Subsídios para os novos Gestores Estaduais. da educação

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1 Subsídios para os novos Gestores Estaduais da educação

2 Subsídios para os novos Gestores Estaduais da educação Dezembro / 2010

3 Secretaria Executiva do Consed End.: SDS/CONIC - Bloco A - Ed. Boulevard Center - 5º Andar - Sala 501 CEP: Brasília - DF - Fone: (61) Site: / consed@consed.org.br Conselho Nacional de Secretários de Educação. Subsídios para os novos gestores estaduais da Educação- Consed : / Conselho Nacional de Secretários de Educação Brasília : Consed, p. 1. Gestão Educacional. 2. Administração Escolar. I.Consed. II. Título CDU Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP) Marines/Bibliotecária (CRB-2039)

4 Subsídios para os novos Gestores Estaduais da educação

5 SUMÁRIO APRESENTAÇÃO CAPÍTULO 1 - O CONSED: SUAS LINHAS DE AÇÃO AO LONGO DO TEMPO CAPÍTULO 2 - A DIMENSÃO ESTRUTURAL E A DIMENSÃO PEDAGÓGICA A ORGANIZAÇÃO FEDERATIVA DA EDUCAÇÃO BRASILEIRA AS OBRIGAÇÕES DO PODER PÚBLICO ESTADUAL EM MATÉRIA EDUCACIONAL OS SISTEMAS DE ENSINO E SEU FUNCIONAMENTO O REGIME DE COLABORAÇÃO E A INTERAÇÃO COM OUTROS ATORES OS PLANOS DE EDUCAÇÃO OS PROGRAMAS SUPLEMENTARES NA EDUCAÇÃO BÁSICA A AVALIAÇÃO DO RENDIMENTO ESCOLAR CAPÍTULO 3 - A DIMENSÃO DA GESTÃO DE PESSOAL OS FUNDAMENTOS LEGAIS A CARREIRA COMO ELEMENTO DE VALORIZAÇÃO DO MAGISTÉRIO A FORMAÇÃO CONTINUADA COMO ELEMENTO DE VALORIZAÇÃO DO MAGISTÉRIO AS CATEGORIAS DE PROFISSIONAIS DA EDUCAÇÃO ESCOLAR BÁSICA O PISO SALARIAL NACIONAL PROFISSIONAL A CARREIRA DOS DEMAIS SERVIDORES DA EDUCAÇÃO CAPÍTULO 4 - A DIMENSÃO DA GESTÃO ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA O FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO PÚBLICA O PROCESSO ORÇAMENTÁRIO CAPÍTULO 5 - A DIMENSÃO DA GESTÃO DE RECURSOS MATERIAIS QUESTÕES GERAIS SOBRE LICITAÇÃO PARTICULARIDADES SOBRE BENS IMÓVEIS PARTICULARIDADES SOBRE BENS MÓVEIS CARTA COMPROMISSO PELA GARANTIA DO DIREITO À EDUCAÇÃO DE QUALIDADE REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS... 81

6 APRESENTAÇÃO

7 APRESENTAÇÃO Opresente trabalho tem por objetivo oferecer aos gestores da educação pública estadual alguns subsídios úteis para o exercício de sua função. Trata-se de uma síntese das principais normas legais e de alguns conceitos administrativos importantes para a ação dos agentes públicos aos quais é confiada a responsabilidade de conduzir as políticas públicas educacionais no âmbito dos Estados e do Distrito Federal. Esta iniciativa do CONSED se insere dentro da finalidade que inspira a sua existência, que é a de contribuir para o desenvolvimento e a implementação de políticas públicas educacionais promotoras de educação com qualidade para todos, mediante iniciativas educacionais de interesse público comum entre as Secretarias Estaduais de Educação, em articulação com os poderes federal, estaduais, municipais e sociedade civil organizada. O primeiro capítulo faz um breve relato da história do CONSED e de suas principais realizações, que evidenciam a contribuição do conselho para o êxito da gestão da educação nos entes federados, fomentando a sua colaboração e integração. Os capítulos seguintes são dedicados às diferentes dimensões da gestão educacional. No segundo capítulo, aborda-se a dimensão estrutural e pedagógica da gestão. Faz-se uma síntese da organização da educação brasileira, com ênfase na responsabilidade dos Estados e do Distrito Federal. Comentam-se os deveres do Poder Público, os direitos do cidadão em educação e as responsabilidades do gestor com relação a seu cumprimento e garantia. Apresentam-se o conceito de sistema de ensino e as características de seu funcionamento. Discutem-se o regime de colaboração; a integração com outros atores, como o Ministério Público e conselhos sociais; e a relação entre plano nacional e plano estadual de educação. São ainda abordados os programas suplementares na educação básica e a avaliação do rendimento escolar (avaliações nacionais e locais). O terceiro capítulo trata da dimensão da gestão de pessoal, discutindo os principais instrumentos das políticas de valorização dos profissionais da educação: planos de carreira e programas de formação continuada. São apresentados a legislação básica e os principais 06

8 conceitos envolvidos na implementação desses instrumentos, incluindo a definição das categorias de profissionais da educação e as normas relativas ao piso salarial profissional nacional do magistério público da educação básica. No quarto capítulo, encontram-se as principais questões relativas à dimensão da gestão de recursos financeiros. São assim comentados a estrutura do financiamento da educação pública no Brasil; o conceito de despesas de manutenção e desenvolvimento do ensino; o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB); o salário-educação e a aplicação de seus recursos; as fontes adicionais de recursos para programas educacionais; o processo orçamentário; a execução da despesa pública e as responsabilidades do ordenador; a descentralização de recursos financeiros na rede escolar; e alguns instrumentos para transferência de recursos. O quinto capítulo versa sobre a dimensão da gestão de patrimônio e gestão de recursos materiais. Apresenta-se de modo resumido o processo de licitação para aquisição e alienação de bens e contratação de serviços, com base em elementos fundamentais da Lei nº 8.666, de Finalmente, discute-se a Carta Compromisso pela Garantia do Direito à Educação de Qualidade, dirigida aos governantes e parlamentares cujos mandatos se iniciam em Essa carta, subscrita por inúmeras entidades, dentre elas o CONSED, oferece uma agenda de prioridades para o enfrentamento dos principais desafios para a melhoria da qualidade da educação brasileira. 07 Yvelise Freitas de Souza Arco-verde Presidente do Consed

9 O CONSED: SUAS LINHAS DE AÇÃO AO LONGO DO TEMPO

10 O CONSED: SUAS LINHAS DE AÇÃO AO LONGO DO TEMPO OConselho Nacional de Secretários de Educação CONSED, fundado em 25 de setembro de 1986, é uma associação de direito privado, sem fins lucrativos, que congrega, por intermédio de seus titulares, as Secretarias de Educação dos Estados e do Distrito Federal. A história de sua criação remonta ao início dos anos 80. Em 1981, os Secretários, reunidos em Olinda, assinaram um termo de protocolo visando à constituição do Conselho de Secretários de Educação do Brasil CONSEB. Nesse mesmo ano, instalou-se o conselho que, contudo, foi desativado em A partir do ano seguinte e até 1986, os Secretários reuniram-se periodicamente em Fóruns, com importantes pronunciamentos sobre as políticas públicas educacionais. No XIV Fórum, realizado em setembro de 1986, foi tomada a decisão de fundação do CONSED. Composto pelo Fórum de Secretários (as) de Educação, a Presidência, a Junta Fiscal e a Secretaria-Executiva, o CONSED tem por missão contribuir para o desenvolvimento e a implementação de políticas públicas educacionais promotoras de educação com qualidade para todos, mediante iniciativas educacionais de interesse público comum entre as Secretarias Estaduais de Educação, em articulação com os poderes federal, estaduais, municipais e sociedade civil organizada, visando o desenvolvimento de uma educação pública de qualidade. 09 Nos termos de seu estatuto, a entidade deve promover as seguintes atividades: participar na formulação, implementação e avaliação das políticas nacionais de educação; coordenar e articular ações de interesse comum das Secretarias; promover intercâmbio de informações e de experiências nacionais e internacionais; realizar seminários, conferências, cursos e outros eventos; desenvolver programas e projetos; e articular com instâncias do governo e da sociedade civil. Ao longo de sua história, o Conselho tem participado ativamente das grandes decisões norteadoras de políticas públicas educacionais, destacando-se as discussões que resultaram na nova Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional; na instituição do FUNDEF e de seu sucessor, o FUNDEB; no Plano Nacional de Educação; no Pacto pela Valorização do Magistério e nas leis voltadas para essa valorização; na eliminação da desvinculação de receitas da União (DRU) para os recursos relativos à manutenção e desenvolvimento do ensino; entre outras.

11 Para tanto, tem desenvolvido, no âmbito de suas competências, atividades, estudos e projetos relacionados com os temas mais importantes dessas políticas. Os relatórios de gestão do Conselho registram que, desde o início de suas atividades, sua atuação contemplou questões como a colaboração entre Estados e Municípios nas políticas de municipalização de matrículas; a gestão escolar, com foco na descentralização e autonomia das unidades escolares e os processos de escolhas de diretores; a gestão de pessoal, abordando a qualificação dos leigos em exercício do magistério, o perfil e o papel dos profissionais de suporte pedagógico à docência, a relação entre o Poder Público e as entidades sindicais; e áreas especificamente pedagógicas, como o programa de distribuição do livro didático e as iniciativas voltadas para a avaliação do rendimento escolar. Essas primeiras atividades seguiram seu curso de consolidação, levando o CONSED a se voltar para quatro eixos básicos de ação: desenvolvimento da gestão democrática da escola; valorização do magistério: piso salarial, plano de carreira e desenvolvimento de recursos humanos; integração União/Estados/Municípios; garantia de recursos vinculados e sua efetiva aplicação na educação. No âmbito desses eixos, vários estudos e propostas foram elaborados, abordando temas como financiamento da manutenção e desenvolvimento do ensino (MDE); diretrizes para uma política de formação docente; salário do magistério; custo aluno/qualidade; gestão democrática da escola pública; e dispensa de licitação para compras efetuadas pelas escolas públicas. O aprofundamento das ações do Conselho, a necessidade de dar atendimento mais específico a diversas demandas dos sistemas de ensino e o advento de importantes modificações na legislação educacional (como a aprovação da LDB e a criação do FUNDEF), levou-o a desdobrar, mais adiante, seus eixos de atuação em: avaliação e informação educacional; gestão educacional; educação de jovens e adultos; educação indígena; reforma e expansão do ensino médio e técnico; implantação do FUNDEF; implementação da LDB; formação e profissionalização do magistério; e novas tecnologias educacionais. É nesse período, ao final da década de 90, que surge o projeto da Rede Nacional de Referência em Gestão Educacional Renageste, e seu instrumento de integração e informação, a Revista Gestão em Rede. Na entrada dos anos 2000, o CONSED, além de dar continuidade às ações em curso, novamente ampliou o escopo de suas áreas de atuação, passando a contemplar: o financiamento da educação básica; a consolidação das reformas no âmbito do ensino fundamental; a reforma do 10

12 ensino médio; a formação e valorização do magistério; a gestão educacional; a educação profissional; a educação de jovens e adultos; as políticas para educação infantil, educação especial e educação escolar indígena; o uso e desenvolvimento de tecnologias educativas; e os programas de apoio ao estudante. Marcaram esse momento o surgimento do Programa Nacional de Capacitação a Distância para Gestores Escolares Progestão e a instituição do Prêmio Nacional de Referência em Gestão Escolar. Logo a seguir, o CONSED dedicou especial atenção a questões voltadas para a implementação do Plano Nacional de Educação PNE; as políticas para a educação rural e transporte escolar; o aperfeiçoamento dos mecanismos de financiamento da educação; as diretrizes para a formação e profissionalização do magistério; e o desenvolvimento da gestão educacional. Presentemente, o CONSED tem voltado sua atuação para as seguintes áreas: a) políticas para a melhoria da educação básica, propondo e debatendo diretrizes para a gestão nos Estados e no Distrito Federal sobre os seguintes temas: metas de desempenho e padrões de qualidade do ensino público (combate à repetência, evasão e distorção idade-série, e elevação dos padrões de aprendizagem dos alunos); padrões básicos de estrutura, organização e funcionamento das escolas; profissionalização da gestão escolar: escolha de dirigentes, formação e intercâmbio; valorização do magistério: formação inicial e continuada, plano de carreira e remuneração, e avaliação do desempenho; revisão curricular e uso de tecnologias; acompanhamento e avaliação da implementação do Plano de Desenvolvimento da Educação PDE; fortalecimento da parceria com o Compromisso Todos pela Educação ; e ampliação da cooperação nacional (experiências, reuniões temáticas) e internacional (visitas, missões, intercâmbios); 11 b) políticas de financiamento da Educação, mediante a participação na Comissão Intergovernamental de Financiamento para a Educação Básica de Qualidade e no Conselho Federal do FUNDEB; monitoramento e realização de estudos sobre a sua implementação nas unidades federadas; interlocução e acompanhamento dos programas de assistência financeira da União, como o Plano de Ações Articuladas (PAR), o apoio ao Ensino Médio, o Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar (PNATE), o Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) e outros programas de interesse dos Estados; acompanhamento das discussões sobre reforma tributária, no Congresso Nacional, participando de discussões com as áreas responsáveis pelas finanças estaduais e com movimentos e entidades da sociedade civil ligadas à educação; estudos sobre custos da educação básica; e acompanhamento e apoio à implantação do Sistema de Informações sobre Orçamento Público em Educação SIOPE-MEC; c) avaliação da educação básica, mediante parceria com o INEP/MEC, especialmente no que diz respeito ao SAEB, Prova Brasil, ENEM e ENCEJA, propondo, onde necessárias, a atualização das matrizes de competências e a inclusão de outras áreas do conhecimento; a realização de

13 levantamento de interesses e necessidades de cada Estado e Distrito Federal na área de avaliação; a definição de mecanismos para divulgação de dados e indicadores educacionais; e a capacitação de técnicos para apropriação dos resultados das avaliações nacionais; d) gestão escolar, promovendo o fortalecimento do Prêmio Nacional de Referência em Gestão Escolar; das atividades de qualificação das lideranças escolares em programas de cooperação internacional; do Progestão; e do Progestão On line e) políticas do ensino médio e educação profissional, mediante estudos, debates e subsídios para a política de ensino médio; mapeamento e disseminação de alternativas pedagógicas e curriculares para atendimento ao ensino médio e educação profissional; fortalecimento das articulações com a SEB e SETEC com vistas à definição da política nacional; f) políticas para educação do campo, por meio de articulação com a SECAD/MEC com vistas à participação na formulação dessas com participação efetiva na Comissão Nacional de Educação do Campo-CONEC; realização de parcerias para discussão e socialização de alternativas metodológicas de atendimento à diversidade; estudos sobre a situação do transporte escolar e proposição de medidas para a solução de problemas enfrentados; h) gestão e valorização do magistério, por meio do acompanhamento da implantação das normas sobre o Piso Salarial Nacional Profissional do Magistério; avaliação e propostas que atendam às necessidades de formação nos sistemas de ensino; desenvolvimento do projeto CONSED/RH, mediante a criação de banco de dados que forneça subsídios para a elaboração ou revisão de planos de carreira; fortalecimento do estágio probatório e da avaliação de desempenho; e discussão de propostas de certificação, especialmente por meio de matriz de referência para concursos públicos; i) políticas da educação escolar indígena, por meio de articulação com o MEC/SECAD com vistas à formulação, implementação e avaliação das políticas nacionais; e disseminação de experiências bem-sucedidas entre as Secretarias de Educação. Participação na realização da I Conferência Nacional de Educação Escolar Indígena; j) políticas de tecnologias educacionais, criando espaços de debates sobre o uso das tecnologias educacionais para melhoria da qualidade do ensino e a inclusão digital de professores, gestores e alunos; k) estudos para levantamento da oferta de educação em tempo integral; l) apoio à gestão estadual da educação. 12

14 A DIMENSÃO ESTRUTURAL E A DIMENSÃO PEDAGÓGICA

15 A DIMENSÃO ESTRUTURAL E A DIMENSÃO PEDAGÓGICA No presente capítulo são apresentadas, de modo sintético, as principais características da organização federativa da educação brasileira; as obrigações legais do poder público estadual em matéria educacional (com ênfase na gestão pedagógica); a conceituação de sistema de ensino e seu funcionamento; o regime de colaboração e a participação de outros atores públicos na área educacional; questões gerais sobre os planos educacionais; breve descrição dos programas suplementares de atendimento ao estudante da educação básica; e os sistemas de avaliação do rendimento escolar. A ORGANIZAÇÃO FEDERATIVA DA EDUCAÇÃO BRASILEIRA 1. A organização da educação brasileira é federativa. Isto significa que os entes federados têm autonomia para estruturar a oferta e o funcionamento dos serviços educacionais sob sua responsabilidade, respeitadas as normas gerais estabelecidas pela União. O fundamento legal desta afirmação encontra-se no art. 211 da Constituição Federal, segundo o qual a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão em regime de colaboração seus sistemas de ensino. 2. Esse mesmo artigo da Constituição estabelece as áreas de atuação prioritária dos entes: para os Estados, o ensino fundamental e o ensino médio; para os Municípios, o ensino fundamental e a educação infantil. Observe-se que o ensino fundamental é competência comum das duas instâncias. No caso do Distrito Federal, que não é subdividido em Municípios, todas as áreas são de atuação prioritária. Já para a União, não há nível ou etapa educacional diretamente sob sua responsabilidade, embora ela possa atuar em qualquer uma. Suas principais atribuições são referentes ao exercício das funções redistributiva e supletiva, de equalização de oportunidades educacionais e de assistência técnica e financeira aos entes federados. 3. Os Estados não estão proibidos de atuar na educação infantil e na educação superior. Com relação à primeira, porém, o mais importante instrumento de financiamento da educação 14

