Gestão Ambiental de Resíduos de Óleos Lubrificantes: o Processo de Rerrefino

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1 Gestão Ambiental de Resíduos de Óleos Lubrificantes: o Processo de Rerrefino Autoria: José Américo Martelli Tristão, Jadir Vilela de Sousa Junior, Virgínia Talaveira Valentini Tristão Resumo. A partir do referencial oferecido pela Teoria Econômica e utilizando o conceito de externalidade como fundamento para a aplicação do princípio do poluidor-pagador, este trabalho discute os instrumentos de política ambiental e examina a experiência brasileira na gestão de resíduos de óleos lubrificantes com base no processo de reciclagem conhecido como rerrefino. Essa técnica permite ao óleo usado recuperar suas características originais e retornar à cadeia produtiva por ilimitadas vezes, evitando a degradação ambiental decorrente do descarte indevido no meio ambiente ou da sua utilização como combustível. O argumento central refere-se à necessidade da ação governamental para corrigir falhas de mercado e garantir a existência de condições que incentivem a coleta e reciclagem do óleo residual, a partir dos instrumentos econômicos e de comando e controle. O processo de rerrefino é examinado em seus aspectos técnicos e jurídicos e os resultados são avaliados em função do potencial de redução da poluição ambiental. 1. Introdução O gerenciamento ambiental do resíduo de óleos lubrificantes usados tem sido considerado uma questão de grande relevância em muitos países devido ao elevado potencial de degradação ambiental quando descartado indevidamente ou utilizado como combustível em estabelecimentos industriais. Em contrapartida, quando coletado e reciclado, o óleo lubrificante usado recupera suas características originais e pode retornar à cadeia produtiva por ilimitadas vezes, sofrendo apenas as perdas inerentes ao novo processamento do produto. O processo de reciclagem de óleos lubrificantes, conhecido como rerrefino, representa uma interessante alternativa e vem sendo adotado por muitos países, inclusive o Brasil, com resultados positivos. Contudo, a experiência tem mostrado que os mecanismos de mercado não são suficientes para garantir a existência, em termos sustentáveis, do processo de rerrefino de óleos lubrificantes, ou seja, sua coleta, reciclagem e comercialização. É necessária a atuação do poder público desenvolvendo políticas públicas ambientais que induzam o comportamento empresarial em direção aos objetivos de preservação do meio ambiente Dois tipos de instrumentos de política ambiental têm sido utilizados pelas autoridades governamentais para induzir o comportamento dos agentes econômicos envolvidos na produção e consumo do óleo lubrificante: os instrumentos de comando e controle, baseados na regulamentação de emissões poluidoras e na regulação dos equipamentos, processos, insumos e produtos; e os instrumentos econômicos, baseados na aplicação de tributos e subsídios financeiros. 2. O conceito de externalidade econômica A externalidade econômica está presente quando o bem-estar de um indivíduo depende não somente dos bens e serviços que ele consome, mas também dos bens e serviços que são consumidos por outros indivíduos. Deste modo, a característica que distingue a externalidade é a existência de uma interdependência entre um indivíduo e outro e, mais importante ainda, é uma interdependência que ocorre fora do mecanismo de preço, caracterizando uma falha do mercado (Cullis e Jones, 1992). Embora possamos definir externalidade em termos da interdependência entre o consumo de um indivíduo e outro, não devemos supor que ela ocorra somente entre 1

2 consumidores. Externalidades podem existir na relação entre um consumidor e outro, um produtor e outro, um produtor e um empregado, e mesmo entre um produtor e um vizinho. Definições explícitas de externalidade econômica têm sido uma fonte de controvérsia. Uma forma de abordar o problema é a partir da definição genérica proposta por Meade (1973): "Uma economia externa é um evento que confere um apreciável benefício ou inflige um apreciável custo a uma ou mais pessoas, que não tomou ou tomaram parte no processo de decisão que levou direta ou indiretamente ao evento em questão". O consumo privado pode gerar tanto externalidades positivas quanto negativas. A externalidade positiva se dá quando, por exemplo, um indivíduo é beneficiado por se vacinar contra uma doença, mas, na medida em que se reduz o perigo de contágio, os demais elementos da sociedade também se beneficiam. O mesmo ocorre com o processo educacional. Quando um indivíduo é beneficiado por uma educação melhor, permitirá à sociedade como um todo conviver com um nível educacional mais alto ou mesmo desfrutar dos conhecimentos técnicos adquiridos pelo indivíduo diretamente beneficiado pelos gastos com a educação. Em sentido oposto temos a externalidade negativa. Trata-se de custos que, embora não sejam considerados pelo produtor, são bastante reais para a sociedade. São custos não internalizados, ou seja, o produtor não precisa pagar por eles como paga por trabalho ou matérias-primas. Como resultado, temos que os custos sociais - que incluem os custos internalizados (privados) e os custos externalizados (sociais) - excedem os custos privados. Como o sistema de mercado só leva em conta os custos privados, o preço é subestimado e, conseqüentemente, tende a ocorrer um excesso de oferta desses bens. A poluição é, sem dúvida, o principal caso de externalidade negativa. Musgrave e Musgrave (1980) observam que a poluição apresenta dois problemas. O primeiro refere-se à falha do mercado, gerando ineficiência na alocação dos recursos. O segundo refere-se ao aspecto distributivo ou de eqüidade. Em decorrência da deterioração do meio ambiente, consumidores de determinados bens como água e ar acabam por subsidiar os consumidores de produtos poluentes. 3. O princípio do poluidor-pagador O princípio do poluidor-pagador propõe que o poluidor arque com o custo das medidas antipoluição adotadas pelas autoridades públicas para assegurar que o meio ambiente seja mantido num estado aceitável. Este princípio deve ser considerado como uma forma específica de distribuir os custos da proteção ambiental entre os poluidores ou usuários dos recursos e aqueles que se beneficiam desses melhoramentos. Para Oliveira (1995) este princípio tem dois sentidos: o impositivo, que representa o dever do Estado de cobrar do poluidor, ou seja, tributar, face à sua atividade poluidora fazendo-o arcar com o custo dos serviços públicos referentes à preservação e recuperação do meio ambiente ou à fiscalização e monitoramento ambiental, se adequando sob este aspecto à tributação fiscal; e o seletivo, que indica prioritariamente ao Poder Público que a tributação deve ser graduada de forma que estimule atividades, processos produtivos ou consumos environmentally friendly, desestimulando a utilização de tecnologias ultrapassadas, assim como a produção e o consumo de bens not environmentally friendly. O princípio do poluidor-pagador foi adotado pela OCDE, em 1972, como orientação para políticas ambientais adequadas e amplamente aceito como uma diretriz para a formulação de políticas ambientais por parte de governos e agências de assistência, tendo sido incluído na Declaração do Rio de Janeiro sobre o meio Ambiente e Desenvolvimento de No Brasil, esse princípio é previsto no inciso VII do art. 40 da Lei nº 6938 de 1981, que impõe ao poluidor e ao predador a obrigação de recuperar e/ou indenizar os danos causados e, ao usuário, a contribuição pela utilização de recursos ambientais. 2

