LAÉRCIO MIRANDA BRAGA LUCIANO DIAS CARDOSO

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1 MINISTÉRIO DA EDUCAÇAO E CULTURA UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA ESCOLA DE ADMINISTRAÇÃO PROGRAMA DE CAPACITAÇÃO PROFISSIONAL AVANÇADA CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM POLÍTICAS E GESTÃO EM SEGURANÇA PÚBLICA LATU SENSU OS SOLDADOS DE BACO : a segunda ocupação policial exercida em dez casas noturnas na orla da cidade do Salvador e suas conseqüências para a qualidade do serviço público prestado ao cidadão no terceiro trimestre de 2007 LAÉRCIO MIRANDA BRAGA LUCIANO DIAS CARDOSO SALVADOR-BA NOVEMBRO/2007

2 2 LAÉRCIO MIRANDA BRAGA LUCIANO DIAS CARDOSO OS SOLDADOS DE BACO : a segunda ocupação policial exercida em dez casas noturnas na orla da cidade do Salvador e suas conseqüências para a qualidade do serviço público prestado ao cidadão no terceiro trimestre de Monografia apresentada ao Núcleo de Pós-Graduação em Administração da Universidade Federal da Bahia, como requisito parcial para obtenção do título de Especialista em Políticas e Gestão em Segurança Pública. Orientador: Uaçaí de Magalhães Lopes Co-orientadora: Juliana Maia Maia SALVADOR-BA NOVEMBRO/2007 2

3 3 Aos nossos filhos, pais, esposas e irmãos, pelo apoio e carinho 3

4 4 Agradecimentos Durante o processo de desenvolvimento desse trabalho monográfico, foram fundamentais as participações: da mestranda Juliana Maia e Maia, do Profº. Dr. Uaçaí de Magalhães Lopes, da Profª. Drª. Ivone Freire Costa, aos quais somos muito gratos. Agradecemos, também, aos policiais entrevistados ao longo dessa pesquisa, às instituições que nos apoiaram: Departamento de Polícia Rodoviária Federal e Policia Civil do Estado de Sergipe, e ao quadro de servidores da UFBA, pela presteza e eficiência usuais. 4

5 5 É preciso afiar o [...] pessimismo da razão [...] para construir o [...] otimismo da vontade Antonio Gramsci (CC,1,257) 5

6 6 RESUMO Essa monografia realizou um estudo acerca da segunda ocupação policial exercida em dez casas noturnas, em cinco bairros de classe média, situadas na orla da cidade do Salvador, no segundo semestre de Seu objetivo foi identificar e avaliar as conseqüências para a qualidade na prestação do serviço público de segurança. Foi desenvolvida uma investigação exploratória alicerçada por pesquisas de campo e bibliográfica, empregando-se, como coleta de dados, a entrevista semiestruturada. A pesquisa identificou a atividade mais valorizada pelo policial o serviço público ou o serviço privado, avaliou sua satisfação nos dois tipos de atividade e investigou a interferência da atividade privada no serviço público prestado pelo policial. Os grupos temáticos privilegiados na análise dos resultados foram: a organização do trabalho, os relacionamentos inter-pessoais, a realização no trabalho e as implicações sociais da segunda ocupação para o serviço público. Concluiu-se que esses servidores: cumpriam uma excessiva e cansativa jornada de trabalho semanal; possuíam condições precárias de trabalho na segurança pública; relacionavam-se bem, com seus superiores hierárquicos na iniciativa privada e mal, com os correspondentes no serviço público; estavam mais motivados para o exercício da atividade privada, embora descartassem a possibilidade de abandono da atividade pública e suas vantagens; demonstraram pouco comprometimento social e má atuação no cumprimento do mandato público. Palavras-chave: Gestão da segurança pública; Mandato policial; Policiamento público e privado; Bico policial noturno. 6

7 7 ABSTRACT This monograph carried out a study about the second exerted police occupation in ten nocturnal houses in five middle class quarters, situated in the city of Salvador edge, in 2007 third trimester. Its objective was to identify and to evaluate the consequences for quality in the installment of the public service of security. It was developed an exploratory inquiry founded by bibliographical and field research, using itself, as a collection of data, the half-structuralized interview. The research identified the most valued activity by the policeman - the public service or the private service, it evaluated its satisfaction in the two types of activity and investigated the interference of the private activity in the public service given by the policeman. The privileged thematic groups in the analysis of the results were: the work organization, interpersonal relationships, the accomplishment in the work and the social implications of the second occupation for the public service. It was concluded that these servers: fulfilled an extreme and tiring working journey weekly; had precarious conditions of work in the public security; they got along well with its hierarchic superiors in the private initiative and badly with the correspondents in the public service; they were more motivated for the exercise of the private activity, even so they discarded the possibility of abandonment of the public activity and its advantages; they had demonstrated little social engagement and bad performance in fulfillment of the public mandate. Key-words: Management of the public security; Police mandate; Public and private policing; Moonlighting policeman. 7

8 8 SUMÁRIO 1INTRODUÇÃO 9 2 REFERENCIAL TEÓRICO Violência e Criminalidade Conceito de Polícia e Policiamento Caracterização da Atividade Policial Privada O Mandato Policial e a Segunda Ocupação 40 3METODOLOGIA OBJETIVO Geral Especificos Classificação do Estudo Abordagem Local População e Amostra Instrumentos de Coleta de Dados Tratamento dos Dados 55 4 RESULTADOS (DADOS TRATADOS) 56 5 CONCLUSÃO 73 REFERÊNCIAS 76 ANEXO A ESTATUTO DOS SERVIDORES PÚBLICOS DO ESTADO DA BAHIA ANEXO B ESTATUTO DO SERVIDOR POLICIAL CIVIL DA BAHIA ANEXO C - ESTATUTO DO SERVIDOR POLICIAL MILITAR DA BAHIA ANEXO D DECRETO-LEI N.2848/1940 (CÓDIGO PENAL) ANEXO E - ROTEIRO DE ENTREVISTAS 8