16 básica hoje em vigor, o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB), não lhes estimula a fazê-lo, pois as matrículas em instituições estaduais de educação infantil não podem ser computadas para distribuição de recursos. Tampouco aqueles recebidos à conta do Fundo podem ser aplicados pelos Estados nessas instituições. Esta questão será objeto de maiores comentários no capítulo referente ao financiamento da educação. 4. A competência legislativa dos entes federados em matéria educacional encontra-se estabelecida na Constituição Federal. De acordo com seu art. 22, XXIV, compete privativamente à União legislar sobre diretrizes e bases da educação nacional. O art. 24, IX, por sua vez, insere a educação como uma das matérias em que se admite legislação concorrente da União, dos Estados e do Distrito Federal. Esse mesmo artigo dispõe que, nesse caso, a competência da União deve se limitar a fixar normas gerais. A leitura sistemática desses dispositivos leva às seguintes conclusões: as diretrizes e bases da educação nacional constituem as principais normas gerais que a União pode e deve estabelecer. Essas normas devem ser respeitadas pelos entes federados quando estes definem suas normas específicas educacionais, para atendimento às suas peculiaridades. 5. A União, no interesse da educação nacional, pode baixar normas adicionais, desde que gerais, com as quais a legislação dos entes federados deve sempre se coadunar. Por outro lado, a União não pode definir normas que invadam a esfera de autonomia dos Estados e do Distrito Federal. Um exemplo de norma geral: a duração mínima do ano escolar é de duzentos dias letivos. Um Estado pode prever, em sua legislação específica, uma duração superior; não pode, porém, prever um número inferior ao fixado pela União. Um exemplo de norma que invadiria a competência autônoma dos entes: a União não pode determinar que cada Estado tenha uma Secretaria específica para a Educação ou mesmo um Conselho Estadual de Educação. São opções organizacionais de cada ente As normas gerais da União para a educação brasileira estão fixadas em três documentos legais básicos: a própria Constituição Federal; a Lei n 9.394, de 1996, de diretrizes e bases da educação nacional LDB; e os dispositivos remanescentes da Lei n 4.024, de 1961, a antiga LDB, alterados pela Lei n 9.131, de 1995, tratando do Conselho Nacional de Educação. Há outras leis de cunho geral, sobre temas específicos, como o do financiamento da educação, que serão oportunamente apresentadas à medida que esses temas forem abordados. 7. Na Constituição Federal, as principais normas encontram-se nos arts. 205 a 214. O art. 205 estabelece a co-responsabilidade do Estado, da família e da sociedade, além das finalidades mais amplas da educação nacional. O art. 206 lista os princípios segundo os quais ela deve ser oferecida: igualdade de acesso e permanência; liberdade de ensinar e aprender; pluralismo de concepções pedagógicas; coexistência de instituições públicas e particulares; gratuidade do

17 ensino público; valorização dos profissionais da educação escolar (e, para os das redes públicas, piso salarial nacional, plano de carreira e ingresso por concurso de provas e títulos); gestão democrática do ensino público; garantia de padrão de qualidade. O art. 207 trata da autonomia das universidades 8. O art. 208 trata dos deveres do Poder Público em matéria educacional. À exceção de um, relativo à educação infantil, os demais se aplicam à esfera administrativa dos Estados: educação básica obrigatória e gratuita, dos 4 aos 17 anos de idade, e a oferta gratuita para os que não a frequentaram na idade própria (educação de jovens e adultos); progressiva universalização do ensino médio gratuito (a ser completada até 2016, em função da Emenda Constitucional n 59, de 2009); atendimento aos portadores de necessidades especiais, de preferência na rede regular de ensino; acesso aos níveis mais elevados do ensino, da pesquisa e da criação artística; oferta de ensino noturno regular; atendimento ao educando da educação básica por programas suplementares (alimentação, material didático, saúde e transporte). O acesso ao ensino obrigatório é caracterizado como direito público subjetivo: irrenunciável e que não pode ser negado, sendo responsabilizados aqueles que não promoverem as condições para sua realização; tanto pais ou responsáveis dos alunos como os agentes públicos responsáveis pela oferta. 9. O art. 209 trata da oferta da educação pela iniciativa privada, desde que esta cumpra as normas gerais da educação nacional e submeta-se à autorização e avaliação de qualidade pelo Poder Público. O art. 210 dispõe sobre a fixação de conteúdos mínimos para o ensino fundamental, que deve ser ministrado em língua portuguesa, garantido o uso das línguas maternas nas comunidades indígenas; prevê ainda a oferta obrigatória e a frequência facultativa ao ensino religioso. O art. 211 já foi comentado, dispondo sobre as responsabilidades dos entes federados na oferta das etapas da educação básica e sobre a colaboração entre eles. 10. O art. 212 refere-se ao financiamento da educação, que será objeto de um capítulo específico deste trabalho. O art. 213 trata de matéria conexa, referente à alocação de recursos públicos a entidades comunitárias, confessionais e filantrópicas, que serão mais adiante comentadas. Finalmente, o art. 214 trata do plano nacional de educação e suas seis grandes linhas-mestras, destacando-se a mais recentemente introduzida pela Emenda Constitucional n 59, de 2009: o estabelecimento de meta de aplicação de recursos públicos em educação expressa como proporção do produto interno bruto. 16

18 AS OBRIGAÇÕES DO PODER PÚBLICO ESTADUAL EM MATÉRIA EDUCACIONAL 1. Na Lei n 9.394, de 1996 (LDB), há vários pontos que importa destacar. O primeiro deles é a composição dos sistemas estaduais de ensino, que se encontra no art. 17: as instituições de ensino mantidas, respectivamente, pelo Poder Público estadual e pelo Distrito Federal; as instituições de educação superior mantidas pelo Poder Público municipal; as instituições de ensino fundamental e médio criadas e mantidas pela iniciativa privada; e os órgãos de educação estaduais e do Distrito Federal, respectivamente. 2. Para a estrutura e funcionamento da educação oferecida ou gerida nessas instituições, o art. 10 prevê as seguintes atribuições para os Estados: organizar, manter e desenvolver os órgãos e instituições oficiais dos seus sistemas de ensino; definir, com os Municípios, formas de colaboração na oferta do ensino fundamental, as quais devem assegurar a distribuição proporcional das responsabilidades, de acordo com a população a ser atendida e os recursos financeiros disponíveis em cada uma dessas esferas do Poder Público; elaborar e executar políticas e planos educacionais, em consonância com as diretrizes e planos nacionais de educação, integrando e coordenando as suas ações e as dos seus Municípios; autorizar, reconhecer, credenciar, supervisionar e avaliar, respectivamente, os cursos das instituições de educação superior e os estabelecimentos do seu sistema de ensino; baixar normas complementares para o seu sistema de ensino; assegurar o ensino fundamental e oferecer, com prioridade, o ensino médio a todos que o demandarem; assumir o transporte escolar dos alunos da rede estadual As principais obrigações do Poder Público Estadual, de acordo com a LDB, são: a) assegurar em primeiro lugar, como as demais esferas administrativas, o acesso ao ensino obrigatório, contemplando em seguida os outros níveis e modalidades de ensino, conforme as prioridades constitucionais e legais (art. 5, 2 ). Para tanto, deve recensear a população em idade escolar para o ensino fundamental, e os jovens e adultos que a ele não tiveram acesso, fazer-lhes a chamada pública e zelar, junto aos pais ou responsáveis, pela frequência à escola. (art. 5, I a III). Cabe observar que o censo agora, no caso dos Estados e do Distrito Federal, aplica-se também ao ensino médio, pois ele passou a integrar o ensino obrigatório, nos termos da Emenda Constitucional n 59, de 2009; b) zelar para que as escolas particulares cumpram as normas gerais da educação nacional e do respectivo sistema de ensino; e promover a sua autorização de funcionamento e avaliação de qualidade, considerando sua capacidade de autofinanciamento, ressalvado o previsto no art. 213 da Constituição Federal (art. 7 );

19 c) colaborar, com a União, para o estabelecimento de competências e diretrizes para a educação infantil, o ensino fundamental e o ensino médio, que nortearão os currículos e seus conteúdos mínimos, de modo a assegurar formação básica comum (art. 9, V); d) colaborar para o processo nacional de avaliação do rendimento escolar no ensino fundamental, médio e superior, assegurado pela União, objetivando a definição de prioridades e a melhoria da qualidade do ensino (art. 9, VI) e de avaliação das instituições de educação superior (art. 9, VIII); e) dar acesso à União a todos os dados e informações relativos aos estabelecimentos e órgãos educacionais do sistema estadual de ensino, para que ela cumpra as obrigações determinadas pela LDB (art. 9, 2 ); d) definir as normas da gestão democrática do ensino público na educação básica, em sua jurisdição, de acordo com as suas peculiaridades e os seguintes princípios: participação dos profissionais da educação na elaboração do projeto pedagógico da escola; e participação das comunidades escolar e local em conselhos escolares ou equivalentes (art. 14); d) assegurar às unidades escolares de suas redes públicas de educação básica progressivos graus de autonomia pedagógica e administrativa e de gestão financeira, observadas as normas gerais de direito financeiro público (art. 15); e) definir as formas de organização da educação básica em seus sistemas de ensino (em séries anuais, períodos semestrais, ciclos, alternância regular de períodos de estudos, grupos nãoseriados, com base na idade, na competência e em outros critérios, ou por forma diversa de organização, sempre que o interesse do processo de aprendizagem assim o recomendar); estabelecer critérios para reclassificação de alunos, inclusive quando se tratar de transferências entre estabelecimentos situados no País e no exterior, tendo como base as normas curriculares gerais (art. 23); f) estabelecer o calendário escolar, adequado às peculiaridades locais, inclusive climáticas e econômicas, sem com isso reduzir o número de horas letivas previsto na LDB (art. 23, 2 ); g) definir a duração do ano letivo, assegurada a carga horária mínima anual de oitocentas horas, distribuídas por um mínimo de duzentos dias de efetivo trabalho escolar, excluído o tempo reservado aos exames finais, quando houver (art. 24, I); h) regulamentar a classificação em qualquer série ou etapa, exceto o primeiro ano do ensino fundamental: I) por promoção, para alunos que cursaram, com aproveitamento, a série ou fase 18

20 anterior, na própria escola; II) por transferência, para candidatos procedentes de outras escolas; III) independentemente de escolarização anterior, mediante avaliação feita pela escola, que defina o grau de desenvolvimento e experiência do candidato e permita sua inscrição na série ou etapa adequada (art. 24, II); i) estabelecer normas para a previsão, nos regimentos escolares, da progressão parcial por série (art. 24, III); j) estabelecer normas para organização de classes, ou turmas, com alunos de séries distintas, com níveis equivalentes de adiantamento na matéria, para o ensino de línguas estrangeiras, artes, ou outros componentes curriculares (art. 24, IV); k) estabelecer normas para a avaliação do rendimento escolar dos estudantes, obedecendo aos seguintes critérios: i) avaliação contínua e cumulativa do desempenho do aluno, com prevalência dos aspectos qualitativos sobre os quantitativos e dos resultados ao longo do período sobre os de eventuais provas finais; ii) possibilidade de aceleração de estudos para alunos com atraso escolar; iii) possibilidade de avanço nos cursos e nas séries mediante verificação do aprendizado; iv) aproveitamento de estudos concluídos com êxito; v) obrigatoriedade de estudos de recuperação, de preferência paralelos ao período letivo, para os casos de baixo rendimento escolar, a serem disciplinados pelas instituições de ensino em seus regimentos (art. 24, V); l) estabelecer normas para controle de frequência dos alunos pelas escolas, inclusive a frequência mínima para aprovação, que não poderá ser inferior a setenta e cinco por cento do total de horas letivas (art. 24, VI); m) estabelecer normas para expedição de históricos escolares, declarações de conclusão de série e diplomas ou certificados de conclusão de cursos (art. 24, VII); n) definir parâmetros para a relação adequada entre o número de alunos e o professor, a carga horária e as condições materiais das escolas (art. 25); o) assegurar a oferta regular da base nacional comum nos currículos do ensino fundamental e médio, composta de: estudo da língua portuguesa e da matemática; o conhecimento do mundo físico e natural e da realidade social e política, especialmente do Brasil, levando em conta, no ensino da história brasileira, as contribuições das diferentes culturas e etnias para a formação do povo brasileiro, especialmente das matrizes indígena, africana e europeia; história e cultura afro-brasileira e indígena; ensino da arte, sendo a música conteúdo obrigatório, porém não exclusivo; educação física, ressalvadas as hipóteses de frequência facultativa (art. 26). Na parte diversificada, deve ser oferecida, a partir da segunda fase do ensino fundamental, pelo menos uma língua estrangeira moderna (art. 26, 5 ). No ensino médio, poderá ser oferecida outra língua, como disciplina optativa (art. 36, III). Nessa etapa, a oferta da língua espanhola é obrigatória, embora de matrícula facultativa, podendo constar do 19

21 currículo a partir da segunda fase do ensino fundamental. (Lei nº /05). Ainda para o ensino médio, a Filosofia e a Sociologia são disciplinas obrigatórias em todas as séries (art. 36, IV) No caso do ensino fundamental, deve ser oferecido conteúdo com trate dos direitos das crianças e dos adolescentes (art. 32, 5 ) e o ensino religioso, este último de matrícula facultativa (art. 33). Além disso, os currículos devem contemplar a difusão de valores fundamentais ao interesse social, aos direitos e deveres dos cidadãos, de respeito ao bem comum e à ordem democrática; a consideração das condições de escolaridade dos alunos em cada estabelecimento; a orientação para o trabalho; e a promoção do desporto educacional e apoio às práticas desportivas não-formais (art. 27). No caso da educação no campo, deve-se ainda assegurar conteúdos curriculares e metodologias apropriadas às reais necessidades e interesses dos alunos da zona rural; organização escolar própria, incluindo adequação do calendário escolar às fases do ciclo agrícola e às condições climáticas; e adequação à natureza do trabalho na zona rural. (art. 28) p) observar, para a definição dos currículos em todas as etapas e modalidades da educação básica, as normas definidas pela Câmara de Educação Básica do Conselho Nacional de Educação (CEB/CNE), à qual a Lei n 4.042, de 1961, atribui competência para fixar diretrizes curriculares nacionais gerais. Esse colegiado aprovou diretrizes para toda a educação básica por meio da Resolução CEB/CNE n 04, de 13 de julho de 2010, que dispõe sobre os seguintes temas: objetivos da educação básica; referências conceituais; sistema nacional de educação; acesso e permanência para a conquista da qualidade social; organização curricular: conceito, limites e possibilidades; formas para a organização curricular; formação básica e parte diversificada; organização da educação básica; etapas da educação básica (educação infantil, ensino fundamental e ensino médio); modalidades da educação básica (educação de jovens e adultos, educação especial, educação profissional e tecnológica, educação do campo, educação escolar indígena, educação à distância e educação escolar quilombola); elementos constitutivos para a organização das diretrizes curriculares nacionais da educação básica (projeto político-pedagógico e regimento escolar; avaliação da aprendizagem; promoção, aceleração de estudos e classificação; avaliação institucional e de redes de educação básica; gestão democrática e organização da escola; o professor e a formação inicial e continuada). Além desta Resolução mais ampla, há Resoluções específicas anteriores para cada etapa e modalidade, que não foram por ela explicitamente revogadas, devendo, portanto, ser observadas no que não conflitarem. São elas: Resolução CEB/CNE n 2/10: diretrizes para oferta da educação de jovens e adultos; Resolução CEB/CNE n 1/10: diretrizes operacionais 20

22 para implantação do ensino fundamental de nove anos; Resolução CEB/CNE n 4/09: diretrizes operacionais para o atendimento educacional especializado na educação básica, modalidade educação especial; Resolução CEB/CNE n 1/09: implantação do ensino da Filosofia e da Sociologia no ensino médio; Resolução CEB/CNE n 2/08: diretrizes complementares, normas e princípios para educação no campo; Resolução CEB/CNE n 1/06: altera a Resolução n 2/98, de diretrizes curriculares nacionais para o ensino fundamental; Resolução CEB/CNE n 4/06: altera a Resolução CEB/CNE n 3/98, sobre diretrizes curriculares nacionais para o ensino médio; Resoluções CEB/CNE n 1/05 e n 4/05: atualizam as diretrizes curriculares nacionais para o ensino médio e para a educação profissional técnica de nível médio; Resolução CEB/CNE n 5/05: inclui a nova área profissional de serviços de apoio escolar nos quadros anexos da Resolução CEB/CNE n 4/99; Resolução CEB/CNE n 1/04: diretrizes nacionais para organização de estágio de alunos da educação profissional e do ensino médio; Resolução CEB/CNE n 1/02: diretrizes operacionais para a educação básica nas escolas do campo; Resolução CEB/CNE n 2/01: diretrizes nacionais para a educação especial na educação básica; Resolução n 3/99: diretrizes nacionais para o funcionamento das escolas indígenas; Resolução CEB/CNE n 4/99: diretrizes curriculares nacionais para a educação profissional de nível técnico; Resolução CEB/CNE n 2/98: diretrizes curriculares nacionais para o ensino fundamental; Resolução CEB/CNE n 3/98: diretrizes curriculares nacionais para o ensino médio. Presentemente, a CEB/CNE discute novas diretrizes curriculares nacionais para a educação profissional técnica de nível médio. q) assegurar o ensino fundamental com duração de nove anos, iniciando-se aos seis anos de idade (art.32), oferecido presencialmente (admitidas atividades a distância com cunho complementar ou em situações emergenciais), com jornada escolar diária de pelo menos quatro horas (ressalvados o ensino noturno e as formas alternativas legalmente autorizadas), a ser progressivamente ampliada na direção do ensino fundamental em tempo integral. Com relação ao ingresso no primeiro ano do ensino fundamental, a Resolução CEB/CNE nº 6/10 estabelece que serão admitidas as crianças que completarem seis anos de idade até o dia 31 de março do ano em que ocorrer a matrícula. Essa Resolução autoriza, até 2011, a matrícula no ensino fundamental das crianças que completarem 6 anos em data ulterior a 31 de março, desde que tenham frequentado dois anos ou mais de pré-escola. Esse parecer remete a regulamentação dessa matéria aos sistemas de ensino. A oferta do ensino médio deve ser feita com duração mínima de três anos (art.35). 21 r) baixar normas complementares sobre a educação profissional técnica de nível médio, respeitadas as diretrizes curriculares nacionais estabelecidas pelo Conselho Nacional de Educação (art. 36-B, parágrafo único), para as duas formas de oferta: articulada (integrada ou concomitante) com o ensino médio e subsequente a esse nível de ensino (art. 36-C). As habilitações profissionais técnicas de nível médio estão listadas no Catálogo Nacional de

23 Cursos Técnicos de Nível Médio, previsto e conceituado na Resolução CEB/CNE n 3/08 e aprovado pela Portaria MEC n 870, de 16 de julho de 2008; s) manter cursos e exames supletivos, compreendendo a base nacional do currículo, na modalidade da educação de jovens e adultos, dentro do cumprimento do dever de proporcionar oportunidades apropriadas de estudos de ensino fundamental e médio àqueles que não puderam concluí-los na idade própria (arts. 37 e 38). Essa modalidade deve articularse preferencialmente com a educação profissional. Existem também diretrizes nacionais estabelecidas pelo Conselho Nacional de Educação, por meio da Resolução CEB/CNE n 2/10. t) regular a oferta de educação profissional (art. 39), de acordo com as diretrizes curriculares nacionais estabelecidas pelo Conselho Nacional de Educação. No caso da educação profissional técnica de nível médio, já há as Resoluções CEB/CNE n 4/99 (em fase de revisão pelo colegiado) e n 2/10. Para os cursos de educação profissional tecnológica de graduação, denominados cursos superiores de tecnologia, as diretrizes estão definidas na Resolução CNE n 3/02; u) estabelecer normas complementares para a modalidade da educação especial, obedecidas as diretrizes gerais estabelecidas pela Resolução CEB/CNE n 4/09, e prover meios que assegurem currículos, métodos, técnicas, recursos educativos, organização e terminalidade específicas, bem como educação para o trabalho, aos educandos portadores de deficiências, preferencialmente integrados às classes regulares de ensino (art. 59). Cabe também aos sistemas de ensino definir critérios para caracterização das instituições privadas, sem fins lucrativos, especializadas e com atuação exclusiva em educação especial, para fins de alocação de recursos públicos (art.60). v) co-responsabilizar-se pela oferta da educação escolar indígena, com assistência técnica e financeira da União (arts. 78 e 79). Para o funcionamento das escolas indígenas, o CNE fixou diretrizes específicas, por meio da Resolução CEB/CNE n 3/99; w) atuar, de acordo com as normas federais, na regulação da educação à distância. Essa regulação, como regra geral, está centralizada na União, inclusive para efeitos de credenciamento de instituições aptas a desenvolvê-la (art. 80). O art. 11 do Decreto n 5.622/05, contudo, atribui a cada sistema estadual de ensino o credenciamento de instituições para oferta de cursos a distância da educação básica, no âmbito da respectiva Unidade da Federação. Caso a área de atuação da instituição extrapole as fronteiras da unidade federada que a sedia, o credenciamento deve ser solicitado ao MEC. Compete aos sistemas de ensino 22

