LICITAÇÃO PARA OBRAS E SERVIÇOS DE ENGENHARIA PELAS ENTIDADES DO SISTEMA S E UTILIZAÇÃO DA TABELA SINAPI Por Julieta Mendes Lopes Vareschini 1

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1 LICITAÇÃO PARA OBRAS E SERVIÇOS DE ENGENHARIA PELAS ENTIDADES DO SISTEMA S E UTILIZAÇÃO DA TABELA SINAPI Por Julieta Mendes Lopes Vareschini 1 Cumpre esclarecer que o Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil SINAPI possui sua gestão compartilhada entre a Caixa Econômica Federal e o IBGE, divulgando mensalmente custos e índices da construção civil, em atendimento a Lei de Diretrizes Orçamentárias, que determina a utilização destes custos para a verificação da razoabilidade de preços de obras públicas executadas com recursos federais do Orçamento Geral da União 2. A Lei n.º /2012, que dispõe sobre as diretrizes para a elaboração e execução da Lei Orçamentária de 2013, regulamenta que: Art. 1º. São estabelecidas, em cumprimento ao disposto no art. 165, 2º, da Constituição, e na Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, Lei de Responsabilidade Fiscal, as diretrizes orçamentárias da União para 2013, compreendendo: X - os custos de obras e serviços de engenharia; Art O custo global das obras e dos serviços de engenharia contratados e executados com recursos dos orçamentos da União será obtido a partir de composições de custos unitários, previstas no projeto, menores ou iguais à mediana 1 Sócia Fundadora do Grupo JML Consultoria & Eventos, empresa especializada no regime jurídico do Sistema S e que já capacitou mais de profissionais na área de Licitações e Contratos. Mestre em Direito. Especialista em Direito Ambiental e Gestão Ambiental. Possui graduação em Direito pela Faculdade de Direito de Curitiba. Advogada e Consultora na área do Direito Administrativo, com ênfase em Licitações e Contratos Administrativos. Coordenadora técnica da JML Consultoria. Coordenadora e Professora do Curso de Especialização em Licitações e Contratos da UNIBRASIL. Professora do curso de Graduação em Direito da UNIBRASIL. Palestrante na área de Licitações e Contratos perante entidades da Administração Pública e Sistema S, com atuação em todo território nacional, tendo como atuação principal cursos voltados às entidades do Sistema S. Autora da obra Licitações e Contratos no Sistema S. 5. ed. Curitiba: Paraná, Organizadora da obra Repercussões da Lei Complementar 123/06 nas Licitações Públicas: de acordo com o Decreto 6.204/07. Curitiba: JML Editora, Autora de diversos artigos jurídicos, dentre os quais: Gestão Planejada do Sistema de Registro de Preços. In: Diálogos de Gestão: novos ângulos e várias perspectivas. Curitiba: JML Editora, Acesso em 10/05/

2 de seus correspondentes no Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil - SINAPI, mantido e divulgado, na internet, pela Caixa Econômica Federal e pelo IBGE, e, no caso de obras e serviços rodoviários, à tabela do Sistema de Custos de Obras Rodoviárias - SICRO, excetuados os itens caracterizados como montagem industrial ou que não possam ser considerados como de construção civil. (grifou-se) No mesmo sentido determina o Decreto 7.983, de 8 de abril de 2013, que estabelece regras e critérios para elaboração do orçamento de referência de obras e serviços de engenharia, contratados e executados com recursos dos orçamentos da União: Art. 1º Este Decreto estabelece regras e critérios a serem seguidos por órgãos e entidades da administração pública federal para a elaboração do orçamento de referência de obras e serviços de engenharia, contratados e executados com recursos dos orçamentos da União. Parágrafo único. Este Decreto tem por finalidade padronizar a metodologia para elaboração do orçamento de referência e estabelecer parâmetros para o controle da aplicação dos recursos referidos no caput. ( ) Art. 3º O custo global de referência de obras e serviços de engenharia, exceto os serviços e obras de infraestrutura de transporte, será obtido a partir das composições dos custos unitários previstas no projeto que integra o edital de licitação, menores ou iguais à mediana de seus correspondentes nos custos unitários de referência do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil - Sinapi, excetuados os itens caracterizados como montagem industrial ou que não possam ser considerados como de construção civil. Parágrafo único. O Sinapi deverá ser mantido pela Caixa Econômica Federal - CEF, segundo definições técnicas de engenharia da CEF e de pesquisa de preço realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística IBGE. Art. 4º O custo global de referência dos serviços e obras de infraestrutura de transportes será obtido a partir das composições dos custos unitários previstas no projeto que integra o edital de licitação, menores ou iguais aos seus correspondentes nos custos unitários de referência do Sistema de Custos Referenciais de Obras - Sicro, cuja manutenção e divulgação caberá ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes - DNIT, excetuados os itens caracterizados como montagem industrial ou que não possam ser considerados como de infraestrutura de transportes. Art. 5º O disposto nos arts. 3º e 4º não impede que os órgãos e entidades da administração pública federal desenvolvam novos sistemas de referência de custos, desde que demonstrem sua necessidade por meio de justificativa técnica e os submetam à aprovação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Parágrafo único. Os novos sistemas de referência de custos somente serão aplicáveis no caso de incompatibilidade de adoção dos sistemas referidos nos arts. 3º e 4º, incorporando-se às suas composições de custo unitário os custos de insumos constantes do Sinapi e Sicro. (grifou-se). Anote-se que apenas nas contratações de obras e serviços, que utilizarem recursos advindos dos orçamentos da União, deverão observar o 2