3 4. Fundamentação teórica para a aplicação do princípio do poluidor-pagador A cobrança de tributos sobre a poluição é provavelmente o mais conhecido e utilizado dentre os instrumentos econômicos que visam a proteção dos recursos naturais. Constitui-se na aplicação do princípio do poluidor-pagador, cuja origem encontra-se na obra pioneira de Pigou sobre externalidades, The Economics of Welfare, publicada pela primeira vez em A proposição básica defendida pelo economista é de que quando o funcionamento do sistema econômico apresenta falhas é necessário que haja alguma ação governamental para corrigilas. Assim, no caso da poluição, externalidade negativa decorrente da falha do mecanismo de preços, a idéia defendida por Pigou (1946) é a utilização de um imposto como uma forma de transpor o abismo entre o custo privado e o social que está na raiz do dano ambiental. O tributo proposto por Pigou (1946), conhecido como Pigouvian Taxes, internalizaria as externalidades ambientais com a finalidade de corrigir a distorção entre os custos sociais e privados, com base no princípio do poluidor-pagador. Para ele há um nível "ótimo" de poluição, devendo o tributo se igualar ao custo da externalidade negativa. Como observa Marmon (1996) a dificuldade em se determinar a taxa "ótima" de poluição reside na mensuração dos custos ambientais fazendo com que, na prática, o nível socialmente aceitável de poluição seja definido com base em critérios outros que os econômicos. Ressalta Almeida (1998) que as dificuldades em se elaborar o cálculo da taxa "ótima" de poluição, seriam sanadas se fosse possível conhecermos a "função de dano" que expressaria quanto o dano ambiental (medido em termos monetários) provocado pela poluição varia com o nível de poluição emitido. Hoje, apesar de todas as técnicas desenvolvidas o problema se mantém. Essas dificuldades indicam que na prática não é possível aplicar-se o tributo ambiental tal qual prescrito pela teoria. Musgrave e Musgrave (1980) analisam os resultados da aplicação de um imposto para internalização dos custos da poluição a partir das condições tecnológicas. Com tecnologia fixa, a solução eficiente é a aplicação de um imposto que adicionará o custo marginal da poluição ao custo privado marginal, de modo que o custo marginal total seja igual ao preço. Nestas circunstâncias a poluição não será eliminada, mas o seu nível será reduzido. Para o caso em que a poluição possa ser reduzida por meio de alterações tecnológicas, o autor observa que o combate à poluição deve se restringir a um nível em que o seu custo marginal iguale o valor marginal da poluição evitada. O direito de propriedade como definido por Pindyk e Rubenfeld (1994) " é o conjunto de leis que descreve o que as pessoas e as empresas podem fazer com suas respectivas propriedades". Colocam Eskeland e Jimenez (1991) que os recursos naturais estariam bem resguardados se os direitos de propriedade fossem reavaliados, "se os consumidores tivessem direito a ar puro e água limpa e pudessem vender licenças para poluir na quantidade que quisessem, muitas ou poucas". Todavia, alguns problemas se apresentam. Primeiro se não houver fiscalização, é quase inexistente a possibilidade de que seja cumprido o exercício do direito a recursos como, por exemplo, a água e o ar despoluídos. Segundo, na medida em que todos poderão usufruir a qualidade do ar, cada indivíduo estará mais motivado a vender os direitos a quem causa a poluição. Por esta razão os direitos de poluir não devem ser vendidos individualmente e sim coletivamente. Em situações específicas, poluidores e vítimas podem "negociar os níveis socialmente ótimos de poluição, sem intervenção do governo" (Eskeland e Jimenez, 1991). Atribui-se ao economista Ronald Coase o argumento de que quando as partes podem negociar sem custo, e com possibilidade de obter benefícios mútuos, o resultado das transações deverá ser eficiente, independentemente de como estejam especificados os direitos de propriedade (Pindyk e Rubenfeld, 1994). Coase (1990) ilustrou a solução de barganha entre dois agentes imaginando uma situação na qual um agricultor que possuía um vizinho 3

