoria dos traços de personalidade Teoria Comportame ntal Década 1940 Início 1970 Início 1960 Teoria Contigencial Novas lideranças 1980 Fonte: Adaptado de Wu (2009, p.76). Após tantos anos de pesquisas sobre o tema, os atributos de um líder eficaz, ao que demonstram as pesquisas ainda não são consensuais. No entanto, A celeridade nos processos de mudanças organizacionais que vem ocorrendo nas últimas décadas aumenta o desafio do líder contemporâneo quanto a escolha do estilo mais desejável de liderar. Bennis (2000), no entanto, acredita que os líderes mais adaptáveis buscam soluções criativas para problemas difíceis. Para o autor, as principais qualidades exigidas dos novos líderes são: a direção e o significado que se dá ao trabalho, o que compreende paixão e perspectiva; a confiança fundamentada na ambição e impulso, competência, autenticidade e integridade; o otimismo associado à perseverança e persistência. 4.2 LIDERANÇA NA PERSPECTIVA DAS NOVAS ABORDAGENS O termo nova liderança compreende uma variedade de abordagens sobre liderança que surgiram no iniciou na década de 80 e que em um primeiro momento pareceu tratar de temas comuns ou talvez semelhantes, sendo posteriormente demonstradas diferenças entre elas, no entanto, revelou-se uma nova forma de conceituar e pesquisar liderança (BRYMAN, 2009). As novas teorias fazem referência aos líderes que conquistam a confiança e o respeito dos seguidores, tornando a liderança um processo permanente e de constante adaptação, onde o comportamento do líder altera à medida que se recebe o feedback dos seguidores (ARMANDI; OPPEDISANO; SHERMAN, 2003).

47 46 É desta nova lógica de compreensão de liderança que surgem as teorias da liderança carismática de House em 1977, a teoria da liderança transformacional e transacional de Burns em 1978 e Bass em 1985, a teoria atribucional da liderança carismática de Conger e Kanungo em 1987 e as teorias da liderança visionária construída por diferentes grupos de autores durante a década de 80 como Bennis e Nanus (1985), Kouzes e Posner (1987), Sashkin (1988) (CRUZ, 2007). Figura 3 - Principais autores da Nova Liderança. Burns 1978 Bass, 1995; Tichy e Deavanna, 1986 Liderança política Dicotomia entre liderança transacional e transformadora Liderança transformacional House, 1977, Conger, 1989 Liderança carismática Sashkin,1988; Bennis e Nanus; Westley e Mintizberg 1989; Kouzes e Posner 1987 Liderança visionária Fonte: Da autora (2013). O que há de semelhante entre essas novas teorias sobre liderança de acordo com Cruz (2007, p.144) é o interesse pelo estudo de líderes históricos e gestores de grandes organizações que conseguiram obter excelentes resultados no seu trabalho, mesmo quando se encontravam perante situações de crise e de grande concorrência externa. Os estudos de Burns (1978) foram pioneiros na popularização e legitimação das novas abordagens. Em seu livro intitulado liderança, o sociólogo político James McGregor Burns (1978) conceituou a liderança como a capacidade de algumas pessoas em explorarem as motivações dos seguidores para alcançar melhor os objetivos de todos. Sugeriu em seu trabalho que políticos poderiam ser distinguidos sob duas perspectivas a da liderança transacional e da liderança transformadora. A transacional trata-se de uma troca entre líderes e seguidores, que se caracteriza por recompensas pessoais e materiais pelo esforço e pelos resultados alcançados. As recompensas também podem ocorrer em forma de prestígio pela obediência as vontades do líder. Em caso de ausência das recompensas, o líder corre o risco de perder sua influência junto aos seguidores. Para Burns (1978), este estilo de liderança não é considerado impróprio, porém,

48 47 sua eficácia é limitada, estando condicionada ao contrato tácito existente entre o líder e seus seguidores, porém, este não está baseado na busca permanente por objetivos maiores. Ao contrário da liderança transacional, Burns (1978) afirma que a liderança transformadora eleva as aspirações de seus seguidores a um nível em que estas se fundem. Se comportam de forma proativa, se esforçam para impulsionar o desenvolvimento e a inovação das pessoas, do grupo e da organização; alcançam resultados acima do esperado e convencem os seguidores a alcançarem elevados níveis de desempenho profissional, ético e moral. No processo de evolução dos estudos sobre liderança transformadora, Bryman (2009) afirma que o elo entre liderança transformadora e visão sofreram importantes alterações a partir dos estudos de Burns (1978), cita os estudos de Bass (1985), Bennin e Nannus (1985) e Tchy e Devanna (1986) como exemplo de pesquisadores que contribuíram para esta mudança, inclusive para a alteração da nomenclatura, passando a ser chamada de liderança transformacional. A abordagem transformacional se fundamenta nos estudos de Burns (1978), porém, ao contrário de Burns a análise da liderança transacional e transformacional de Bass (1985) são compreendidas como dimensões separadas e não como dimensões opostas. Para este autor, a abordagem ideal precisa contemplar as duas formas de liderança. Para Bass e Riggio (2005), a liderança transformacional se diferencia pelo forte componente pessoal, onde o líder estimula os seus seguidores por meio de mudanças nas suas atitudes, servindo de inspiração para o alcance de objetivos que se baseiam em valores e ideais morais e éticos.

49 Quadro 3 - Liderança Transformacional e Liderança Transacional. Liderança Transacional Liderança Transformacional Desenvolve a necessidade de concluir a tarefa visando ganhar dinheiro 48 Desenvolve a necessidade de gerar significado as tarefas, tornando-a significativas e desafiadoras. Estar focado no poder e posição, política a vantagens Dar importância aos estudos de dados e resultados a curto prazo Confunde causa com sintomas e preocupa-se mais com o tratamento do que com a prevenção Dar valor os assuntos táticos Acredita que as relações auxilia nas interações Age de acordo com o comportamento esperado dedicando-se ao trabalho dentro dos sistemas atuais Apoia os sistemas e estruturas que reforçam os resultados, maximiza a eficiência e garante ganhos imediatos. Esta focada nos propósitos, valores, princípios éticos e morais Transcende as questões diárias Separa causa e sintoma com o intuito de trabalhar de forma preventiva Alinha estruturas internas e sistemas para fortalecer os valores e objetivos principais É proativa, catalizadora e resignada Possui visão estratégica, focaliza principalmente missões e estratégias para cumprir objetivos atuais e futuros. Utiliza integralmente os recursos, identifica e desenvolve novos talentos; reconhece e recompensa esforços importantes. Fonte: Adaptado de Covey (1994, p.294). Bass e Riggio (2005), identificaram quatro componentes considerados fundantes para explicar a liderança transformacional além de diversos indicadores quantitativos para estes componentes, são eles: - Carisma: O líder carismático estimula a visão dos seus seguidores com base no orgulho, na confiança e no respeito. Tornam-se modelos para os seguidores que se identificam e passam a imitá-lo. - Inspiração: Motivam os seguidores com base em altas expectativas, inspiram as pessoas ao seu redor demonstrando o significado e o desafio do trabalho. - Consideração individualizada: Os líderes transformacionais ficam atentos as necessidades dos seus seguidores para realização e crescimento, atuando como mentores. A equipe é estimulada continuamente a elevar seu potencial de desempenho. Há um respeito genuíno pelas diferenças e incentivo a criatividade. As funções são delegadas visando estimular a autonomia dos colaboradores e monitoradas para que as fragilidades sejam identificadas e apoiadas no sentido de melhorar o desempenho. - Estimulação Intelectual: Há um constante desafio por novas ideias e abordagens. Os seguidores são estimulados a serem inovadores, criativos e questionadores diante de situações novas e pensar novas soluções para problemas antigos.

50 49 Para Bergamini (1997, 2002), a Liderança transformacional é a combinação destes componentes, carisma, motivação, consideração individualizada e estimulação intelectual. Para esta autora este modelo de liderança é um desafio para a área de gestão de pessoas e para a revitalização das organizações. Para Bass e Riggio (2005), o poder legítimo e o poder de recompensa do líder tende a influenciar sua capacidade transformacional, pois se esta condição não estivesse presente se estaria desenvolvendo uma gestão passiva. Estes mesmos autores acreditam que há alguma evidência de que a liderança transformacional pode aumentar proporcionalmente à qualificação e o estatuto do líder. Bryman (2009), com base em resultados de pesquisas realizadas por Bennis e Nannus e Tichy, chama a atenção para o elemento considerado central no processo de liderança transformacional, que é a visão do líder sobre a organização. Enfatiza a necessidade da visão ser inteligível e relevante para os seguidores. A liderança carismática por outro lado, está literalmente associada ao carisma do líder. A palavra carisma de origem grega significa inspiração divina, implica dizer que a pessoa possui habilidade para realizar milagres e fazer prognósticos (FLEURY, 2002). Seus pressupostos começam a ser formulados e se estruturar a partir dos estudos realizados por House na segunda metade da década de 70 (CRUZ, 2007). De acordo com os dados deste autor, o trabalho de House consistiu inicialmente em formular um conjunto de hipóteses sobre as características e comportamentos dos líderes carismáticos que possibilitaram compreender a adaptação a situações distintas consoante a avaliação da eficácia obtida na execução de suas funções. Nesta perspectiva, foram apresentados os comportamentos relacionados à liderança carismática, traços de personalidade e variáveis situacionais que esclarecem como surgem as pessoas carismáticas. Referente aos comportamentos, o autor definiu estratégias que visam ampliar a percepção de carisma pelo grupo, sendo a primeira delas, a habilidade para assumirse como modelo a ser seguido tornando claros valores e princípios que refletem seu carisma e que podem ser compartilhados por todos. Outra estratégia é adotar ações que aumente a percepção do grupo quanto a confiança e admiração pelas suas ideias gerando maior aceitação destas. Tão importante quanto este comportamento é a expressão da visão da organização que convirjam com o pensamento do grupo e a verbalizações das expectativas do líder sobre o que se espera da equipe mantendo uma atitude positiva diante dos objetivos e metas planejadas e alcançadas, soma-se isso à necessidade do líder apresentar bons motivos para a execução da tarefa.

51 50 Alguns atributos de personalidade, também foram apontados como fatores importantes para identificação destes líderes, são eles: elevados níveis de autoconfiança, tendência para dominação na relação com o outro, necessidade de influenciar o pensamento das outras pessoas e certeza quanto ao benefício das suas ideias e modelos éticos e morais (CRUZ, 2007). Conger (1989), definiu quatro estágios para o desenvolvimento da liderança ao estudar o comportamento de líderes carismáticos na área de negócios, com foco especial na visão da organização. O primeiro estágio diz respeito à capacidade do líder em reconhecer oportunidades, realizar mudanças e formular uma visão sobre essas mudanças. No segundo estágio, o líder comunica a visão aos seus seguidores, por meio de uma retórica convincente, esclarece que a visão atual da organização é inaceitável, gerando um entendimento e aceitação da nova visão. No terceiro estágio constrói uma ideia confiável sobre a visão junto aos seus seguidores. No quarto e último estágio, se torna um facilitador ao auxiliar outras pessoas a alcançarem a visão por meio da liderança e do exemplo, pois se torna um modelo a ser seguido consoante a descentralização do poder para os seus seguidores. Para Bryman (2009), os diversos estudos sobre a Nova Liderança sinalizam para mudança de orientação ao considerar o líder como gestor de significado e por ter na visão o ponto crucial no processo de liderança. Para este mesmo autor, as pesquisas que vem sendo realizadas sobre os diferentes níveis de liderança nos mais diversos contextos têm apontado o carisma e a inspiração como os elementos do comportamento do líder que estão mais intimamente associados aos resultados esperáveis como, por exemplo, da performance dos liderados. Na perspectiva de algumas teorias da Nova Liderança a posição do líder é entendida como gestor de significado (BRYMAN, 2004, p.258) cabendo ao líder indicar para os seus liderados o que de fato é importante para a organização, criando um senso de direção e de finalidades que articule uma visão de mundo convincente para os seus seguidores. Nesta direção Smith e Peterson (1989), compreendem que a eficácia do líder se caracteriza pela sua habilidade de tornar uma atividade significativa para todos os envolvidos, não de mudar comportamentos, mas de dar as pessoas o senso de compreensão sobre o que estão fazendo. Independente sob que enfoque a liderança é compreendida, parece haver consenso quanto a sua importância para o desempenho efetivo das equipes.