3 disposto na Lei n.º /2012 e no referido Decreto, procedendo, em regra, à elaboração da planilha de custos considerando os valores máximos fixados pelo SINAPI. Tendo em vista que as entidades integrantes do Sistema S não integram a Administração Pública, bem como o entendimento pacífico do TCU no sentido de que essas estão obrigadas a observar seus Regulamentos próprios 3, e que não se submetem a integralidade das normas da Administração Federal, verifica-se a inaplicabilidade da legislação retro mencionada, visto que seus recursos decorrem de contribuições parafiscais, descontadas diretamente da remuneração paga pelos estabelecimentos contribuintes a todos os seus empregados, não integrando o orçamento da União. Não obstante, em alguns julgados o TCU tem recomendado a adoção dos parâmetros da referida tabela: VISTOS, relatados e discutidos estes autos de representação formulada pela Secex/AC, acerca de irregularidades praticadas em procedimentos licitatórios e respectivos contratos realizados no exercício de 2008 pelo Departamento Regional do Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial no Acre - Senai/DR/AC, ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão de Plenário, em: alertar ao Departamento Regional do Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial no Acre - Senai/DR/AC que: passe a elaborar e incluir em seus processos licitatórios todos os documentos previstos no Regulamento de Licitações e Contratos do Senai, em especial a prévia pesquisa de preços de mercado, com a indicação dos critérios utilizados e dos valores cotados pelos fornecedores consultados para esse fim; nas licitações que tenham por objeto serviços de obras e engenharia, inclua em seus orçamentos, parte integrante dos projetos básicos, coluna com a denominação do código Sinapi para cada item, com intuito de facilitar a fiscalização quanto ao cumprimento do estabelecido na Lei de Diretrizes Orçamentárias, que 3 no que tange aos processos licitatórios, visto que, por não estarem incluídos na lista de entidades enumeradas no parágrafo único do art. 1º da Lei n.º 8.666/93, os serviços sociais autônomos não estão sujeitos à observância dos estritos procedimentos na referida lei, e sim aos seus regulamentos próprios devidamente publicados; In: TCU. Decisão 907/1997. Plenário. 3

4 define como parâmetro máximo, para aceitação de preços, os valores estabelecidos pelo Sinapi. 4 Em que pese a orientação do TCU, entende-se que a utilização do SINAPI pelas entidades integrantes do Sistema S é faculdade, e não obrigação que se impõe. No entanto, cumpre destacar que mesmo com a utilização dos valores previstos pelo SINAPI, mantém-se o dever de realizar pesquisa de mercado ampla, para constatar se os preços definidos nas tabelas do SINAPI estão compatíveis com os preços praticados na região de atuação. Com efeito, o artigo 13 do Regulamento informa que, na fase interna da licitação, deve ser realizada uma estimativa do valor da contratação, a fim de se aferir a existência de recursos para atender à despesa, bem como a exequibilidade das ofertas apresentadas. A correta estimativa de preços será obtida através de pesquisa de mercado. Portanto, para que se possa definir com precisão o valor da contratação; averiguar a existência de recursos orçamentários suficientes para a cobertura das despesas; e para possuir um valor de balizamento para a análise das propostas dos licitantes é que se faz pertinente a pesquisa de mercado. Os critérios a serem utilizados na pesquisa devem ser previamente estudados e estabelecidos, levando-se em conta as especificações do objeto, a fim de evitar a utilização de um preço que, na verdade, refere-se a objeto com especificações diversas. Ademais, ao realizar a pesquisa de mercado, a entidade deve considerar também a variação que ocorre em razão da qualidade do produto, do local da prestação do serviço ou entrega do bem, e o volume a ser adquirido, uma vez que quanto maior a quantidade, em regra, menor é o preço. Sobre o tema, cumpre colacionar julgado do TCU: realize ampla pesquisa de preços de mercado, previamente às contratações efetuadas por meio de processo licitatório, dispensa ou inexigibilidade de licitação, de 4 Acórdão 397/2011 Plenário. 4