9 9 1 INTRODUÇÃO Uma sociedade que se pretende democrática deve almejar atender, minimamente, os principais anseios da sua população: distribuição de renda, serviços públicos de qualidade na saúde, educação e segurança públicas; demandas básicas de qualquer povo, principalmente dos menos abastados, desprovidos de recursos capazes de suprir as deficiências do Estado nessas áreas. Embora existam numerosos estudos a respeito das organizações, principalmente pós-década de 70, pouco se sabe, ainda, sobre a natureza dos atributos e das relações envolvidas na eficácia de organizações que prestam serviços públicos. Em razão desta constatação, as corporações policiais, no Brasil, não constituem raridades e projetam-se em ascendentes práticas de violência e criminalidade urbanas (COSTA, 2005, p.16). Os problemas relacionados à segurança pública vêm ganhando dimensões epidêmicas no Brasil, onde, pessoas e instituições dedicadas a estudá-los seriamente, são poucas ainda, assim como são muito precários os dados disponíveis para subsidiar análises precisas e políticas eficazes na diminuição do crime e da violência. Nossa obsessão pelo crime é traduzida na vida cotidiana, onde até nos momentos de lazer, reservamos grande parte do tempo para assistirmos aos filmes de ação e às matérias relacionadas à violência e criminalidade freqüentemente abordadas nos principais telejornais em horário nobre (MACHADO, 2006, p.165). Neste cenário, um dos temas mais avaliados por estudiosos da área de segurança, formuladores de políticas públicas, autoridades de governo, acadêmicos especialistas e pelos próprios policiais é a necessidade de profissionalizar a polícia brasileira como um recurso para capacitá-la, visando um desempenho mais eficiente, responsável e efetivo na realização do seu mister. Diante dessas circunstâncias, o presente estudo visa detectar quais são as principais conseqüências ocasionadas pela segunda ocupação do policial mais 9

10 10 conhecido como bico -, sobre a qualidade do serviço público, realizada em estabelecimentos identificados como casas noturnas (bares, restaurantes e boates), em alguns bairros de classe média, na orla da cidade do Salvador. Dentre as quais estão: avaliar a interferência no serviço público prestado pelo policial; identificar a atividade mais valorizada pelo policial o serviço público ou o serviço privado -, e avaliar a satisfação do servidor policial no serviço público e na segurança privada. Notadamente, sabe-se que a questão da qualificação não resolverá o problema da segurança da população ou dos crimes contra o patrimônio. A questão é mais complexa do que se imagina, tendo em vista que ao levar em consideração as palavras do grande sociólogo Emile Durkheim quando afirmou no início do século passado que: o crime é um fato normal em qualquer sociedade. Apesar de óbvia, a afirmação costuma chocar as pessoas que imaginam ser o papel da polícia acabar com o crime. Segundo o Professor Gey Espinheira: as desigualdades sócio-econômicas e por tantas e tão múltiplas emoções e práticas sociais perversas, sobretudo as do mundo da produção que coisificam, corroem e, por fim, destroem os seres humanos. E, assim, essas discrepâncias tornam-se condições suficientes, embora não necessárias, para o estabelecimento de conflitos e de embates violentos. (ESPINHEIRA, 2004, p.2 e p.3). Entende-se, portanto, que se a polícia auxiliasse na redução drástica dos roubos diários nas grandes metrópoles, a exemplo da cidade do Salvador, ainda assim, centenas de pessoas seriam vítimas todo dia. Vítimas sempre existirão independentemente da eficiência da polícia, o que se traduz na responsabilidade das pessoas de reduzir as possibilidades de sofrerem perdas e danos. Inclusive contratando segurança privada. Se os aparatos de polícia e justiça não conseguem controlar a criminalidade e sobram pressões de outras condições sociais desfavoráveis, o combate à violência se torna prioridade nas preocupações da sociedade e o mercado da segurança se 10

11 11 torna especialmente atrativo para exploração comercial. Aqui como em qualquer lugar do mundo. Por exemplo, Nos Estados Unidos existiam, no fim dos anos 90, cerca de três vezes mais seguranças particulares (dois milhões) do que policiais, estimados em 650 mil. A projeção norte-americana é de que os agentes de segurança particulares cresçam anualmente o dobro da taxa de policiais. Na Inglaterra e no Canadá, a situação é a mesma: existem duas vezes mais seguranças particulares do que policiais e a taxa de crescimento do setor privado é mais rápida do que a do setor público. (CARTACAPITAL, 19/02/2003, p.29) Na citada reportagem, a revista atribui ao crescimento desse setor privado como sendo resultante da combinação entre a baixa credibilidade das instituições policiais com o aumento da violência urbana. As firmas de segurança privada multiplicaram-se pelo país e, apenas no ano de 2003, já havia autorizadas pela Polícia Federal para operar no mercado. No mesmo período, a chamada indústria do medo promoveu a circulação de RS100 bilhões por ano 10% do PIB brasileiro-, conforme relatório da Comissão de Direitos Humanos da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB-SP). Dados do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) demonstram que entre os anos de 1985 a 1995 o número de soldados privados triplicou (IBGE/PNAD, 1995). Não se pode considerar que a vigilância privada seja necessariamente sinal de fracasso das forças de segurança pública e que o estado esteja transferindo seus encargos para o setor privado. Nos estados modernos, áreas que podem ser geridas por recursos privados, inclusive em segurança, possibilitam liberar os limitados e cada vez mais solicitados recursos públicos para os segmentos mais necessitados. O lucro desse mercado e a competição entre as empresas tornam a segurança privada um negócio como qualquer outro em que as empresas desenvolvem produtos e serviços para disputar clientes. Não se pode deixar de considerar que um negócio que movimenta bilhões de reais, inclusive sendo um dos maiores arrecadadores da contribuição de seguridade social para a Previdência Social do País, oferece centenas de milhares de emprego e estimula outros ramos de negócio, convém à economia do país e ajuda a atenuar problemas sociais (SILVA, 2000). 11