52 LIDERANÇA E GESTÃO O processo de liderança e de gestão não raramente é confundido enquanto sinônimos. Ballestero (2003), aponta que a principal diferença entre estes dois processos repousa no fato de que o gerente leva as pessoas a realizarem as coisas enquanto que o líder produz o desejo nas pessoas em querer realizar as coisas. O processo de gestão ou supervisão ocorre quando no ambiente organizacional, pessoas são indicadas ou nomeadas formalmente para liderar pessoas. A liderança caminha na direção oposta, pois não necessita de organização para que aconteça, é um processo que ocorre de forma natural e informalmente todas as vezes que uma pessoa é capaz de influenciar outras, gerando mudanças em seus comportamentos e nas suas atitudes (GILMORE, 2006). Outro fator que diferencia o gestor do líder além do caráter formal é o seu nível de responsabilidade em desenvolver as condições necessárias para o desempenho das equipes, em indicar a direção a ser seguida, em estimular o engajamento dos membros e criar um ambiente favorável para que haja o compromisso de todos em prol dos objetivos compartilhados além de promover o aperfeiçoamento continuado (LINS, 2011). O poder do gerente está no seu cargo na estrutura formal, a do líder, na sua competência, isto é na estrutura informal (WEBER, 1979). Os métodos do primeiro são repetitivos e constantes; os do segundo mudam de acordo com a situação e suas exigências. O processo decisório do gerente obedece à hierarquia e ao poder conferido a ela. O líder decide para gerar ações e resultados, independentemente da hierarquia. Para o gerente, as pessoas estão ali para obedecer e cumprir as normas. Para o líder, eles estão ali para se desenvolver e se realizar. O trabalho para o gerente se traduz na troca econômica; para o líder, além da troca econômica, é um processo de desenvolvimento cultural (BOTELHO, 1992).

53 52 Quadro 4 - Diferenças entre gerentes e líderes. Gerência (tradicional) Elabora agendas com planos Redes de relacionamentos por meio de hierarquia formal Ação pelo comando Rigidez Controle Mantém o sistema vigente Administra Focada nos sistemas e estruturas Visão limitada Questiona como e quando Aceita o status quo Faz corretamente Liderança Desenvolvimento de visões e estratégias Redes de relacionamentos convergentes Ação pela inspiração Flexibilidade Autonomia Gera mudanças úteis, desenvolve Inova Focaliza as pessoas Perspectiva ampla Questiona o quê e o porquê Desafia o status quo Faz a coisa certa Fonte: Tolfo (2000 apud BITENCOURT, 2004, p.277). Para fins desta pesquisa adotou-se a seguinte definição como referência para o que se está compreendendo como liderança: liderança enquanto processo de interação entre gestor e liderados, de forma ética, onde ambos são influenciados para o alcance de objetivos comuns. Esta compreensão parte da concepção que a liderança é socialmente construída à medida que tanto equipe quanto gestor são ativos no processo. 4.4 A INFLUÊNCIA DOS PROCESSOS PSICOSSOCIAIS NO EXERCÍCIO DA LIDERANÇA A partir do XX, com o advento da industrialização e a necessidade de maior produtividade, o interesse pela compreensão dos processos psicossociais ganhou destaque no meio acadêmico e organizacional. De lá para cá foram muito os pesquisadores que escreveram sobre as mais diferentes formas de melhorar o desempenho organizacional enfatizando a necessidade de adoção de estratégias eficientes e eficazes para alcançar os melhores resultados (MAXIMIANO, 2000).

54 53 Os estudos desenvolvidos sobre os processos psicossociais apontaram a liderança como fator fundamental para o bom desempenho organizacional (VROOM; JAGO, 1998). O tema ganhou destaque tornando foco de interesse de diversos pesquisadores. Enquanto fenômeno social complexo, tradicionalmente buscou-se compreendê-la em termos de traços de personalidade, estilos de comportamento e fatores situacionais (BERGAMINI, 1994). O conjunto destas teorias que aprofundaram os estudos sobre liderança, gerando um campo consolidado sobre o tema focaram, segundo Bryman (1996), nos seguintes aspectos: a) o processo de influência do líder e seu impacto sobre os outros, levando-os a se comportarem de uma maneira especifica; b) este processo de influência é incorporado a dinâmica de um grupo; e c) o líder influencia o comportamento do grupo em direção aos objetivos que este precisa alcançar. A este conjunto de teorias mais tradicionais, nos últimos 30 anos, foram-se acrescentando novas abordagens sobre o tema no qual, segundo Yukl (2002, p.253), se focaliza aspectos culturais e identificatórios, onde a liderança passa a ser definida como "influência nos objetivos e estratégias, influência no comprometimento e consentimento com relação aos comportamentos necessários para alcançar estes objetivos, influência na manutenção e identificação do grupo e influência na cultura de uma organização. Apesar de um corpo teórico já bastante consolidado sobre o tema, afirmando a influência e importância da liderança no comportamento e desempenho de determinado grupo, autores como Smircich e Morgan (1982) e Bryman (1996) têm demonstrado a necessidade de repensar completamente o processo de desenvolvimento teórico acerca da liderança, para estes autores é preciso que haja a integração entre as abordagens qualitativas que concebe a liderança como processo psicossocial determinado pelas interações humanas. Para Davel e Machado (2001), baseado nas teorias sobre liderança, é possível concluir que esta, é acima de tudo um relacionamento, um processo mútuo de ligação entre líder e seguidor. Enfatizam ainda que este processo envolve um relacionamento de influência em duplo sentido, orientado principalmente para o atendimento de objetivos e expectativas mútuas. Nesta perspectiva pode-se afirmar que o cargo de líder por si só, não garante o exercício da liderança de forma eficaz, os fatores e variáveis internas e externas que influenciam as interações entre um conjunto de pessoas precisam ser considerados. Davel e Machado (2001, p.53), argumentam ainda que compreender a liderança sob a perspectiva de um fenômeno processual fundamentalmente psicossocial que requer interação e relacionamento implica na necessidade do constante exercício de repensá-la e de ajustá-la às transformações organizacionais.

55 As relações de influência e de identificação desempenham papel fundamental, à medida que as organizações e o discurso gerencial difundem cada vez mais a necessidade de trabalhar em equipe, de cooperar e de inovar continuamente no desenvolvimento de projetos, serviços e produtos. (DAVEL; MACHADO, 2001, p. 54). 54 Nesta perspectiva França e Arrelano (2002) afirmam que Liderar é um processo social em que se exerce influência entre pessoas e no centro deste processo de interação humana encontra-se o líder e os liderados, um fato e um momento social. Psicólogos sociais afirmam que o processo de liderança é um caso especial de influência recíproca e cooperativa que implica uma interação complexa entre o líder, os seguidores e o grupo da qual fazem parte. Nesta perspectiva pode se dizer que líderes e seguidores se influenciam mutuamente e trocam recursos visando atingir objetivos pessoais e do grupo. Depreende-se desta análise que o alcance dos resultados esperados pelas organizações está condicionado principalmente à qualidade das interações no ambiente de trabalho, o tipo de comunicação estabelecida entre as pessoas, às circunstâncias em que o as situações ocorrem e a capacidade de se trabalhar em equipes. França e Arrelano (2002) observam que na literatura contemporânea há um debate acentuado em torno da necessidade de formação de equipe e grupos de trabalho com ênfase na alta performance, em que o líder é, sobretudo, um catalisador de talentos na formação de novas competências assegurando resultados positivos em ambientes globalizados e competitivos. Albuquerque e Dutra (apud FRANÇA; ARRELANO, 2002) apresentam algumas características da sociedade contemporânea que refletem as mudanças internas e externas pelas quais as organizações vêm passando e que influenciam diretamente no modo de se pensar a liderança: a) Poder organizacional bem mais diluído em função de novas arquiteturas organizacionais; b) Processo de globalização que implica na influência de diferentes atores sociais sobre as organizações; c) Organizações com maior nível de complexidade - Trouxe como consequência mais exigência em termos de qualificação profissional, conhecimento e formação do trabalhador e necessidade de líderes eficientes e eficazes. Para Novo (2013) a eficácia do trabalho ocorre quando há confiança e respeito e quando se é capaz de eliminar bloqueios não intencionais para isso o autoconhecimento é condição essencial, em especial por parte da liderança. A despeito deste assunto França e Arrelano (2002) chamam a atenção para o conceito de inteligência emocional tão difundido pelo psicólogo Goleman na década de A inteligência emocional se tornou um conceito bastante debatido e fundamental para compreensão das habilidades de convivência social, para o autoconhecimento e para administração das próprias emoções. Sucintamente pode se

56 55 afirmar que inteligência emocional diz respeito à capacidade de uma pessoa intuir através de sentimentos, emoções e sensibilidade social. (FRANÇA; ARRELANO, 2002). Conforme apontam essas autoras este processo intuitivo ocorre a partir de fatores como: autoconhecimento, automotivação, gerência das próprias emoções e das relações com outras pessoas, empatia e espontaneidade que resultam na capacidade de compreensão do seu próprio universo e da realidade em que vive, os valores que possui, o grau de motivação e o tipo de comprometimento estabelecido com o trabalho e com a organização. (FRANÇA; ARRELANO, 2002). A responsabilidade do líder contemporâneo ao que se observa é muito mais do que gerir uma organização com sua estrutura de equipamentos de última geração e uma infinidade de produtos e serviços modernos e de alta complexidade, sua maior responsabilidade é entender de pessoas é criar estratégias para que os interesses individuais possam convergir com os objetivos organizacionais e assim levar as pessoas a empreender energia suficiente para o alcance dos objetivos que passarão a ser de todos. Segundo Michael Ussem (apud FRANÇA; ARRELANO, 2002) o momento certo para liderar exige atitudes como: a) visão clara dos objetivos da organização e principalmente saber compartilha-los a fim de se criar um projeto comum; b) o líder deve orientar suas ações fundamentadas em seus valores e nos valores da organização; c) deve ter capacidade para estimular e criar condições concretas para o compartilhamento da informação, conhecimento e experiências valorizar a experiência da equipe; d) deve capacitar as pessoas e prepará-las para situações adversas; e) ser capaz de esperar e cobrar alto desempenho da equipe nas circunstâncias certas; f) fazer com que as pessoas mantenham foco naquilo que é essencial; g) conquistar aliados que o apoiem em situações difíceis; e h) coragem para tomar as decisões necessárias no momento certo. O processo de liderança é complexo à medida que se lida com pessoas de culturas diferentes onde comumente os interesses são conflitantes. Compreender a dinâmica do grupo os papéis que cada membro desempenha dentro deste grupo, valorizando as experiências individuais e respeitando as diferenças é provavelmente o caminho para desenvolver equipes de trabalho eficientes. Considerando que os estudos tem demonstrado que os liderados não são tão passivos aos líderes como se podia pensar, as perspectivas contemporâneas para a compreensão da complexa missão de liderar, envolve fundamentalmente a valorização da interação entre líderes e seguidores e dos fatores psicossociais subjacentes as equipes de trabalho.