4 que criava gado. Nesta situação a poluição era representada pela invasão da plantação pelo gado, e o seu controle pela construção de uma cerca separando as propriedades. Se as propriedades pertencessem a um único dono, os custos das invasões das plantações pelo gado estariam internalizados, e ao proprietário caberia decidir-se entre: cercar uma das propriedades, se os danos fossem maiores do que os custos da cerca; não tomar nenhuma providência caso os danos fossem menores do que os custos da cerca ou encontrar uma solução intermediária com a construção parcial de cercas, de forma a obter uma redução dos danos proporcionalmente vantajosa. Ou seja, o investimento máximo em cercas seria aquele no qual o custo marginal de sua construção (controle) seja igual ao custo marginal da produção agrícola perdida. Como aponta Bellia (1996) este é o limite da discussão entre dois agentes, já que o pecuarista dará preferência ao pagamento de uma indenização ao agricultor, desde que esta não ultrapasse o custo marginal de construção e manutenção da cerca; "Qualquer que seja o resultado de uma barganha deste tipo, considera-se que o ótimo social foi alcançado". Eskeland e Jimenez (1991) apresentam o exemplo de uma situação nas Filipinas, na qual a sedimentação do solo causado por um único trator ameaçava o turismo numa área costeira. Nesse caso, como indicam os autores, caberia a negociação direta entre poluidores e vítimas. Da mesma forma, argumentam os autores, questões de poluição nas quais estão envolvidos mais de dois países soberanos, como por exemplo a chuva ácida, costumam ser solucionadas sem a intervenção de entidades governamentais supranacionais. Todavia, esta solução pode não ser eficiente quando há muitos indivíduos envolvidos e poucas informações sobre o assunto. Na cidade do México, por exemplo, 30 mil empresas industriais e 2,6 milhões de veículos poluem o ar, afetando 20 milhões de pessoas. Fica impossibilitada assim a realização de negociações diretas. 5. Instrumentos de política ambiental No início dos anos 70, quando a intervenção governamental passou a se dar também no campo da proteção ambiental, as autoridades da maior parte dos países industrializados se voltaram para a utilização de instrumentos de comando e controle, criando novas leis e regulamentações ou adaptando a legislação já existente. Em alguns casos representavam apenas rótulos novos em soluções velhas para resolver problemas que começavam a surgir (Barde e Opschoor, 1994). Sem dúvida alguma, o instrumento de política ambiental que mais tem sido utilizado ao longo do tempo é o de comando e controle. Entretanto, no final dos anos 80 e durante os anos 90 o interesse das autoridades governamentais centrou-se muito mais em instrumentos de política ambiental de base mercadológica impostos ambientais, certificados ou licenças para poluir abrindo caminho para políticas ambientais mais eficientes tanto economicamente como na sua adequação às políticas setoriais..essa mudança foi estimulada por diversos fatores, como aponta o trabalho "Environmental Taxes. Implementation and Environmental Effectiveness" (1996) tais como: uma nova orientação política no sentido do mercado, reconhecimento das limitações das ações governamentais e da utilização dos instrumentos de comando e controle, o desejo de implementar o princípio do poluidor-pagador, e a necessidade de integrar as políticas ambientais com as demais áreas. Até o início dos anos 80 a aplicação de instrumentos econômicos em políticas ambientais era muito pequena e sua utilização experimental e limitada. Uma nítida mudança ocorreu depois da primeira metade dos anos 80. Entre 1987 e o início de 1993, o número de instrumentos econômicos aumentou cerca de 25 a 50% conforme o país analisado. O crescimento mais importante foi o da utilização de impostos sobre produtos, energia, emissões de dióxido de carbono e enxofre e sobre o petróleo com chumbo. Muito outros poluentes 4

5 como pesticidas, fertilizantes, embalagens, resíduos de óleo entre outros, também têm sido tributados. A utilização de sistemas de depósitos retornáveis também cresceu muito, atingindo uma faixa de 35 a 100 % conforme o país, especialmente como resposta ao sério problema causado pelo aumento do volume dos materiais para embalagem (cerca de 140 milhões de toneladas/ano nos países membros da OCDE). Um levantamento elaborado em 1989, pela OCDE, apontado por Barde e Opschoor (1994), identificaram cerca de 150 tipos de instrumentos em 14 países, revelando a existência de cinco categorias diferentes de instrumentos econômicos: impostos e taxas; subsídios; sistemas de devolução de depósitos; criação de mercados; e incentivos financeiros. Nos anos de 1994 e 1995 novos estudos da OCDE identificaram os tributos, nas suas diferentes formas, como sendo as maiores categorias de instrumentos econômicos em termos de impacto e freqüência de aplicação. Hoje a utilização de tributos como instrumentos de política ambiental continua crescendo, tendendo a haver uma integração dos tributos ambientais às reformas fiscais verdes, nas quais os tributos que recaem sobre "coisas ruins" como a poluição vem substituir a tributação de "coisas boas" como, por exemplo, o trabalho. 6. Tipologia dos instrumentos de política ambiental Os analistas vêm apontando basicamente duas formas de alterar o comportamento dos poluidores e daqueles que utilizam recursos ambientais: estabelecer padrões e regulamentos, os denominados instrumentos de políticas de comando e controle, ou fixar um preço para a poluição ou uso de recursos naturais (políticas de incentivos ou de mercado), os instrumentos econômicos. A taxonomia dos instrumentos de políticas ambientais elaborada por Eskeland e Jimenez (1991), como mostra a figura 1, subdivide os instrumentos em diretos, cuja finalidade é corrigir a poluição imposta por meio de instrumentos como cobrança de taxas, licenças para poluir e o estabelecimento de padrões para emissões. E, em indiretos, aqueles que não são diretamente ligados às emissões, mas que provocam efeitos ambientais sérios, embora nem sempre intencionais. Por sua vez, os autores Zeitler e Hermmans (1997) classificam os instrumentos de política ambiental, em fiscais e não fiscais. Dentre os instrumentos que não possuem caráter fiscal os autores apontam as proibições e os condicionamentos que refletem de forma mais forte a influência do Estado. Também são apontados como instrumentos não fiscais as mudanças que são operadas na legislação com o objetivo de privilegiar o meio ambiente. Quanto aos instrumentos de caráter não fiscal e cuja obediência não é obrigatória, os autores indicam as atividades destinadas a conscientizar a população a respeito dos problemas ambientais ou de proteção ao consumidor. No que se refere aos instrumentos classificados na categoria fiscal os autores propõem uma subdivisão conforme se realizem por meio das receitas ou das despesas públicas. Esclarecem que embora os instrumentos relacionados com a arrecadação sigam fundamentalmente o princípio do poluidor-pagador, os instrumentos ambientais que operam do lado dos gastos atuam de acordo com o princípio da repartição. 5