12 12 Contudo, um sério problema é o controle das atividades privadas de segurança. Na mesma matéria da revista Carta Capital, a professora do Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) e pesquisadora do Centro de Estudos de segurança e Cidadania da Universidade Candido Mendes Leonarda Musumeci -, afirma que a segurança privada é parte importante no combate à violência, desde que ela própria esteja sob controle. Sem vigilância, as empresas se confundem com o próprio crime. Além desse fator, tem-se ainda a questão dos próprios funcionários da segurança pública civil ou militar que atuam neste segmento, tendo como esta uma segunda ocupação policial, como forma de melhorar a receita no final do mês, fomentando esse segmento da economia com a transferência de conhecimento e habilidades pois são atividades similares -, favorecendo a apropriação pelo particular de recursos humanos públicos. A dupla jornada de trabalho público e privado acarreta problemas, biopsico-sociais, principalmente quanto à prestação de serviço público, ou privado, com qualidade, uma vez que a maioria dos que possui a chamada segunda ocupação policial, possui uma forte tendência a não atuarem profissionalmente como deveriam, prestando, portanto um serviço desqualificado e descaracterizado com os pressupostos da prestação de serviço público de qualidade à sociedade. Entende-se, também, que o verdadeiro sintoma da magnitude da insegurança pública, sob a ótica dos empresários e políticos ligados à indústria da segurança privada, é traduzido: na proliferação de vigilantes informais que protegem, cada vez mais, pequenos comércios expostos à crescente criminalidade; no aumento da segurança compulsória nesses nichos de mercado. Segundo reportagem da revista Veja, a Associação de Cabos Soldados da Polícia Militar do Estado de São Paulo estima que 90% dos Soldados adotem a prática (irregular) do bico (VEJA, 10/01/2007). Nesta mesma reportagem, há uma referência a uma pesquisa ainda inédita realizada no Brasil que comparou os níveis de estresse a que estão submetidas diversas categorias de profissionais. A psicóloga Ana Maria Rossi, presidente da filial 12

13 13 brasileira da associação que conduziu o estudo a Irternational Stress Management Association -, esclarece que. Mesmo quem trabalha sob alta pressão e em cargos de grande responsabilidade pode relaxar depois do expediente. Os policiais, não (apud VEJA, 10/01/2007). Assim foi explicado o porquê do primeiro lugar, ocupado pelos policiais, no ranking de estresse. A vulnerabilidade da segurança pública tem ainda uma face que envolve sérios questionamentos éticos, administrativos e penais: o suposto envolvimento, cada vez maior, de policiais graduados na direção de organizações de segurança privada, freqüentemente irregulares ou com "testas de ferro", sob o respaldo de suas funções oficiais. Não obstante, percebe-se que a segunda atividade policial tem-se estendido às mais diversas atividades comerciais, a exemplo, das casas noturnas, objeto deste estudo. Cidadãos e empresários que contratam policiais graduados ou não, buscam privilégios públicos para suas necessidades particulares de segurança e não querem a habitual eficiência da polícia. As questões-problemas levantadas são: Por que os policiais trabalham como agentes de segurança privada em casas noturnas da cidade do Salvador? Quais as conseqüências dessa segunda ocupação policial para o serviço público? Como essa atividade policial privada tem se organizado em torno do serviço público? Nas áreas urbanas do país, a sensação de medo e insegurança tem sido experimentada como um grave problema público devido à expectativa de que qualquer pessoa pode se tornar vítima de crime em qualquer ponto das cidades e em qualquer momento de sua vida cotidiana. Ressalte-se, no entanto, que não obstante nas últimas duas décadas terem se verificado inovações na área da formação profissional, poucas iniciativas 13

14 14 lograram sucesso no sentido de implementar mudanças efetivas nas práticas e procedimentos dominantes, inscritos em um padrão de desempenho que se traduz não só na ineficácia dos resultados obtidos para o enfrentamento da questão, mas que se reveste de aspectos suplementares relacionados, fundamentalmente, à forma de atuação predominantemente violenta e arbitrária da polícia, permanecendo como desafio à sociedade contemporânea brasileira. A despeito de algumas experiências exitosas, as propostas efetivas para reformulação da atividade profissional da polícia no país, não incorporaram o debate sobre o modelo profissional a ser adotado pela polícia e as metodologias práticas de intervenção para a realização das tarefas cotidianas envolvendo a manutenção da ordem e segurança públicas, principalmente nas questões relacionadas com os aspectos de condições para o desenvolvimento da atividade policial pública. Observa-se, por exemplo, que as polícias judiciárias e ostensivas pouco se integram na busca desse entendimento, dificultando sobremaneira o andamento da persecução penal. No Brasil, durante muito tempo, a questão da segurança foi estudada de forma restrita no foco da justiça criminal, polícia, tribunais e sistema carcerário. O desempenho dessas atividades, na maioria das vezes, comportou ao poder público estadual. No entanto, numa visão panorâmica, compreende-se a interveniência de outras esferas governamentais com o reaparecimento das antigas guardas municipais, junto aos municípios de grande porte, para a função de proteção do patrimônio das cidades; e na esfera federal, uma participação acentuada na elaboração de planos estratégicos de ação na área de segurança, com programas específicos no combate à violência - criação da Secretaria Nacional de Segurança Pública e da Força Nacional são exemplos do recente processo de federalização de temas relacionados à segurança. Justifica-se essa abordagem tendo em vista que a complexidade das relações sociais, agravadas por vários fatores desfavoráveis, a saber: taxas elevadas de desemprego, manutenção das desigualdades sociais, leis ultrapassadas que favorecem a impunidade, têm contribuído para que a violência se projete em linha 14

15 15 ascendente, vindo a se tornar prioridade a adoção de medidas cautelares e preventivas de comportamento. Além disso, os agentes de segurança pública, por comporem uma parte do sistema público de pronto atendimento, em tempo integral, ao cidadão, passaram a ter atribuições que não são específicas de sua atividade fim: salvaguardar monumentos, tidos como importantes para o contexto social; encaminhamento de pessoas portadoras de doenças mentais em crise para atendimento médico; atuação como segurança particular do seu superior hierárquico e de instituições bancárias, entre outros. Essa situação impõe aumento de encargos a seus já limitados recursos orçamentários, redundando no comprometimento da eficácia da segurança pública e gerando, destarte, lacunas que vêm sendo preenchidas pela segurança privada. O poder de Polícia vem deixando de ser uma atividade hegemônica do Estado. Nesse âmbito, vem ocorrendo um grande desgaste tanto pelas iniciativas comunitárias de autodefesa como pela expansão das atividades da indústria da segurança, tendo em vista o aumento da criminalidade, do sentimento de insegurança e o reconhecimento de que o Poder Público, mesmo que consiga prestar um serviço de segurança de qualidade, não atende às mais variadas necessidades específicas de segurança demandadas pelo mercado. Paralelamente ao modelo tradicional de segurança pública, centrado no controle repressivo penal, a sociedade propõe uma abordagem alternativa à questão da segurança, enfatizando o seu caráter interdisciplinar, sinalizando que a segurança deve deixar de ser competência exclusiva das políticas criminais do governo para converter-se em tema transversal, objeto de preocupação de diversos setores da sociedade civil, inclusive da segurança privada. A relevância social desta temática consiste no argumento de que: um país como o Brasil, com uma população de 43 milhões de pobres (renda pessoal inferior a dois dólares por dia), precisa investir prioritariamente em educação, saúde, moradia popular, saneamento básico e geração de empregos. Programas emergenciais de renda mínima, bolsa-escola, capacitação profissional e facilitação de crédito para a população de baixa renda, entre outros, têm de ser estimulados. 15