57 LIDERANÇA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Os estudos de referência sobre a temática da liderança se estabeleceram basicamente no contexto das organizações privadas, emergindo assim, dúvidas sobre a possibilidade de aplicação de suas conclusões a realidade da administração pública dada à necessidade de se considerar aspectos culturais e especificidades deste contexto. Os líderes do setor privado ao que demonstram os estudos tem maior liberdade de ação do que os líderes do setor público, apontado assim à necessidade de que as teorias tratem estas singularidades de forma específica enfatizando suas características e suas medidas (LINS, 2011). É fato que as organizações públicas são diferentes das organizações privadas, pois estão submetidas a um campo político difuso e muitas vezes complexa, a uma legislação rígida e a disponibilidade de recursos públicos (THOENIG, 2007). A diferença encontra-se também na presença de inúmeros stakeholders que inclui cidadãos, grupos de interesses variados, dirigentes eleitos pela sociedade, tribunais, mídias em todas as esferas de governo, clientes imediatos dos serviços oferecidos, organizações dos mais diversos segmentos e fronteiras políticas ao contrário da empresa privada que possui stakeholders mais bem definidos (VAN SLYKE; ALEXANDER, 2006). Sobre isso Hooijberg e Choi (2003), afirmam que enquanto líderes das organizações públicas estão imersos em uma infinidade de objetivos, com diferentes racionalidades e interesses, os líderes das organizações privadas trabalham sobre objetivos mais transparentes, estão focados no lucro, este possui maior facilidade de mensuração ao contrário do desempenho dos líderes do setor público. Os objetivos a serem alcançados na esfera pública são mais ambíguos não podem ser avaliados em termos de resultados econômicos para a organização, expondo o líder a uma multiplicidade de objetivos simultaneamente que deverão ser alcançados (LINS, 2011). A rotatividade nos cargos, em função de mudanças administrativas e interesses políticos, também se apresentam como fatores limitadores do pleno exercício da liderança no setor público. Para Lins (2011), mesmo com o fato dos líderes do setor público ter mais segurança no trabalho, há uma alta rotatividade devido ao limite de tempo e as pressões administrativas e políticas que estão submetidos e que não raro levam a renúncias de suas funções (cargos de confiança). Outra característica da Administração pública destacada por Hooijberg e Choi (2003), que se apresenta de forma diferente das organizações privadas é o alto nível de responsabilidade, de regras e restrições legais a que os líderes estão submetidos. Van Slyk e

58 57 Alexander (2006) chama a atenção para a pouca flexibilidade que os líderes possuem para lidar com subordinados, fazer correções e principalmente para admitir ou demitir quando achar conveniente. No setor público administra-se com base no princípio da legalidade, isto implica dizer que cabe aos gestores agir de acordo com o que está previsto em lei. Este princípio associado à burocracia produz um engessamento da maquina pública inibindo a criatividade dos seus líderes e de suas equipes. Somam-se a isso os arranjos políticos e os interesses pessoais que anulam a capacidade de líderes competentes. Neste contexto, as formas de contratação dos trabalhadores, a estabilidade e os cargos políticos são condições que geralmente resultam em baixa influência dos líderes sobre os seus liderados. Segundo Lins (2011, p.33) os estudos sobre liderança no setor público centrou-se basicamente sobre os aspectos da discricionariedade do líder. Em meados do século passado ainda havia uma dicotomia entre as decisões ou implementações técnicas atribuídas aos lideres públicos e as decisões políticas esperadas de seus superiores sendo praticamente ignorado o papel discricionário do líder. Segundo a autora, foi somente entre as décadas de quarenta e oitenta do século passado que se admitiu a interação entre o campo político e o administrativo implicando numa modesta discricionariedade orientada para a responsabilidade administrativa. Van Wart (2003 apud LINS, 2001, p.33) aponta que foi somente na década de noventa a partir das reformas implantadas no âmbito da administração pública de diversos países é que ficou clara a necessidade de se discutir a questão da discricionariedade dos líderes, distribuir autoridade entre os vários stakeholders e mecanismos de controle. Diferenças existem entre a liderança do setor público e do setor privado, mas ao que parece estas diferenças estão diminuindo. Em virtude dos impactos da economia em nível mundial e das novas tecnologias, o setor público está constantemente sendo desafiado a rever suas práticas e responder com maior rapidez as demandas de seus stakeholders o que implica na mudança do perfil de seus líderes e no seu nível de importância para os avanços das organizações públicas. No entanto, em que pesem a diminuição destas diferenças entre o líder da organização privada e da organização pública há especificidades que sempre estarão presentes na realidade da administração pública, considerado a função social que estas desenvolvem junto à sociedade. Lane (1993), ao tratar sobre a relação entre liderança, gestor público e inovação, com base nos estudos de Blau (1995 apud LANE, 1993), faz uma comparação entre as lideranças das organizações privadas com as das organizações públicas e ao contrário do que poderia se

59 58 pensar, os resultados revelaram que a segurança, característica dos cargos públicos e a burocracia podem ser fatores impulsionadores de mudanças organizacionais e sociais, apesar, conclui o autor, de que a ênfase na inovação estar bem mais presente nas organizações privadas. No entanto, gestores públicos podem se interessar pelos problemas de usuários, podem manter-se atualizados sobre novas tecnologias de programas e melhoria de performance gerencial (CKAGNAZAROFF, 2002). O autor acrescenta que no âmbito da gestão pública, a implementação de novos formatos organizacionais por si só podem ser considerados como inovação, porém, a implementação e a manutenção necessita de posturas por parte dos líderes que sejam capazes de avalia-los e aprimora-los continuamente. Resultado de pesquisa realizada por Oliveira, Sant Anna e Vaz (2010), com ocupantes de posições estratégicas no setor público dos governos de Minas Gerais e Rio de Janeiro revelou que a temática da liderança emerge como fator fundamental para a mudança pelas quais vem passando a gestão pública brasileira. Os resultados permitiram identificar as competências requeridas ao líder público da atualidade no contexto da nova gestão publica, são elas: conhecimento da máquina pública; conhecimento jurídico; capacidade de promover o envolvimento da sociedade; capacidade de lidar com o púbico; objetividade; orientação para resultados; perspectiva global; relacionamento interpessoal e visão sistêmica. Esses achados demonstram mudanças das competências requeridas as lideranças do setor que se consideram ou são reconhecidas como mais modernas (OLIVEIRA; SANT ANNA; VAZ, 2010). No que tange a inovação na gestão pública e nas políticas públicas promovidas por governos locais, incluem mudanças não somente no conteúdo das políticas mas principalmente na maneira como se dá sua formulação e implementação incluindo a participação de novos atores e novos arranjos institucionais que passam a fazer parte dos espaços decisórios (FARAH, 2006). Esta realidade reforça os achados de Oliveira; Sant Anna e Vaz (2010), quanto a necessidade do líder ter visão sistêmica e perspectiva global da gestão pública. Para Farah (2006), tais inovações traduzem as novas práticas nas esferas locais de governo que abrange uma dimensão gerencial com foco na eficiência e na democracia Novos líderes públicos: a emergência de profissionais com conhecimento, habilidades e atitudes As décadas de 1980 e 1990 foram certamente palco de mudanças importantes na gestão pública brasileira seja em virtude das crises econômica, social e política da América

60 59 Latina ou da crise de caráter administrativo que obrigaram o Estado a rever seu papel. A nova realidade, no entanto, revelou sérios problemas de gestão das organizações públicas, principalmente quanto à má qualidade dos serviços considerados essenciais, oferecidos à população, como saúde, educação, habitação e segurança, demonstrando a deficiência da capacidade administrativa do Estado e a necessidade de ruptura com o já defasado modelo administrativo tradicional (SOUZA, 2002). Neste contexto de mudanças, a capacidade administrativa da gestão pública se tornou imperativa. Capacidade esta que se caracteriza pela competência do agente público em gerenciar a complexidade das novas demandas, originárias de um período de democratização e desenvolver os processos reformistas estratégicos necessários ao novo cenário que se apresentou (SOUZA, 2002). Para Ropé e Tanguy (1997), a capacidade administrativa analisada sob a ótica da competência tem relação direta com a ação e implica conhecimentos, capacidades, habilidades e atitudes voltadas para o alcance de resultados. Para Bresser Pereira (1996), a gestão pública precisa de profissionais qualificados que sejam capazes de pensar os problemas e as soluções como lideres. Fonseca (2002), acrescenta que estes profissionais devem ser mais politizados e menos tecnocratas. A liderança tem sido considerada como um atributo fundamental da boa governança pública. Líderes de organizações públicas precisam saber mobilizar as pessoas com base em valores e visões; convencê-las e fazer convergir seus esforços em torno de um interesse comum, dessas atitudes depende o desenvolvimento de uma gestão pública eficiente, focada em resultados, bem organizada e com prestação de serviços de qualidade (BRASIL, 2002). A liderança figura entre as variáveis mais importantes para o aperfeiçoamento da capacidade de gestão e desempenho organizacional, pois assume o papel de integrador dos demais componentes da gestão. A despeito da importância da liderança nos setores públicos, apesar das diferenças claras no que se refere aos atributos exigidos à liderança na área pública e privada, a administração pública brasileira passou a adotar a partir das reformas, modelos de gestão muito semelhantes aos adotados por empresas privadas (OLIVEIRA; SANT ANNA; VAZ, 2010). Para estes autores na atualidade se registram modelos de gestão pública que focam nos resultados e na adoção de instrumentos gerenciais. Bresser Pereira (1996), afirma que na administração gerencial, a formação de profissionais que sejam lideranças capazes de identificar problemas e soluções, buscar recursos que potencialize a gestão e que tenham capacidade para criar e fortalecer redes sociais, é pressuposto fundamental. Capacidade

61 60 criadora, atitude empreendedora, práticas gerenciais inovadoras, gestão por resultados e por competência estão, gradativamente, sendo incorporados ao vocabulário de muitas organizações da gestão pública brasileira (OLIVEIRA; SANT ANNA; VAZ, 2010). Bertero (1976), ao tratar de mudanças organizações no âmbito da gestão pública na década de 70, já afirmava que estas estão associadas ao processo decisório e se desenvolve a partir de duas perspectivas complementares que é a alteração da estrutura e a modificação de cunho comportamental. Para Fonseca (2008), o perfil do novo gestor público mudou, hoje se exige mais politização e menos tecnicismo distanciando-se da forma tradicional de administrar no serviço público. Um exemplo das mudanças que vem ocorrendo nesta direção na Administração Pública foi a publicação do decreto nº /2006 pelo Governo federal, instituindo a Política e as Diretrizes para o desenvolvimento de pessoal da Administração Pública Federal, direta, autarquia e fundacional, formulada com base no modelo de gestão por competência cujo enfoque é o desenvolvimento de conhecimento, habilidade e atitudes compatíveis com os novos rumos da administração pública (BRASIL, DECRETO Nº /2006). Neste decreto ficou estabelecido que nos programas de desenvolvimento de recursos humanos, as ações voltadas à habilitação de servidores para atuar em cargos de direção e assessoramento são prioritárias. Há ainda outros programas específicos para o desenvolvimento de ocupantes de cargos de direção em órgãos públicos, previstos em normas e regulamentos. Como exemplo pode-se citar o Art. 5º da Lei nº /2006 que se aplica ao Pode Judiciário, onde se exige dos candidatos a cargos de natureza gerencial a participação em curso de desenvolvimento gerencial oferecido pelo órgão, estabelecendo inclusive prazo para obtenção da certificação (BRASIL, LEI Nº /2006). Para os servidores de carreira do Ministério Público, a PGR Nº 124/2005, em seu artigo 32 determina que os ocupantes de funções de direção e chefia, participem, preferencialmente, de no mínimo um evento de capacitação por ano (BRASIL, PORTARIA Nº 124/2005). No âmbito do Tribunal de Contas da União de acordo com o anexo I da Portaria ISC nº 8/2008 o Programa de Desenvolvimento em Liderança e gestão sustentável está voltado para o fortalecimento da gestão sustentável, principalmente aquelas competências relacionadas à liderança e a gestão. Resultado de pesquisa realizada pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão em 2002 (BRASIL, 2002) sobre a temática da liderança no setor público a partir das experiências práticas de países membros da Organização de Cooperação e Desenvolvimento Econômico OCDE revelou que muitos países tem conferido alta prioridade ao assunto ao