5 tal forma que essa pesquisa seja utilizada na estimativa do custo do objeto a ser contratado, na definição dos recursos necessários para a cobertura das despesas contratuais e na análise da adequabilidade das propostas ofertadas, consoante o disposto nos artigos 11 e 13 do Regulamento de Licitações e de Contratos do Sistema Sebrae, anexando aos processos correspondentes a documentação que comprove essa providência 5 ; Muito embora o Regulamento de Licitações e Contratos do Sistema S não estabeleça o procedimento para a realização de pesquisa de preços, algumas entidades possuem normas internas e o próprio Tribunal de Contas da União tem exigido a consulta a, no mínimo, três empresas do ramo do objeto, anexando-se ao processo referidos orçamentos. Caso a entidade não consiga alcançar este número, diante do mercado, deve apresentar as devidas justificativas. Por fim, não se pode olvidar que, muitas empresas, quando são demandadas a apresentarem orçamentos, acabam superfaturando os valores, justamente por saberem que tal orçamento servirá de parâmetro para o preço estimado da licitação. Dessa feita, a fim de evitar falhas na estimativa do valor, é recomendável que a entidade busque também outros parâmetros em suas pesquisas (extratos de contratos publicados na imprensa oficial, atas de registro de preços, tabelas oficiais, dentre outros). Nesse sentido, a aludida tabela SINAPI pode servir como parâmetro com o escopo de constatar se os orçamentos apresentados pelas empresas não estão superfaturados. Ademais, nessa linha foi a recente orientação do Tribunal de Contas da União em Acórdão proferido para o SESCOOP, recomendado a consulta a fontes variadas: 6. A deflagração de procedimentos licitatórios exige estimativa de preços que pode ser realizada a partir de consultas a fontes variadas, como fornecedores, licitações similares, atas de registros de preço, contratações realizadas por entes privados em condições semelhantes, entre outras. No entanto, os valores obtidos por meio dessas consultas que sejam incapazes de refletir a realidade de mercado devem ser desprezados. Auditoria no Serviço Nacional de Aprendizagem do Cooperativismo avaliou processos licitatórios e os respectivos contratos de aquisição de bens e prestação de 5 Acórdão 2519/05 - Primeira Câmara. 5

6 serviços. Isso porque a estimativa de preços teve como base apenas contrato semelhante firmado com outra entidade do serviço social autônomo e o valor apresentado pela contratada. Em face dessa ocorrência, a unidade técnica sugere dar ciência ao Sescoop da irregularidade apontada, por afrontar o disposto no art. 13, caput, do Regulamento de Licitações e Contratos daquela entidade, que exige a estimativa de valor do objeto licitado. O relator, por sua vez, endossou a conclusão adotada no âmbito da unidade técnica, visto que se deixou de observar a mencionada norma regulamentar, assim como a jurisprudência do TCU. Acentuou que descuidos na fase de planejamento da licitação podem comprometer a seleção de proposta vantajosa para a entidade contratante. E mais: Para a estimativa do preço a ser contratado, é necessário consultar as fontes de pesquisa que sejam capazes de representar o mercado. Invocou, então, o voto condutor do Acórdão 2.170/ Plenário, citado pela equipe de auditoria, que aponta fontes que podem ser adotadas:... pesquisas junto a fornecedores, valores adjudicados em licitações de órgãos públicos inclusos aqueles constantes no Comprasnet, valores registrados em atas de SRP, entre outras fontes disponíveis tanto para os gestores como para os órgãos de controle a exemplo de compras/contratações realizadas por corporações privadas em condições idênticas ou semelhantes àquelas da Administração Pública, desde que, com relação a qualquer das fontes utilizadas, sejam expurgados os valores que, manifestamente, não representem a realidade do mercado. E também que não se identificou dano à entidade no caso examinado, nem repetição de falha desse gênero em outros processos analisados. Acórdão 868/2013-Plenário, TC /2013-1, relator Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa, Infere-se que, além de exigir a consulta a fontes variadas, determinou a Corte de Contas que os orçamentos muitos discrepantes, que possam comprometer a média (conduzindo à inexequibilidade ou ao superfaturamento, conforme o caso) devem ser desconsiderados. Dessa feita, compete à entidade realizar estimativa de preços detalhada, fundamentada em ampla pesquisa de mercado, contendo informações de diversas fontes idôneas, analisando-se a pertinência de cada uma, à luz das características do objeto. Anote-se que, eventualmente, os valores divulgados pelo SINAPI podem não retratar fidedignamente a realidade de determinadas regiões, devido alguma peculiaridade existente no caso concreto. Pelo exposto, é possível a utilização da tabela SINAPI pelo Sistema S apenas como referencial dos custos praticados, devendo a entidade realizar pesquisa junto aos fornecedores ou prestadores locais, além de complementar 6

7 a pesquisa na forma determinada pelo TCU (no mínimo, três orçamentos), a fim de aferir os valores a serem definidos para fins de contratação. A entidade deve buscar a proposta mais vantajosa para suas contratações, considerando os preços de mercado, sendo pontualmente vedadas as contratações superfaturadas. É de suma importância que a fixação do custo estimado da contratação esteja em acordo com os valores praticados no mercado. 7