16 16 Só um maciço esforço de resgatar a dívida social o mais rapidamente possível, junto com uma profunda revisão do nosso falido modelo de segurança e justiça, é que nos permitirá vislumbrar no horizonte um país menos injusto e violento (LEMGRUBER, 2002, p.185). Como a violência e a ineficiente segurança pública estão presente no cotidiano das grandes cidades e do campo, importando em grande sensação de insegurança e impunidade nas pessoas, produzindo a insatisfação de toda sociedade brasileira, que vive em clima de descontentamento com os governantes e as políticas públicas. Vale ressaltar que a violência e a criminalidade que assolam o país, recaem sobre os ombros do Estado, porque ele detém o poder hegemônico, sendo o responsável, direta ou indiretamente, pela manutenção da ordem pública e segurança dos cidadãos, englobando tanto sua segurança física quanto do seu patrimônio. Um problema de tal complexidade necessita da participação, não apenas dos órgãos governamentais, mas da participação de todos, da sociedade, das organizações civis, de todas as entidades que possam se envolver com essa questão e que, por conseqüência, as pessoas possam reencontrar a tranqüilidade indispensável à vida. O problema, no entanto, é como isso vem sendo alcançado. Muitos são os policiais públicos que se encontram em uma segunda atividade policial: a privada. Geralmente atuam em estabelecimentos comerciais, na segurança pessoal, valendo-se de suas folgas no serviço público para atuarem como policiais privados. A despeito da ilegitimidade, muito embora questionável, desta segunda ocupação previstas nos dispositivos legais que regulamentam as profissões de policiais militares e civis -, o TST (Tribunal Superior do Trabalho) já reconheceu o vínculo empregatício entre o policial que pratica o bico e a empresa que o contrata, determinando que todos os direitos trabalhistas sejam pagos devidamente ao policial, fato esse relatado em decisão sobre uma lide envolvendo a Empresa Norforte Segurança e um PM de Pernambuco que fazia a segurança de um supermercado (O Estado de São Paulo, 22. Jul. 2003). 16

17 17 A questão, contudo, ainda, se relaciona com a qualidade do serviço prestado, seja este no âmbito público ou privado, pois tendo em vista que estes funcionários públicos atuam em suas folgas, supõe-se que não há tempo hábil para descanso e, conseqüentemente, suas atividades laborativas estariam assim comprometidas. Sabe-se, também, que a procura de uma segunda atividade em seu ramo de atividade está relacionada ao baixo estímulo à sua atividade como policial, deixando este funcionário, muitas das vezes, desmotivado. Atrelado a esse motivo tem-se ainda a falta de infra-estrutura que proporcione atuar de forma eficiente e eficaz. O resultado, sem sombra de dúvidas, é a má qualidade na prestação do serviço público. A relevância pessoal deste trabalho consiste na busca - destes pesquisadores - da compreensão dos mecanismos utilizados na efetivação das políticas e gestão de segurança pública na polícia brasileira e suas implicações para o servidor público que nela atua, com um enfoque especial na averiguação da qualidade deste trabalho prestado por um policial que possui uma segunda atividade. Elucidar, ainda que parcialmente, o que motiva esses colegas a seguirem esse caminho da transgressão funcional, em que pese o perigo e o desgaste físico e mental a que são submetidos ao exercerem a atividade extra durante o turno da noite. Nossas polícias são máquinas pesadas e lentas, nada inteligentes e criativas, que não valorizam seus policiais nem os preparam adequadamente; não planejam nem avaliam o que fazem; não aprendem com os erros porque não os identificam; não conhecem os problemas sobre os quais atuam (os policiais, individualmente sabem muito; a polícia, como instituição, nada sabe); não se cultivam o respeito e a confiança da população; cada vez mais só prendem em flagrante, porque pouco investigam; limitam-se a reagir depois que os crimes já ocorreram; cometem um número imenso de crimes, quando sua tarefa é evita-los ou conduzir à justiça os perpetradores (SOARES, 2006, p.117). Há que se almejar neste estudo, também, um incremento da produção acadêmica especializada nesta temática que considere as especificidades sóciocultural e institucional brasileiras cujas bases estejam ligadas à informalidade, bem 17

18 18 como, a perspectiva de assimilar a ambígua relação público-privada representada pelo trabalho, nas casas noturnas, realizado pelos agentes estatais. 18

19 19 2 REFERENCIAL TEÓRICO 2.1 Violência e Criminalidade A violência não é uma, é múltipla. Palavra oriunda do latim vis que significa força e se refere às noções de constrangimento e de uso da superioridade física sobre outra pessoa. Está relacionada aos conflitos de autoridade, lutas pelo poder e a vontade de domínio, de posse e de aniquilamento do oponente e de seus bens. Suas manifestações são aprovadas ou desaprovadas, lícitas ou ilícitas segundo normas sociais mantidas por usos e costumes naturalizados ou por aparatos legais da sociedade (MINAYO, 2000, p.14). Percebeu-se nos últimos anos, um aumento nas taxas de homicídio e criminalidade, elevando custos a elas associados e uma crescente importância dada ao tema em pesquisas de opinião. Em 1980, o Brasil registrava algo em torno de 12 homicídios para cada grupo de 100 mil habitantes, em 2005 esse número já havia chegado a 26 por 100 mil. Os governos e a sociedade civil consideram o problema do aumento da violência e da criminalidade como um dos mais sérios obstáculos ao desenvolvimento econômico e social. A maior preocupação para 31% dos brasileiros, no ano de 1997, era a criminalidade. Em 2007, a preocupação com a falta de segurança suplantou a do desemprego e dos baixos salários, chegando ao índice de 59% (VEJA, 2007, p.83). A opinião pública, antes ocupada, principalmente, com as questões sócioeconômicas, tais como: desemprego, juros, inflação e impostos; hoje também coloca na ordem do dia as preocupações decorrentes do crime e da violência, como fora 19