62 61 longo dos últimos anos. A importância que vem sendo dada a esta variável foi atribuída a quatro razões. Uma delas é a mutação do ambiente que requer um novo estilo de liderança. Elementos como globalização, descentralização e novas tecnologias da informação (TI) se tornaram básicos para a gestão de governos na contemporaneidade. Neste ambiente de constantes mudanças, a ênfase maior é sobre a liderança em função da necessidade crescente de que as pessoas pensem e ajam de modo global e local, exigindo que os líderes se tornem mais atentos e coerentes em suas ações. Outro fator que posiciona a liderança como essencial nesses países é o interesse crescente da iniciativa privada e outros segmentos da sociedade pelo tema em detrimento do setor público, emergindo a necessidade de reexaminar as estratégias para que surjam mais líderes públicos, soma-se a isso a necessidade de ampliar a base de conhecimento de suas atividades possibilitando as pessoas produzirem e compartilharem conhecimento, condição essencial para as economias baseadas no conhecimento (BRASIL, 2002). A segunda razão, é que o enfoque da liderança vem mudando ao longo dos tempos. A eficácia dos líderes atuais se diferencia do estilo de liderança tradicional. Neste, a ênfase era sobre o comando e o controle, com papeis bem distintos entre líderes e liderados, este modelo, no entanto, não tem encontrado mais espaço para se manter em meio a uma sociedade descentralizada, onde o conhecimento tem sido a mola propulsora do desenvolvimento assim como a interligação presente nas relações. Entre líderes e liderados a relação mudou a autoridade não é mais absoluta e unilateral, as hierarquias foram achatadas e os líderes públicos atuais precisam buscar esse envolvimento, não apenas pela obediência ou pelo poder do cargo mas pela capacidade de influenciar os liderados e torná-los seguidores e acreditar nas organizações (BRASIL, 2002). A terceira diz respeito à liderança como uma variável que difere da capacidade administrativa. Há uma diferença entre os termos liderança e direção apesar de serem comumente utilizadas como sinônimo. Isto se deve ao fato dos conceitos compartilharem vários pontos comuns, ambos se assentam sobre estruturas e sistemas institucionais e são orientados para um melhor desempenho da organização (BRASIL, 2002). A diferença, no entanto, segundo Jo Brosnahan (apud BRASIL, 2002) é que a liderança está mais voltada aos atributos relacionados à integridade, visão, capacidade de discernimento e de inspirar os outros e coragem para inovar, a direção por outro lado foca nos sistemas, processos e incentivos formais. A quarta razão refere-se ao fato da nova liderança envolver todos os níveis da organização. Nos modelos tradicionais de liderança, os líderes eram tratados como pessoas

63 62 raras que gozavam de posições superiores privilegiadas. Os novos modelos de liderança consideram e envolvem todos os níveis nos processos decisórios, independente do cargo e das atribuições. Pode-se extrair destes dados que dentre as mudanças ocorridas a partir das Reformas do Estado, há a emergência de mudanças no estilo de liderança dos gestores públicos, mudanças estas que sejam capazes de fazer frente aos desafios da nova gestão pública.

64 63 5 MODELO DE PESQUISA Desenvolver pesquisa onde o objeto de estudo é complexo sempre se corre o risco de deixar lacunas quanto ao enfoque delineado e limitações no seu alcance dadas as propriedades características do objeto de estudo, apesar dos esforços do pesquisador para evitar que isto ocorra (FARIAS FILHO, 2005). A preocupação do autor diz respeito às pesquisas em que o Estado é o objeto de estudo. A despeito dos governos subnacionais, há de haver também este cuidado dada as complexidade inerente a gestão pública em nível local, em especial aos aspectos legais que podem se apresentar como limitadores da análise quanto a autonomia e criatividade dos gestores públicos. Soma-se a isto o fato de que são poucas as pesquisas que abordam a relação entre as categorias conceituais inovação e liderança no contexto da gestão pública, exigindo um exercício maior de análise. Estava posto então três grandes desafios para este trabalho: O primeiro deles era identificar em organizações de governos locais, objeto deste estudo, práticas inovadoras. Para fins desta pesquisa adotou-se a perspectiva da inovação enquanto prática voltada para eficiência da gestão pública e enquanto processo democrático (político e social) de ampliação da cidadania (FARAH, 2006). Tanto as criações originais de um determinado município quanto à adoção de inovações criadas originalmente em outras localidades foram consideradas como inovações (FARAH, 2006). Para a autora a inovação pode ser considerada ainda como uma resposta a um desafio ou dificuldade, que pode ser benéfica a outras pessoas ou organizações (FARAH, 1997), como parte de um conjunto de possibilidades a serem consideradas por quem possui problemas semelhantes contrariando a ideia de que a inovação seja uma solução fechada que encerra em si mesmo, esta é processual e está em constante transformação (FARAH, 2006). O segundo desafio foi identificar o estilo de liderar dos gestores públicos, com base nos modelos tradicionais de liderança e sob a perspectiva da nova liderança. E por fim avaliar a relação entre o estilo de liderança dos gestores públicos locais e a inovação implantada durante sua gestão. As correntes teóricas que serviram de base para o estudo foram as teorias sobre liderança, com ênfase na teoria da Nova Liderança e a inovação na perspectiva da democracia e da eficiência da gestão pública. A pesquisa é de natureza exploratória e descritiva considerando que os dados foram obtidos mediante contato direto e interativo com a situação objeto de estudo. A pesquisa qualitativa considera o mundo de significados, causas, anseios, crenças, valores e atitudes, o

65 64 que caracteriza maior profundidade das relações, dos processos e dos fenômenos pesquisados (MINAYO, 2001). Godoy (1995), aponta algumas características, consideradas essenciais na identificação de uma pesquisa qualitativa: a) o ambiente natural como fonte direta de obtenção de dados e o pesquisador como instrumento basilar; b) estilo descritivo; c) a preocupação do pesquisador com o sentido que as pessoas dão as coisas e as suas vidas; d) enfoque dedutivo e; e) Processo como enfoque principal da abordagem. 5.1 UNIVERSO, AMOSTRA, POPULAÇÃO, FONTES E OPERACIONALIZAÇÃO O primeiro passo foi identificar os municípios considerados mais importantes para o estado do Pará, em termos econômicos, além de similaridades. Dois municípios foram selecionados: Castanhal e Paragominas. Grandes disparidades neste segmento poderiam vir a ser apontado como fator limitador de implantações de práticas e processos inovadores. Foram considerados os indicadores de PIB, número de habilitantes e localização. O terceiro critério diz respeito ao tempo em que os gestores permaneceram no cargo. A pesquisa trabalhou somente com os municípios em que os gestores permaneceram no cargo por dois mandatos consecutivos. A temporalidade na perspectiva do estudo qualitativo supõe um corte temporal-espacial, delimitando o campo e a dimensão do trabalho, posicionando o território a ser mapeado (MINAYO, 2001). Para este estudo o fator tempo é de extrema importância para medir a eficiência e efetividade de uma prática ou processo considerado inovador. O período de avaliação compreende então os anos de 2005 a O quarto critério diz respeito às ações consideradas inovadoras. Identificar antecipadamente, ainda que de forma empírica, que havia nestes municípios práticas ou processos inovadores era fundamental para legitimar a sua seleção. Para obtenção destas informações recorreu-se à fontes como jornais de grande circulação no Estado, site do governo estadual e dos próprios municípios e relatos de pessoas que conhecem o Estado. Após a definição destes critérios, foi selecionado um terceiro município, este por adesão aos critérios primeiros e por acessibilidades aos dados. Neste caso, o município selecionado foi Óbidos. Os três municípios estão situados em regiões bem diferentes em termos de cultura, tempo de existência e relações com a capital (FIGURA 4).

66 65 Figura 4 Mapa das regiões do Estado do Pará. 1 Município 1 Município 1 Município Fonte: Googlemaps adaptado pela autora (2013). 5.2 CARACTERIZAÇÃO DO OBJETO Os três municípios escolhidos para que suas organizações participassem da pesquisa foram Paragominas, Castanhal e Óbidos. Entre os municípios paraenses alguns se destacam por iniciativas consideradas criativas e inovadoras. O Município de Paragominas, localizado na região nordeste do Estado do Pará, com uma população em torno de mil habitantes, sempre fora conhecido pelo alto índice de desmatamento de suas florestas. Há aproximadamente cinco anos aparecia em primeiro lugar entre os municípios que mais desmatavam no Brasil. Após criar o projeto Paragominas Município Verde esta realidade ao que parece mudou ou estar mudando. Passou do primeiro lugar do ranking de desmatamento para a 3ª posição, apresentando resultados econômicos e ambientais positivos (PREFEITURA MUNICIPAL DE PARAGOMINAS, 2013). Jornais de grande circulação do País escreveram o seguinte, sobre o assunto: Apenas um município da lista dos 43 maiores responsáveis pelo desmatamento da Amazônia conseguiu deixar a lista em Paragominas, no nordeste do Pará, foi a única cidade que conseguiu reduzir o desmatamento de forma significativa e implementar o Cadastro Ambiental Rural (CAR) em pelo menos 80% das propriedades. (LOURENÇO, 2010, p.20).

67 66 O instituto Ethos de empresas e responsabilidade social publicou em seu site, matéria sobre o assunto com o seguinte título Paragominas: de capital do desmatamento a cidade verde (INSTITUTO ETHOS, 2013). Os dados apontam que o município nos últimos cinco realizou uma série de mudanças que repercutiu positivamente em nível local, regional e nacional. Castanhal também está entre os municípios paraenses que ao que indica tem avançado em termos de implementação de políticas públicas. O município possui uma localização privilegiada fica há 65 quilômetros da capital, possui aproximadamente mil habitantes e está entre as cinco principais cidades do Pará, se posiciona como metrópole da região Nordeste do Estado (PREFEITURA MUNICIPAL DE CASTANHAL, 2013). Segundo dados colhidos informalmente de servidores e moradores da cidade, a gestão local nos últimos dois anos investiu significativamente em políticas de saúde, educação, esporte e geração de emprego e renda com a implantação do Polo Industrial de Castanhal. O município de Óbidos encontra-se no outro extremo do Estado, localizado a margem esquerda do Rio Amazonas, fica há quilômetros da capital, Belém. Ao contrário de Paragominas e Castanhal a principal via de acesso ao município é por meio fluvial. A economia do município é basicamente a fibra de juta, a castanha do Pará e a pesca, a cidade conta com um porto fluvial com capacidade para atracação de grandes navios para o escoamento da produção. Suas principais atrações turísticas são as construções do século XVII o que a tornou conhecida como a mais portuguesa das cidades do Estado do Pará. Considerando que a proposta da pesquisa não é estudar a gestão pública dos governos locais como um todo, mas práticas consideradas inovadoras de algumas organizações específicas tornou-se necessário estabelecer prioridade também para escolha destas organizações. Inicialmente seriam prioritárias as organizações da área da saúde, considerando que no Brasil, as políticas públicas de saúde de acordo com a Constituição Federal (1988) estão fundamentadas nos princípios de universalidade e equidade no acesso aos serviços de saúde e pelas diretrizes de descentralização da gestão, de integralidade do atendimento e de participação popular, afirmando um dos requisitos básicos para inovação tratado neste estudo que é a ampliação da cidadania. Além da saúde, a área da educação e assistência social também teria prioridade, por gerir políticas públicas complexas e essenciais para governabilidade dos municípios e para a sociedade. A premissa de que não bastava encontrar práticas inovadoras qualquer, e sim interessava identificar práticas com grande potencial de

68 67 mudanças nas outras áreas e as três áreas sociais foram consideradas as mais impactantes para a sociedade. No entanto, no processo de busca pelas inovações, as Secretarias Municipais de Educação se destacaram por apresentar práticas mais estruturadas, politizadas e duradouras. Nas outras duas áreas sociais, não foram identificadas tais práticas. Definiu-se então que a pesquisa seria feita somente nas Secretarias Municipais de Educação dos Municípios. Foram adotados dois indicadores para identificação de práticas inovadoras, fundamentados nos princípios da democracia e da eficiência da gestão pública. a) Integração das ações e políticas públicas. Este indicador apontará a mudança no modo de atuação dos gestores públicos o que implica na melhoria de desempenho organizacional e profissional a fim de alcançarem os melhores resultados. Desenvolver práticas que superem a setorialização das políticas públicas, tradicionalmente fragmentadas, através da implementação de ações integradas e transversais sinaliza para uma visão moderna sobre o processo de gestão (FARAH,1997). b) Gestão descentralizada e participativa: Este indicador demonstrará se houve a participação de trabalhadores, sociedade civil e ou outros parceiros no planejamento e implantação das práticas consideradas inovadoras. A presença dessas mudanças refletem transformações no modelo de gestão tradicional, predominante na esfera pública e consequentemente mudanças nas relações entre o Estado e o cidadão (FARAH,1997). 5.3 FASES DA PESQUISA E INSTRUMENTOS DE COLETA DE DADOS A pesquisa foi realizada em três etapas, a primeira, de natureza exploratória, teve como objetivo identificar quais organizações públicas (secretarias municipais, fundações e autarquias) dos municípios escolhidos adotaram práticas consideradas inovadoras e exitosas no período de 2005 a Após a identificação das organizações, somente uma ou no máximo duas organizações por município seriam selecionadas para participar da pesquisa. Para tanto foram realizadas visitas aos municípios de Castanhal e Paragominas, com exceção do município de Óbidos onde a pesquisa foi realizada adotando outros procedimentos que serão discriminados ao longo da metodologia. O contato e agendamento com aqueles municípios foram feitos via telefone e , com antecedência mínima de uma semana antes da visita ao município. O ofício com a solicitação de autorização para realizar a pesquisa era entregue pessoalmente no momento da visita ao gabinete da prefeitura do município e aos gestores das organizações. Para acessar os municípios e suas organizações de forma ágil e