6 Figura 1. Instrumentos de política ambiental Instrumentos Diretos Indiretos Econômicos Encargos sobre efluentes, licenças negociáveis, sistemas de restituição de depósito. Impostos e subsídios insumo/ produção, subsídios a similares nacionais e a insumos menos poluentes. Comando e controle Regulamentação de emissões (cotas não-transferíveis de fontes específicas). Regulação de equipamento, processos, insumos e produtos Fonte: Eskeland e Jimenez (1991) 7. Instrumentos econômicos Os instrumentos econômicos são utilizados com o objetivo de induzir o comportamento dos indivíduos e das empresas no que se refere ao meio ambiente por meio de medidas que signifiquem benefícios ou custos adicionais para eles. Esses instrumentos têm por base o conceito de internalização das externalidades. Os instrumentos econômicos são medidas que tratam da criação de mercados para a proteção ambiental ou, ao menos, da internalização dos custos ambientais nos preços de mercado. Permitem às fontes emissoras fazer sua escolha individual sobre qual tecnologia utilizar para diminuir os níveis de poluição que causa. De acordo com a literatura da área um dos elementos que melhor caracteriza a diferença entre os instrumentos econômicos dos chamados instrumentos de comando e controle é a flexibilidade que se apresenta ao poluidor, este é livre para responder aos estímulos da maneira e no tempo que melhor lhe convier economicamente. (Almeida, 1998). Na realidade, nem sempre é muito clara a separação entre os instrumentos econômicos e as regulações diretas (Almeida, 1998). Um programa sob o qual o regulador especifica os procedimentos exatos de tratamento a serem seguidos pelos poluidores obviamente se inclui na categoria de comando e controle. Mas e quanto a uma política que estabeleça um limite fixo de emissões para uma fonte particular (sem possibilidade de negociação), mas que permita ao poluidor selecionar a forma para cumprir a meta? Tal flexibilidade certamente possibilita a operação de incentivos econômicos em termos da busca do método de controle de custo mínimo. Quando a implementação das políticas baseadas em instrumentos econômicos é feita com eficácia, em geral, acabam por alcançar metas ambientais com menor custo do que as medidas de regulamentação. Com as chamadas políticas de mercado, o preço é igual para todos os poluidores e usuários de recursos, e são eles que devem optar pelo grau de controle. As políticas de incentivos econômicos que estabelecem preços para os danos ambientais são sentidas por todos aqueles que poluem, enquanto que as regulamentações afetam somente os que não as cumprem. Assim, as políticas de incentivos dão aos usuários de recursos ambientais sinais válidos e de longo prazo. Aquele que polui e/ou usa os recursos ambientais é incentivado a buscar e utilizar tecnologias mais eficazes em termos de custos para reduzir os danos ambientais. O "Relatório Sobre o Desenvolvimento Mundial Desenvolvimento e Meio Ambiente" (1992) indica que as regulamentações "que impõe padrões não dão motivos para que os poluidores ultrapassem os padrões impostos". Na realidade, as regulamentações que especificam as tecnologias de controle - políticas de tecnologias obrigatórias - comuns nos EUA e na Europa Ocidental, limitam-se aos padrões vigentes e acabam por não incentivar as empresas a desenvolver novos modelos de produção menos poluentes ou controles mais eficazes. 6

7 Para Benjamin e Weiss (1997) os instrumentos econômicos representam uma atraente alternativa em relação aos instrumentos mais tradicionais de comando e controle. Observam os autores que seu maior atrativo advém de sua flexibilidade, que permite que se alcance objetivos ambientais ao menor custo possível. Observa o autor que os aspectos conceituais associados aos instrumentos econômicos são bastante avançados. Entendendo, todavia, que é preciso incrementar o desenvolvimento de exercícios empíricos que permitam quantificar a magnitude dos efeitos da aplicação de determinados instrumentos de maneira que seja possível uma avaliação ex-ante das conseqüências que a sua utilização acarretaria. 8. Instrumentos de comando e controle Os instrumentos de comando e controle podem ser definidos como um conjunto de regulamentos e normas impostos pelo governo com o objetivo de restringir as ações do poluidor. Dentre os mais tradicionais instrumentos de comando e controle estão os regulamentos que determinam padrões de emissão (que indicam os níveis aceitáveis de poluição) e os padrões de desempenho (que se relacionam à forma de regular e operar equipamentos visando a diminuição da emissão de determinados poluentes). Temos ainda dentre estes instrumentos as legislações que dispõem quanto ao licenciamento de atividades potencialmente poluidoras e a proibição da fabricação, comercialização e uso de produtos e insumos específicos (Almeida 1998). Os instrumentos de comando e controle demandam um sofisticado sistema de medição de poluição, do cálculo de sua dispersão e da sinergia entre poluentes, bem como das técnicas de depuração, que somados à necessidade de um eficiente esquema de fiscalização para sua manutenção os tornam uma opção dispendiosa. Estudos empíricos citados com freqüência na literatura procuram demonstrar que os custos de implementação de políticas baseadas em incentivos econômicos são menores do que aqueles gerados pela utilização de instrumentos de comando e controle. Na avaliação para a escolha deste tipo de instrumento, é preciso considerar-se especialmente, o grau de capacidade governamental para monitorar os danos ocasionados pela poluição e fazer com que sejam cumpridas as regulamentações (Eskeland e Jimenez, 1991). Para que estes instrumentos tenham eficácia, é necessário que quem os utilize possua capacidade tecnológica e responsabilidade para suportar pressões das partes interessadas, pois as políticas baseadas na monitoração ambiental têm implicações pecuniárias para quem poluir. De acordo com o Relatório Sobre o Desenvolvimento Mundial Desenvolvimento e Meio Ambiente (1992), há quatro aspectos que determinam a dificuldade de monitoramento ambiental: - elevado o número de fontes causadoras de danos ambientais e elevado grau de dispersão geográfica (exemplo: o caso do transporte); - fazer o acompanhamento das atividades de agentes difíceis de localizar (exemplo: pequenos garimpeiros da região amazônica); - as soluções tecnológicas disponíveis para monitoramento de agentes poluidores (a monitoração da eliminação gradual da gasolina com chumbo, nos EUA, tornou-se mais fácil a partir da utilização de conversores catalíticos para controlar as emissões dos automóveis, porque esses conversores podem ser checados durante as vistorias periódicas dos veículos); e - problemas ambientais que atravessam fronteiras nacionais (exemplo: a chuva ácida na Europa). Almeida (1998) nos coloca que os economistas são os principais adversários das políticas de comando e controle, apontando desvantagens com relação aos custos de aplicação 7