20 20 demonstrado. O grande desafio que se avizinha é o de formular e, mais complexo ainda, aplicar políticas públicas que pretendam prevenir e diminuir o crime e a violência. Pesquisas capazes de compreender as causas e as conseqüências desses fenômenos, agregadas a bancos de dados, poderiam otimizar o entendimento das perspectivas espaciais e temporais da criminalidade, bem como o seu monitoramento. Sob o aspecto econômico, no Brasil, ainda são reduzidos os trabalhos que têm abordado o tema dos determinantes da criminalidade. De certa forma, isto se deve ao fato de que há uma exigência de prazos mais longos para uma avaliação mais precisa, mas o tema é relativamente novo nessa ciência humana. Além disso, a relativa escassez de bases de dados sobre criminalidade no país, em virtude da falta de padronização entre os órgãos de segurança pública há 27 unidades da federação que dispõem de informações classificadas de forma diferente -, quando comparada com a atual situação favorável nos Estados Unidos, por exemplo, não contribui para o desenvolvimento de pesquisas na área. Por ocasião do recebimento do prêmio Nobel de economia, Becker sentenciou que os criminosos potenciais atribuem um valor monetário ao crime e fazem uma comparação deste valor ao custo monetário associado na realização do mesmo. Esse custo inclui os de planejamento, execução e o de oportunidade, traduzido na renda que perderão enquanto estiverem ausentes do mercado de trabalho legalizado, bem como o custo esperado se forem detidos e condenados e um custo moral atribuído ao ato de desrespeitar a lei (BECKER, 1993, p.390). A teoria traduz-se na expressão: (1 pr) * U(li ci Mi) pr * U(pu) > U(wi), interpretada como um determinado indivíduo (i) optará pelo cometimento de um crime em detrimento do mercado legal. As variáveis são definidas como: pr ( probabilidade de captura e condenação), li (valor monetário do ganho do crime), ci (custo de planejamento e execução do crime), Mi (custo moral), pu (valor monetário do castigo) e wi (renda aferida em atividades legais) (FAJNZYLBER, 2001, p.8). 20

21 21 Uma das implicações que se pode inferir diante deste modelo é a de que o crime só irá compensar se os salários pagos no mercado legalizado forem suficientemente baixos. Em relação aos crimes contra a pessoa, desmotivados monetariamente, poder-se-ia supor que a utilidade decorrente da realização dos mesmos pode ser representada pelas unidades comparadas às adquiridas em razão da aquisição de bens materiais. A ênfase nas interações sociais e nas características externas micro e macroeconômicas representa uma vertente recente da literatura econômica sobre crime e ajuda a explicar a concentração do crime em determinadas áreas ou a ocorrência de ondas de crime. Com efeito, as variáveis em questão trabalho, saúde, renda, educação, etc. também estão associadas a um maior número de vítimas potenciais economicamente atrativas e, portanto, a um maior retorno para a atividade criminal. Schwarz frisa que: No caso de crimes sem motivação econômica, em que a renda das vítimas é possivelmente irrelevante, o efeito esperado de um aumento nos rendimentos derivados do mercado legal é, segundo o modelo econômico, o de reduzir os incentivos ao crime (SCHWARZ, 1997, p.10) Na perspectiva do modelo apresentado, a desigualdade na distribuição de renda deveria estar associada a maiores taxas de crime na medida em que ela pode ser interpretada como uma práxis para a diferença entre o retorno do crime, associado à renda das vítimas potenciais, relativamente mais abastadas e o custo de oportunidade do crime, principalmente quando associado à renda dos criminosos potenciais, na base da pirâmide salarial (FAJNZYLBER, 2001, p.8) Assim, para essa doutrina, em áreas com mais disparidades sócioeconômicas, conviveriam indivíduos com menores custos de oportunidade de participar em atividades criminais, com indivíduos cujos bens materiais os tornam vítimas ou clientes (no caso de crimes sem vítimas) relativamente atrativos. E, em muitos casos, a segurança privada pode ser considerada um bem normal, ao qual pessoas de baixa renda têm menor acesso, enquanto a segurança pública pode ser 21

22 22 direcionada, em sociedades mais desiguais, para as áreas de maior renda per capita (FAJNZYLBER, 2001, p.8). Exemplos dessa interpretação peculiar de uma corrente da criminologia podem ser elencados: em 2003, o Congresso Nacional aprovou a criação do regime disciplinar diferenciado, o RDD, que prevê o isolamento de criminosos de alta periculosidade nos presídios (Câmara dos Deputados), constatou-se que, a despeito de quadrilhas dominarem parte dos presídios brasileiros, o isolamento dos líderes tem sido eficaz para lhes subtrair poder e influência dentro das prisões; limitar o horário de funcionamento de bares ajudou à cidade de Diadema (Grande São Paulo) a reduzir, em cinco anos, a sua taxa de homicídios em 68%, pois constatou-se que 60% dos homicídios ocorridos na cidade ocorriam a 100 metros de um bar; o programa tolerância zero adotado pela polícia da cidade de Nova York consistia na aplicação da pena de privação de liberdade até para crimes de menor potencial ofensivo como pichação e uma profunda reforma na polícia, culminou com uma redução de 60% dos homicídios em seis anos, e diminuição de 55% dos furtos de veículos (SOARES, 2002, p.227). Corroborando essa lógica economicista, várias tentativas foram feitas, no Brasil, com o fito de reduzir a criminalidade, mas conforme relato do jornalista de uma importante revista semanal, houve uma inversão dos resultados face às expectativas geradas,... aumentando-se a pena para quem praticava o seqüestro em 1990, qualificando-o como crime hediondo -, e então, dois anos depois, o número de seqüestros quadruplicou no Rio de Janeiro. Em 1996, houve 8000 casos de estupro no país. Virou crime hediondo. No ano seguinte, foram (VEJA, 2007, p.61). Analisando-se alguns dados norte-americanos sobre a pena de morte - extraídos de um trabalho da socióloga Julita Lemgruber -, outro grande mito da discussão sobre controle da criminalidade no nosso país, usualmente defendido como solução para grande parte dos nossos problemas criminais: Nos Estados Unidos, país que desde 1976 reintroduziu a pena de morte para crimes letais, a taxa de homicídios por 100 mil habitantes é de duas a quatro vezes superior à registrada em países da Europa Ocidental que não adotam essa pena; os estados norte- 22