24 colaborar com o MEC na definição e padronização das normas para os atos regulatórios de autorização, credenciamento e supervisão das instituições atuantes em educação à distância (art. 7 do Decreto n 5.622/05). Cabe ainda a eles, de modo colaborativo, estabelecer as normas para produção, controle e avaliação de programas de educação à distância e autorização para sua implementação (art. 80 da LDB). x) estabelecer normas complementares para a realização de estágio em suas respectivas jurisdições, observadas as normas estabelecidas pela Lei n /08. OS SISTEMAS DE ENSINO E SEU FUNCIONAMENTO 1. Como já mencionado, a organização da educação brasileira prevê a existência de sistemas de ensino em três níveis: o federal, o estadual e do Distrito Federal, e o municipal. O conceito de sistema de ensino envolve instituições e as normas regulam seu funcionamento. É um conceito distinto do de rede de escolas, que considera apenas o conjunto de estabelecimentos de ensino e que se caracteriza pela sua vinculação administrativa. 2. No caso dos Estados e do Distrito Federal, seus sistemas de ensino são compostos pelas instituições de ensino mantidas, respectivamente, pelo Poder Público estadual e pelo Distrito Federal; as instituições de educação superior mantidas pelo Poder Público municipal; as instituições de ensino fundamental e médio, criadas e mantidas pela iniciativa privada; e os órgãos de educação estaduais e do Distrito Federal, respectivamente; e as normas de funcionamento dos sistemas. Na situação específica do Distrito Federal, inserem-se também as instituições de educação infantil, criadas e mantidas pela iniciativa privada O sistema estadual de ensino abrange as instituições públicas estaduais de qualquer nível ou etapa, desde a educação infantil até a superior. Para essas, o Poder Público estadual exerce as atribuições de autorização e credenciamento institucional bem como de autorização e reconhecimento de cursos. Não pode, porém, sem a devida delegação, estender sua competência a instituições que integram outros sistemas como, por exemplo, as instituições de educação superior particulares (que se inserem no sistema federal de ensino) ou estabelecer normas para creches ou pré-escolas municipais e particulares (dentro da esfera dos sistemas municipais de ensino). 4. No contexto do funcionamento da educação brasileira, costumam ser dois os órgãos superiores da educação estadual. Um órgão predominantemente executivo, em geral denominado de Secretaria de Educação, e um órgão preponderantemente normativo, o Conselho Estadual de Educação. Esses dois órgãos atuam de forma articulada e, praticamente

25 em todo o País, as deliberações do segundo são sujeitas à homologação do primeiro, garantindo eficácia e aplicação das normas adotadas. A Secretaria de Educação exerce funções de coordenação, supervisão, articulação e implementação das políticas e ações educacionais. O Conselho de Educação cumpre atribuições normativas, de assessoramento, acompanhamento e avaliação das políticas e de proposição de alternativas para os desafios educacionais locais. O REGIME DE COLABORAÇÃO E A INTERAÇÃO COM OUTROS ATORES 1. O art. 211 da Constituição Federal determina que os entes federados organizem seus sistemas de ensino em regime de colaboração. Isto significa harmonia das normas educacionais, equidade de padrões de qualidade de ensino, cooperação administrativa, assistência técnica e financeira, com redistribuição de recursos onde ela se fizer necessária, e co-responsabilidade na formulação das políticas e na obtenção de resultados. Tudo isso para assegurar a cada cidadão o efetivo exercício de seu direito ao acesso à educação e à permanência na escola, independentemente do local do País em que resida. 2. As formas de colaboração estão previstas em vários dispositivos da legislação educacional. Na primeira seção deste documento, foram mencionados alguns explicitamente referidos na LDB. Há outros que podem ser acrescentados, como, por exemplo, o art. 30 da Constituição Federal, que determina à União e ao Estado cooperar técnica e financeiramente com os Municípios para a manutenção de programas de educação infantil e ensino fundamental. O art. 211 obriga a União a exercer função redistributiva e supletiva, para garantir equalização de oportunidades educacionais e padrão mínimo de qualidade do ensino mediante assistência técnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios. Ele também impõe a todos os entes federados a definição de formas de colaboração para assegurar a universalização do ensino obrigatório. 3. Com o objetivo de promover a consolidação desse regime de colaboração, a Emenda Constitucional n 53, de 2006, alterou a redação do parágrafo único do art. 23 da Constituição, de modo a permitir que as formas de cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, possam ser previstas em diferentes leis complementares. Abriu-se assim a possibilidade de que seja aprovada uma lei complementar específica para o regime de colaboração na área da educação. Entretanto, ainda não foram apresentadas iniciativas legislativas sobre a matéria, no âmbito do Congresso Nacional. 24

26 4. Mais recentemente, na mesma direção, a Emenda Constitucional n 59, de 2009, introduziu no art. 214 da Constituição Federal, o conceito de sistema nacional de educação em regime de colaboração, a ser articulado pelo plano nacional de educação. A leitura possível desse novo conceito é a de que esse sistema nacional expressa o funcionamento articulado e cooperativo dos sistemas dos entes federados, de acordo com normas comuns que respeitem as respectivas esferas de autonomia. 4. No campo das garantias aos direitos da cidadania, dentre eles o direito à educação, cabe um importante papel ao Ministério Público. A sua ação tem sido pautada no sentido de assegurar que os agentes públicos cumpram com os deveres impostos pelo art. 208 da Constituição Federal ao Poder Público, com relação à oferta da educação escolar em seus diferentes níveis e modalidades, especialmente na educação básica. Sua atuação também é expressiva para assegurar o cumprimento dos deveres familiares para com a educação escolar das crianças e jovens, articulando-se, por exemplo, com as escolas e os conselhos tutelares, no que diz respeito ao acompanhamento da frequência escolar. Há também ações voltadas para a qualidade dos insumos escolares, a adequada aplicação dos recursos financeiros em manutenção e desenvolvimento do ensino e a efetiva existência dos programas suplementares para o educando da educação básica (material didático, alimentação escolar, transporte escolar e atendimento à saúde). 5. Para o acompanhamento de várias ações de política educacional, a legislação mais recente tem promovido, dentro de um regime democrático representativo e participativo, a existência de conselhos sociais. Dentre eles destacam-se: a) Conselho de Direitos da Criança e do Adolescente (arts. 86 a 89 e art. 260 da Lei n 8.069/90), um órgão deliberativo e controlador das ações, com participação popular paritária. Cabe a ele fixar os critérios para utilização dos recursos do fundo estadual e garantir políticas efetivas de atendimento à criança e ao adolescente; b) Conselho Tutelar (arts. 131 a 140 da Lei n 8.069/90): órgão permanente e autônomo, não jurisdicional. Cabe a ele zelar pelo cumprimento dos direitos da criança e do adolescente. Embora de âmbito municipal, ele interage com as escolas de educação básica mantidas por todas as instâncias administrativas, inclusive a estadual. c) Conselho do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB) (arts. 24 a 29 da Lei n /07): é um conselho de acompanhamento e controle social. Cabe a ele o acompanhamento da repartição, transferência e aplicação dos recursos do FUNDEB, bem como a análise e parecer sobre a prestação de contas de alguns programas federais, tais como o Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar (PNATE). 25

27 d) Conselho de Alimentação Escolar (arts. 18 a 20 da Lei n /09): órgão deliberativo, fiscalizador e de assessoramento. Cabe a ele acompanhar a aplicação dos recursos do programa federal de alimentação escolar, zelar pela qualidade dos produtos, da aquisição à distribuição, e pela higiene alimentar, bem como analisar e emitir parecer sobre a prestação de contas. OS PLANOS DE EDUCAÇÃO 1. O art. 214 da Constituição Federal prevê o estabelecimento, em lei federal, do plano nacional de educação, com duração decenal, destinado a articular o sistema nacional de educação em regime de colaboração e definir diretrizes, objetivos, metas e estratégias de implementação para assegurar a manutenção e desenvolvimento do ensino em seus diversos níveis, etapas e modalidades por meio de ações integradas dos poderes públicos das diferentes esferas federativas que conduzam à erradicação do analfabetismo; universalização do atendimento escolar; melhoria da qualidade do ensino; formação para o trabalho; promoção humanística, científica e tecnológica do País; e o estabelecimento de meta de aplicação de recursos públicos em educação como proporção do produto interno bruto. 2. O primeiro plano nacional de educação (PNE) foi aprovado pela Lei n , de Nessa lei, previu-se a existência de planos estaduais e municipais. Nem todos os entes federados, contudo, elaboraram seus planos. A vigência do PNE se esgota em 2011, colocando assim a obrigação ao País de elaborar um novo plano nacional e seus correspondentes nos âmbitos estadual e municipal. Um desafio importante é o de estabelecer objetivos e metas comprometidas com fins e resultados, com prazos determinados, a elas submetendo a previsão de meios, e não o contrário. OS PROGRAMAS SUPLEMENTARES NA EDUCAÇÃO BÁSICA 1. O art. 212, VII, da Constituição Federal determina que o Poder Público mantenha quatro programas suplementares de atendimento aos estudantes da educação básica: material didático, transporte escolar, alimentação e atendimento à saúde. 2. A oferta desses programas é obrigação de todos os entes federados: nos casos dos Estados e do Distrito Federal, com relação aos alunos de suas respectivas redes públicas de ensino, com a assistência técnica e financeira da União. 26

28 3. Para a manutenção desses programas, a União mantém de longa data ações de grande porte, por intermédio do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), do Ministério da Educação. a) Com relação ao material didático, existem o Programa Nacional do Livro Didático (PNLD), o Programa Nacional do Livro Didático para o Ensino Médio (PNLEM) e o Programa Nacional do Livro Didático para a Alfabetização de Jovens e Adultos (PNLA). Promovem a distribuição gratuita de livros didáticos às escolas das redes federal, estadual e municipal e a entidades parceiras do programa Brasil Alfabetizado. São executados diretamente pelo FNDE, com aquisição centralizada das obras, não havendo repasses de recursos financeiros aos entes federados para essa finalidade. Para participar, as redes de ensino estaduais, municipais e do Distrito Federal devem firmar termo de adesão específico, disponibilizado pelo Fundo. O termo de adesão é encaminhado uma única vez. Se não pretenderem receber mais livros ou pretenderem sair dos programas, cabe aos beneficiários encaminhar a devida solicitação. O MEC mantém ainda o Programa Biblioteca na Escola PNBE, destinado a incentivar a leitura e a formação de alunos e professores leitores, e a apoiar a atualização e o desenvolvimento profissional do professor. Promove a distribuição de acervos compostos por títulos de poemas, contos, crônicas, teatro, textos de tradição popular, romances, memórias, biografias, ensaios, histórias em quadrinhos e obras clássicas, bem como livros direcionados à orientação do ensino em cada disciplina da educação básica e periódicos de cunho pedagógico. b) Com relação ao transporte escolar, o Ministério da Educação executa atualmente dois programas: o Caminho da Escola e o Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar (PNATE), voltados para os alunos das redes públicas moradores da zona rural. O Caminho da Escola, criado pela Resolução nº 3, de 28 de março de 2007, consiste na concessão, pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), de linha de crédito especial para a aquisição, pelos Estados e Municípios, de ônibus, miniônibus e micro-ônibus e de embarcações novas. Já o Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar (PNATE), instituído pela Lei nº , de 9 de junho de 2004, oferece assistência financeira, em caráter suplementar, aos Estados, Distrito Federal e Municípios. Pela Lei n , de 16 de junho de 2009, o programa, antes voltado apenas para o ensino fundamental, foi ampliado para toda a educação básica. Consiste na transferência automática de recursos financeiros, sem necessidade de convênio ou outro instrumento, para custear despesas com reforma, seguros, licenciamento, impostos e taxas, pneus, câmaras, serviços de mecânica em freio, suspensão, câmbio, motor, elétrica e funilaria, recuperação de assentos, combustível e lubrificantes de veículos ou, no que couber, de embarcações. Admite-se, também, o pagamento de serviços contratados junto a terceiros para o transporte escolar. Os Estados podem autorizar, mediante ofício, o FNDE a efetuar o repasse do valor correspondente aos alunos da rede estadual diretamente aos respectivos Municípios, nos casos em que estes estejam assumindo o transporte desses estudantes. 27

29 É importante lembrar que, de acordo com o art. 10, VII, da LDB, cabe aos Estados assumir o transporte escolar dos alunos da rede estadual. c) com relação à alimentação escolar, o MEC mantém o Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) que, atualmente regulamentado pela Lei , de 16 de junho de 2009, promove a transferência de recursos financeiros, em caráter suplementar, para a alimentação escolar dos alunos de toda a educação básica (educação infantil, ensino fundamental, ensino médio e educação de jovens e adultos) matriculados em escolas públicas e filantrópicas. O repasse de recursos é feito diretamente aos Estados e Municípios, de acordo com o número de matrículas indicado pelo censo escolar realizado no ano anterior ao do atendimento. O programa é acompanhado e fiscalizado pelos Conselhos de Alimentação Escolar (CAEs), pelo FNDE, pelo Tribunal de Contas da União (TCU), pela Secretaria Federal de Controle Interno (SFCI) e pelo Ministério Público. Os Estados podem transferir a seus Municípios a responsabilidade pelo atendimento aos alunos matriculados nos estabelecimentos estaduais de ensino localizados nas respectivas áreas de jurisdição, mediante autorização para repasse, pelo FNDE, dos recursos referentes a esses estudantes diretamente aos sistemas municipais. d) com relação á assistência à saúde, o MEC não mantém nenhuma ação de assistência técnica e financeira aos entes federados. É bom lembrar, contudo, que a escola é um espaço em que está reunida, durante mais da metade do ano civil, a quase totalidade da população infantil e juvenil de uma localidade. A articulação de ações preventivas, levando os profissionais da Saúde Pública às escolas para realização de exames e atendimentos mais amplos constitui eficaz ação de política pública e permite a adoção de providências que removem obstáculos para aprendizagem, assegurando vida saudável para os estudantes e, por extensão, para as suas famílias. A AVALIAÇÃO DO RENDIMENTO ESCOLAR NO SISTEMA 1. Como já mencionado, a LDB dispõe, em seu art. 9, VI, que a União, em colaboração com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, deve manter processo nacional de avaliação do rendimento escolar no ensino fundamental, médio e superior. 2. O MEC mantém, por intermédio do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP), o Sistema de Avaliação da Educação Básica, composto por dois conjuntos de exames complementares: a Prova Brasil e o SAEB. O SAEB, instituído em 1990, 28

30 compreende provas de Língua Portuguesa (foco em Leitura) e Matemática (foco em resolução de problemas), aplicadas de dois em dois anos, a uma amostra de estudantes de 4ª e 8ª séries (5º e 9º anos) do ensino fundamental e da 3ª série do ensino médio, de escolas públicas e particulares, urbanas e rurais. A Prova Brasil, criada em 2005, também tem periodicidade bienal, com provas em Língua Portuguesa e Matemática, com foco similar às do SAEB, aplicadas a todos os estudantes da 4ª e 8ª séries (5º e 9º anos) do ensino fundamental, das escolas públicas urbanas que atendem a mais de 20 alunos. Os resultados dessas provas são fundamentais para acompanhar o nível de aprendizagem dos alunos. Os do SAEB oferecem indicações relativas às tendências no País, nas unidades da Federação e nas redes. Já os da Prova Brasil atingem também o detalhamento por escola e turma. A combinação de ambos oferece importante conjunto de dados para a formulação das políticas públicas de melhoria da qualidade da educação. É, porém, indispensável que o sistema nacional seja acompanhado de sistemas estaduais equivalentes e com ele compatíveis. Diversos Estados já mantêm sistemas dessa natureza, mas sem dúvida sua universalização, com padronização, é imprescindível para a articulação das políticas e o esforço integrado pela melhoria da qualidade. Os resultados podem e devem ser interpretados e discutidos no âmbito das redes e de cada escola, identificando causas de sucessos e de dificuldades. Outro instrumento auxiliar é a Provinha Brasil, que oferece aos sistemas de ensino a possibilidade de realizar a avaliação diagnóstica do nível de alfabetização das crianças matriculadas no segundo ano de escolarização das escolas públicas. Essa avaliação está concebida em duas etapas, uma no início e a outra ao término do ano letivo. Sua aplicação é opcional e pode ser feita pelo próprio professor da turma. Não se trata, portanto, de uma avaliação externa controlada, tal como o SAEB ou a Prova Brasil, embora certamente o País precise caminhar nessa direção. 29 Outro indicador importante do estágio de desenvolvimento educacional é o Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB), criado pelo MEC em 2007, por meio do INEP. Reúne em um mesmo indicador dois conjuntos de variáveis relevantes para aferição da qualidade da educação: fluxo escolar e médias de desempenho nas avaliações. O índice é calculado a partir dos dados sobre aprovação escolar, obtidos no Censo Escolar, e médias de desempenho nas avaliações do INEP: o SAEB para os Estados, o Distrito Federal e o País, e a Prova Brasil, para os Municípios

31 A DIMENSÃO DA GESTÃO DE PESSOAL

32 A DIMENSÃO DA GESTÃO DE PESSOAL Neste capítulo são apresentadas as principais normas legais relativas à gestão dos profissionais da educação básica, partindo dos princípios inscritos na Constituição Federal e comentando as disposições da legislação ordinária federal, da LDB até a lei do piso salarial nacional para os profissionais do magistério. São discutidos os principais meios voltados para a valorização do magistério, isto é, o plano de carreira e a formação continuada. OS FUNDAMENTOS LEGAIS 1. O inciso V do art. 206 da Constituição Federal assegura, como princípio para a educação nacional, a valorização dos profissionais da educação escolar, garantidos, na forma da lei, planos de carreira, com ingresso exclusivamente por concurso público de provas e títulos, aos das redes públicas. No inciso VIII do mesmo artigo, está estabelecida a existência de piso salarial profissional nacional para os profissionais da educação escolar pública, nos termos de lei federal. Esse piso encontra-se regulamentado na Lei n , de 2008, adiante comentada. Finalmente, ainda no art. 206, seu parágrafo único determina que a lei disponha sobre as categorias de trabalhadores considerados profissionais da educação básica e sobre a fixação de prazo para a elaboração ou adequação de seus planos de carreira, no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. A definição das categorias profissionais da educação básica foi feita pela Lei n , de 2009, que alterou a redação do art. 61 da LDB. Por outro lado, encontram-se na legislação três diferentes definições específicas para os profissionais do magistério. A primeira, referente a funções de magistério, foi proposta pela Lei n , de 2006, acrescentando, sobre essa matéria, o 2 ao art. 67 da LDB. A segunda definição encontra-se no inciso II do parágrafo único do art. 22 da Lei n , de A terceira definição está registrada no 2 do art. 2 da Lei n , de Uma análise comparada dessas definições será feita em parte posterior deste texto. A data final para a elaboração ou adequação dos planos de carreira, no que diz respeito aos profissionais do magistério, foi fixada para o dia 31 de dezembro de 2009, pelo art. 6 da Lei n , de O detalhamento dessas normas gerais se encontra nas leis específicas mencionadas e no art. 67 da LDB. Além de requisitos já referidos na Constituição, como o ingresso por concurso