8 e à falta de incentivos à introdução de aprimoramentos técnicos, uma vez atingidos os padrões determinados pela legislação. Por sua vez, Osborne e Gaebler (1992) em seu interessante livro "Reinventando o Governo" comentam que nos EUA, desde que o Departamento de Proteção Ambiental (Environmental Protection Agency - EPA foi criado, o governo federal tem-se utilizado, essencialmente, para o controle ambiental, da estratégia de comando e controle. A despeito das dificuldades e custos que apresentam, as políticas de comando e controle têm sido muito utilizadas pelos países industrializados e em desenvolvimento. O Banco Mundial, cuja abordagem se inclina mais para a utilização de incentivos econômicos, enfatiza que há casos em que o instrumento mais adequado a regulação direta, ou seja, políticas regulatórias usadas amplamente tanto em países industrializados quanto em desenvolvimento, são mais apropriadas em situações que envolvem poucas empresas públicas e empresas privadas não competitivas. As políticas de comando e controle são também mais indicadas quando a preocupação é evitar a concentração espacial de atividades poluentes, ou seja, quando o crucial é não esgotar a capacidade de absorção do meio. Um exemplo é a política de zoneamento, que nas áreas rurais procura evitar desgaste precoce de solos agriculturáveis ou preservar áreas ecologicamente estratégicas, e nas áreas urbanas impede a ocorrência de locais densamente poluídos, com baixa capacidade de renovação da qualidade do ar. São raros os instrumentos econômicos que conseguem lidar diretamente com esse aspecto. 9. A escolha do instrumento de política ambiental A escolha de instrumentos de controle ambiental se converteu em um tema muito importante para os policymakers ambientais. A busca de instrumentos eficientes tem motivado um renovado interesse pelo uso de instrumentos econômicos na proteção ambiental. Um reflexo disto é o aumento da literatura na área nos últimos anos. A literatura de Economia Ambiental no que se refere à escolha dos instrumentos de política ambiental a serem utilizados tem proposto um enfoque de eficiência sem a preocupação de alcançar um "ótimo econômico". De maneira geral não se tem procurado atingir um "ótimo econômico" nem corrigir totalmente o problema da externalidade, adotando-se em contrapartida um processo em duas etapas. Na primeira, há a determinação de um objetivo ou uma meta ambiental a ser atingida que é estabelecida de acordo com critérios como saúde da população, proteção de ecossistemas e outros. Na segunda, procura-se o melhor instrumento para atingir os objetivos pré-definidos. Observa o autor que a opção por uma solução que busca o segundo melhor e não o primeiro melhor "ótimo econômico" é motivada por uma razão de ordem prática. Qualquer instrumento que se queira utilizar para se atingir o "ótimo econômico" se defronta com a dificuldade de se definir o valor dos bens ambientais, bem como das funções de danos ambientais marginais da poluição (o que representa uma barreira por causa da complexidade dos fenômenos e de suas inter-relações). Quase sempre os objetivos ambientais são representados por padrões de qualidade ambiental, tanto primários como secundários. É importante considerar-se que as regulamentações que são estabelecidas espelham um acordo social no que se refere aos níveis de poluição que a sociedade está disposta a aceitar. Devem, portanto, ser resultantes de considerações econômicas, sociais, morais, de eqüidade e de justiça. As normas primárias, que guardam relação com a saúde da população devem ser idênticas em todo o país. Isto parece razoável, argumenta se levarmos em conta que as normas de qualidade determinam os níveis máximos de concentração de poluentes. Se a intenção da autoridade for proteger a saúde da população, então os níveis de concentração da poluição e, portanto, o risco a que as pessoas estão expostas deve ser o mesmo em todo o território nacional em razão da adoção do 8