23 23 americanos sem pena de morte têm taxas de homicídios mais baixas que os estados onde é aplicada a punição capital; embora os Estados Unidos estejam entre um número pequeno de países que condenam à morte jovens menores de 18 anos, um relatório de seu Departamento de Justiça informou que, entre 1985 e 1991, o número de jovens presos, com 13 e 14 anos, acusados de homicídio, cresceu 140%. Entre jovens de 15 anos, o crescimento foi de 217% (LEMGRUBER, 2002, p ). Segundo a própria Julita, A pena de morte não diminui a incidência dos crimes aos quais se aplica e é extremamente cara: uma pessoa executada custa ao Estado tanto ou mais que um condenado a 40 anos de prisão, na medida em que uma condenação à morte implica processos que se estendem por muitos anos, contemplando um grande número de apelações. E conclui: Atualmente, já se tem clareza de que a pena de prisão é cara e ineficaz: não inibe a criminalidade, não reeduca o infrator e estimula a reincidência, além de separar famílias e destruir indivíduos, aniquilando sua auto-estima e embrutecendo-os. Sabe-se que quem sai das penitenciárias, em geral sai pior e, ao reincidir, freqüentemente comete crimes mais graves, ao contrário dos infratores punidos com penas alternativas, que reincidem muito menos (LEMGRUBER, 2002, p ). Dissecando algumas das origens da violência, o professor e sociólogo da UFBA afirma: As diferenças e desigualdades são condições suficientes, embora não necessárias, para o estabelecimento de conflitos e de embates violentos, dentre os quais a guerra é o mais sintomático... (ESPINHEIRA, 2004,p.3). Em um outro artigo, intitulado: Violência na sociedade contemporânea: origens e causas da violência em Salvador, o Doutor Espinheira traduz com rara lucidez... a violência é uma representação social de múltiplas faces e dimensões. (ESPINHEIRA, 2000, p.2). Corrobora, em grande medida, o entendimento de que nenhuma pacificação é possível enquanto a distribuição de renda for muito desigual e as proporções de poder demasiado divergentes, sendo, também que nenhuma prosperidade, a longo prazo, é possível sem uma pacificação estável (ELIAS, 1997, p.161 e 401). Adiante, no mesmo trabalho, Espinheira elenca os tipos de violência e, dentre os quais, cinco destes são de suma importância para se compreender esse 23

24 24 fenômeno, analisando-se os condicionantes sociais, não econômicos, que concorrem para a violência e a criminalidade: 1- Violência institucional da ordem social, praticada pelo campo institucional do Estado formados pelo aparato de segurança pública, envolvendo as polícias Militar e Civil, e também todo o segmento do judiciário; 2 - Violência familiar, descrita pela especificidade do grupo familiar, os maustratos e os abusos sexuais em relação a crianças e adolescentes, à mulher e aos idosos; 3 - Violência inter-pessoal sem fins lucrativos, refere-se à truculência, à intolerância, nas circunstâncias em que os conflitos se exacerbam, a exemplo de relações de vizinhanças ou de convivência em ambientes coletivos, marcados pela competição; 4 Violência cotidiana é caracterizada pelo estado de intolerância entre os diversos agentes sociais, sobretudo nos espaços coletivos; 5 Violência de representação social é descrita como originária de grupos com identidades e territórios, em que aglomerações sociais se configuram como controladores de territórios e como representantes de identidades sociais específicas, sobretudo entre os jovens. O aumento da violência e conseqüentemente da criminalidade, em ambiente de relativa estabilidade econômica, é um fenômeno que pode ser entendido sob variados prismas: a ineficiência do Estado, representada pela impunidade dos criminosos, pelo grau de corrupção dos agentes públicos, pela incapacidade de efetuar uma gestão adequada dos recursos existentes; a inexistência de programas educacionais e de lazer que mantenham os jovens longe do crime; a falta de estratégias que reforcem o envolvimento da comunidade no controle do crime e da violência; serviços públicos de saúde e educação deficientes, que não permitam uma maior mobilidade e segurança sociais. São alguns dos elementos que apresentam à 24

25 25 sociedade um caldo de cultura mais do que suficiente para o recrudescimento das relações sociais e sua conseqüente degeneração violenta. Nunca a violência e a criminalidade estiveram tão presentes nas agendas políticas e sociais deste país. Relatório da ONU (Organização das Nações Unidas) compila e avalia cerca de 200 estudos produzidos nos últimos anos e aponta que a violência urbana tem aumentado mundo afora, mas isso é mais intenso na África e na América Latina, afirma Ban Ki-Moon, secretário geral da ONU (ESTADO DE SÃO PAULO, 2007). No nosso país morrem 100 pessoas por dia, em média, vítimas de armas de fogo, e o Estado de São Paulo responde por 1% dos homicídios no mundo. Entre 1970 e hoje, a taxa de homicídios triplicou no Rio de Janeiro e quadruplicou em São Paulo. Em 2001, a taxa de homicídios no Rio foi de 45 a cada 100 mil pessoas, contra 8 por 100 mil em toda a Europa e 7 por 100 mil em Nova York. No mundo, a taxa de homicídio subiu 30% desde o ano de 1980, passando 2,3 crimes para 3 por 100 mil habitantes no início da década atual (ESTADO DE SÃO PAULO, 2007). Nos últimos anos, a violência tem se tornado mais freqüente entre os que compõem os segmentos mais ricos e instruídos da população. Segundo pesquisa realizada pelo economista Ib Teixeira, da Fundação Getúlio Vargas, tem-se os seguintes pontos, somente no estado de São Paulo (2000): Mais de 2/3 da população diz ter mais medo do que confiança das Polícias Militares e Civis de todo o nosso território. 56.9% da população entrevistada, que sofreu roubo ou furto, não recorreram à polícia; 90% dos edifícios residenciais possuem grades ou uma forma de barreira física; 4,3 milhões de paulistanos já sofreram algum tipo de violência, sendo que 1,3 milhões já sofreu assalto. 25