69 68 prática, a pesquisadora recorreu a contatos informais com servidores indicados por pessoas de seu círculo de amizade. Nesta fase foi utilizado como instrumento de coleta de dados, questionário semi estruturado para ser preenchido pelos coordenadores dos projetos com indicativos de inovação. Este instrumento continha vinte e uma questões, oito sobre dados gerais do participante e da organização, três sobre a existência de alguma prática que considerava inovadora e dez questões relacionadas às especificidades e atributos desta prática como: processo de criação, planejamento e implantação; atores que participaram do processo; tipos de mudanças e resultados significativos para a gestão e ou para a sociedade ocorridos após sua implantação; premiações recebidas; existência de documentos como relatórios, vídeos ou outros que comprovavam o êxito da prática (APÊNDICE A). Após esta fase foi identificado que as secretarias municipais de educação foram as organizações que apresentaram práticas que mais preencheram os requisitos estabelecidos neste trabalho, com base nos indicadores definidos a priori, sendo, portanto, escolhidas para participarem da pesquisa. Ainda nesta etapa, realizaram-se consultas e análise de projetos, relatórios, vídeos e imagens sobre estas práticas bem como visitas aos locais de implantação das práticas (escolas) das cidades de Paragominas e Castanhal, conversas informais com servidores que atuavam diretamente nestas organizações, como professores e merendeiras. Na cidade de Paragominas duas práticas inovadoras foram escolhidas, Gestão Eficiente da Merenda Escolar e Gestão Ambiental no Município Verde. Em Castanhal foi escolhido também a Gestão Eficiente da Merenda Escolar e em Óbidos a Escola de Tempo Integral. Após identificar a prática inovadora inicia a segunda etapa da pesquisa onde foi utilizado questionário fechado, com base na escala de Likert, contendo 45 afirmações, com o objetivo de aferir opiniões sobre o estilo de liderança adotado pelos gestores municipais das secretarias municipais de educação e sua relação com as práticas e processos considerados inovadores (APÊNDICE B). As quarenta primeiras afirmações foram formuladas com base nos estilo de liderança autoritária, democrática, situacional e transformacional consubstanciadas nos aportes teóricos sobre liderança que fundamenta este trabalho. Faz-se necessário, no entanto, uma explicação sobre a escolha destes quatro estilos em detrimento de vários outros. São muitas as teorias que procuraram explicar o fenômeno da liderança, no entanto, algumas delas, dada a consistência de suas pesquisas e a aplicabilidade de seus resultados, se legitimaram, ganhando

70 69 credibilidade entre os estudiosos do assunto, o que as tornam sempre atuais na análise do perfil de líderes. Diante disto e dada à popularidade da teoria do estilo de liderança no meio organizacional buscou-se por meio desta pesquisa identificar duas orientações de comportamento bastante conhecidas e encontradas nas organizações que é a liderança democrática e a autoritária. A primeira delas está focada no funcionário e voltada para as relações humanas e a segunda focada na produção com ênfase na tarefa (HERSEY; BLANCHARD, 1986). Na mesma direção da teoria do estilo de liderança, a abordagem contingencial se destacou ao colocar os fatores situacionais no centro de qualquer entendimento de liderança, especificando as variáveis situacionais que moderarão a efetividade das diferentes abordagens de liderança (BRYMAN, 2009). Acredita-se que um bom líder é capaz de adaptar seu estilo de comportamento as necessidades dos liderados e a situação, portanto, considerando as especificidades do serviço público, parece bastante provável que os líderes necessitem desta habilidade para exercer sua liderança em organizações públicas o que justifica a escolha em trabalhar também com a identificação do estilo situacional. E por último, o estilo transformacional foi escolhido porque se fundamenta em teorias mais contemporâneas sobre liderança se distanciando das concepções tradicionais, o conceito de liderança é ampliado, passando a ser compreendido como a capacidade de modificar o comportamento das pessoas pela interação que acontece entre o líder e seus seguidores (BASS, 1985). As três teorias, apesar das diferentes abordagens, se complementam possibilitando uma interpretação mais rica dos dados. As afirmações foram feitas a partir das seguintes dimensões: a) imagem que os liderados possuem do seu líder; b) estratégias utilizadas pelo líder para motivar sua equipe; c) tomada de decisões; d) nível de consideração e confiança nos liderados visando elevar o potencial de desempenho da equipe; e) nível de estimulação intelectual para autonomia dos liderados diante de novos desafios e enfrentamento de problemas. As quatro últimas afirmações tratavam da relação entre as práticas inovadoras e o estilo de liderança adotado pelos gestores, analisando o nível de importância e influência do líder na implantação das práticas inovadoras. Foram utilizados cinco níveis de respostas com o seguinte formato: a) Discordo totalmente; b) Discordo c) Nem concordo, nem discordo; d) Concordo e e) Concordo totalmente. Os dados obtidos nos dois últimos níveis, isto é concordo e concordo totalmente é que definiu o estilo predominante de liderança.

71 70 Os participantes desta etapa da pesquisa foram os coordenadores dos projetos considerados inovadores, servidores ocupantes de cargos efetivos, por no mínimo oito anos consecutivos, e que desempenham suas funções na área de implantação da prática. Servidores contratados ou temporários, só participaram da pesquisa, aqueles que estiveram ou estavam diretamente envolvidos com a prática desde a sua implantação. A terceira etapa da pesquisa de campo teve como sujeitos, os gestores municipais, isto é, os próprios secretários municipais de educação e ex-prefeitos que estiveram no cargo no período que compreende a pesquisa. O objetivo desta etapa era aferir suas opiniões sobre o papel do líder e o nível de importância e influência do estilo de liderança na gestão pública municipal para implantação de práticas consideradas inovadoras. Para garantir o anonimato dos participantes, os gestores serão identificados como A, A1 (Castanhal), B, B1 (Paragominas) e C, C1 (Óbidos). Para a coleta de dados junto a esses agentes públicos, foi utilizado como instrumento de pesquisa a entrevista estruturada contendo cinco perguntas sobre o processo de liderar permitindo identificar se o gestor se considera um líder e como percebe a influência do líder no processo de criação, implantação e êxito das práticas inovadoras de seus municípios (APÊNDICE C). Dentre as várias modalidades de entrevista, foi utilizada a entrevista estruturada do tipo focalizada porque aborda as questões relacionadas à temática de forma aberta, deixando o entrevistado à vontade para discorrer sobre os temas, da maneira que considerar conveniente. Essa modalidade de pesquisa aprofunda a investigação, pois o entrevistado possui liberdade para tratar os temas o que contribui para que suas verbalizações sejam espontâneas e fluam livremente (TRIVIÑOS, 1987). Participaram desta fase da pesquisa dois secretários municipais de educação de Paragominas e Óbidos, considerando que o secretário municipal de educação de Castanhal faleceu no ano de 2011, além dos ex-prefeitos de Castanhal e Óbidos que governaram os municípios no período de 2005 a O contato com o ex-prefeito de Paragominas não foi possível em virtude de sua agenda de Secretário de Estado encontrar-se sempre muito lotada. A coleta de dados junto ao Município de Óbidos, considerando o difícil acesso, foi realizada em grande parte via e telefone. A entrevista, no entanto, com o ex-prefeito da cidade foi realizada pessoalmente na capital do Estado, onde reside atualmente.

72 71 Figura 5 Fluxograma da Pesquisa. Objeto da Pesquisa e Unidade de Análise População Alvo Técnicos e Coordenadores das práticas inovadoras Preenchimento de questionário semi aberto Análise dos dados e seleção das organizações para a próxima fase Municípios Paraenses FASE EXPLORATÓRIA Identificação das práticas inovadoras FASE DESCRITIVA Análise do estilo de liderança dos gestores Critérios Contato oficial com os municípios (ofícios, s, telefones e visitas) 1. PIB e PIB Per capita 2. Nº /habitantes 3. Localização 4. Dois mandados consecutivos Coleta de dados oficiais e empíricos sobre os municípios Seleção dos municípios (Castanhal, Paragominas e Óbidos ) Escala LIKERT 45 afirmações Técnicos e Coordenadores das práticas inovadoras Servidores efetivos (8 anos no cargo ) OBS: Temporários Secretarias Educação Análise e discussão dos dados Realização entrevista semi dirigida Secretários Municipais e Ex prefeitos Fonte: Da autora (2013).

73 ANÁLISE DOS DADOS A análise e discussão dos dados foram feitas sob a perspectiva do método qualitativo, permitindo evidenciar os elementos contextuais, percepções dos entrevistados acerca das práticas inovadoras implantadas nos municípios e sua relação com o estilo de liderança. As respostas objetivas foram aplicadas tratamentos estatísticos, cujos resultados permitiram complementar e aprofundar as interpretações das tendências qualitativas observadas na análise das entrevistas para o conjunto da amostra, confirmando-as ou confrontando-as. As análises de todos os instrumentos de coleta de dados serão realizadas de forma distinta para que seja possível comparar as opiniões dos gestores municipais e dos servidores públicos. As respostas ao problema de pesquisa serão obtidas por meio do cruzamento dos dados deste conjunto de análise e dos vários elementos que compõem a teoria elaborada para fundamentar esta pesquisa

74 73 6 RESULTADOS E DISCUSSÃO Esta seção trata da análise dos resultados obtidos com a realização da pesquisa de campo onde se utilizou três instrumentos para coleta de dados, conforme especificados na seção 3 que discute sobre a metodologia. Complementando estas informações faz-se necessário seguir uma explanação sobre as etapas da pesquisa e o tratamento dos dados. Considerando que a pesquisa se deu em três etapas, onde a primeira buscou identificar práticas consideradas inovadoras nas secretarias de educação de municípios Paraenses, a segunda a identificação do estilo dos líderes que estiveram à frente destas organizações no período de implantação destas práticas (2005 a 2012), e a terceira a percepção dos gestores sobre o processo de liderar, sua importância e influência sobre a implantação de práticas inovadoras, os dados também serão tratados seguindo esta mesma lógica de interpretação e análise. Serão analisadas primeiramente as práticas consideradas inovadoras por Secretaria de Educação de cada município, com base nos indicadores de descentralização, participação e integração das ações. No segundo momento serão apresentados os resultados da análise dos dados sobre o estilo de liderança e sua relação com a implantação das práticas inovadoras e a percepção dos gestores sobre o processo de liderar. 6.1 PRÁTICAS INOVADORAS NAS SECRETARIAS MUNICIPAIS DE EDUCAÇÃO DE MUNICÍPIOS PARAENSES Município de Paragominas: Gestão Eficiente da Merenda Escolar O município de Paragominas, no período de 2005 a 2012 foi governado por um gestor pertencente ao PMDB Partido do Movimento Democrático Brasileiro, A Secretaria de Educação ficou sob a responsabilidade de uma mulher, formada em direito e que ainda permanece no cargo na atual gestão, que não pertence ao PMDB mas um Partido da base aliada local. O governo Federal em âmbito nacional tem incentivado os governos subnacionais a gerir de forma eficiente a merenda escolar em seus municípios. Para tanto, criou o Programa Nacional de Alimentação Escolar PNAE cujo objetivo é atender às necessidades nutricionais de crianças e adolescentes durante sua permanência na escola, cooperando para o