9 critério de eqüidade na definição do objetivo ambiental. É idêntica a situação das normas secundárias já que são específicas para a proteção de algum ecossistema em particular, que provavelmente não existe em outro local. Por isso as normas secundárias precisam ser específicas à região ou local no qual será aplicada. 10. O processo de rerrefino de óleos lubrificantes no cenário mundial Em todo o mundo são consumidos anualmente cerca de 45 bilhões de litros de lubrificantes, que dão origem a mais de 20 bilhões de litros de óleos usados. Se considerarmos, de modo otimista, que 50% desse volume é coletado e utilizado adequadamente, ainda restarão 10 bilhões de litros não coletados, sendo lançados nos rios, mares, subsolo e atmosfera (se queimados inadequadamente), poluindo o meio ambiente. Para enfrentar esse problema, a maior parte dos países desenvolvidos e, portanto, os maiores consumidores do produto, vêm adotando políticas de gestão ambiental no sentido de incentivar a reciclagem do produto. Portugal consome anualmente cerca de 100 milhões de litros de lubrificantes, dos quais cerca de 60%, após o uso, são recicláveis. Entretanto, apenas 30% são recolhidos por empresas licenciadas, com destinação adequada. Os restantes 30% são coletados no mercado paralelo e sua destinação pode ser a queima ilegal em fornos industriais ou padarias, embora seja proibido, sem qualquer tipo de tratamento. A principal deficiência do sistema português de reciclagem de óleos lubrificantes é a inexistência de uma rede de pontos de coleta em todo o país. Em Portugal não existem rerrefinarias. Os Estados Unidos geram cerca de 5 bilhões de litros de lubrificantes usados anualmente. Desse total, aproximadamente 60% são coletados e 40% descartados de forma imprópria, gerando forte poluição. No caso do óleo coletado, sua destinação prioritária é a queima controlada, sendo que apenas 8% é rerrefinado O restante é reciclado através de tratamentos simples de descontaminação e reutilizados. A Environmental Protection Agency - USEPA recomenda a todos os órgãos do governo que dêem preferência à compra de óleos lubrificantes que contenham um mínimo de 25% de óleos básicos rerrefinados, observadas as condições de preço e qualidade. Por solicitação governamental, as montadoras Ford, General Motors, Caterpillar, Chrysler e Detroit Diesel, aprovam e utilizam lubrificantes produzidos com óleo básico rerrefinado, desde que atendam as especificações da American Petroleum Institute -API. No estado da Pennsylvania foi criado um sistema voluntário de locais de coleta, denominados Used Oil Collection Sites - UOC s. A situação é especialmente grave na região da Grande Los Angeles, Califórnia, onde mais de 80 milhões de litros de óleo de motor usados são lançados anualmente no meio ambiente. Para coibir o descarte ilegal de óleo usado impõe-se uma multa que pode chegar a US$ 250 mil. A Alemanha pode ser apontada como o país mais avançado em termos de coleta e rerrefino de óleo usado. Lá são consumidos anualmente cerca de 1,4 bilhão de litros de lubrificantes, dos quais 60% são coletados após o uso, e desses, 65% são rerrefinados. Os pontos de comercialização são obrigados a ter um ponto de coleta de óleo usado e embalagens vazias. O país conta com uma das legislações mais rigorosas quanto ao controle ambiental e apresenta a maior taxa de rerrefino de óleo usado. Na Itália a coleta de óleo usado é administrada pelo Consortium, uma entidade mantida conjuntamente por órgãos governamentais e empresas de petróleo e rerrefino. Os produtores de lubrificantes pagam uma taxa aos responsáveis pela coleta, que encaminham os óleos para a reciclagem, combustão, rerrefino ou incineração. O Consortium vende o óleo usado para empresas de rerrefino. A França aplica uma taxa especial sobre os básicos virgens produzidos ou importados, com a finalidade de financiar a coleta dos óleos usados. Os detentores de óleo usado devem 9

10 entregá-lo aos coletores sem qualquer encargo, ficando os custos de remoção a cargo da Agência de Controle Ambiental que destina parte ao rerrefino, cerca de 45%, e o restante, cerca de 55%, para a queima, principalmente em indústrias cimenteiras e usinas termoelétricas. 11. O processo de rerrefino no Brasil Entre 1978 e 1988, o Brasil chegou a coletar 190 milhões de litros anuais de óleo lubrificante utilizado, volume superior ao que estava coletando no final da década de 90, 180 milhões de litros anuais. As várias mudanças na legislação fiscal introduzidas pelo governo nesse período agiram como fator ora de estímulo ora de desestímulo às atividades de coleta e rerrefino do óleo usado. Neste período estava em vigor o Imposto Único - IU para petróleo e derivados, sendo dada isenção para o rerrefino. Desse modo, o rerrefinador pagava pelo óleo usado um valor que inibia a sua utilização como combustível, estimulava a sua armazenagem pelos pontos geradores e proporcionava margem suficiente para sua comercialização a preços inferiores aos do óleo novo. Com a extinção do imposto único e, conseqüentemente, da vantagem fiscal que gozava o óleo rerrefinado, a coleta de óleo usado declinou 30% nos quatro anos subseqüentes, permanecendo na faixa dos 130 milhões de litros/ano. Outro complicador para a indústria do rerrefino foi a integração da Petrobrás na economia globalizada, com a internacionalização dos preços dos óleos básicos para o mercado interno, que era, para o neutro pesado, produto mais consumido, cerca de US$ 1000/m3 em 1988 e caiu para cerca de US$ 480/m3 em Dessa forma, os rerrefinadores perderam a capacidade de comprar o óleo usado que passou a concorrer com o óleo combustível BPF (baixo ponto de fluidez) e os geradores passaram a dar outras destinações ao produto, principalmente a queima descontrolada em fundições e outros fornos de pequenas indústrias. Quando, em 1992, a Agência Nacional de Petróleo - ANP criou o Frete de Uniformização de Preços - FUP, elevou artificialmente os preços dos óleos básicos virgens em cerca de 50%. Com esse diferencial de preço, o setor de rerrefino conseguiu sobreviver até setembro de 1997, quando o FUP foi extinto, em decorrência da desregulamentação do setor petrolífero. Esse procedimento tornou-se inevitável devido às necessidades de se adequar às regras do Mercosul, bem como, se tornar competitivo numa economia globalizada. Em novembro de 1997, pela Portaria Interministerial nº 4, foi criado um grupo de trabalho para analisar a situação do rerrefino e particularmente da coleta. Esse grupo sugeriu uma fase de transição, que se prolongou até setembro de 1999, sendo que todos os fabricantes de lubrificantes associados ao Sindicato Nacional das Empresas Distribuidoras de Combustíveis e Lubrificantes - Sindicom se comprometeram a comprar o óleo rerrefinado a preços superiores aos do óleo novo, em volumes proporcionais preestabelecidos, até que se encontrasse uma solução definitiva para o problema. A partir de outubro de 1999, por determinação da Portaria n. 125 da ANP, foi estabelecido o princípio do poluidor pagador e os produtores e importadores de lubrificantes assumiram a responsabilidade pelo custo da coleta. No primeiro ano, até setembro de 2000, deveria ser coletado 20% do volume total de óleo comercializado, a partir de outubro de 2000, esse percentual passou para 25% e, desde outubro de 2001, foi fixado o limite mínimo de 30% do volume comercializado. A figura 2 mostra de forma esquemática o ciclo de rerrefino do óleo lubrificante, segundo o modelo adotado no país. 10