26 26 Para a Organização das Nações Unidas (ONU), os índices de homicídios maiores que 25 pessoas por 100 mil habitantes, são considerados graves; e entre 10 e 25 por 100 mil habitantes são considerados incômodos. A cidade de Nova York, em 1990 possuía taxas de homicídio por 100 mil habitantes na ordem de 31 por 100 mil habitantes e hoje possui 08 para cada grupo de 100 mil. Em trabalho recente: Análise dos Custos e Conseqüências da Violência no Brasil, os pesquisadores Daniel R. C. Cerqueira, Alexandre Y. X. Carvalho, Waldir J. A. Lobão e Rute I. Rodrigues (CARVALHO, 2007, p.1) avaliaram que o país possuiu um custo estimado em R$92,2 bilhões, no ano de 2004, representando algo como 5,09% do PIB, equivalente a um valor per capita de R$519,40. Desse total, os gastos correspondentes ao setor público foram de R$28,7 bilhões, enquanto que o privado totalizou R$60,3 bilhões - com referência aos custos tangíveis e intangíveis arcados pelo setor privado -(CARVALHO, 2007, p.1). A violência e o crime - violência tratada formalmente pela lei -, todavia, são comportamentos sociais inerentes à natureza humana. Cada sociedade estabelece até que ponto há de tolerar a violência. O limite à violência não é apenas legal, mas sobretudo social. A existência do crime é fato social normal (Durkheim), embora sempre abominável e logo punível seu autor; anormal e patologia social é o crime em taxas altas. O crime para a sociedade é como a célula doente para o organismo humano, sempre há e haverá a célula maligna que é controlada e contida pela defesa orgânica, a doença estará caracterizada com a alta taxa destas unidades mórbidas, porém cada célula doente merece, por si só, tratamento (SCHWARZ, 1997, p.14). Dessa forma, a onda crescente de violência, inclusive criminal, é um complicado enigma do mundo moderno que não será bem decifrado se não houver a desvinculação da mera retórica, das rivalidades corporativas ou científicas (cientistas sociais e juristas), do emocionalismo. E, complementa o mesmo autor, que: Tanto quanto o mal da Aids, o do crime exige, para seu eficaz enfrentamento, consciência de que o problema é multidisciplinar, de responsabilidade profissional de muitos (policiais, promotores, juízes, peritos) e responsabilidade social de todos, eis que os fatores do 26

27 27 crime (melhor que causas do crime, segundo as últimas tendências da Criminologia) são múltiplos e de variada etiologia (SCHWARZ, 1997, p. 14). O fato é que somente a repressão não terá força, nem mesmo com maiores e bem armadas legiões de policiais, para conter o crime. Conquanto, indispensável e preventivo (em certos casos) a punição é, no entanto, enfrentamento apenas do efeito do problema. Neste sentido já alertara Beccaria, em 1775, proclamou ser mais fácil, mais útil, prevenir que reprimir; tamanha evidência parece distante de nossas concepções (AMARAL, 1999, p.1). Nesta temática, talvez a única verdade inquestionável seja o fato de que o crime é produção sociocultural, ou seja, seus elementos condicionantes têm esta etiologia. Com efeito, o comportamento agressivo gerador da criminalidade, deriva de fatores inerentes à personalidade e de fatores situacionais, tais como: frustrações, influência de modelos agressivos, o efeito modelador da permissividade, sobretudo, nos meios de comunicações e na família, o relativismo moral e o declínio da normatividade íntima (independente de juízos valorativos) da religião, tudo isto se não é determinante, por certo, é fortemente condicionante (SCHWARZ, 1997, p.18). Com tais elementos presentes, a convivência social está potencialmente ameaçada. Neste sentido, os crimes poderiam ser classificados em: Crimes patológicos (derivam de doenças do corpo e/ou da mente); Crimes passionais (associado à violenta tensão que pressiona o agir); Crimes por opção (decorrem da franca falência do poder intimidatório do Estado, eis que o agente elege a alternativa da infringência das regras penais). É nesta última classe de crimes que se encontra a grande maioria dos delitos mais preocupantes, nos dias correntes. Percebe-se, diante do exposto, que a redução da criminalidade e da violência e a garantia da segurança dos cidadãos são hoje grandes desafios tanto para as autoridades federais, estaduais, municipais 27

28 28 como para a sociedade, pois a violência atinge níveis epidêmicos em algumas regiões do Brasil. O crime organizado corrompe e enfraquece organizações públicas e privadas, até mesmo aquelas responsáveis pelo controle da criminalidade e da violência. A sociedade hoje tem pouca confiança nas organizações policiais e no sistema de justiça criminal (BRASILIANO, 2002, p.19). É sabido que a violência mais gravosa ocorre com maior intensidade nos fins de semana, especialmente nas metrópoles, onde são registrados elevados índices de roubos, acidentes automobilísticos, homicídios... No município de São Paulo, o Instituto Fernand Braudel de Economia Mundial desenvolveu em 2001 um acompanhamento das ocorrências de roubo a ônibus. Constatou-se que havia uma concentração desses delitos em algumas horas do dia (das 18 às 23 horas) e, sobretudo na sexta-feira (início do fim de semana) (OLIVEIRA, 2002, p ). Embora as casas noturnas focadas nesta pesquisa estejam localizadas em bairros nobres onde as taxas de homicídios são relativamente baixas quando comparadas ao subúrbio soteropolitano, denominada pela CONDER como Miolo de Salvador -, os policiais que nelas trabalham estão expostos à violência ocorrida com mais intensidade no período noturno, quais sejam elas decorrentes de: lesões corporais, brigas, rixas, acidentes automobilísticos, que estão usualmente relacionadas ao abuso de drogas lícitas e ilícitas ocorridos nos ambientes festivos. O diagnóstico da questão da Segurança Pública no Brasil revela o crescimento contínuo da criminalidade e da violência a partir dos anos 70, esse incremento considerável teria sido motivado pelos variados fatores, tais como: Aumento da população jovem; taxas elevadas de desemprego; Manutenção das desigualdades sociais; Crescimento do crime organizado; A falta de articulação entre as polícias dos Estados e destas com a esfera federal; Insuficiência do Judiciário e Ministério Público; 28