33 público de provas e títulos e o piso salarial profissional, listam-se outros elementos relevantes para a valorização profissional: aperfeiçoamento profissional continuado, inclusive com licenciamento periódico remunerado para esse fim; progressão funcional baseada na titulação ou habilitação, e na avaliação do desempenho; período reservado a estudos, planejamento e avaliação, incluído na carga de trabalho; e condições adequadas de trabalho. O 1 do art. 67 determina ainda que a experiência docente é pré-requisito para o exercício profissional de quaisquer outras funções de magistério, nos termos das normas de cada sistema de ensino. 3. Também no Plano Nacional de Educação (PNE), aprovado pela Lei nº , de 2001, encontram-se dispositivos sobre a valorização dos profissionais da educação e estratégias para sua implementação. O PNE destaca a relevância da formação profissional inicial, das condições de trabalho, salário e carreira, e da formação continuada. Refere-se também à jornada de trabalho do magistério, preferencialmente concentrada em um único estabelecimento de ensino e incluindo tempo necessário para atividades complementares ao trabalho em sala de aula. 4. Além desses direitos, a Constituição Federal assegura aos servidores públicos em geral, incluídos, portanto, os profissionais da educação, uma série de outros direitos, listados especialmente em seus art. 39, 40 e 41. São estabelecidos três critérios para a fixação da remuneração dos servidores: a natureza, o grau de responsabilidade e a complexidade dos cargos; os requisitos para investidura; e as suas peculiaridades. Tais critérios estão voltados para o equilíbrio entre atribuições do servidor e retribuição pecuniária e entre perfil do servidor e o cargo por ele ocupado. O texto constitucional determina que a União, os Estados e o Distrito Federal mantenham escolas de governo para a formação e aperfeiçoamento dos servidores públicos, cuja participação em cursos é colocada como requisito para promoção na carreira. Inúmeros direitos assegurados aos trabalhadores em geral, pelo art. 7 da Constituição, são também garantidos ao servidor público. São eles: salário mínimo; décimo terceiro salário; remuneração do trabalho noturno superior à do diurno; salário-família; duração do trabalho normal limitada a oito horas diárias e quarenta e quatro semanais; repouso semanal remunerado; remuneração do serviço extraordinário superior, no mínimo, em cinquenta por cento à do normal; férias remuneradas e um terço adicional; licença-gestante; licençapaternidade; proteção do mercado de trabalho da mulher; redução dos riscos inerentes ao trabalho; proibição de diferença de salários, de exercício de funções e de critério de admissão por motivo de sexo, idade, cor ou estado civil. O servidor público titular de cargo efetivo tem 32

34 direito a regime de previdência de caráter contributivo, a chamada aposentadoria do servidor público, cujas principais características estão estabelecidas no art. 40 da Constituição Federal. Nos termos do art. 41, o servidor efetivo, nomeado em virtude de concurso público, torna-se estável após três anos de efetivo exercício, só perdendo o cargo em função de sentença judicial transitada em julgado; mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada ampla defesa; e por procedimento de avaliação periódica de desempenho, na forma de lei complementar, assegurada ampla defesa. A CARREIRA COMO ELEMENTO DE VALORIZAÇÃO DO MAGISTÉRIO 1. Um dos principais meios para a valorização do magistério é a existência de um plano de carreira que proporcione o desenvolvimento profissional e assegure remuneração condigna. Para discutir essa questão, é necessário trabalhar alguns conceitos. Nessa discussão, são também apresentadas, quando oportunas, as orientações constantes da Resolução n 2, de 2009, da Câmara de Educação Básica (CEB) do Conselho Nacional de Educação (CNE) que fixa as Diretrizes Nacionais para os Planos de Carreira e Remuneração dos Profissionais do Magistério da Educação Básica Pública, em conformidade com o artigo 6º da Lei nº , de 16 de julho de 2008, e com base nos artigos 206 e 211 da Constituição Federal, nos artigos 8º, 1º, e 67 da Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996, e no artigo 40 da Lei nº , de 20 de junho de Esta Resolução revogou a Resolução CEB/CNE n 3, de 1997, que, atendendo a disposição explícita da Lei 9.424, de 1996 (a lei do FUNDEF), dispunha sobre a matéria Regime jurídico: a Constituição Federal determina que cada ente federado defina a forma jurídica e as normas que regulam o relacionamento entre o Poder Público (empregador) e os respectivos servidores públicos. Tal legislação deve especificar qual o regime jurídico a que os servidores estão submetidos. Se o regime for estatutário, as normas dessa relação são definidas em uma lei conhecida como o estatuto do servidor público. A escolha, contudo, pode recair sobre o regime celetista, isto é, os servidores estão submetidos às normas da 1 Consolidação das Leis do Trabalho. De todo modo, é preciso considerar que, seja um ou outro o regime jurídico escolhido, impõese a aplicação do disposto nos arts. 37 a 41 da Constituição Federal, que são normas específicas para os servidores públicos, de todas as esferas administrativas. 1 A Emenda Constitucional nº 19, de 1998, havia eliminado a obrigatoriedade de que todos os servidores de um mesmo ente federado estivessem vinculados a um regime jurídico único. Em decisão relativa a medida cautelar na ADI n , de 2000, em acórdão publicado no Diário da Justiça de 7 de março de 2008, o Supremo Tribunal Federal suspendeu a eficácia da nova redação do caput do art. 39 da Constituição Federal, que dispunha sobre essa matéria, até o julgamento final do mérito da ação, que ainda não ocorreu.

35 3. Estatuto: é uma lei que detalha a relação dos servidores com o Poder Público que os contrata. Nele constam as formas de ingresso, provimento dos cargos, condições da posse, investidura, transferência, licenças, direitos e vantagens (indenizações, adicionais e gratificações), obrigações, regime disciplinar, sanções, aposentadoria etc. Na realidade brasileira, há casos em que existe um estatuto específico para o magistério, além daquele para os demais servidores públicos. Em outras situações, o estatuto é um só, aplicável a todos, inclusive o magistério. 4. Plano de carreira: é uma lei que define como se estrutura a progressão funcional do profissional ocupante de um determinado cargo, as formas como se dá essa progressão e os requisitos necessários para que ela aconteça. A carreira, portanto, está relacionada a um ou mais cargos efetivos no serviço público. No caso do magistério, por exemplo, o mais típico é a carreira do cargo de professor, que pode ou não ser um cargo único para todo o magistério, dependendo de como estiver estabelecido no ente federado. 5. Estrutura da carreira: a carreira relativa a um cargo se estrutura em patamares que podem receber diferentes denominações. Neste trabalho, são utilizadas as de níveis e classes. Para a carreira do magistério, a legislação indica os níveis, que correspondem à formação mínima exigida para o seu exercício: nível médio, na modalidade normal, e nível superior, com licenciatura plena. Também pode haver mais níveis, como, por exemplo, o que contemple a pós-graduação Dentro dos níveis, a carreira se subdivide em classes. A denominação das classes também é de escolha da legislação local. A definição do número de classes deve obedecer a dois critérios: um tempo adequado de permanência em cada classe (interstício), de modo que o profissional possa cumprir determinados requisitos que justifiquem sua promoção para uma classe mais avançada; e a possibilidade de que a grande maioria tenha efetivas possibilidades de chegar ao fim da carreira ao longo do tempo de sua trajetória profissional. 6. Remuneração: a cada posição na carreira, isto é, a combinação de nível e classe em que se situa o profissional, corresponde uma retribuição pecuniária em espécie (em dinheiro), denominada de vencimento. Trata-se da retribuição básica correspondente à posição ocupada pelo profissional na carreira. A questão da valorização da remuneração começa, portanto, pela fixação de vencimentos em valores dignos. O conjunto da remuneração, contudo, é constituído também por outros elementos, denominados vantagens. Essas são de três tipos: indenizações, adicionais e gratificações. 34

36 As indenizações correspondem aos recebimentos decorrentes de atividades específicas. Por exemplo, diárias para uma viagem ou ressarcimento de gastos com combustível, alimentação em viagem e similares. Os adicionais retribuem modificações, valorizadas na carreira, no perfil do profissional ou nas condições de exercício do seu cargo. O adicional por tempo de serviço (anuênio, triênio, etc.) também tem a mesma natureza, supondo que a experiência torna o profissional mais preparado. Adicionais relativos à insalubridade e periculosidade podem ser mencionados quando resultantes de mudanças nas condições normais de exercício do cargo, expondo o profissional a riscos que não são inerentes a suas atribuições. As gratificações devem ser instituídas para retribuir as situações em que ao profissional são conferidas atribuições mais amplas do que aquelas inerentes ao seu cargo ou para estimular (ou compensar) o exercício do cargo em situações especiais. Há uma importante diferença entre adicional e gratificação. O adicional, como normalmente corresponde à retribuição a uma característica diferenciada do profissional, será por ele sempre percebido e em geral incorporado para efeitos de sua aposentadoria. Já a gratificação só será percebida enquanto perdurar a situação que a gerou e em geral não é incorporada para efeitos de aposentadoria. Enfim, a soma de vencimentos e vantagens corresponde ao que se denomina remuneração do profissional. O perfil dessa remuneração deve resultar de uma política consistente de valorização do magistério. É preciso, portanto, equilíbrio entre vencimento-base e vantagens, podendo caber a estas uma proporção importante no total de remuneração. Não devem ser, porém, as parcelas mais significativas. 35 É preciso também cuidado especial no estabelecimento dos valores de vencimentos correspondentes às diversas posições na carreira. A definição do piso (vencimento correspondente à primeira classe do primeiro nível da carreira) e do teto (vencimento correspondente à última classe do último nível da carreira, acrescido das vantagens a que normalmente o profissional terá direito uma vez ocupando essa posição) devem ser objeto de atenção especial, para assegurar a atratividade e o equilíbrio financeiro da carreira. 7. Ingresso na carreira: aos profissionais da educação escolar é imposto o ingresso na carreira por concurso de provas e títulos, combinando a aferição do perfil profissional (a titulação) com o domínio de conteúdos (as provas). O cumprimento formal dessas exigências, porém, não é suficiente. A qualidade do recrutamento depende também, por exemplo, da adequação dos concursos e dos critérios adotados para seleção. 8. Fatores para movimentação na carreira: até a publicação da Resolução n 2, de 28 de maio de 2009, da Câmara de Educação Básica do Conselho Nacional de Educação, encontrava-se em

37 vigência a Resolução CEB/CNE nº 3/97, do mesmo colegiado. Ela listava os principais fatores a serem considerados na movimentação na carreira, isto é, a progressão funcional para os profissionais do magistério da educação básica. O primeiro era a qualificação em instituições credenciadas. Aqui se trata da titulação relativa à formação inicial, como também de outros tipos de qualificação, obtidos em cursos e atividades, dentro de um programa permanente de formação continuada. Outro fator era o desempenho no trabalho mediante avaliação segundo parâmetros de qualidade do exercício profissional, a serem definidos em cada sistema. Um terceiro fator era constituído pelas avaliações periódicas de aferição de conhecimentos na área curricular em que o professor exerça a docência e de conhecimentos pedagógicos. Um quarto fator era o tempo de serviço na função. Finalmente, embora não exatamente um fator de progressão, a Resolução mencionava a dedicação exclusiva ao cargo no sistema de ensino. A Resolução CEB/CNE n 2, de 2009, que não decorre de mandamento legislativo explícito, como ocorria no caso da anteriormente mencionada, mantém as orientações para que sejam considerados, na progressão funcional, os seguintes fatores: a titulação ou habilitação do profissional, o tempo de serviço, a avaliação de desempenho e a dedicação exclusiva. 9. A jornada de trabalho: a Resolução CEB/CNE nº 3/97 determinava que a jornada de trabalho não fosse superior a quarenta horas, com no mínimo vinte e no máximo vinte e cinco por cento da jornada de trabalho correspondendo a horas-atividade, destinadas a preparação e avaliação do trabalho didático, à colaboração com a administração da escola, às reuniões pedagógicas, à articulação com a comunidade e ao aperfeiçoamento profissional, de acordo com a proposta pedagógica de cada escola. É preciso lembrar, contudo, que a jornada está associada a um cargo e a Constituição Federal permite o acúmulo de até dois cargos de professor ou um de professor e outro de natureza técnico-científica, desde que haja compatibilidade de horários. Assim, o máximo de quarenta horas se aplica a um cargo, sendo possível que um docente com essa jornada em uma rede, no turno diurno, ocupe, por exemplo, um cargo de vinte horas, em turno noturno, em outra rede ou outro sistema. A Resolução CEB/CNE n 2/09 mantém a mesma jornada máxima e, embora sem fixar percentuais, propõe também à ampliação gradativa da parte dela destinada às atividades de preparação de aulas, avaliação da produção dos alunos, reuniões escolares, contatos com a 36

38 comunidade e formação continuada, assegurando-se, no mínimo, os percentuais da jornada que já vêm sendo destinados para estas finalidades pelos diferentes sistemas de ensino, de acordo com os respectivos projetos político-pedagógicos. A divisão da jornada de trabalho docente entre atendimento direto aos educandos e as demais atividades mencionadas também foi tratada na Lei n , de Em seu art. 2, 4, ela prevê que no máximo dois terços da jornada seja dedicada à interação com os educandos. A aplicação deste dispositivo está suspensa pelo deferimento parcial, pelo Supremo Tribunal Federal (STF), da medida cautelar relativa à ADI nº 4.167, de 2009, até o julgamento final do mérito. Enfim, os sistemas de ensino necessitam de profissionais competentes, aptos a atenderem as necessidades de formação integral de seus estudantes. São dois os principais caminhos pelos quais os sistemas de ensino podem garantir este perfil para os profissionais do magistério atuando em suas escolas. O primeiro, relativo ao seu recrutamento e seleção. O segundo, referente à sua atualização permanente. A FORMAÇÃO CONTINUADA COMO ELEMENTO DE VALORIZAÇÃO DO MAGISTÉRIO 1. A outra grande responsabilidade do poder público em relação à formação dos profissionais do magistério e dos profissionais de apoio técnico e administrativo é a de lhes proporcionar meios de atualização. Por tal razão, a legislação educacional trata, em vários dispositivos, da formação continuada desses profissionais As políticas de valorização dos profissionais e de melhoria da qualidade da educação supõem a existência combinada de carreira estimulante e de um programa permanente de formação continuada, com duração plurianual. Um programa dessa natureza deve ter objetivos claramente formulados, vinculados às reais necessidades da rede de ensino, promovendo a atualização em conteúdos e metodologias e às novas tecnologias educacionais. A definição de prioridades é importante, face à diversidade das necessidades e à dimensão do conjunto de pessoal vinculado à educação pública. Dentre as estratégias, encontram-se a manutenção de centro próprio de formação e aperfeiçoamento; a oferta direta ou contratada de cursos presenciais, semipresenciais e a distância: cursos curtos de qualificação, de extensão, aperfeiçoamento, especialização, mestrado e doutorado, ou a previsão de mecanismos de acesso dos servidores a tais cursos em instituições formadoras externas. Outra importante estratégia é o aproveitamento do espaço das próprias escolas como unidades de formação, com atividades programadas para o período da jornada de trabalho dos profissionais destinado às atividades complementares.

39 3. É importante prever uma programação plurianual, combinando as necessidades de serviço com os licenciamentos para estudos; a seleção criteriosa das agências formadoras, observando sua legalidade e a qualidade de seus serviços. Além disso, é indispensável garantir o acesso amplo e periódico de todos os servidores às atividades de formação continuada. 4. Dentre os incentivos, podem ser mencionados o financiamento de cursos, convênios com agências formadoras, auxílios-deslocamento e bolsas de estudos, além obviamente da consideração da formação adicional assim obtida para efeitos de progressão na carreira funcional. AS CATEGORIAS DE PROFISSIONAIS DA EDUCAÇÃO ESCOLAR BÁSICA 1. A definição das categorias profissionais da educação básica foi feita pela Lei n , de 2009, que alterou a redação do art. 61 da LDB. Por outro lado, encontram-se na legislação três diferentes definições específicas para os profissionais do magistério. A primeira, referente a funções de magistério, foi proposta pela Lei n , de 2006, acrescentando, sobre essa matéria, o 2 ao art. 67 da LDB. A segunda definição encontra-se no inciso II do parágrafo único do art. 22 da Lei n , de A terceira definição está registrada no 2 do art. 2 da Lei n , de Uma análise comparada dessas definições será feita em parte posterior deste texto. A definição de profissionais da educação escolar básica, no art. 61 da LDB, é a seguinte: Art. 61. Consideram-se profissionais da educação escolar básica os que, nela estando em efetivo exercício e tendo sido formados em cursos reconhecidos, são: I professores habilitados em nível médio ou superior para a docência na educação infantil e nos ensinos fundamental e médio; II trabalhadores em educação portadores de diploma de pedagogia, com habilitação em administração, planejamento, supervisão, inspeção e orientação educacional, bem como com títulos de mestrado ou doutorado nas mesmas áreas; III trabalhadores em educação, portadores de diploma de curso técnico ou superior em área pedagógica ou afim. 38