75 74 crescimento, o desenvolvimento e o rendimento escolar dos alunos, assim como para a aquisição de hábitos alimentares mais saudáveis. Incentivado por este programa e pelo concurso realizado em nível nacional pela ONG Ação Fome Zero, uma organização não governamental que representa um conjunto de organizações e empresários empenhados em contribuir para o desenvolvimento social sustentável, que lançou em 2004 o Prêmio Gestor Eficiente da Merenda Escolar, diversos municípios passaram a rever suas práticas relacionadas à qualidade da merenda oferecida nas escolas. Desde então, a Secretaria de Educação de Paragominas passou a desenvolver uma política voltada para a qualidade na alimentação escolar e atualmente o município se destaca como o mais premiado nesta categoria em nível nacional. Figura 6 - Prática Inovadora. PROCESSO DE IMPLANTAÇÃO DA PRÁTICA INOVADORA Descentralização e Participação Ações integradas Ação descentralizada do Gabinete da Secretaria de Educação para as Coordenações de Alimentos e Suprimentos e para as Escolas MERENDA ESCOLAR Ações integradas com a Secretaria de Agricultura, Saúde e Meio Ambiente Parcerias com o SEBRAE e EMATER Participação de trabalhadores como: Professores, nutricionistas, merendeiras, pais de alunos e agricultores familiares Gestão eficiente da merenda escolar Introdução de agricultura familiar na produção de alimentos para merenda escolar; Criação de hortas escolares Valorização dos trabalhadores PREMIAÇÃO: Premiado por nove vezes consecutivas pelo Governo Federal Fonte: Da autora (2013). Até o ano de 2004 a base da alimentação nas escolas de Paragominas era de origem industrializada e semipronta. No ano de 2004 o município inovou ao introduzir, independente de Lei Federal, a agricultura familiar no processo de produção dos alimentos que seriam consumidos pelos estudantes. Além do arroz, feijão, macarrão e outros alimentos obrigatórios

76 do cardápio da merenda escolar, os estudantes passaram a consumir frutas, legumes e verduras. 75 [...] Até o inicio do ano de 2004 a base da alimentação eram formulados (produtos industrializados/semiprontos), após junho de 2004 atingimos a meta do FNE que é introdução de 70% dos produtos básicos como arroz, feijão, macarrão entre outros na merenda escolar [...]. (PREFEITURA..., [20--]) Com apoio do SEBRAE Serviço Brasileiro de Apoio as Micro e Pequenas Empresas, Secretaria de Agricultura e da EMATER Empresa de Assistência Técnica e Extensão Rural pequenos agricultores da região receberam treinamento especializado e educativo centrado na expansão e fortalecimento da agricultura familiar visando qualificá-los e adequando suas produções a necessidade do município ao mesmo tempo, em que se assegurava a melhoria da qualidade de vida e a construção do pleno exercício da cidadania fortalecida na valorização no trabalho em cooperativas e associações. Gradualmente, a prefeitura passou a comprar diretamente do pequeno produtor os alimentos que seriam servidos nas cantinas das escolas de Paragominas. Com as premiações vindas desde o primeiro ano do concurso, a relação com a agricultura familiar apontava que este era o caminho para o sucesso na qualidade da merenda. Essa mudança de concepção trouxe melhorias não somente para a qualidade da merenda servida nas escolas, mas também para a economia do município, pois estes agricultores até o ano de 2004 não tinham para quem vender sua produção, dependiam das feiras livres locais e quando não conseguiam vender toda sua produção, esta ia parar no lixo. Diante das novas perspectivas, os agricultores passaram a se organizar em Associações e Cooperativas. São 63 famílias atualmente beneficiadas pelo novo sistema de produção e comercialização da agricultura familiar. Com a parceria estabelecida com a Prefeitura, a produção tem destino certo e retorno imediato. O impacto desta mudança na vida destas famílias é refletido através do aumento e melhoramento da produção que vem ocorrendo todos os anos e do seu poder aquisitivo. [...] Com a introdução da agricultura familiar, os agricultores locais também foram evoluindo [...] se organizaram em associações e cooperativas e se documentaram com suas aptidões oficiais [...]. (PREFEITURA..., [20--]) [...] As pessoas melhoraram de vida, todos evoluíram na renda per capta, alguns já conseguiram comprar seu próprio carro e ampliar sua produção, enfim, houve mudanças significativas na vida destas famílias com certeza [...]. (Informação verbal) 1 1 Entrevista concedida pela Coordenadora do Programa em agosto de 2013.

77 (...) Os agricultores agora possuem renda certa, sabem que podem vender para a prefeitura e isso gera compromisso por parte dos agricultores e uma parceria saudável, onde todos são beneficiados (...). (Informação verbal) 2 76 No ano de 2004, somente 18 mil alunos eram atendidos com a merenda escolar, atualmente são 32 mil estudantes contemplados, isto coresponde a todas as 84 escolas do ensino regular da zona urbana e rural, 02 creches existentes no município, além de todas as 06 escolas indígenas, dos alunos do Programa de Jovens e Adultos EJA, do Programa Mais Educação e Alfabetização Paragominas. Com a abrangência do programa da merenda escolar o número de manipuladores de alimentos aumentou de 60 para 153 funcionárias. Estas funcionárias recebem anualmente capacitação, participam de ações que visam o reconhecimento e a valorização do seu trabalho como a inclusão de 15% a mais sobre o seu salário como forma de gratificação, participam anualmente de jantar em homenagem a todas as funcionárias com distribuição de brindes e prêmios. Neste contexto, o trabalho dos nutricionistas é criterioso, controla todo o processo de produção da merenda que vai desde o pré-preparo, preparo e distribuição. Estes profissionais também são responsáveis pelas capacitações, trabalhos educativos, perfis nutricionais, higiene dos alimentos, higiene pessoal e do ambiente, armazenamento e conservação dos alimentos. Nesta perspectiva de melhoria da qualidade de vida de forma sustentável, a estrutura física das escolas também vem sofrendo modificações para adequarem as normas de higiene e manipulação dos alimentos, conforme estabelece o Fundo Nacional de Desenvolvimento Escolar FNDE e da Agência Nacional de Vigilância Sanitária ANVISA. [...] Muitas escolas passaram por reformas visando oferecer um ambiente adequado para o aprendizado do aluno. A preocupação não é somente com a merenda de qualidade, mas com um ambiente escolar saudável e estimulante. Toda a equipe da escola desde o porteiro a Diretora tem a responsabilidade de conservar este ambiente e fazer o melhor pela escola. Na hora da merenda, vou para a cozinha para ter certeza que tudo está ocorrendo dentro dos padrões e muitas vezes coloco a mão na massa mesmo [...]. (Informação verbal) 3 [...] Nossas escolas foram adaptadas, não foi somente a parte da cozinha que passou por reformas, mas todos os espaços físicos. A preocupação vai desde a escolha da pintura, aos espaços de lazer para as crianças [...]. (Informação verbal) 4 [...] A preocupação com a higiene vem em primeiro lugar, para isso, investiu-se em compra de equipamentos e em capacitação do pessoal que trabalha diretamente com a merenda escolar [...]. (Informação verbal) 5 2 Entrevista concedida por Técnico do Programa em agosto de Entrevista concedida pela Diretora de Escola em agosto Entrevista concedida pela Professora do 4º ano em agosto Entrevista concedida pela Professora do 7º ano em agosto 2013.

78 77 Realiza-se ainda anualmente ações de educação alimentar com os estudantes e avaliação do perfil nutricional cujos resultados tem apresentado padrão de normalidade. Outra iniciativa importante adotada pelo Município para melhoria da gestão da merenda escolar é o Projeto da Horta Escolar que foi construído com a participação dos alunos e de suas famílias. Esta iniciativa tem contribuído para o aumento do nível de conscientização da comunidade local acerca da importância de uma alimentação saudável e autossustentável além da garantia de hortaliças e leguminosas no cardápio da escola diariamente. Ao longo de nove anos de criação do programa de melhoria da gestão da merenda escolar, o município de Paragominas recebeu o Prêmio de Gestor Eficiente da Merenda escolar nove vezes, isto é, desde a criação do concurso, o município foi premiado todos os anos. (...) As premiações do Prêmio Gestor Eficiente da Merenda escolar foi consequência de todo esse trabalho que envolve valorização profissional das merendeiras, eficiência, educação alimentar e nutricional, agregado a cultura local, participação social, merenda indígena e quilombola, valorização da agricultura familiar entre outros (...). (PREFEITURA..., [20--]) Os resultados encontrados acerca do Programa de melhoria da gestão da merenda escolar permitiu classificá-lo como uma prática inovadora à medida que a Secretaria de Educação criou alternativas criativas para enfrentar os desafios propostos pelo Prêmio Gestor Eficiente da Merenda Escolar, não se limitando somente a mudança de cardápio nas escolas. Ao contrário disso, a Secretaria de Educação viu no concurso a possibilidade de mudar concepções de crianças, jovens, adultos, pais, professores e da comunidade em geral acerca da importância dos hábitos alimentares para o desenvolvimento e crescimento saudável dos estudantes, mas também mudar a realidade econômica e social de muitas famílias Município de Paragominas: Educação Ambiental no Município Verde O município de Paragominas foi pioneiro em aderir ao Projeto Município Verde lançado pelo governo federal para os municípios da Amazônia entre os anos de 2007 e 2008, cujo objetivo era fomentar a geração de riqueza sem desmatamento utilizando os recursos disponíveis de forma criativa, garantindo assim o desenvolvimento local sustentável. Para alcançar os objetivos propostos o gestor municipal contou com o apoio de diversas organizações locais e da sociedade civil para aderir ao pacto pelo desmatamento zero.

79 78 Após cinco anos do inicio do projeto, os resultados tem apontado mudanças profundas no modo de se pensar e gerir o meio ambiente no município, como: a) Paragominas foi o primeiro município a ser retirado da lista do Ministério do Meio Ambiente dos municípios que mais desmatam na Amazônia, b) a taxa percentual do desmatamento em relação a área total do município foi reduzindo progressivamente anualmente: 0,30% em 2008; 0,15% em 2009; 0,17% em 2010 e 0,032% em 2012; c) o município conta atualmente com 66,45% de todo seu território em floresta nativa que são consideradas áreas protegidas; foram instituídos 11 hectares como Parque Ambiental Municipal de Paragominas, uma área verde que tem função ambiental e social para a comunidade local; d) A cidade conta com um programa de reflorestamento que planta aproximadamente 10 mil árvores por ano, por meio de processos de produção sustentável, isto é sem recursos originários do desmatamento. (PREFEITURA..., [20--]). Nesta perspectiva tem se tornado exemplo de sustentabilidade na prática. Para além da necessidade de acabar com o desmatamento, havia a necessidade de se pensar na geração futura, pensar em como garantir que o município não retrocedesse e esta garantia só seria possível através do investimento prioritário na educação. Implantou-se então a educação ambiental para 30 mil alunos de suas escolas. É desta experiência que surgiu no interior da Secretaria de Educação do Município que será tratada neste trabalho como uma prática considerada inovadora. A preocupação, no entanto, da gestão municipal com uma política educacional permanente voltada à prática da educação ambiental na rede pública municipal de ensino surgiu em momento anterior a este cenário de mudanças voltadas para o Município Verde. No ano de 2005 foi criada a Coordenação de Educação Ambiental (CEA) no interior da Secretaria Municipal de Educação (SEMEC) cujo objetivo era implementar, desenvolver e garantir ações educativas voltadas para as questões ambientais em todos os níveis e modalidades de ensino do Município. As ações desenvolvidas neste período incluíam: implantação do paisagismo nas escolas e entorno; promoção de palestras e culminâncias alusivas a datas comemorativas em destaque no calendário ambiental (dia da árvore, dia da água, dia mundial do meio ambiente etc.); realização anual da semana municipal de meio ambiente. Essas ações, no entanto, revelaram-se insuficientes para trabalhar de forma transversal e permanente a questão ambiental nas escolas. Diante da necessidade de ampliar e aprofundar o debate sobre meio ambiente e desenvolvimento sustentável no cotidiano da sala de aula, em meio as mudanças vivenciadas pelo município neste segmento, em 2007 foi firmado parcerias com a Mineradora Vale e a Comunidade Educativa CEDAC para a formação de professores,