11 Figura 2. O ciclo de rerrefino do óleo lubrificante Petróleo cru Refino Óleo básico Óleo lubrificante Aditivos Consumo Resíduo descartado Rerrefino 12. Avaliação dos resultados da política de reciclagem do óleo lubrificante usado no Brasil Conforme dados do Sindicato Nacional das Empresas Distribuidoras de Combustíveis e de Lubrificantes - Sindicom, o Brasil comercializa anualmente cerca de um bilhão de litros de lubrificante. Deste volume, 60% se destina à aplicação automotiva, incluindo desde motocicletas, automóveis e caminhões até equipamentos agrícolas e de construção, como tratores. Nesse segmento se utiliza não apenas como óleo de motor, mas também para transmissões mecânicas e automáticas, sistemas hidráulicos, freio úmido, etc. Os restantes 40% destinam-se à indústria. Do consumo total de um bilhão de litros, são gerados cerca de 450 milhões de litros de óleos usados. Embora a legislação vigente determine que seja coletado um mínimo de 30% do óleo produzido, apenas 25% ou cerca de 250 milhões de litros estão sendo coletados para rerrefino. Os 200 milhões restantes têm destinação desconhecida, sendo o fim mais provável a queima in natura ou o descarte direto no meio ambiente, como mostra a figura 3. O potencial poluidor do óleo descartado foi salientado no relatório apresentado pelo grupo de trabalho do Sindicom, em 1997 (ARAUJO, 1997). O relatório aponta os seguintes dados: Os lubrificantes usados são considerados responsáveis por 10% da poluição observada nos mares do mundo; Pesquisas realizadas em universidades, concluem que 1 litro de óleo usado é capaz de contaminar 1 milhão de litros de água potável; Ambientalistas afirmam que o descarte de uma tonelada de óleo usado, despejada em mares, rios e lagos causa dano equivalente aos esgotos domésticos de uma cidade com 40 mil habitantes; 11

12 Apenas 5 litros de óleo usado podem recobrir uma superfície de 5000 m2 de um lago, matando seus organismos por asfixia; A queima de óleo usado sem um pré-tratamento pode lançar na atmosfera compostos clorados e sulfurados, monóxido de carbono, dioxinas, metais pesados (chumbo, cromo, cádmio, zinco) e vários tipos de substâncias tóxicas e corrosivas, algumas com ação cancerígenas; e Apenas 10 kg de óleo usado, quando queimado de forma descontrolada e sem prétratamento, pode jogar no ar até 20 g de metais pesados, potencialmente cancerígenos. Por outro lado, o óleo usado é um recurso que, se reciclado adequadamente, pode retornar à cadeia produtiva por ilimitadas vezes, sofrendo apenas as perdas de cada processamento, gerando consideráveis vantagens econômicas e poupando divisas, no caso de países que, como o Brasil, são importadores de básicos para lubrificantes. Se coletado e rerrefinado, o óleo usado pode gerar até 70% de óleo básico de alta qualidade, pronto para reiniciar o ciclo que pode se repetir indefinidamente. Mais da metade de todo o lubrificante consumido no Brasil ocorre na região sudeste, liderada pelo Estado de São Paulo, que detém o maior parque industrial do país e mais da metade da frota nacional de veículos em circulação. As regiões norte, nordeste e centro-oeste juntas consomem 25% dos lubrificantes no Brasil, gerando mais de 100 milhões de litros de óleo usado por ano. As longas distâncias até uma rerrefinaria e a pulverização dos pontos de consumo dificultam a coleta e encaminhamento dos resíduos para o rerrefino. De acordo com o Diagnóstico Ambiental da Baia de Ilha Grande, publicado em dezembro de 1997 pela Secretaria de Estado do Meio Ambiente do Rio de Janeiro, em parceria com o Ministério do Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos e da Amazônia Legal, cerca de litros de óleo usado são despejados anualmente nas águas costeiras da Baía de Ilha Grande, por cerca de embarcações de pequeno porte mantidas em ancoradouros, cais e marinas. Quando o óleo lubrificante é trocado, o óleo usado é despejado no mar ou, quando levado para terra, é despejado no solo ou esgoto. Segundo esse diagnóstico, a situação é tão grave que em cerca de 100 quilômetros da orla da Baía de Ilha Grande existem indícios de exposição crônica a óleo flutuante, com manchas nas pedras e destruição quase total da fauna e da flora da zona entre-marés. Podemos observar também que o processo de rerrefino, em suas três etapas - coleta, processamento e comercialização - vem enfrentando problemas. A indústria de rerrefino, que já chegou a contar com mais de 30 empresas, hoje está reduzida a 10, com uma capacidade nominal total de 300 milhões de litros por ano, sendo que apenas uma dessas empresas, a Lwart situada em Lençóis Paulista no Estado de São Paulo, é responsável por cerca de 50% de toda a coleta e rerrefino no país. 12

13 Figura 3. Destino do resíduo do óleo lubrificante no Brasil 1 bilhão de litros por ano de óleos lubrificantes são produzidos 600 milhões de litros são destinados a aplicação automotiva 400 milhões de litros são destinados a outras aplicações industriais 450 milhões de litros anuais de resíduos são gerados pelos consumo de óleos lubrificantes 250 milhões de litros de óleo usado são coletados e enviados para rerrefinadoras 200 milhões de litros de óleo usado tem destinação desconhecida 170 milhões de litros de óleo rerrefinado é obtido e vendido aos fabricantes de lubrificantes Destino mais provável: queima "in natura" esgotos, rios, lagos, mar, solo e sub-solo 13. Aspectos técnicos do rerrefino Os óleos lubrificantes representam cerca de 2% do total de derivados de petróleo e são os únicos que podem ser mantidos com as características originais, exercendo suas funções durante períodos tão longos como 20 anos ou mais em unidades seladas. Os demais derivados de petróleo são utilizados como combustíveis ou matéria prima em indústrias químicas, sendo consumidos ou perdendo suas características originais na primeira utilização. Quando um óleo lubrificante produzido com básicos virgens, isto é, de primeiro refino, contém moléculas instáveis, principalmente aquelas contendo ligações duplas, que se oxidarão prioritariamente nas primeiras situações adversas. Por outro lado, o óleo básico proveniente de rerrefino, quando processado adequadamente, não contém essas moléculas, que já foram oxidadas na primeira utilização e eliminadas no processo de rerrefino. Pode-se afirmar, portanto, que o óleo básico rerrefinado pode ter qualidade superior à de um básico de primeiro refino, por ser constituído de moléculas remanescentes com maior resistência à oxidação. Os lubrificantes perdem a capacidade de exercer sua função devido à presença de contaminantes internos ou externos, bem como pela depleção dos aditivos. Entretanto, submetidos a tratamentos apropriados de regeneração, como o rerrefino, eles retornam à sua 13