40 A primeira definição, referente aos profissionais do magistério, no 2 ao art. 67 da LDB, é: o o o 2 Para os efeitos do disposto no 5 do art. 40 e no 8 do art. 201 da Constituição Federal, são consideradas funções de magistério as exercidas por professores e especialistas em educação no desempenho de atividades educativas, quando exercidas em estabelecimento de educação básica em seus diversos níveis e modalidades, incluídas, além do exercício da docência, as de direção de unidade escolar e as de coordenação e assessoramento pedagógico. A segunda definição, relativa aos profissionais do magistério, no inciso II do parágrafo único do art. 22 da Lei n , de 2007, é: II - profissionais do magistério da educação: docentes, profissionais que oferecem suporte pedagógico direto ao exercício da docência: direção ou administração escolar, planejamento, inspeção, supervisão, orientação educacional e coordenação pedagógica. A terceira definição relativa aos profissionais do magistério, no 2 do art. 2 da Lei n , de 2008, é: o 2 Por profissionais do magistério público da educação básica entendem-se aqueles que desempenham as atividades de docência ou as de suporte pedagógico à docência, isto é, direção ou administração, planejamento, inspeção, supervisão, orientação e coordenação educacionais, exercidas no âmbito das unidades escolares de educação básica, em suas diversas etapas e modalidades, com a formação mínima determinada pela legislação federal de diretrizes e bases da educação nacional As diversas definições são compatíveis entre si, embora apresentem certa diferenciação que deve ser comentada. Por exemplo, a primeira e a última definição, relativas aos profissionais do magistério, restringem o âmbito de atuação ao contexto das unidades escolares de educação básica, o que excluiria, portanto, aqueles profissionais, docentes ou de suporte pedagógico que venham a exercer funções nos órgãos de administração dos sistemas de ensino. Nesse sentido, a segunda definição, ao não se referir à questão, é mais adequada, pois, de fato, não faz sentido, para efeitos administrativos e funcionais, esta exclusão. Quanto a essa questão, a definição geral de profissionais da educação básica, no art. 61 da LDB, a mais recente de todas, também não faz a mencionada restrição. Esta definição, contudo, não se serve da denominação de profissionais de suporte pedagógico à docência, o que não impede a sua utilização pelos entes federados em seus planos de carreira, se assim houverem por bem. A definição de funções de magistério, constante da Lei n , de 2006, reinseriu, no texto da LDB, a expressão especialistas em educação, que não consta em

41 nenhum outro dispositivo da legislação educacional em vigor. Além disso, faz menção à função de assessoramento pedagógico, que não é citada em nenhuma outra definição. Obviamente a conceituação de administração educacional, presente na legislação, pode abranger as funções de direção, coordenação e assessoramento. 3. Deve ser lembrado que a inserção, no art. 61 da LDB, da definição dos profissionais da educação escolar básica, é cumprimento parcial do que dispõe o parágrafo único do art. 206 da Constituição Federal, pelo qual a lei disporá sobre as categorias de trabalhadores considerados profissionais da educação básica e sobre a fixação de prazo para a elaboração ou adequação de seus planos de carreira, no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Para esses profissionais o inciso V do mesmo artigo constitucional afirma o princípio da valorização, garantidos, na forma da lei, planos de carreira, com ingresso exclusivamente por concurso público de provas e títulos, aos das redes pública. O inciso VIII assegura, por sua vez, piso salarial profissional nacional para os profissionais da educação escolar pública, nos termos de lei federal. Este piso não se confunde com o dos profissionais do magistério, já definido pela Lei n , de Os Estados, portanto, devem acompanhar o que será fixado, na órbita federal, com relação ao piso para todos os profissionais de educação. O PISO SALARIAL NACIONAL PROFISSIONAL 1. Como já mencionado, a Constituição Federal determina que a lei federal estabeleça piso salarial nacional para todos os profissionais da educação escolar pública, isto é, todos aqueles contemplados na definição ora constante do art. 61 da LDB. Presentemente, por força da legislação específica relativa ao FUNDEB, foi definido, pela Lei n , de 2008, o piso para os profissionais do magistério, a seguir comentada. 2. O valor de R$ 950,00 (novecentos e cinquenta reais) para o piso foi fixado para o profissional com formação para o magistério em nível médio, com jornada de trabalho de quarenta horas semanais. Embora previsto na lei para viger em 2008, passou a ser aplicado a partir de 1º de janeiro de 2009, de acordo com o deferimento parcial, em 17 de dezembro de 2008, pelo Supremo Tribunal Federal (STF), da medida cautelar relativa à ADI nº 4.167, de 2008 (cujo julgamento final de mérito ainda não ocorreu). A mesma decisão do STF determinou o entendimento do piso como remuneração e não como vencimento inicial, até o julgamento 40

42 final de mérito da ADI. Os valores a serem pagos para profissionais cumprindo outras jornadas de trabalho devem ser proporcionais ao valor de referência estabelecido na lei. 3. Com relação à jornada de trabalho, a lei prevê o limite máximo de 2/3 (dois terços) da carga horária para o desempenho das atividades de interação com os educandos. A aplicação desse dispositivo está suspensa pelo deferimento parcial, pelo STF, da medida cautelar relativa à ADI nº 4.167, de 2009, até o julgamento final do mérito. 4. A lei estende as disposições relativas ao piso salarial a todas as aposentadorias e pensões dos o profissionais do magistério público da educação básica alcançadas pelo art. 7 da Emenda o o Constitucional n 41, de 19 de dezembro de 2003, e pela Emenda Constitucional n 47, de 5 de julho de A lei dispõe sobre a integralização progressiva, ao longo do tempo, do valor do piso como vencimento inicial da carreira. Esta gradação deixou de ser aplicada em função dos efeitos suspensivos da medida cautelar parcialmente acolhida pelo STF na ADI já mencionada. Durante o ano de 2009, contudo, nenhum profissional do magistério público da educação básica poderia ter recebido remuneração inferior a R$ 950,00, proporcionalmente a sua jornada de trabalho. E, a partir de 1º de janeiro de 2010, permaneceu a obrigação de que não haja remuneração inferior ao valor do piso, agora atualizado, proporcionalmente aplicado à jornada de trabalho. A identidade entre piso e vencimento permanece suspensa, por efeito do deferimento parcial, pelo STF, da medida cautela, até o julgamento final da ADI nº 4.167, de A União deve complementar, na forma e no limite do disposto no inciso VI do caput do art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias e em regulamento, a integralização do piso, nos casos em que o ente federativo, a partir da consideração dos recursos constitucionalmente vinculados à educação, não tenha disponibilidade orçamentária para cumprir o valor fixado. Podem pleitear esse benefício Municípios de Estados que recebem complementação para o FUNDEB e que atendam a determinados critérios estabelecidos em Portaria do MEC. 7. O critério de atualização anual do valor do piso é o da utilização do mesmo percentual de crescimento do valor anual mínimo por aluno referente aos anos iniciais do ensino o fundamental urbano, definido nacionalmente, nos termos da Lei n , de 20 de junho de Assim, o valor de R$ 950,00, vigente em 2009, deve ser atualizado a partir do ano de A aplicação do critério para atualização do valor do piso enfrenta uma dificuldade operacional importante, pois não existe, na prática, um valor anual (fixo) mínimo por aluno definido nacionalmente a priori. E um dos valores necessários para seu cálculo (no caso de 2010, o 41

43 efetivamente praticado ao longo de 2009) não está disponível para aplicação imediata em 1º de janeiro do ano subsequente. É fato que o inciso V do art. 60 do ADCT e o art. 4º da Lei nº , de 2007 (Lei do FUNDEB) se referem a um valor mínimo por aluno, definido nacionalmente. Ao instituir a forma para seu cálculo, porém, o 1º do art. 4º dessa Lei dispõe que o valor anual mínimo por aluno definido nacionalmente constitui-se em valor de referência relativo aos anos iniciais do ensino fundamental urbano e será determinado contabilmente em função da complementação da União. Isto significa que o valor mínimo depende, de um lado, do montante total que a União deve aplicar como complementação e, de outro, do comportamento das receitas dos Fundos estaduais, especialmente daqueles com receitas menores, entre os quais o montante da complementação federal deve ser repartido. Na prática, portanto, não há, durante um exercício, um valor mínimo fixo, mas previsões que vão se ajustando ao longo do ano, de acordo com a realização das receitas. Isto explica por que, em 2008, foram editados 3 valores estimados diferentes (Portarias Interministeriais dos Ministérios da Educação e da Fazenda nº 173, de 30/01/08; nº 598, de 19/05/08; e nº 1.027, de 19/08/08). Em 2009, foram editados 2 valores (Portarias Interministeriais dos Ministérios da Educação e da Fazenda nº 221, de 10/03/09; e nº 788, de 14/08/09). Para 2010, também já foram editados 2 valores (Portarias Interministeriais dos Ministérios da Educação e da Fazenda n 1.227, de 28 de dezembro de 2009; e n 538-A, de 26 de abril de 2010). Desse modo, o valor mínimo efetivamente praticado, a cada ano, só pode ser calculado a posteriori. Nesse caso, a União editou, pela Portaria MEC nº 386, de 17 de abril de 2009, o valor efetivo de 2008 (R$ 1.172, 85); e, pela Portaria MEC n 496, de 16 de abril de 2010, o valor consolidado de 2009 (R$ 1.227,17). O Ministério da Educação divulgou, a partir de 30 de dezembro de 2009, que a Advocacia Geral da União (AGU), em resposta a consulta desse Ministério, sugeriu, para a atualização do valor do piso em 2010, a adoção de índice (7,86%) baseado nos valores das Portarias Interministeriais de agosto de 2009 e agosto de Essa recomendação, contudo, trabalhou com duas estimativas e não com valores observados. Ainda que no texto do art. 2º das duas portarias, o caput definisse valor mínimo anual por aluno, seus parágrafos previam seu ajuste, ao longo do ano, em função do comportamento das receitas do FUNDEB provenientes das contribuições dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. E não poderia ser de forma 42

44 diferente. Todos os valores por aluno divulgados nos Anexos dessas Portarias são apenas estimativas. A distribuição real dos recursos se faz com base nas receitas efetivamente realizadas e nos coeficientes referentes às matrículas em cada rede de ensino. Além disso, o índice sugerido pela AGU projetou para 2010 uma diferença que ocorreu entre o meio (mês de agosto) dos dois anos anteriores e não ao longo do ano em que teve vigência o valor do piso salarial a ser reajustado. Haveria então outras escolhas igualmente possíveis, aventando diferentes possibilidades. Por que não assumir o valor estimado para 2010 (Portaria Interministerial nº 1.227, de 28/12/09) e o primeiro valor estimado para 2009 (Portaria Interministerial nº 221, de 10/03/09)? Isto seria menos favorável para o magistério (índice de 4,88%, considerando os valores de R$ 1.415,97 e R$ 1.350,09). Se levado em conta o valor estimado para 2010 e o segundo valor estimado para 2009, a atualização seria bem mais generosa (índice de 15,94%, considerando os valores de R$ 1.415,97 e R$ 1.221, 34). Se escolhidos a última estimativa para 2009 (R$1.221, 34) e o valor efetivo de 2008 (R$ 1.172, 85), o índice de atualização seria de 4,13%. Segundo notícia divulgada pela Receita Federal em 21 de janeiro de 2010, a queda na receita da União em 2009 foi bem menor do que a projetada anteriormente (3% contra 7%). Certamente os valores por aluno do FUNDEB, publicados na Portaria de agosto desse ano, foram afetados por essa previsão e sua adoção, para cálculo da atualização do piso, resultaria em prejuízo para os profissionais do magistério. É preciso observar que a diferença entre essas taxas é extraordinariamente elevada. E discrepam para mais ou para menos do índice calculado com base na orientação da AGU (7,86%). Tudo isso contrasta com a realidade concreta do pagamento dos profissionais do magistério. O índice a ser aplicado ao piso será um índice com impacto real, sem possibilidade de redução após sua aplicação, e não apenas uma estimativa de reajuste, a ser modificada ao longo do ano. Isto é contrário ao princípio da boa administração pública e não serve aos direitos dos servidores. 43 Em resumo, a manter-se a regra vigente, a melhor interpretação é a de que a atualização do piso seja feita com base na diferença entre o valor mínimo nacional efetivamente praticado em 2009 e o praticado em 2008, tal como definidos, respectivamente, pelas Portarias MEC n 496, de 2010, e n 386, de O índice de reajuste seria, nesse caso, da ordem de 4,69%. Sob o argumento de que o critério de atualização atualmente previsto na Lei levaria a um comprometimento progressivamente mais elevado das receitas do FUNDEB com remuneração de pessoal, o Poder Executivo encaminhou, com Mensagem Presidencial datada do mesmo dia em que foi sancionada a Lei do Piso (16 de julho de 2008), o Projeto de Lei n 3.776, de 2008, propondo novo critério para sua atualização. A proposição foi aprovada na

45 Câmara em dezembro de 2009, em sua forma original, que prevê, como mecanismo de atualização, a variação acumulada do Índice Nacional de Preços ao Consumidor (INPC) nos doze meses anteriores à data do reajuste. Se estivesse em vigor, a taxa de reajuste do piso para 2010 seria de 4,11%, correspondente à variação acumulada do INPC de janeiro a dezembro de Apreciado pelo Senado Federal (com o número PLC n 321, de 2009) foi aprovado, em 2010, na forma de um Substitutivo que propõe a mudança do mês de atualização de janeiro para maio e a adoção, para reajuste, da variação percentual entre os valores consolidados do valor por aluno ao ano do FUNDEB (referente aos anos iniciais do ensino fundamental urbano) nos dois exercícios anteriores ou da variação do INPC no exercício anterior, caso esta última seja superior. Em novembro de 2010, o projeto se encontrava novamente em exame na Câmara dos Deputados. Em se tratando de um piso nacional, não há como deixar de destacar a responsabilidade da União, à qual a Constituição Federal atribui a competência de explicitar, por lei federal, o cumprimento do princípio do piso salarial profissional para os profissionais da educação escolar pública (art. 206, VIII) e, especificamente, para os profissionais do magistério público da educação básica (ADCT, art. 60, III, e ). Compete à União estabelecer, dentro das normas vigentes, parâmetro claro a ser cumprido pelos entes federados. Nada os impede, porém, de antecipar alguma atualização, à espera da fixação do índice nacional definitivo. 8. A lei estabeleceu ainda o dia 31 de dezembro de 2009 como a data de término do prazo para que todos os entes federados elaborassem ou adequassem seus planos de carreira e remuneração do magistério, tendo em vista o cumprimento do piso salarial nacional profissional do magistério. A CARREIRA DOS DEMAIS SERVIDORES DA EDUCAÇÃO 1. Recentemente, a Câmara de Educação Básica do Conselho Nacional de Educação aprovou a sua Resolução n 5, de 2010, oferecendo Diretrizes Nacionais para os Planos de Carreira e Remuneração dos Funcionários da Educação Básica Pública, isto é, os profissionais descritos no inciso III do artigo 61 da Lei nº 9.394/96, o qual considera profissionais da Educação Básica 44

46 os trabalhadores em educação, portadores de diploma de curso técnico ou superior em área pedagógica ou afim, desde que habilitados nos termos da Resolução CNE/CEB nº 5/2005, que cria a área de Serviços de Apoio Escolar (21ª Área Profissional) ou de dispositivos ulteriores sobre eixos tecnológicos sobre o tema, em cursos de nível médio ou superior. 2. Ressalvadas algumas particularidades, as orientações são praticamente as mesmas que constam da Resolução CEB/CNE n 2, de 2009, referente aos profissionais do magistério. 45

47 A DIMENSÃO DA GESTÃO ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA

48 A DIMENSÃO DA GESTÃO ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA Neste capítulo, são discutidas as principais questões relativas à dimensão da gestão de recursos financeiros, incluindo o financiamento da educação básica pública e o processo orçamentário. São comentados a estrutura do financiamento da educação pública no Brasil; o conceito de despesas de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino; o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB); o Salário-Educação e a aplicação de seus recursos; as fontes adicionais de recursos para programas educacionais; o processo orçamentário; a execução da despesa pública e as responsabilidades do ordenador; e a descentralização de recursos financeiros na rede escolar. O FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO PÚBLICA 1. As principais normas legais sobre o financiamento público da educação escolar são: a Constituição Federal, a Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996, que estabelece as diretrizes e bases da educação nacional e a Lei nº , de 20 de junho de 2007, que regulamenta o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação - FUNDEB, (...) e dá outras providências Dessas normas, a de hierarquia mais elevada é o art. 212 da Constituição. Seu texto atual é o seguinte: Art A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino. 1º A parcela da arrecadação de impostos transferida pela União aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, ou pelos Estados aos respectivos Municípios, não é considerada, para efeito do cálculo previsto neste artigo, receita do governo que a transferir. 2º Para efeito do cumprimento do disposto no caput deste artigo, serão considerados os sistemas de ensino federal, estadual e municipal e os recursos aplicados na forma do art. 213.

49 3º A distribuição dos recursos públicos assegurará prioridade ao atendimento das necessidades do ensino obrigatório, nos termos do plano nacional de educação. 4º Os programas suplementares de alimentação e assistência à saúde previstos no art. 208, VII, serão financiados com recursos provenientes de contribuições sociais e outros recursos orçamentários. 5º A educação básica pública terá como fonte adicional de financiamento a contribuição social do salário-educação, recolhida pelas empresas, na forma da lei. 6º As cotas estaduais e municipais da arrecadação da contribuição social do salárioeducação serão distribuídas proporcionalmente ao número de alunos matriculados na educação básica nas respectivas redes públicas de ensino. A leitura cuidadosa desse artigo evidencia que: a) seu caput estabelece percentuais mínimos de aplicação anual da receita de impostos, pela União, pelos Estados e Municípios. Os gastos públicos anuais não podem corresponder a percentuais inferiores a esses mínimos, não havendo impedimento, porém, para que sejam maiores. b) esses percentuais não incidem sobre todas as receitas orçamentárias, mas apenas sobre as resultantes de impostos. c) pelo 1, a base de cálculo do percentual de gastos obrigatórios com educação, em cada esfera de governo, não inclui o valor das transferências de impostos que a Constituição determina que a União faça para os Estados, o Distrito Federal e os Municípios e os Estados, para os seus Municípios. Por outro lado, essas transferências passam a integrar a base de cálculo dos entes federados que as recebem. No caso da União, o percentual mínimo de 18% incide sobre o conjunto das receitas de impostos federais (estabelecidas nos arts. 153 e 154 da Constituição Federal), após a dedução das transferências constitucionalmente obrigatórias a Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, e aos Fundos Regionais, dispostas no art. 153, 5º, art. 157, I e II, art. 158, I e II, e art. 159 da Carta Magna. No caso dos Estados, a base de incidência dos 25% é o conjunto de receitas de impostos estaduais (art. 155 da Constituição Federal), deduzidas as transferências obrigatórias aos Municípios, nos termos do art. 158, III e IV e art. 159, 3º, da Carta Magna, e adicionadas as transferências recebidas da União. No caso dos Municípios, a base de incidência dos 25% é o conjunto de receitas de impostos municipais (art. 156 da Constituição Federal), acrescidas das transferências recebidas da União e do Estado. 48

50 A matriz atual de impostos, por instância da federação, é a seguinte: União Impostos arrecadados Parcelas de impostos transferidas Imposto sobre importação (II) - Imposto sobre exportação (IE) - Imposto Territorial Rural (ITR) Imposto de Renda (IR) e Impostos sobre Produtos Industrializados (IPI) 50% para os Municípios (ou 100%, se estes assumem a cobrança e fiscalização) 21,5% para os Estados, pelo Fundo de Participação dos Estados (FPE) 22,5% para os Municípios, pelo Fundo de Participação dos Municípios (FPM) 3,0% para os Fundos Regionais de Desenvolvimento (N, NE e CO) % do Imposto de Renda Retido na Fonte dos Servidores Estaduais e Municipais Imposto sobre Produtos Industrializados para Exportação (IPI-Exp) Impostos sobre Operações Financeiras (IOF - Ouro) 10% para os Estados 30% para os Estados e 70% para os Municípios

51 Estados Impostos arrecadados Parcelas de impostos transferidas Imposto sobre Veículos Automotores (IPVA) 50% para os Municípios Imposto sobre Transmissão Causa Mortis (ITCM) - Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) 25% para os Municípios Transferências Recebidas da União Fundo de Participação dos Estados (FPE) - 10% do IPI -Exp 25% para os Municípios 30% do IOF - Ouro - 100% do Imposto Retido na Fonte dos Servidores Estaduais - 50

52 Municípios Impostos arrecadados Imposto sobre Propriedade Territorial Urbana (IPTU) Imposto sobre Transmissão de Bens Intervivos (ITBI) Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISS) Transferências recebidas da União Fundo de Participação dos Municípios (FPM) 50% do ITR 70% do IOF - Ouro 100% do Imposto de Renda Retido na Fonte dos Servidores Municipais 50% do IPVA 25% do ICMS Transferências recebidas do Estado 51 A União ainda transfere aos entes federados recursos para compensação financeira da redução de receitas de ICMS resultante da desoneração das exportações, decorrente da Lei Complementar nº 87, de 13 de setembro de 1996 (Lei Kandir). A Lei n 9.424, de 1996, que regulamentou o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF), e sua sucessora, a Lei nº , de 2007, relativa ao Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB) incluíram esses recursos na base de cálculo dos entes federados beneficiários, para aplicação dos percentuais mínimos destinados a manutenção e desenvolvimento do ensino.