80 79 com base no que é assegurado pela Política Nacional de Educação Ambiental (BRASIL, LEI Nº. 9795/1999). No ano de 2008 inicia então à formação continuada em educação ambiental no seguimento de 6º ao 9º ano. (...) Uma formação ambiental deve ter como objetivo ir além do ensino de conhecimentos sobre questões ambientais tanto no que se refere aos professores quanto aos alunos. Para que seja efetiva, precisa buscar promover transformações no modo de pensar o mundo, no modo de se inserir nele, de avaliar as próprias atitudes, bem como despertar o agir de modo sustentável (...). (PREFEITURA..., 2009) A educação ambiental nesta nova perspectiva se configura como um dos eixos estratégicos do Projeto Município verde e tem como objetivo romper com os modelos tradicionais de ensino que reduzem a educação ambiental a atividades eventuais dentro da escola. Nesta direção, visa estimular progressivamente a incorporação de valores e atitudes que alcance pais, familiares e toda a sociedade local, formando cidadãos ambientalmente conscientes e ecologicamente sustentáveis. O Município por meio destas ações tem buscado superar a concepção fragmentada e setorizada do ambiente, compreendida apenas como área especifica do conhecimento ecológico para uma concepção que reconhece as dinâmicas social, cultural e econômica. [...] O modo de fazer educação é bem diferente. A educação ambiental passou a dialogar com o cotidiano escolar, não está voltado apenas para os eventos fora da dinâmica escolar. É um projeto integrado com as disciplinas pois discute o conteúdo que o professor trabalha no cotidiano [...]. (Informação verbal) 6 [...] Para além do cumprimento da Lei, nós inovamos com a metodologia pois trabalhamos de forma transdisciplinar, com sequências didáticas, isto é, no desenvolvimento da disciplina introduz o tema do meio ambiente [...]. (Informação verbal) 7 O projeto pedagógico trabalha com metodologias de ensino que favorece o aprofundamento dos conhecimentos, a complexidade dos sistemas ambientais bem como a aprendizagem de práticas diversificadas de intervenção, onde os conhecimentos e as experiências dos alunos sejam considerados e reconhecidos, reforçando suas capacidades de agir de forma responsável no ambiente. Assim, o ponto de partida para se trabalhar nesta concepção, é o espaço das relações didático-pedagógicas no dia a dia da sala de aula no qual os temas ecológicos estão 6 Entrevista concedida pelo Gestor B1 em agosto de Entrevista concedida pela Professora de Matemática, 6º ano em agosto de 2013.

81 intrinsecamente relacionados com os conteúdos curriculares das disciplinas envolvidas: Língua Portuguesa, Matemática, História, Geografia e Artes. 80 (...) No campo pedagógico desenvolvemos metodologias que possibilitam tanto o aprofundamento dos conhecimentos sobre a complexidade dos sistemas ambientais como a aprendizagem de possíveis práticas de intervenção nas quais os alunos sejam considerados em seus conhecimentos prévios e reconhecidos como cidadãos capazes de agir positivamente sobre o ambiente (...). (PREFEITURA..., 2009). O Programa de Educação Ambiental visa, portanto, desenvolver competências nos educadores para que possam apresentar o ensino de sua área curricular transversalizado por questões socioambientais a serem incorporadas no contexto da sala de aula através de sequências didáticas. Propõe como principal objetivo ir além do ensino de conhecimentos sobre questões ambientais, buscando promover transformações no modo de pensar o mundo e de se inserir nele, de avaliar as próprias atitudes bem como despertar o desejo de agir de modo sustentável. Quadro 5 - Programa de Educação Ambiental Paragominas/PA. Público Alvo (Zona Urbana) Disciplinas Modalidade Organizativa Escolas 34 Língua Professores 154 Portuguesa Sequência Gestores 68 História Didática Coordenadores 34 Geografia Pedagógicos Artes Alunos Fonte: Prefeitura Municipal de Paragominas (2013). Parceiro Financeiro Norsk Hydro Paragominas Parceiro Formativo Comunidade Educativa CEDAC A implantação desta prática foi baseada na experiência exitosa de outro município paraense que foi Canaã dos Carajás. Sua implantação mudou significativamente práticas anteriores de desenvolvimento da educação ambiental nas escolas de Paragominas. Muitas ações propostas neste novo modelo são intersetoriais, inclui a participação de diferentes Secretarias como Meio Ambiente, Saúde e Assistência rompendo com a forma setorizada de se conceber as políticas públicas. Mudança de valores e atitudes, no entanto, é algo que necessita de tempo para medir seus resultados e impactos na cultura de uma sociedade. Relatos, no entanto, dos gestores do programa apontam, que nos sete anos de sua existência, o índice de depredação dos espaços públicos como escolas, paradas de ônibus, parque ambiental, por exemplo, praticamente não existe, assim como, aumentou o índice de responsabilidade das pessoas com a manutenção da limpeza da cidade.

82 [...] Não há mais caso de depredação na cidade e nem no parque ambiental. Ninguém pesca no lago. Os estudantes estão ocupados com exposições em feiras que discutem a temática, fruto de trabalhos realizados na escola. A cada dia você percebe os reflexos destas mudanças no comportamento das pessoas e no nível de conservação da cidade [...]. (Informação verbal) 8 [...] As coisas mudaram bastante por aqui, os estudantes estão mais conscientes e envolvidos com a preservação do meio ambiente e da cidade. Não somente os estudantes mas seus pais também se envolvem com a preservação do meio ambiente. [...]. (Informação verbal) Município de Castanhal: Gestão Eficiente da Merenda Escolar O município de Castanhal no período que compreende esta pesquisa, isto é, 2005 a 2012 foi governado por um gestor pertencente ao PR Partido da República. A Secretaria de Educação ficou sob a responsabilidade de um professor da rede pública que permaneceu no cargo por mais de dez anos. Sua saída se deu em virtude de seu falecimento no ano de O município de Castanhal assim como o município de Paragominas é reconhecido nacionalmente pelas suas ações criativas e responsáveis para aprimorar a aplicação dos recursos do Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE). O município já foi premiado quatro vezes com o prêmio Gestor Eficiente da Merenda escolar, este prêmio demonstra o ponto alto da eficiência do programa e registram práticas inovadoras que deram resultados positivos, para que sejam multiplicadas por outros municípios, potencializando as boas práticas. Entre as práticas desenvolvidas pela Secretaria Municipal de Educação do município de Castanhal voltadas para eficiência da gestão da merenda escolar destacam-se o Projeto das Hortas escolares, o incentivo a agricultura familiar, a valorização das merendeiras e o Café da manhã na escola. 8 Entrevista concedida pelo Técnico do Projeto em agosto de Entrevista concedida pela Professora de História, 7 ano em agosto de 2013.

83 82 Figura 7 - Prática Inovadora. PROCESSO DE IMPLANTAÇÃO DA PRÁTICA INOVADORA Descentralização e Participação Ações integradas Ação descentralizada para a Coordenação da Merenda escolar e para a comunidade escolar Participação de pais de alunos, professores, nutricionistas, merendeiras, agricultores familiares e de assentamentos quilombolas MERENDA ESCOLAR Ações integradas com a Secretaria Municipal de Agricultura e Conselho de Alimentação Escolar - CAE Parcerias com a EMATER Fonte: Da autora (2013). Gestão eficiente da merenda escolar Agricultura familiar na produção de alimentos Criação de hortas escolares Valorização dos trabalhadores Café da manhã Cozinha experimental PREMIAÇÃO: Premiado por quatro vezes pelo Governo Federal O cardápio das escolas é variado e pelo menos 30% do total de frutas e legumes servidos aos estudantes são cultivados pelos próprios alunos nas hortas escolares. O cultivo das hortas foi uma iniciativa da Secretaria Municipal de Educação com a participação direta da Secretaria de Agricultura e do Conselho de Alimentação Escolar CAE, estimulando o interesse dos alunos pelas hortaliças e da comunidade escolar, além de possibilitar a inclusão de aulas práticas com as hortas no currículo da escola. [...] O desejo de melhorar a qualidade de nossa merenda era comum a todos os profissionais da nossa gestão. Foi feito um bom planejamento, estabelecido as ações e metas a serem atingidas e assim o projeto deu certo [...]. (Informação verbal) 10 [...] Iniciar o processo de mudança foi um desafio, mas com o tempo vimos à realidade das nossas escolas irem mudando gradativamente [...]. (Informação verbal) Entrevista concedida pelo Gestor A em setembro Entrevista concedida pelo Gestor A1 em setembro 2013.

84 83 Nas 104 escolas do município, nos programas de educação de jovens e adultos - EJA, no programa mais educação e nas escolas quilombolas, a merenda formulada e industrializada há tempos já não fazem mais parte do cardápio. As frutas e as verduras são compradas semanalmente dos pequenos agricultores rurais da região que vendem de forma direta para a Prefeitura. Alimentos regionais são prioridades na merenda escolar como açaí, farinha d água, tapioca e cupuaçu. A inclusão dos pequenos produtores locais trouxe benefícios não somente para os alunos, mas para os próprios produtores que passaram a ter alternativas de geração de renda. Pode-se citar como exemplo, o mel que é produzido por um assentamento da região. O sucesso desta experiência se deve ao apoio direto recebido da Secretaria Municipal de Agricultura e do Programa de Incentivo a Comunidade Agrícola. O Projeto do Café da manhã atinge 51 escolas que compreende todas as escolas da periferia da cidade e da zona rural. A prática foi implantada ao constatar que grande parte dos alunos das escolas de áreas periféricas e rurais oriundos de famílias de baixo poder aquisitivo não tinha garantido nem a primeira alimentação do dia. [...] Por reconhecer que o consumo regular de um café da manhã balanceado melhora a capacidade de concentração e deixa as crianças mais dispostas para o aprendizado é que nos motivou a introduzir além do lanche regular o café da manhã no cardápio da escola das periferias [...]. (Informação verbal) 12 [...] Nossa preocupação sempre foi com o bom rendimento escolar das crianças, por isso não medimos esforços para introduzir o café da manhã nas escolas da periferia e da zona rural do município. Era comum eu visitar as escolas na hora que o que café era servido para ter certeza que tudo estava acontecendo conforme o planejado [...]. (Informação verbal) 13 Crianças e adolescentes são recepcionadas todos os dias nas escolas com um café balanceado e planejado por nutricionista. O desafio para manter o projeto segundo relato de Coordenadores é grande, pois o investimento é alto e contínuo o que implica principalmente em disposição e sensibilidade dos gestores para mantê-lo em pleno funcionamento. [...] O Governo Federal investe somente R$ 0,30 centavos e o município contribui com mais R$ 0,52 centavos por aluno. Assim, o café da manhã e o lanche de cada estudante sai por R$ 0,82 centavos [...]. (Informação verbal) Entrevista concedida pelo Gestor A1 em setembro Entrevista concedida pelo Gestor A em setembro Entrevista concedida pelo Gestor A1 em setembro 2013.