14 condição inicial de óleo básico, podendo participar de um novo ciclo, e assim sucessivamente por um número indeterminado de vezes. Para se produzir óleo básico a partir de óleo usado, numa rerrefinaria, se consome apenas 33% da energia que se gastaria para produzir a mesma quantidade de óleo básico a partir de petróleo cru, numa refinaria. Aos cerca de 60% dos óleos usados que são coletados no mundo, são dadas diferentes destinações, em cada país, dependendo de uma série de variáveis, como: volume total coletado, concentração e distribuição dessa coleta, tecnologia de reciclagem disponível, etc. Em alguns países, como os EUA, parte do óleo usado coletado recebe um tratamento para desidratação e remoção de sólidos e é queimado, principalmente em fornos de cimento e usinas termoelétricas. Essa destinação tem como desvantagem a reutilização do óleo, que é um produto nobre, apenas uma vez, já que ele é queimado como combustível. Para atender aos requisitos técnico-ambientais para queima, de modo a não poluir a atmosfera, o óleo usado tem que estar com os contaminantes dentro dos limites estabelecidos pelas normas internacionais de segurança para queima controlada de óleos usados. Algumas empresas, principalmente indústrias grandes consumidoras de lubrificantes, regeneram em suas próprias instalações o óleo usado, através de processos físico-químicos que eliminam os contaminantes. Em seguida o óleo é readitivado e volta para seus equipamentos originais ou é utilizado em outras aplicações. Esse processo tem a vantagem de proporcionar perdas pequenas em cada processamento, mas não se aplica a óleo de motor, pela sua elevada degradação. O óleo lubrificante utilizado em motores deve, necessariamente, ser encaminhado para rerrefino. 14. Conclusões e recomendações Em diversos países examinados, o processo de rerrefino vem se revelando uma interessante opção na gestão de resíduos de óleos lubrificantes usados, tanto pelo aspecto técnico como pelos aspectos econômico e ambiental. O Brasil tem feito esforços para aprimorar e ampliar o rerrefino, todavia, fica claro que ainda há muito a se fazer, principalmente no que diz respeito à coleta, que passa por uma questão cultural e sofre pela falta de uma estrutura nacional para recolhimento do óleo usado. O maior óbice ao desenvolvimento do rerrefino no país tem sido a dificuldade encontrada na coleta do óleo usado. As legislações pertinentes, muitas vezes obsoletas, inadequadas ou insuficientes, não garantem nem estimulam essa atividade, gerando, como conseqüência, os problemas ambientais dos descartes incorretos. Após uma breve experiência, a utilização de instrumentos econômicos de política ambiental foi abandonada e a ação governamental se dá, na atualidade, exclusivamente por meio de instrumentos de comando e controle. Seria recomendada a utilização de incentivos econômicos para tornar atrativa a coleta do óleo residual. Outras medidas recomendadas são: a intensificação da fiscalização pelos órgãos competentes, a instalação de centrais de coleta, tratamento e reciclagem dos resíduos e a realização de campanhas de sensibilização e conscientização da sociedade e setores envolvidos, sobre a importância da participação e envolvimento no processo de preservação ambiental. 15. Bibliografia ALMEIDA, Luciana Togeiro. Política Ambiental: Uma Análise Econômica. Campinas, SP. Papirus. São Paulo: Fundação Editora da UNESP, ARAÚJO, Maria Adelina Santos. Reciclagem de Óleos Lubrificantes (apostila). Rio de Janeiro: Cenpes,

15 BARDE, Jean-Philippe & OPSCHOOR, Johanes Baptist. From Stick to Carrot in the Environment. The OECD Observer nº 186. Frebruary/March P BELLIA, Vitor. Introdução à Economia do Meio Ambiente. Brasília. Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis, COASE, Ronald Harry. The Firm, the market, and the law. USA: The University of Chicago Press CULLIS, John e JONES, Philip. Public Finance and Pubic Choice - analytical perspectives. Inglaterra: McGraw-Hill Publishing Company ESKELAND, Gunnar S. e JIMENEZ, Emmanuel. Menos Poluição nos Países em Desenvolvimento. In: Finanças e Desenvolvimento. Rio de Janeiro. Vol. 11 nº 1. p março FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS PARA O BANCO MUNDIAL. Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial Desenvolvimento e Meio Ambiente MARMON, Dalia. Passaporte Verde - Gestão Ambiental e Competitividade. Rio de Janeiro: Qualitymark Ed., MEADE, J. E. Theory of economic externalities. The control of environmental pollution and similar social costs. Geneva: Sijthoff-Leiden, MUSGRAVE, R. A e MUSGRAVE, P. B. Public Finance in Theory and Practice. Nova York: McGraw-Hill PINDYCK, Robert S. RUBINFELD, Daniel L. Microeconomia. São Paulo: Makron Books, OLIVEIRA, José Marcos Domingues. Direito e Meio Ambiente: Proporcionalidade, tipicidade aberta, afetação da receita. Rio de Janeiro: Renovar, OSBORNE, David e GAEBLER, Ted. Reinventando o Governo - Como o espírito empreendedor está transformando o setor público. Brasília: MH Comunicação, PIGOU, Arturo Cecilio. La Economia del Bienestar. Madrid: M.Aguilar Editor (4ª ed.). ZEITLER, Franziska & HERMANNS, Klaus. El Sistema de Tasas y Contribuciones como instrumiento de la política ambiental: clasificación. In: La Proteción del Medio Ambiente, Conceptos y Politicas. Buenos Aires: Konrad-Adenauer Stiftung,