53 Deve ser ainda mencionado que, a partir de 2011, por força da Emenda Constitucional n 59, de 2009, a desvinculação de receitas da União (DRU), prevista no art. 76 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, não mais incide no cálculo dos recursos para manutenção e desenvolvimento do ensino a serem aplicados pela União (ver 3 do art. 76 do ADCT). d) a aplicação dos percentuais mínimos da receita de impostos só pode ser feita em despesas consideradas como de manutenção e desenvolvimento do ensino (MDE), cujo conceito legal se encontra no art. 70 da Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996 (LDB). O quadro a seguir sintetiza e exemplifica tais despesas. Relação de Despesas em Manutenção e Desenvolvimento do Ensino (MDE) DESPESAS COM MDE (art. 70 da LDB) I Remuneração e aperfeiçoamento do pessoal docente e demais profissionais de educação EXEMPLOS - Vencimentos e salários do pessoal docente e dos demais profissionais que atuam na área de educação, compreendendo aqueles que exercem a regência de classe e que desempenham atividades que dão suporte direto à docência, aí incluídas a de administração, planejamento, inspeção, supervisão e orientação educacional. - Formação inicial e aperfeiçoamento profissional continuado do pessoal do magistério e demais profissionais da educação. 52

54 DESPESAS COM MDE (art. 70 da LDB) EXEMPLOS II Aquisição, manutenção, construção e conservação de instalações e equipamentos necessários ao ensino - Aquisições de imóveis já construídos ou de terrenos para construção de prédios, destinados a escolas ou órgãos do sistema de ensino. - Construção de prédios, poços, muros, cercas, calçadas e quadras de esportes nas escolas. - Aquisição, manutenção e conservação de mobiliário e de equipamentos, como: carteiras e cadeiras, mesas, armários, computadores, televisores, antenas, etc. III Uso e manutenção de bens e serviços vinculados ao ensino IV Levantamentos estatísticos, estudos e pesquisas visando precipuamente ao aprimoramento da qualidade e à expansão do ensino - Aluguel de imóveis e de equipamentos (ex.: copiadora, projetor, retroprojetor, aparelho de som e de vídeo). Manutenção de bens e equipamentos. Contratação de consultoria objetivando a melhoria da gestão e da qualidade do ensino. Despesas com: serviços de reprografia, assinaturas de revistas e jornais, energia elétrica, água e esgoto, serviços de comunicação e divulgação, seminários, encontros, palestras, exposições e similares, passagens, certificados, medalhas e prêmios, serviços de computação; aquisição de materiais para distribuição gratuita, etc. - Levantamentos estatísticos regular ou esporadicamente feitos com vistas a subsidiar as mais diversas tomadas de decisão que são típicas de instituições do poder público, conduzidas por órgão do sistema de ensino. - Censo educacional, organização de banco de dados, realização de estudos e pesquisas, com consultoria ou não, para melhorar a qualidade do ensino, planejamento da rede escolar, elaboração de programas, planos e projetos de educação. 53

55 DESPESAS COM MDE (art. 70 da LDB) EXEMPLOS V Realização de atividades-meio necessárias ao funcionamento dos sistemas de ensino - Atividades-meio que mantenham (sustentem o funcionamento regular) e desenvolvam a educação (democratizem ou expandam a oferta e aprimorem a qualidade dos sistemas de ensino), incluindo: pagamento a dirigentes, assessores e funcionários técnico-administrativos necessários a tais fins, atuando em escolas e órgãos gestores e normativos do sistema de ensino. VI Concessão de bolsas de estudo a alunos de escolas públicas e privadas - Concessão de bolsas de estudos para alunos de instituições de ensino superior, públicas e privadas, como as da CAPES e do CNPq. - Concessão de bolsas de estudo para educação infantil, ensino fundamental e médio e respectivas modalidades em escolas privadas, na forma da lei, para os que demonstrem insuficiência de recurso, Quando houver falta de vagas e cursos regulares da rede pública na localidade da residência do educando, conforme o art. 213, 1º, da Constituição Federal e o art. 77 da Lei nº 9.394/96 (LDB). 54

56 DESPESAS COM MDE (art. 70 da LDB) VII Amortização e custeio de operações de crédito destinadas a atender ao disposto no artigo 70 da LDB, incisos I a VIII VIII Aquisição de material didático-pedagógico e manutenção de programas de transporte escolar EXEMPLOS - Quitação (principal e encargos) de empréstimos destinados a investimentos em educação. Exemplo: financiamento para construção de escola municipal, a ser pago parceladamente. Os acréscimos ao valor principal também são considerados como MDE. - Despesas com material de apoio ao trabalho pedagógico do aluno e de professor e com material de consumo para o funcionamento da escola. Aquisição e manutenção de viaturas para o transporte escolar, uso do vale transporte e de outros programas de transporte escolar. Observação: este quadro, publicado em Veras, Maria Eudes B. e Martins, Ricardo C. R. O Financiamento da Educação Pública no Brasil, in Konzen, Afonso (coord.) Pela Justiça na Educação. Brasília, MEC/FUNDESCOLA, 2000, é uma adaptação do quadro originalmente publicado em Fundef e Salário-Educação. Porto Alegre, FAMURS, A LDB discrimina ainda, em seu art. 71, as despesas que não podem ser consideradas como de manutenção e desenvolvimento do ensino: pesquisa, quando não vinculada às instituições de ensino, ou, quando efetivada fora dos sistemas de ensino, que não vise, precipuamente, ao aprimoramento de sua qualidade ou à sua expansão; subvenção a instituições públicas ou privadas de caráter assistencial, desportivo ou cultural; formação de quadros especiais para a administração pública, sejam militares ou civis, inclusive diplomáticos; programas suplementares de alimentação, assistência médico-odontológica, farmacêutica e psicológica, e outras formas de assistência social; obras de infra-estrutura, ainda que realizadas para beneficiar direta ou indiretamente a rede escolar; pessoal docente e demais trabalhadores da educação, quando em desvio de função ou em atividade alheia à manutenção e desenvolvimento do ensino. 4. As normas determinam que os recursos públicos sejam destinados às escolas públicas e aplicados prioritariamente no ensino obrigatório. Há, porém, algumas exceções, previstas no art. 213 da Constituição, cuja leitura deve ser feita de modo combinado com o disposto no 2 do art Este último assim dispõe: 55

57 2º - Para efeito do cumprimento do disposto no caput deste artigo, serão considerados os sistemas de ensino federal, estadual e municipal e os recursos aplicados na forma do art O art. 213, por sua vez, tem o seguinte conteúdo: Art Os recursos públicos serão destinados às escolas públicas, podendo ser dirigidos a escolas comunitárias, confessionais ou filantrópicas, definidas em lei, que: I - comprovem finalidade não lucrativa e apliquem seus excedentes financeiros em educação; II - assegurem a destinação de seu patrimônio a outra escola comunitária, filantrópica ou confessional, ou ao poder público, no caso de encerramento de suas atividades. 1º - Os recursos de que trata este artigo poderão ser destinados a bolsas de estudo para o ensino fundamental e médio, na forma da lei, para os que demonstrarem insuficiência de recursos, quando houver falta de vagas e cursos regulares da rede pública na localidade da residência do educando, ficando o poder público obrigado a investir prioritariamente na expansão de sua rede na localidade 2º - As atividades universitárias de pesquisa e extensão poderão receber apoio financeiro do poder público. Assim, os recursos públicos destinam-se às escolas públicas que integram os sistemas de ensino. É possível, contudo, a destinação excepcional a instituições particulares de ensino comunitárias, confessionais ou filantrópicas, desde que cumpram certos requisitos, previstos no próprio art. 213 da Constituição e no art. 77 da LDB. A conceituação dessas instituições, por seu lado, encontra-se no art. 20 da LDB. As escolas comunitárias são aquelas instituídas por grupos de pessoas físicas ou por uma ou mais pessoas jurídicas, inclusive cooperativas de pais, professores e alunos, que incluam em sua entidade mantenedora representantes da comunidade. As confessionais, são as escolas que, sendo comunitárias, atendem a orientação religiosa. Se forem filantrópicas, devem atender a uma série de normas específicas, hoje estabelecidas em legislação própria (por exemplo, a Lei nº 8.212, de 1991, a Lei n 9.732, de 1998 e a Lei nº , de 2009). O art. 213 autoriza ainda que sejam consideradas como despesas de manutenção e desenvolvimento do ensino aquelas realizadas com concessão de bolsas de estudos a 56

58 estudantes economicamente carentes nesses tipos de escolas particulares de ensino fundamental e médio. O art. 77 da Lei nº 9.394/96 ampliou a concessão para escolas de toda a educação básica, incluindo as instituições de educação infantil. Essas despesas, contudo, só podem ser realizadas enquanto houver falta de vagas na rede pública para dar atendimento a essa demanda. A legislação não fixa prazos para a expansão das redes públicas. O art. 60 da Lei nº 9.394/96 (LDB), por sua vez, confere aos sistemas de ensino a responsabilidade de caracterizar as instituições privadas sem fins lucrativos, especializadas e com atuação exclusiva em educação especial, que podem receber apoio técnico e financeiro do Poder Público. Finalmente, o 3º do art. 212 estabelece que a aplicação dos recursos públicos deve ser destinada prioritariamente ao ensino obrigatório, nos termos do plano nacional de educação. Pela nova redação do inciso I do art. 208, da Constituição Federal, a partir da Emenda Constitucional n 59, de 2009, a educação obrigatória é aquela oferecida dos 4 aos 17 anos de idade. Inclui, portanto, a pré-escola, o ensino fundamental e o ensino médio. Cabe ainda lembrar que o inciso VI do art. 30 da Constituição Federal determina aos Municípios manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental. 5. A Emenda Constitucional nº 53, instituiu, em substituição ao FUNDEF, o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação FUNDEB, com vigência por quatorze anos, a partir de Sua regulamentação encontra-se disposta na Lei nº , de 20 de junho de O FUNDEB não é um único Fundo nacional. Existe um FUNDEB em cada Estado e no Distrito Federal, abrangendo todas as etapas da educação básica. Sua cesta de recursos é constituída por 20% de todas as receitas de impostos e de transferências de impostos, constitucionalmente obrigatórias, realizados ou recebidas pelo Estado e seus Municípios, com exceção dos impostos próprios municipais (IPTU, ITBI e ISS) e do Imposto de Renda Retido na Fonte dos servidores estaduais e municipais. Incluem-se também os recursos recebidos como compensação financeira aos efeitos da Lei Kandir. A redistribuição de recursos entre o governo estadual e os governos municipais, durante determinado ano, é feita de acordo com o número de matrículas em suas redes, apuradas pelo censo escolar do ano anterior, nas respectivas etapas de atuação prioritária: para os Municípios, educação infantil e ensino fundamental; para os Estados, ensino fundamental e médio. Para cada etapa e modalidade da educação básica, são atribuídos pesos específicos, fixados em resolução anualmente publicada pela Comissão Intergovernamental de Financiamento para a Educação Pública de Qualidade, integrada por representantes das três instâncias de governo.

59 Os recursos recebidos no âmbito do FUNDEB devem ser aplicados nas respectivas etapas de atuação prioritária de cada ente federado. A repartição de recursos conta com alguns mecanismos específicos. Por exemplo, ficou estabelecido que o valor anual por aluno do ensino fundamental, em cada Estado, não poderia ser inferior, no momento de implantação do FUNDEB, ao praticado na vigência do FUNDEF. Além disso, esse valor deve ser anualmente atualizado de acordo com a variação do Índice Nacional de Preços ao Consumidor INPC. Na prática, portanto, o valor por aluno do ensino fundamental deve ser referência para a definição dos demais pesos para a distribuição dos recursos. A estrutura do FUNDEB prevê ainda a possibilidade de fixação, em lei, de um percentual máximo de apropriação de recursos para cada etapa ou modalidade. A Lei nº , de 2007, estabeleceu um limite apenas para a educação de jovens e adultos: 15% dos recursos em cada Fundo. Além das matrículas nas escolas das redes públicas, podem ser ainda computadas, para os Municípios, as matrículas em educação infantil referentes a convênios com instituições educacionais particulares comunitárias, confessionais ou filantrópicas, nos seguintes termos: no caso das creches, incluem-se suas matrículas; para as pré-escolas, a partir de 2011, já não mais é permitido considerá-las. Na educação especial, foi autorizado o cômputo das matrículas, de acordo com o censo escolar mais atualizado. A complementação da União, desde 2010, é da ordem de 10% da soma de todos os recursos dos Fundos no País. Ela é redistribuída aos Fundos que apresentam os menores valores por aluno ao ano, de modo que os Estados com menos recursos possam praticar os mesmos valores míninos anuais por aluno, em cada etapa e modalidade, e esses valores se aproximem daqueles observados nos Estados com mais recursos. Até 10% dos recursos da complementação podem ser distribuídos de forma não automática, mas de acordo com programas educacionais da União. Além disso, a Lei n , de 2008, autoriza a União a utilizar essa parcela de recursos para complementar os recursos dos entes federados que não tenham capacidade suficiente para cumprir a legislação relativa ao piso salarial profissional do magistério. Ressalte-se que estes recursos só podem ser dirigidos aos entes que recebem complementação da União para o FUNDEB. A lei que regulamentou o FUNDEB prevê a existência de mecanismos de acompanhamento e fiscalização da aplicação de seus recursos, especialmente os conselhos de acompanhamento e 58

60 controle social sobre a repartição, a transferência e a aplicação dos recursos. Há um conselho federal, um conselho em cada Estado e no Distrito Federal e um em cada Município, cuja composição mínima está estabelecida no texto da lei. 6. O art. 208, VII, da Constituição Federal, determina a obrigação do Poder Público em manter, para os educandos da educação básica, quatro programas suplementares: material didáticoescolar, transporte, alimentação e assistência à saúde. Dois desses programas podem ter suas despesas pagas com recursos vinculados à manutenção e desenvolvimento do ensino (material didático-escolar e transporte). Os outros dois (alimentação escolar e assistência à saúde) não podem ser custeados com esses recursos. É o que dispõe o 4 do art. 212: Os programas suplementares de alimentação e assistência à saúde previstos no art. 208, VII, serão financiados com recursos provenientes de contribuições sociais e outros recursos orçamentários. 7. O 5º do art. 212 tem atualmente a seguinte redação: 5º A educação básica pública terá como fonte adicional de financiamento a contribuição social do salário-educação, recolhida pelas empresas, na forma da lei. A contribuição social do salário-educação foi criada em 1964, por meio de legislação ordinária. A partir de 1967, passou a constar do texto constitucional. A Emenda Constitucional nº 14, de 1996, tornou-o fonte adicional exclusivamente voltada para ensino fundamental público. Em 2006, com a Emenda Constitucional nº 53, passou a ser destinado a toda a educação básica pública. 59 A sua regulamentação atual encontra-se no art. 15 da Lei nº 9.424, de 1996 (com a redação dada pela Lei nº , de 2003), e na Lei nº 9.766, de Sua alíquota é de 2,5% (dois e meio por cento), incidente sobre o total das remunerações pagas ou creditadas pelas empresas, a qualquer título, aos segurados empregados, nos termos definidos pelo art. 12, I, da Lei nº 8.212, de 24 de julho de O salário-educação é recolhido à Secretaria da Receita Federal pelas empresas privadas e públicas, com exceção daquelas optantes pelo Sistema Integrado de Pagamento de Impostos e Contribuições das Microempresas e Empresas de Pequeno Porte SIMPLES. Estão isentas a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, e suas respectivas autarquias e fundações; as instituições públicas de ensino de qualquer grau; as escolas comunitárias, confessionais ou filantrópicas, registradas e reconhecidas; e certas organizações culturais, organizações hospitalares e de assistência social, de acordo com legislação específica. A repartição dos recursos do salário-educação é feita do seguinte modo: 10% para União, para programas nacionais de melhoria da qualidade da educação; 30% para a Quota Federal, para

61 programas voltados para os sistemas estaduais e municipais de ensino; 60% do montante de recursos arrecadados no respectivo Estado ou no Distrito Federal, para a Quota Estadual e Municipal. Os recursos dessa última quota são distribuídos entre o governo estadual e os governos dos respectivos Municípios de acordo com o que dispõe o 6º do art. 212, inserido pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006: 6º As cotas estaduais e municipais da arrecadação da contribuição social do salárioeducação serão distribuídas proporcionalmente ao número de alunos matriculados na educação básica nas respectivas redes públicas de ensino. Com a quota federal, o Ministério da Educação mantém, por meio do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), programas de apoio ao desenvolvimento do ensino fundamental. Entre eles, podem ser citados o Programa Nacional do Livro Didático - PNLD e o Programa Dinheiro Direto na Escola - PDDE. O primeiro encontra-se regulamentado pelo Decreto n 7.084, de O segundo, pela Lei n , de Em ambos os casos, Resoluções anuais do Conselho Deliberativo do FNDE estabelecem normas para sua operacionalização. O FNDE mantém ainda diversos outros programas de apoio aos sistemas de ensino. Um dos maiores e mais antigos é o Programa Nacional de Alimentação Escolar PNAE, integralmente financiado com recursos de outras fontes. Ele está regulamentado pela Lei n , de Dentre os demais programas, cabe mencionar ainda aqueles voltados para o transporte dos estudantes. O Caminho da Escola promove a concessão, pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), de linha de crédito especial para a aquisição de ônibus, mini-ônibus e microônibus zero quilômetro e de embarcações novas. O Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar PNATE, criado pela Lei nº , de 2004, era originalmente voltado para os estudantes de ensino fundamental, residentes no meio rural. Mantendo esse critério de residência, a Lei n , de 2009, estendeu o benefício aos estudantes de toda a educação básica. O FNDE repassa aos Estados e Municípios, um determinado valor por estudante ao ano, para suplementar os recursos destinados ao custeio do transporte desses educandos. Esses recursos federais, em geral, tem sido originários da parcela de 10% dos recursos do salário-educação que permanecem em poder da União para ações de âmbito nacional. 8. O Título VII da LDB, do art. 68 ao art. 77, além de reproduzir os dispositivos constitucionais relativos ao financiamento público da educação, apresenta outras disposições que merecem comentários. 60