85 84 Neste contexto de melhoria da gestão da merenda escolar em Castanhal, outra ação importante para o reconhecimento da eficiência da gestão foi à valorização das merendeiras por meio de premiações e pelo reconhecimento da profissão com a distinção clara entre o papel do servente e da merendeira já que até então ambos desempenhavam as mesmas funções nas escolas. Implantou-se um programa de capacitação com ênfase na preparação de receitas de baixo custo, com qualidade e com o máximo de aproveitamento do sabor dos alimentos e dos seus nutrientes além de temas transversais como a importância da higiene para a saúde. [...] As merendeiras foram estimuladas por meio de um concurso interno da Secretaria Municipal de Educação a criar suas próprias receitas com base nos produtos da merenda escolar, a experiência foi tão exitosa que resultou na edição de um livro com todas as receitas das merendeiras locais, receitas estas que passarão a fazer parte do cardápio escolar [...]. (Informação verbal) 15 Uma prática mais recente implantada pela Secretaria Municipal de Educação é a cozinha experimental itinerante, trata-se de uma cozinha móvel adaptada com fogão, pia armários, freezer diagonal e todos os utensílios de uma cozinha moderna. Formada por uma equipe de cinco técnicos, uma nutricionista, uma tecnóloga de alimentos, uma pedagoga, um chefe de cozinha e uma merendeira, a cozinha experimental tem como objetivo capacitar de forma continuada os profissionais diretamente envolvidos com a produção de merenda escolar que inclui merendeiras das unidades escolares municipais e filantrópicas da zona urbana e rural do município de Castanhal, totalizando 300 merendeiras. Esta prática esta concorrendo ao Prêmio Gestor Eficiente da Merenda Escolar neste ano de Em que pesem o fato da proposta da gestão eficiente da merenda escolar ter sido gestada pelo Governo Federal através do Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), o nível de criatividade e comprometimento dos gestores em mudar a realidade do município foi decisivo para a substituição de uma prática tradicional de gestão da merenda escola, em que o foco era somente no consumo de produtos industrializados, para uma prática moderna de gestão, no qual a preocupação passa a ser com a saúde, com a qualidade de vida e com a geração de renda, soma-se a isso a abertura ao diálogo e o envolvimento da comunidade escolar e da sociedade civil nos processos de gestão. 15 Entrevista concedida pelo Gestor A1 em setembro 2013.

86 85 O reconhecimento da necessidade de interfaces entre as políticas públicas municipais também se destaca em temos de inovação ao se estabelecer ações diretas com a Secretaria Municipal de Agricultura visando à melhoria da qualidade da merenda escolar servida nas escolas o que automaticamente também influenciou na economia do município por meio da geração de renda para pequenos agricultores. Este cenário revela à importância de se trabalhar as políticas setoriais de forma integrada Município de Óbidos: Escola de Tempo Integral - ETI O município de Óbidos no período de 2005 a 2012 foi governado por um gestor pertencente ao PTB Partido Trabalhista Brasileiro. A Secretaria de Educação ficou sob a responsabilidade de um professor da rede pública. A Secretária de Educação do Município de Óbidos, no ano de 2010, implantou como experiência na cidade, a escola de tempo integral em uma de suas unidades, a Escola Municipal de Educação Infantil e Ensino Fundamental Frei Edmundo Bonckosch. O projeto é destinado a atender crianças e adolescentes de baixo poder aquisitivo, oportunizando-lhes uma maior qualidade de ensino, na medida em que são trabalhados em todas as áreas do conhecimento, ampliando com metodologias diversificadas, os conteúdos da base curricular.

87 86 Figura 8 - Prática Inovadora. PROCESSO DE IMPLANTAÇÃO DA PRÁTICA INOVADORA Descentralização e Participação Ações integradas Projeto desenvolvido com a participação de diretores, professores, técnicos e demais servidores da escola Participação direta da comunidade por meio de pais e familiares de alunos ESCOLA DE TEMPO INTEGRAL Ações integradas com a Secretaria de Saúde e Assistência Parcerias com a Universidade Estadual do Oeste do Pará A essência do projeto é a permanência da criança e do adolescente na escola, assistindo-o integralmente em suas necessidades básicas e educacional, ampliando o aproveitamento escolar Total de alunos beneficiados: 310 alunos Fonte: Prefeitura Municipal de Óbidos ([20--]). A escola fica localizada na periferia da cidade, seus alunos são oriundos de famílias de baixo poder aquisitivo, cujos pais são trabalhadores da indústria de castanha, frigorífico, domésticas, vendedores ambulantes, funcionalismo público, além das famílias que trabalham em pequenas lavouras e carvoarias o dia inteiro. Realidade esta que obrigam estes pais a deixarem seus filhos sozinhos em casa expondo-os a situação de vulnerabilidade social. Sozinhos e sem ocupação em um dos turnos do dia, crianças e adolescentes utilizam a rua como passa tempo. Este cenário bastante comum na maioria das cidades brasileiras começou a ser rompido em Óbidos quando o município aderiu ao projeto de Escola em Tempo Integral - (ETI) cujo objetivo era ampliar o tempo de permanência do estudante na escola assistindo-o integralmente em suas necessidades básicas e educacionais, ampliando o aproveitamento escolar, resgatando a autoestima e capacitando-o para atingir efetivamente a aprendizagem, sendo alternativa para redução dos índices de evasão, de repetência e de distorção idade/série.

88 [...] A proposta da criação da ETI revelou-se como uma alternativa viável para mudar a realidade de crianças e adolescentes da periferia da cidade. Seu processo de implantação foi amplamente debatido junto à comunidade, professores, técnicos e todo o quadro de funcionários da escola. Assim, a proposta teve uma aceitação positiva tanto por parte de funcionários como pela comunidade local por entender os benefícios que esta traria [...]. (Informação verbal) O projeto, considerado audacioso para a realidade do município do porte de Óbidos, principalmente pelos poucos recursos investidos pelo Governo Federal para atender aos inúmeros desafios que surgiam, exigiu da Secretaria Municipal de Educação ações conjuntas com a Secretaria Municipal de Saúde e Assistência Social e muita persistência dos gestores para que a ideia desse certo. [...] Quebrar velhas tradições, mudar paradigmas e trabalhar com poucos recursos são os grandes desafios para um gestor quando se quer implantar algo novo na gestão pública. Fazer as pessoas compreenderem a importância e a necessidade do projeto foi algo complicado mas não foi suficiente para desistirmos da ideia [...]. (Informação verbal) 17 [...] Há um custo muito alto para manter uma escola de tempo integral e o trabalho administrativo pedagógico é triplicado, porém, nada teria sido possível sem o envolvimento dos servidores da escola, da SEMED, dos alunos, a compreensão dos pais e da comunidade local, o apoio das secretarias municipais, dos amigos da escola [...]. (Informação verbal) 18 A escola possui um total de 310 alunos e o tempo de permanência destes estudantes na escola passou de cinco para nove horas. Além de profissionais capacitados e materiais didáticos, cada estudante recebe no mínimo três refeições diárias, garantindo melhores condições para o seu aprendizado. Diante das mudanças houve a necessidade de reestruturar as propostas voltadas para as novas práticas educacionais. A primeira mudança foi no horário que passou a ser estabelecido diariamente obedecendo a seguinte rotina: As 7h30m os estudantes são recebidos com um café da manhã para em seguida serem conduzidos às salas de aula regulares que continuam seguindo o currículo comum das demais escolas municipais; O horário de intervalo das turmas é as 9h30m da manhã e tem duração de 15 minutos; as 11h inicia o processo de higienização e as 11h30m o almoço começa a ser servido; após a refeição todos os estudantes, sob a supervisão de professores e monitores, são conduzidos a ambientes de entretenimento como salas de televisão, música, jogos educativos, leitura. A escola passou a oferecer, além 16 Entrevista concedida pelo Gestor C em outubro Entrevista concedida pelo Gestor C em outubro Entrevista concedida pelo Gestor C1 em outubro 2013.

89 88 de uma educação de qualidade no turno regular, cursos e oficinas pedagógicas no turno inverso, atendendo os estudantes de forma completa. A partir das 13h30m observa-se a diferença do atendimento no turno inverso onde é desenvolvido práticas inovadoras e diferenciadas. Denominado macrocampos os alunos participam das seguintes atividades complementares: oficinas de arte; saúde, alimentação e prevenção; meio ambiente; direitos humanos e cidadania e inclusão digital. Além das oficinas é disponibilizado aos estudantes atendimento educacional especializado cujo objetivo é atender as necessidades específicas de crianças e adolescentes que necessitam de acompanhamento diferenciado. A escola desenvolve ainda ações voltadas para o enfrentamento da violência dentro e fora da escola, com a participação de forma contínua da família. Para tanto foi criado o projeto Família na Escola, a Voz do Silêncio Ecoa e o City Tour. Dados da pesquisa demonstraram que a avaliação do processo aprendizado da Escola de Tempo Integral acontece no cotidiano das atividades e a recuperação é feita de forma paralela. Esta prática foi considerada inovadora não pelo seu ineditismo, já que a Escola de Tempo Integral é encontrada em diversas cidades do país, mas por quê mudou significativamente práticas anteriores ampliando o acesso de crianças e adolescentes oriundos de camadas sociais menos favorecidas a um processo educacional integral, abrangendo o desenvolvimento biopsicossocial dos estudantes. [...] A escola em tempo integral não é uma criação do município, mas ainda não é uma realidade na maioria das escolas brasileiras. A implantação numa escola da zona urbana nos mostra que é possível mantê-la, e que seus efeitos na consolidação de uma educação de qualidade são evidentes no resultado dos alunos, na diminuição dos índices de vulnerabilidade social, no trabalho pedagógico, na relação professor e aluno, pais e servidores e comunidade [...]. (Informação verbal) 19 Os resultados demonstraram avanços quanto seu método de atuação, pois rompe com aquilo que efetivamente engessa as políticas públicas de educação do país que é a fragmentação e a visão setorizada do processo ensino aprendizagem. O projeto é essencialmente integralizado aos segmentos, da educação, assistência e a saúde, estabelecendo um espaço de diálogo inter e multidisciplinar que possibilita o desenvolvimento de estratégias eficientes para o enfretamento dos problemas da educação na Escola de Tempo Integral. 19 Entrevista concedida pelo Gestor C1 em outubro 2013.

90 6.2 ESTILO DE LIDERANÇA E SUA RELAÇÃO COM PRÁTICAS INOVADORAS NAS SECRETARIAS MUNICIPAIS DE EDUCAÇÃO DE MUNICÍPIOS PARAENSES 89 Esta fase da pesquisa, conforme já fora descrito na seção que trata da metodologia, buscou-se analisar o estilo de liderança dos secretários municipais de educação que estavam no cargo no período de implantação da prática inovadora, isto é, e a relação entre estes estilos e a implantação das práticas inovadoras. Os Municípios de Castanhal e Paragominas tiveram 27 participantes cada um, enquanto que Óbidos somente 14, isto se deve provavelmente, ao fato de que a prática inovadora identificada neste município está restrita a uma única escola, ao contrário das práticas dos outros municípios que possuem ações e inserções mais abrangentes, portanto, há mais servidores envolvidos diretamente na sua execução, se deve ainda ao fato de que não foi possível ir até este município sendo a pesquisa realizada com o apoio do ex-prefeito e de funcionários da escola por meio de telefonemas e s. Entre os participantes da pesquisa a maioria era composta de servidores efetivos. A participação dos servidores efetivos foi bem maior em relação aos contratados. A delimitação do perfil do servidor, priorizando os efetivos, visou minimizar os riscos decorrentes de avaliações de cunho puramente partidário, considerando que geralmente os servidores contratados e ou temporário possui um maior comprometimento pessoal com o gestor que lhe indicou para o cargo. Desta forma, as avaliações do perfil do seu líder poderiam ser superestimadas em relação às qualidades. A média de tempo dos servidores no cargo variou entre 10 e 14 anos e a idade média dos participantes foi de 38 anos.

91 90 Figura 9 - Nível de escolaridade dos participantes da pesquisa. Escolaridade Não respondeu 27% 7% 3% 6% 9% Ensino fundamental Ensino médio 10% 38% Ensino superior incompleto Ensino superior completo Pós-graduação incompleta Fonte: Da autora (2013). A maioria dos participantes possui nível superior completo com pós-graduação completa ou incompleta, isto se deve ao fato de que a maioria dos servidores que participaram da pesquisa são professores, estão em cargos de coordenação e ou assessoria pedagógica o que exige maior escolaridade. O tempo médio de atuação do servidor na Unidade Organizacional em que a prática foi implantada foi de oito anos o que compreende exatamente o período da gestão pesquisado. Este tempo foi considerado uma variável importante porque quanto maior o tempo na mesma função ou cargo, maior a possibilidade do servidor conhecer todo o processo de planejamento e execução da prática inovadora bem como as pessoas envolvidas na sua implantação, facilitando sua análise sobre o nível de influência da liderança na sua criação e êxito. O estilo de liderança encontrado na secretaria municipal de Castanhal aponta para uma combinação de estilos.