29 29 A falta de treinamento e de remuneração adequada aos profissionais da segurança pública; As violações aos direitos fundamentais dos cidadãos na rotina de policiamento e de investigação criminal; A falta crônica de vagas no sistema carcerário; leis penais antiquadas para a realidade do crime organizado, entre outros (BRASILIANO, 2002, p ). A violência sempre foi, é e sempre será um aspecto importante da vida humana. Para nossa infelicidade, parece que a violência civil existirá sempre e provavelmente crescerá até que as atuais pressões demográficas e confusões morais desapareçam no pretérito, deixando um lugar para diferentes problemas a importunar as futuras gerações. Não há solução mágica e fácil, pois teremos que conviver com a violência, tentando minimizar seus danos, custos e impactos na medida do factível (McNEILL, 2002, p.31). 2.2 Conceito de Polícia e Policiamento A polícia, como uma instituição mantida pelo governo, regulada por leis e tem como atribuição constitucional a segurança pública, não pode manter a política de segurança pública de um por si, e o Estado por todos, já que as pessoas, em tese, estão integradas em um todo do tecido social, mas com vulnerabilidades distintas, principalmente com base na capacidade econômica. Segundo Amaral, originariamente, polícia era conjunto de funções necessárias ao funcionamento e à conservação da cidade-estado (polis grega, daí a etimologia de polícia e civita romana, daí civil, isto é, inerente à civita). Civil era, pois, derivação de cidade (conceito político e não urbanístico) e logo Direito Civil (o Direito dos nascidos na civita romana) e cidadão aquele a quem é dado o direito de influir na gestão da coisa pública, da civita (daí república: res (coisa)+publica). Militar era (e é) antítese conceitual de civil, no sentido primitivo os que se domiciliavam na cidade - os civis - e os que estavam fixados fora da civita - os militares - (AMARAL,2002,n.54). 29

30 30 Assim, os corpos militares (as legiões romanas) eram sediadas fora dos limites da cidade para defendê-la dos invasores (os bárbaros) e não podiam adentrála sem permissão do governo. Dentro das civitas, só bem depois (já final do império romano) é que vai ocorrer o fenômeno do pretorianismo, militarização transitória de determinadas funções estatais ligadas à segurança pública (cessada a excepcionalidade retornava-se à normalidade civil) e amiúde usado como instrumento de conquista, manutenção e exercício forçado do poder - que já perdera muito de sua força sobrenatural que tanto fortaleceu as cidades-estados (AMARAL,2002,n.54) Isto vem de explicar o fenômeno político, já histórico, denominado militarismo (degeneração profissional que culmina com o controle da vida civil pelos especialistas da defesa externa e hoje, também, interna, mas neste caso apenas por exceção e requisição do supremo magistrado civil). Assim, na essência, policiar é civilizar, porquanto a vida civilizada (vida na civita, em comunidade) implicava e implica em refreamentos do que não é civilizado, do que não é urbanidade (civita e urb, são raízes latinas para a idéia de virtude, a arte dos gregos clássicos). É muito significativo o distanciamento, quase esquecimento, em nossos dias, dessa função precípua e eterna da instituição policial, sua razão de ser corrompeu-se, deturpou-se. A polícia mais visível a todos é a de segurança pública (o braço mais forte e armado do Direito a serviço da municipalidade, não fosse a debilidade de nossos municípios) e por isso mesmo, metonimicamente, todos tendemos a confundi-la, enquanto parte, com o todo. Confunde-se, também, polícia-função (sentido original) com polícia-corporação (sentido usual). Modernamente e na medida em que os tradicionais meios de controles do homem (o freio mítico da Antigüidade politeísta, o do cristianismo medieval...) desapareceram ou perderam força e novos fatores anti-sociais surgiram, a polícia se especializa e, hoje se apresenta com duas funções: A tradicional polícia preventiva (administrativa, p/alguns), de proteção individual e coletiva; 30

31 31 A moderna polícia judiciária, ou seja, atividade policial repressiva (judicial) ao crime e de auxílio à justiça penal (investigação cientifica dos crimes). Confunde-se também a necessidade de polícia fardada (e até de disciplina e hierarquia) com a necessidade de ser militar a sua formação (cultura) profissional. Como refere Catarina Sarmento e Castro, o conceito de polícia é encarado em diferentes perspectivas. Na perspectiva da atividade material de polícia, que pressupõe uma finalidade própria, distinta das demais formas de atividade administrativa que concorrem para a satisfação do interesse público, e num sentido orgânico ou institucional, enquanto conjunto de órgãos e agentes pertencentes a serviços administrativos cuja função essencial consiste no desempenho de tarefas materiais de polícia(sarmento & CASTRO, 1990, p. 16). A mesma autora, Sarmento e Castro (1990, p.29 e p.30), afirma ainda que a: Doutrina tradicional portuguesa construiu um conceito de polícia apoiado em dois diferentes perfis: o perfil funcional, considerando a polícia a atividade administrativa que se exerce mediante a imposição de restrições aos direitos dos particulares, incluindo, se necessário, o uso da força, e o perfil material, que já destacava a necessidade de afastar os perigos para os interesses sociais gerais. Diogo Freitas do Amaral (2001, p.162) define as formas de exercício dos poderes de polícia como aqueles que impõem limitações à liberdade individual com vista a evitar que, em conseqüência da conduta perigosa dos indivíduos, se produzam danos sociais, depois o autor apresenta como exemplos os regulamentos de trânsito, os regulamentos sobre instalação e funcionamento de indústrias insalubres, ou ainda os regulamentos sobre a utilização de material elétrico. Ainda sobre o poder de polícia, Celso Antônio Bandeira de Mello (MELLO,2005, p.768) descreve como a atividade estatal de condicionar a liberdade e a propriedade ajustando-as aos interesses coletivos.... Deve ainda referir-se que a competência para a sua emissão está reservada às autoridades de polícia. 31