62 O art. 68 elenca as fontes de recursos públicos. O art. 69 reproduz o dispositivo constitucional que determina a aplicação mínima da receita de impostos de cada ente federado na manutenção e desenvolvimento do ensino. Seus três últimos parágrafos oferecem detalhamentos adicionais. O 4º dispõe que as despesas com MDE, ao longo de cada exercício financeiro, devem ser trimestralmente apuradas para fins de cumprimento dos percentuais mínimos obrigatórios. O 5º determina o repasse dos recursos ao respectivo órgão responsável pela educação, em prazo de até dez dias após o período de realização das receitas. O art. 6º trata da correção monetária dos recursos e da responsabilização civil e criminal das autoridades competentes, caso não seja cumprido o disposto no parágrafo anterior. Os arts. 70 e 71 da LDB, como já mencionado, listam, respectivamente, o que pode e o que não pode ser considerado como despesas com manutenção e desenvolvimento do ensino MDE. O art. 72 determina que as contas relativas a MDE sejam apuradas e publicadas nos balanços do Poder Público, bem como no relatório bimestral da execução orçamentária, previsto no art. 165, 3º, da Constituição Federal. O conteúdo desse relatório está estabelecido nos arts. 52 e 53 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal). O art. 73 estabelece o exame prioritário, pelos órgãos fiscalizadores, nas prestações de contas, do cumprimento dos percentuais mínimos vinculados a MDE, previstos no art. 212 da Constituição, e do disposto no art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. O art. 74 da LDB trata do custo mínimo padrão de qualidade para o ensino fundamental, a ser anualmente calculado pela União, com base em padrão mínimo de oportunidades educacionais para o ensino fundamental. Esse padrão deve ser definido de modo colaborativo pelas três instâncias federativas. O art. 75 estabelece que esse padrão/custo mínimo deve ser o parâmetro básico de orientação das políticas supletivas e redistributivas da União e dos Estados. De acordo ainda com o art. 75 e com o art. 76, só podem se beneficiárias dessas políticas as unidades federadas que comprovem a aplicação dos percentuais mínimos de suas receitas de impostos em MDE e o cumprimento das normas da legislação educacional; demonstrem estar oferecendo quantidade de vagas proporcional a sua capacidade de atendimento; e realizem esforço fiscal compatível com suas possibilidades. Este padrão/custo mínimo ainda não está estabelecido. A esse respeito, a Câmara de Educação Básica do Conselho Nacional de Educação aprovou o Parecer CEB/CNE n 8/10, que estabelece normas para aplicação do inciso IX do artigo 4º da Lei nº 9.394/96 (LDB), que trata dos padrões mínimos de qualidade de ensino para a educação básica pública. Esse parecer, até setembro de 2010, ainda não havia sido homologado pelo Ministro da Educação. 61 O último dispositivo do título da LDB sobre financiamento é o art. 77, que dispõe sobre a possibilidade e as condições para destinação de recursos públicos a escolas comunitárias, confessionais ou filantrópicas.

63 9. A fiscalização e controle do uso dos recursos públicos são feitos, no âmbito de cada esfera de governo, pelos respectivos órgãos de controle interno (no caso da União, por exemplo, é a Corregedoria Geral) e pelos Tribunais de Contas, estes últimos como órgãos auxiliares do Poder Legislativo, ao qual incumbe, de acordo com a Constituição, fiscalizar e controlar os atos do Poder Executivo, e aprovar anualmente as suas contas. A ação do Ministério Público está voltada para a garantia do direito à educação e do necessário e adequado uso dos recursos públicos disponíveis. A legislação prevê uma série de penalidades para os agentes públicos, em casos de descumprimento das normas relativas ao financiamento da educação: a) a não aplicação do percentual mínimo anual da receita resultante de impostos em MDE sujeita o Estado e o Distrito Federal à intervenção da União (art. 34, VII, "e" da Constituição Federal), e o Município, à intervenção do Estado (art., 35, III da Constituição Federal). b) as contas do Chefe do Poder Executivo podem ser rejeitadas pelo Poder Legislativo, com base em parecer prévio do Tribunal de Contas. Se, em decisão irrecorrível, as contas forem rejeitadas por irregularidade insanável, o Chefe do Poder Executivo poderá ficar inelegível por cinco anos, salvo se a questão houver sido ou estiver sendo submetida à apreciação do Poder Judiciário (art. 1º, "g", da Lei Complementar nº 64, de 1990). A unidade federada pode ficar impossibilitada de celebrar convênios com órgãos da administração pública, que exigem certidão negativa do Tribunal de Contas, e de realizar operações de crédito junto a instituições financeiras. Pode ainda causar a perda da assistência financeira da União, no caso de Estado, e da União e do Estado, no caso de Município. c) o Chefe do Poder Executivo responsável pode ser processado por crime de responsabilidade, com base no art. 1º, III e XIV, do Decreto-lei nº 201, de 1967 (aplicação indevida de verbas públicas e negação de execução a lei federal). A condenação definitiva implica a perda do cargo e a inabilitação para exercício de cargo ou função pública, eletivo ou de nomeação, pelo prazo de cinco anos (art. 1º, 2º, do Decreto-lei nº 201/67). A negligência no oferecimento do ensino obrigatório (art. 208, 2º, da Constituição Federal, e art. 5º, 4º, da LDB) também pode dar origem a processo por crime de responsabilidade. Pode ser ainda instaurado processo penal em caso de aplicação de verba pública em finalidade diversa da disposta em lei (art. 315 do Código Penal). 62

64 d) a LDB prevê adicionalmente duas penalidades: a responsabilização civil e criminal das autoridades competentes, em caso de atraso da liberação dos recursos vinculados a MDE (art., 69, 6º); e a perda da ação supletiva e redistributiva em favor do Distrito Federal, dos Estados e dos Municípios, nos casos de oferta de vagas, em suas respectivas áreas prioritárias de atuação, em número inferior à sua capacidade de atendimento (art. 75, 4º), e de descumprimento das normas da própria Lei (art. 76). O PROCESSO ORÇAMENTÁRIO 1. O processo orçamentário se orienta por três instrumentos legais: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei do Orçamento Anual (LOA). No primeiro, são estabelecidos diretrizes, objetivos e metas referentes ao período de Governo (na realidade, os três últimos anos do mandato em curso e o primeiro do ano do seguinte). A Lei de Diretrizes Orçamentárias, aprovada em cada ano, estabelece as orientações fundamentais e prioridades (dentro do estabelecido pelo Plano Plurianual) para a elaboração do orçamento relativo ao respectivo exercício. Finalmente, a Lei do Orçamento Anual (LOA) delimita o que será efetivamente realizado em dado exercício, com a respectiva alocação de recursos (dotações orçamentárias). 2. A LDO contém dois anexos, por determinação da Lei Complementar n 101, de 2001 (Lei de Responsabilidade Fiscal). O primeiro refere-se a Metas Fiscais, tratando de metas anuais para receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública para o respectivo exercício e os dois subsequentes. Nele também deve constar a avaliação do cumprimento das metas fixadas para o ano anterior e informações sobre as contas públicas que permitam uma análise de seu equilíbrio. O outro é o de Riscos Fiscais, que deve permitir a análise dos passivos contingentes e outros riscos que possam afetar essas contas A elaboração da Lei do Orçamento Anual (LOA) obedece às normas estabelecidas na Constituição Federal e na Lei nº 4.320, de 17 de março de Com relação ao seu conteúdo, assim dispõe o art. 165, 5º, da Constituição: 5º - A lei orçamentária anual compreenderá: I o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;

65 II o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; III o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. 4. O orçamento obedece a alguns princípios: a) unidade: inclusão de todas as instituições e fundos, da administração pública, direta e indireta, de todos os Poderes de cada ente federado; b) anualidade: vigência por um ano civil; c) universalidade: inclusão de todas as receitas e despesas públicas; d) equilíbrio: despesas compatíveis com as receitas; e) exclusividade: ausência de disposições alheias ou adicionais à previsão de receita e fixação da despesa, com exceção das autorizações para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito; f) unidade de tesouraria: referente ao recolhimento das receitas. 5. A proposta orçamentária, de iniciativa do Poder Executivo e submetida ao exame do Poder Legislativo, contém: (a) Mensagem: exposição sobre a situação econômica e financeira do ente federado, justificativa da respectiva política e da receita e da despesa. Junto à mensagem, deve ser apresentado, em atenção ao disposto na Lei de Responsabilidade Fiscal, demonstrativo da programação orçamentária com as metas fiscais fixadas na LDO; b) Projeto de lei do orçamento; (c) Tabelas explicativas da receita e da despesa, de acordo com a legislação vigente. No Poder Legislativo, a proposta orçamentária pode ser emendada. O emendamento, porém, se dá segundo alguns critérios ou limites: a) compatibilidade das emendas com o Plano Plurianual e a Lei de Diretrizes Orçamentárias; b) indicação dos recursos necessários, que deverão ser decorrentes de anulação de outras despesas, excluídas as dotações para pessoal e seus encargos e o serviço da dívida. 6. Ao longo do exercício, o orçamento pode ser modificado por meio de três tipos de créditos adicionais: suplementar, especial e extraordinário. O crédito adicional suplementar promove o reforço de dotação já constante do orçamento. O crédito adicional especial introduz um projeto ou uma atividade não previstos no orçamento em vigor. Esses dois tipos de créditos devem ser submetidos à apreciação do Congresso Nacional, por meio de projeto de lei, com base em existência de superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior; em excesso de arrecadação; anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou de outros créditos orçamentários; ou operações de crédito autorizadas. O terceiro tipo é o crédito adicional extraordinário, para despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes 64

66 de guerra, comoção interna ou calamidade pública, sem necessidade de prévia autorização legislativa ou indicação de recursos. Sua abertura, contudo, deve ser comunicada imediatamente ao Poder Legislativo. 7. Para execução do orçamento, o Poder Executivo deve, até trinta dias após sua publicação, fixar a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso. Ao longo do exercício, nos trinta dias após cada bimestre, cada Poder deve adotar medidas para limitar os empenhos e os desembolsos caso o comportamento das receitas possa comprometer o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais da LDO. Essas medidas não atingem as despesas referentes a obrigações constitucionais e legais, inclusive as destinadas ao pagamento do serviço da dívida. 8. As receitas e despesas orçamentárias são classificadas de acordo com códigos nacionais padronizados, nos termos da Lei nº 4.320/64 e de portarias do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. As receitas classificam-se em dois grupos: a) Receitas Correntes: receitas tributárias, de contribuições, patrimonial, agropecuária, industrial, de serviços, e outras; e, ainda, as provenientes de recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, quando destinadas a atender despesas classificáveis em Despesas Correntes; b) Receitas de Capital: receitas provenientes da realização de recursos financeiros oriundos de constituição de dívidas, da conversão, em espécie, de bens e direitos; os recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, destinados a atender despesas classificáveis em Despesas de Capital. 65 As despesas recebem três formas de classificação: a) institucional, que identifica em que órgão ou unidade a despesa está alocada, não existindo padronização nacional para esse tipo de classificação; b) funcional programática, que ordena as despesas de acordo com os setores de ação governamental, por funções, subfunções, programas, projetos, atividades e operações especiais, havendo padronização nacional para os dois primeiros níveis de classificação (funções e subfunções); c) pela natureza ou classificação econômica, que identifica as despesas de acordo com os tipos de bens e serviços adquiridos ou contratados ou ainda de encargos pagos, classificando-as por categorias (despesas correntes e despesas da capital), por subcategorias (por exemplo, despesas de custeio e transferências correntes, dentro de despesas correntes) e por elementos (por exemplo, despesas de pessoal, material de consumo, serviços de terceiros e encargos e outras despesas de custeio, dentro de despesas de custeio) Embora não obrigatória pela legislação, costuma haver a classificação da despesa por fonte de recursos.

67 Cada dotação orçamentária é identificada por um código, que reúne as três formas de classificação da despesa, assinalando o órgão/unidade a que pertence, sua inserção na classificação funcional programática e sua classificação segundo a natureza. Pode ser também identificada a fonte de recursos. Após o código numérico, segue-se o valor da dotação. 9. As receitas, uma vez realizadas, são contabilizadas pelo regime de caixa e devidamente classificadas. A realização das despesas segue três etapas: a) empenho: registro, na contabilidade governamental, da despesa a ser realizada, abatendo-se seu valor do saldo da respectiva dotação orçamentária, e a subsequente emissão da nota de empenho ; b) liquidação: verificação e atestado, pelo agente público responsável, de que os bens adquiridos foram entregues ou os serviços, efetivamente prestados, de acordo com os termos de sua autorização ou contratação; c) pagamento: determinado pela autoridade responsável e processado pelo serviço competente, observadas a data de vencimento e a ordem cronológica. 10. Em situações excepcionais, a realização de despesas pode se dar pelo regime de adiantamento (art. 68 da Lei nº 4.320/64). Tais situações devem estar estabelecidas em lei de âmbito local. Esse regime consiste na entrega de numerário a servidor público, precedida de empenho na dotação própria, para despesas que comprovadamente não possam ocorrer de acordo com o processo normal. Esse regime já foi utilizado para programas de descentralização de recursos financeiros para as escolas, ao lado de outros mecanismos, como a concessão de subvenção a Associações de Pais e Mestres, sempre de acordo com o estabelecido em lei local. 11. O controle da execução orçamentária inclui: a) a legalidade dos atos relativos a receitas e despesas; b) a fidelidade funcional dos agentes públicos responsáveis; c) o cumprimento do programa de trabalho (em recursos financeiros e execução de obras e prestação de serviços). 66

68 A DIMENSÃO DA GESTÃO DE RECURSOS MATERIAIS

69 A DIMENSÃO DA GESTÃO DE RECURSOS MATERIAIS Neste capítulo é abordada a dimensão da gestão de patrimônio e gestão de recursos materiais. O foco é a apresentação resumida do processo de licitação para aquisição e alienação de bens e contratação de serviços, com base em elementos da Lei nº 8.666, de 1993, "que regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências". QUESTÕES GERAIS SOBRE LICITAÇÃO 1. A aquisição de bens e a contratação de serviços, na administração pública, nos termos da Lei nº 8.666, de 1993, obedece a uma série de procedimentos conhecida como licitação pública (ver art. 2º da Lei). Esse processo é composto pelas seguintes etapas: definição do bem a ser adquirido ou serviço a ser executado; requisição do interessado e autorização da despesa; preparação do instrumento convocatório (edital de licitação ou carta-convite); divulgação do instrumento convocatório; julgamento das propostas pela comissão de licitação; análise de recursos sobre a licitação; homologação (reconhecimento da legalidade dos atos do processo licitatório) e adjudicação (compromisso mútuo do fornecedor e da administração pública contratante); aquisição do bem ou contratação do serviço; fornecimento do bem ou prestação do serviço pelo fornecedor contratado. Todo o processo licitatório é conduzido por uma comissão de licitação (art. 51 da Lei nº 8.666, de 1993), que pode ser única para toda a administração pública do Estado ou uma em cada órgão dotado da necessária autonomia administrativa. 2. As normas de licitação estão baseadas em alguns princípios (art. 3º da Lei nº 8.666, de 1993): legalidade; impessoalidade; moralidade; igualdade; publicidade; probidade administrativa; vinculação ao instrumento convocatório; e julgamento objetivo. 68

70 3. Existem três tipos de licitação, aplicados de acordo com o bem que se pretende adquirir ou serviço a ser contratado: menor preço; melhor técnica; técnica e preço. O primeiro tipo é o mais utilizado. Nele, vence a licitação o fornecedor que oferece o bem a ser adquirido ou o serviço a ser prestado pelo menor preço, atendidas as especificações constantes do edital de licitação. Os outros dois tipos servem a finalidades precisas, sendo utilizados exclusivamente para serviços de natureza predominantemente intelectual, em especial na elaboração de projetos, cálculos, fiscalização, supervisão e gerenciamento e de engenharia consultiva em geral, e, em particular, para a elaboração de estudos técnicos preliminares e projetos básicos e executivos (art. 46 da Lei nº 8.666, de 1993). No caso de bens e serviços de informática, o art. 45 também determina o uso do tipo técnica e preço, salvo exceções admitidas em decreto presidencial. Para a alienação de bens, o tipo de licitação utilizado é o de maior lance ou oferta. 4. De acordo com o valor da compra de um bem ou do serviço a ser contratado, há também diferentes modalidades de licitação: concorrência, tomada de preços, convite, concurso, leilão e pregão. O instrumento de convocação para a modalidade de convite é a carta-convite. Para as demais modalidades, o edital. Os valores máximos estão estabelecidos nos arts. 23 e 24 da Lei nº 8.666, de 1993, com a redação dada pela Lei nº 9.648, de São eles: Modalidade Compras e Serviços Dispensa de Licitação Até R$ 8.000,00 Obras e Serviços de Engenharia Até R$ ,00 69 Convite Tomada de Preços Concorrência Acima de R$ 8.000,00 e até R$ ,00 Acima de R$ ,00 e até R$ ,00 Acima de R$ ,00 Acima de R$ ,00 e até R$ ,00 Acima de R$ ,00 e até R$ ,00 Acima de R$ ,00 Observação: um ente federado, em suas normas locais, pode definir limites inferiores a esses, estabelecidos pelo Governo Federal como limites máximos para todo o País.

71 No caso da dispensa de licitação, dentro da faixa de valores estabelecidos na legislação, a administração pode adquirir um bem ou contratar um serviço diretamente de um fornecedor por ela escolhido, desde que adotados os critérios que garantam o atendimento ao interesse público. Esses valores dobram nos casos de compras, obras e serviços contratados por consórcios públicos, sociedade de economia mista, empresa pública e por autarquia ou fundação qualificadas, na forma da lei, como agências executivas. Além dessa hipótese, o art. 24 da Lei nº 8.666, de 1993, lista vinte e nove outras situações excepcionais em que a dispensa pode ser aplicada. O convite é a modalidade pela qual o órgão público envia convite a pelo menos três fornecedores do ramo do bem a ser adquirido. A tomada de preços é realizada entre fornecedores previamente cadastrados junto à administração pública. A concorrência se dá entre os fornecedores interessados que comprovem possuir os requisitos mínimos de qualificação exigidos no edital de licitação. Há ainda três outras modalidades de licitação que não se definem pelo valor do bem ou do serviço: a) o leilão, utilizado para qualquer valor, no caso de alienação de bens do patrimônio público; b) o concurso, utilizado, por exemplo, a administração pretende adquirir uma obra artística para ser conferida como prêmio; e o pregão (presencial ou eletrônico), introduzido, pela Lei nº , de 2002, no qual vence o fornecedor que, em lances sucessivos, comprometer-se a vender um bem ou prestar um serviço pelo menor preço. Esta última modalidade só pode ser empregada para aquisição de bens e contratação de serviços comuns (material de consumo em geral, material permanente usual e serviços gerais, inclusive de manutenção de imóveis). O pregão não pode ser utilizado para aquisição de bens e contratação de serviços de informática, com poucas exceções, e contratação de obras de engenharia. Pode ainda se configurar a situação de inexigibilidade de licitação (art. 25 da Lei nº 8.666, de 1993). Ela ocorre em três casos em que se constata a inviabilidade de competição entre fornecedores. É, por exemplo, a situação de existência de um fornecedor exclusivo e de notória especialização para a prestação de determinados serviços técnicos, listados no art. 13 da lei. 5. A publicidade no processo licitatório é indispensável. É preciso assegurar a divulgação do instrumento convocatório da licitação (edital ou carta-convite) e a obediência aos prazos legais. Nesse instrumento, deve constar a especificação completa do bem a ser adquirido ou serviço a ser contratado, sem indicação de marcas, de modo que não haja favorecimento a 70

72 determinado fornecedor. (art. 15, 7º, I, da Lei nº 8.666, de 1993). Nele devem estar explicitadas todas as regras e condições da licitação, bem como a convocação dos interessados para apresentação de suas propostas (art. 40 da Lei nº 8.666, de 1993). Deve ser feita publicação de um aviso (resumo do instrumento convocatório), pelo menos uma vez e com antecedência, em meios de comunicação que podem ser, conforme a instância de governo, quadro de avisos, diários oficiais e jornais diários de ampla circulação (art. 21 da Lei nº 8.666, de 1993). 6. Cada uma das modalidades de licitação obedece a determinados prazos para o recebimento de propostas de fornecedores, após o período de divulgação (art. 21, 2º, da Lei 8.666, de 1993). São eles: Modalidade Prazo Convite 5 dias úteis Tomada de Preços e Leilão 15 dias * Concorrência 30 dias ** Concurso 45 dias 71 * O prazo aumenta para 30 dias quando a licitação for do tipo "melhor técnica" ou "técnica e preço" ** O prazo aumenta para 45 dias quando o contrato a ser celebrado contemplar o regime de empreitada integral ou quando a licitação for do tipo "melhor técnica" ou "técnica e preço A duração de um processo licitatório, porém, não se esgota nesses prazos. Além deles, deve ser considerado o tempo de trabalho da comissão de licitação e o prazo, conferido no edital, para que o fornecedor vencedor da licitação entregue o bem adquirido ou preste o serviço contratado. Antes disso, há prazo para recurso, de no máximo cinco dias úteis, em caso de suspeita de descumprimento das normas legais em determinada licitação (art. 109, I, da Lei nº 8.666, de 1993). Caso seja haja interposição de recurso, os demais licitantes têm prazo igual para pleitear sua impugnação. A administração, por sua vez, tem prazo de até dez dias úteis para pronunciar-se sobre o recurso (art. 109, 4º). A tramitação de um recurso pode chegar a 20 dias úteis.

73 PARTICULARIDADES SOBRE BENS IMÓVEIS 1. A posse de um terreno para construção de uma escola pública pode ser obtida de várias formas. A primeira é a de que o terreno historicamente já faça parte do patrimônio imobiliário do ente federado. Se o terreno for de propriedade de outro ente federado, o art. 17 da Lei nº 8.666, de 1993, prevê as alternativas da doação (um ente federado doa ao outro) e da permuta (os dois entes trocam bens imóveis). Nesse processo, é preciso atender a alguns requisitos: a existência de interesse público; a comprovação das necessidades de localização que determinem a escolha do terreno; a avaliação do imóvel; e a autorização do Poder Legislativo do ente federado doador, mediante aprovação de projeto de lei, no caso da doação, ou de ambos os entes, no caso da permuta. Em caso de terreno de propriedade de um particular, há pelo menos duas alternativas. Uma é a aquisição direta, com base no art. 24, X, da Lei nº 8.666, de 1993, mediante comprovação das necessidades de localização que determinam a sua escolha, por um preço compatível com o valor de mercado, segundo avaliação prévia. Outra medida é a desapropriação do terreno por utilidade pública, para construção de edifício público, mediante prévia e justa indenização em dinheiro, com base no art. 182 da Constituição Federal e no art. 5º do Decreto-lei nº 3.365, de Outro procedimento, que não confere a posse, mas assegura o direito de uso, por um período considerável de tempo, é a realização de um contrato de comodato, previsto nos arts. 579 a 585 da Lei nº , de 2002 (Código Civil), por prazo indeterminado, pelo qual o proprietário empresta gratuitamente ao Poder Público este bem imóvel. 2. A construção, a reforma ou ampliação de um prédio escolar, em geral, são consideradas obras de porte, que devem obedecer a regras estabelecidas na Lei nº 8.666, de 1993 (art. 6º, IX, art. 7º, I, e art. 12). Primeiramente, deve ser elaborado um projeto básico, do qual conste a descrição técnica adequada dos elementos necessários que caracterizam a obra em suas diversas etapas. Há duas formas para a execução dos serviços de construção ou reforma de um prédio escolar (art. 6º, VII e VIII, da Lei nº 8.666, de 1993): a execução direta (por órgãos da própria administração): e a execução indireta, isto é, por empreitada, mediante a contratação de terceiros, de acordo com os procedimentos de licitação já mencionados. 72

74 3. A alienação de bens imóveis, além de atender ao interesse público, só pode ser realizada após autorização legislativa e, como regra geral, mediante licitação na modalidade de concorrência. Há também outras formas, como já mencionado: a permuta e a doação, sempre após autorização legislativa. PARTICULARIDADES SOBRE BENS MÓVEIS 1. Os recursos materiais também incluem os bens móveis: mobiliário, equipamentos e demais utensílios necessários ao seu funcionamento das unidades dos sistemas de ensino. De acordo com os arts. 12 e 13 da Lei nº 4.320/64 e com a classificação de elementos de despesa estabelecida nos anexos da Portaria Interministerial nº 163, de 2001, da Secretaria do Tesouro Nacional (do Ministério da Fazenda) e da Secretaria do Orçamento Federal (do Ministério do Planejamento) e suas atualizações, os bens móveis se dividem em quatro grandes grupos: equipamentos e material permanente; material de consumo; premiações culturais, artísticas, científicas, desportivas e outras; material de distribuição gratuita. 2. A gestão de cada órgão público é responsável pela manutenção e guarda dos recursos materiais que lhe são distribuídos. No caso das redes públicas de ensino, esta tarefa é compartilhada entre o órgão central e as escolas. É atribuição da administração da educação pública zelar pela existência de um sistema de informações que permita aos gestores escolares manter adequado registro de todos os bens patrimoniais das escolas e dos materiais utilizados. Assim, é necessário manter um sistema que permita o registro cadastral do recebimento de bens distribuídos pelo órgão responsável pelo patrimônio e sua correta identificação (plaqueta, etiqueta ou outro meio de identificação). Este processo corresponde ao chamado tombamento de um bem patrimonial. 73 Os mesmos procedimentos administrativos devem ser adotados quando se recebe uma doação de bens ou quando, nas escolas, são adquiridos bens através das suas unidades executoras, com recursos do Programa "Dinheiro Direto na Escola" e de programas similares existentes na esfera estadual. Além disso, deve ser feito um inventário anual de todos os bens do patrimônio público. É preciso também considerar que os bens podem ser movimentados. Para isso, a administração pública local deve ter normas estabelecidas.

75 3. A alienação de bens móveis pela administração pública também está regulamentada pela Lei nº 8.666, de 1993, e, normalmente, por legislação específica local. O leilão é a forma mais comum de alienação desses bens. O art. 17 da Lei nº 8.666, de 1993, prevê outras possibilidades, como a doação, permitida exclusivamente para fins e uso de interesse social, após avaliação de sua oportunidade e conveniência (art. 17, II). É indispensável o devido processo administrativo, com a participação do setor de patrimônio da administração pública. 74

76 Carta-Compromisso pela Garantia do Direito à Educação de Qualidade: Uma convocação aos futuros governantes e parlamentares do Brasil Esta parte foi destinada à apresentação da Carta Compromisso pela Garantia do Direito à Educação de Qualidade assinada por 27 instituições e movimentos favoráveis à educação. Lançada no dia 31 de agosto de 2010, na sede do Conselho Nacional de Educação (CNE), em Brasília, a Carta é uma convocação aos futuros governantes e ao Congresso Nacional. Apresenta sete desafios a serem vencidos até 2016 e propõe a criação de um sistema nacional de educação. Entre os desafios, destacam-se a inclusão escolar de todas as crianças e adolescentes de 4 a 17 anos até 2016, a superação do analfabetismo de jovens e adultos e a garantia da plena alfabetização de crianças aos 8 anos de idade até 2014.

77 CARTA-COMPROMISSO Para consagrar o Estado Democrático de Direito, implantado pela Constituição Federal de 1988, as entidades e os movimentos proponentes desta Carta-Compromisso entendem que a questão educacional ocupa lugar central dentre todas as urgências que se impõem à nação brasileira. O enfrentamento do desafio constitucional de garantir o direito à Educação de qualidade para todos e todas e cada um dos brasileiros e brasileiras passa necessariamente pela implementação de medidas urgentes que possam não só consolidar os avanços alcançados, mas levar à construção de um Projeto Nacional de Educação capaz de tornar mais justa, sustentável e próspera a sociedade brasileira. Para tanto, no curso dos seus mandatos, os futuros governantes e parlamentares devem empreender os esforços necessários para a superação dos seguintes desafios prioritários: - inclusão, até o ano de 2016, de todas e cada uma das crianças e adolescentes de 4 a 17 anos na escola, em conformidade com a Emenda Constitucional nº 59/ 2009; - universalização do atendimento da demanda por creche, manifestada pelas famílias, nos próximos dez anos; - superação do analfabetismo, especialmente entre os brasileiros e as brasileiras com mais de 15 anos de idade; - promoção da aprendizagem ao longo da vida, como direito assegurado pela Constituição Federal, para toda criança, adolescente, jovem e adulto; - garantia de que, até o ano de 2014, todas e cada uma das crianças brasileiras até os 8 anos de idade estejam plenamente alfabetizadas; - estabelecimento de padrões mínimos de qualidade, conforme estabelecem a Constituição Federal e a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional LDB (1996), para todas as escolas brasileiras, reduzindo os atuais níveis de desigualdade na oferta de insumos educacionais; 76

78 - ampliação das matrículas no ensino profissionalizante e superior capaz de garantir a oferta de oportunidades educacionais aos jovens e atender às necessidades de desenvolvimento socioeconômico e soberania técnico-científica do Brasil. A superação desses desafios prioritários depende de compromissos políticos efetivos e da consequente execução de políticas públicas educacionais, que devem ser empreendidas de forma colaborativa entre todos os níveis da federação. Deste modo, o primeiro e mais decisivo passo é institucionalizar o Sistema Nacional de Educação, tal como determinado pelo Art. 214 da Constituição Federal e deliberado pela Conferência Nacional de Educação (Conae ). O Sistema Nacional de Educação deve ser estruturado em três pilares: (1) a elaboração do Plano Nacional de Educação PNE que deverá provocar a construção articulada de planos estaduais e municipais de educação; (2) o estabelecimento de Regime de Colaboração legalmente constituído entre os entes federados; e (3) a implementação de Lei de Responsabilidade Educacional, tal como aprovou a Conae (2010). O primeiro pilar determina as metas a serem alcançadas nos próximos dez anos ( ) para a Educação brasileira, em consonância com as deliberações da Conae (2010). O segundo estabelece o compromisso legal de cada um dos níveis da federação para alcançar essas metas e demais compromissos educacionais. O terceiro pilar institui as consequências legais inerentes ao não cumprimento das respectivas responsabilidades pelos entes federados. Se a superação dos desafios prioritários passa pela institucionalização do Sistema Nacional de Educação, o estabelecimento deste sistema exige que os futuros governantes e parlamentares assumam quatro compromissos fundamentais, os quais devem ser devidamente transformados em leis e políticas públicas. São eles: ampliação adequada do financiamento da Educação pública; 2. implementação de ações concretas para a valorização dos profissionais da Educação; 3. promoção da gestão democrática; 4. aperfeiçoamento das políticas de avaliação e regulação. 1. Ampliação adequada do financiamento da Educação pública: é imprescindível elevar, até o ano de 2014, progressivamente, o percentual do PIB investido em Educação pública. Este novo recurso deve ser destinado à ampliação de matrículas e à garantia da oferta dos insumos básicos necessários para o alcance dos padrões mínimos de qualidade determinados pela Constituição Federal e pela LDB. Portanto, o financiamento da educação pública deve ser estruturado e organizado em torno de uma efetiva política de Custo Aluno-Qualidade Inicial (CAQi). A União, ente federado que mais arrecada, deve assumir o compromisso de transferir

79 os recursos necessários para o cumprimento do CAQi, em apoio aos esforços das esferas de governo que possuem arrecadação insuficiente. Assim, em consonância com as deliberações da Conae (2010), é imprescindível mobilizar esforços, de maneira efetiva, com o objetivo de ampliar gradualmente os recursos para a Educação pública a 10% do PIB. Deste total, 8% do PIB devem ser investidos em Educação básica pública e 2% do PIB devem ser destinados à ampliação e à qualificação do ensino superior público. 2. Implementação de ações concretas para a valorização dos profissionais da Educação: os futuros governantes e parlamentares, nos âmbitos federal, estadual e distrital, em parceria com seus equivalentes municipais, devem implementar de forma integral e imediata, a Lei nº / 2008, que determina o Piso Salarial Profissional Nacional para os Profissionais do Magistério Público da Educação Básica. Complementarmente, até o ano de 2014, os mesmos devem produzir leis e políticas públicas capazes de estabelecer Planos de Carreira e Remuneração que tornem a educação uma área valorizada e atrativa profissionalmente. 3. Promoção da gestão democrática: como princípio legal previsto na LDB, a gestão democrática nas escolas brasileiras é condição fundamental para melhorar a qualidade da Educação. Até o ano de 2014, quatro medidas são imprescindíveis: a) assegurar os meios necessários para que todos os gestores da Educação (nos níveis estadual, distrital e municipal) sejam administradores plenos dos recursos da área, tal como determina a LDB; b) aprimorar os mecanismos de transparência na construção e execução dos orçamentos da Educação pública; c) criar programas de fortalecimento da gestão democrática, por meio da necessária estruturação dos conselhos escolares, municipais, estaduais, distrital e nacional de Educação, garantindo a participação de toda a comunidade na gestão educacional, especialmente dos estudantes; d) institucionalizar o Fórum Nacional de Educação, que deve ser composto por representantes da sociedade civil e das esferas governamentais de todos os níveis da federação. O Fórum terá a responsabilidade de convocar e organizar as próximas edições da Conae, bem como auxiliar a realização de suas etapas preparatórias (municipais, estaduais e distrital), além de monitorar a implementação das políticas públicas deliberadas na etapa nacional da Conferência. 4. Aperfeiçoamento das políticas de avaliação e regulação: é preciso avançar nas práticas nacionais de avaliação, aprimorando a regulação e fortalecendo o controle social na Educação pública e privada. 78

80 a) Na Educação Básica: aperfeiçoar os sistemas de avaliação existentes por meio de três esforços complementares. 1) Examinar de forma mais ampla os resultados obtidos nas avaliações, aprofundando a análise de dados sobre os diferentes níveis de aprendizagem entre os estudantes de uma mesma escola ou rede pública. 2) Relacionar os resultados das avaliações, com outras informações pertinentes às políticas educacionais, tais como: insumos existentes nas unidades escolares, formação e remuneração dos profissionais da educação, mecanismos de participação na gestão escolar da referida escola, nível de escolaridade dos pais de alunos, além de dados socioeconômicos do entorno. 3) Produzir relatórios que devem ser debatidos por toda comunidade escolar nas escolas e nas esferas de tomada de decisão das redes de ensino. b) No Ensino Superior: fortalecer e aprimorar o sistema de avaliação das instituições de ensino, para elevar os padrões de qualidade. Deste modo, é imprescindível aperfeiçoar a regulação das Instituições de Ensino Superior públicas e privadas. As instituições e os movimentos proponentes desta Carta-Compromisso avaliam que há condições favoráveis para a construção e implementação de um novo Projeto Nacional de Educação. Nos últimos anos, a sociedade brasileira compreendeu que a Educação com Qualidade é um dever do Estado e um direito a ser exigido pelos cidadãos e cidadãs e é uma condição fundamental para o desenvolvimento social e econômico do país. Além disso, mesmo sendo insuficientes (mas fruto de intensa luta social), o Brasil hoje dispõe de sistemas mais avançados de financiamento, monitoramento, avaliação e controle social das ações educacionais, o que permite melhor acompanhamento do que vier a ser planejado e executado. Por sua vez, a Conae (2010), a qual contou com uma ampla participação social, propõe novas diretrizes para os próximos dez anos da Educação brasileira, que deverão estar expressas no novo Plano Nacional de Educação. Por fim, a construção do PNE é uma grande oportunidade de avanço no marco legal educacional, podendo transformar em metas e estratégias todos os desafios e compromissos propostos nesta Carta-Compromisso. 79 Por todos esses aspectos, um novo Projeto de Educação para o Brasil tem de ir além do tempo de um governo, incorporando toda esta energia crítica e criativa e aproveitando as oportunidades políticas para avançar na perspectiva dos direitos sociais. Os proponentes reconhecem que tanto a institucionalização do Sistema Nacional de Educação, como os desafios prioritários apontados e os quatro compromissos fundamentais para a superação dos mesmos devem contribuir de maneira decisiva para a efetivação de um país mais justo e menos desigual, assegurando às atuais e às futuras gerações uma Educação de qualidade para todos e todas.

81 Instituições e movimentos proponentes: Academia Brasileira de Ciências (ABC) Associação Brasileira dos Reitores das Universidades Estaduais e Municipais (Abruem) Associação Nacional de Política e Administração da Educação (Anpae) Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Educação (Anped) Associação Nacional de Pós-Graduandos (ANPG) Associação Nacional dos Dirigentes das Instituições Federais de Ensino Superior (Andifes) Campanha Nacional pelo Direito à Educação (Campanha) Central Única dos Trabalhadores (CUT) Centro de Estudos e Pesquisa em Educação, Cultura e Ação Comunitária (CENPEC) Centro de Estudos Educação e Sociedade (CEDES) Confederação Nacional dos Trabalhadores em Educação (CNTE) Confederação Nacional dos Trabalhadores de Estabelecimento de Ensino (Contee) Confederação Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (Contag) Conferência Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB) Conselho Nacional de Educação (CNE) Conselho Nacional dos Secretários de Educação (Consed) Fórum Nacional dos Conselhos Estaduais de Educação Fundo das Nações Unidas para a Infância (Unicef) Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura (Unesco) Sociedade Brasileira de Educação Matemática (SBEM) Sociedade Brasileira para o Progresso da Ciência (SBPC) Todos pela Educação (Todos) União Brasileira dos Estudantes Secundaristas (Ubes) União Nacional dos Conselhos Municipais de Educação (Uncme) União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação (Undime) União Nacional dos Estudantes (UNE) 80

82 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS