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1 BuscaLegis.ccj.ufsc.Br O Efeito Vinculante nas decisões do Supremo Tribunal Federal 1 Marcelo Novelino Camargo EMENTA: 1. Introdução; 2. Eficácia erga omnes vs efeito vinculante; 3. O efeito vinculante no controle concentrado; 3.1. Limites subjetivos; 3.2. Limites objetivos; 4. O efeito vinculante no controle difuso; 4.1. Suspensão pelo Senado; 4.2. Desobediência 1. Introdução O efeito vinculante foi introduzido no texto constitucional pela EC nº 3, em 17/03/93. Esta acrescentou o 2º ao art. 102, estabelecendo este efeito apenas para as Ações Declaratórias de Constitucionalidade (ADC). Não obstante, a partir de então a jurisprudência do STF passou a conferi-lo também às Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADI), em razão do caráter dúplice (ambivalente) destas ações. Com a edição da Lei nº 9.868, em 10/11/99 e, posteriormente, com o advento da EC. nº 45, de 31/12/2004, o efeito vinculante foi estendido expressamente à ADI Eficácia erga omnes vs efeito vinculante Ab initio, faz-se necessário distinguir a eficácia erga omnes (força de lei) do efeito vinculante, pois apesar de serem institutos afins, não são idênticos. Segundo Gilmar Ferreira Mendes, a orientação que tem prevalecido é a de que o primeiro se refere à parte dispositiva da decisão, ao passo que o segundo, cujo objetivo é conferir maior eficácia 1 Marcelo Novelino Camargo (Procurador Federal, Mestre em Direito pela UGF/RJ, Professor de Direito Constitucional dos Cursos LFG/SP, ACarvalho/MG e Anamages/MG). 2 Lei nº 9.868/99, art. 28, Parágrafo único. A declaração de constitucionalidade ou de inconstitucionalidade, inclusive a interpretação conforme a Constituição e a declaração parcial de inconstitucionalidade sem redução de texto, têm eficácia contra todos e efeito vinculante em relação aos órgãos do Poder Judiciário e à Administração Pública federal, estadual e municipal. (g.n.) CRFB/88, art. 102, 2º. As decisões definitivas de mérito, proferidas pelo Supremo Tribunal Federal, nas ações diretas de inconstitucionalidade e nas ações declaratórias de constitucionalidade produzirão eficácia contra todos e efeito vinculante, relativamente aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal. (g.n.)
2 às decisões do STF, assegura força vinculante não apenas à parte dispositiva da decisão, mas também aos chamados fundamentos ou motivos determinantes. 3 No que se refere às normas paralelas, o efeito vinculante tem o condão de impedir a aplicação de uma lei do Estado B ou C, se uma lei de conteúdo semelhante do Estado A, for declarada inconstitucional. O mesmo já não ocorre com a eficácia erga omnes O efeito vinculante no controle concentrado 3.1. Limites subjetivos O efeito vinculante ocorre apenas em relação ao Poder Executivo e aos demais órgãos do Poder Judiciário. Não atinge o próprio STF que, em determinadas circunstâncias, poderá rever suas decisões, 5 tampouco se aplica ao legislador que, em tese, poderá editar uma nova lei com o conteúdo material idêntico ao do texto normativo declarado inconstitucional. 6 O embasamento desta concepção reside na própria idéia de Estado Democrático de Direito, no qual não se pode impedir o legislador de aprovar, a qualquer momento, um novo projeto de lei. As circunstâncias momentâneas podem e devem ser melhoradas, o que significa fazer frente a uma interminável tarefa de adaptação às mudanças sociais e políticas mediante novas decisões. Para isso, é necessário que sejam mantidas abertas todas as vias concebíveis de solução. 7 Este entendimento tem ainda por finalidade preservar a relação de equilíbrio existente entre o tribunal constitucional e o legislador, evitando não apenas a sua redução a 3 Proposta de Emenda Constitucional n. 130, de In MARTINS, Ives Gandra da Silva et al. Controle concentrado de constitucionalidade, p Ibidem. 5 STF ADI nº 2675/PE, rel. Min. Carlos Velloso e ADI nº 2777/SP, rel. Min. Cezar Peluso O Tribunal, embora salientando a necessidade de motivação idônea, crítica e consciente para justificar eventual reapreciação de uma questão já tratada pela Corte, concluiu no sentido de admitir o julgamento das ações diretas, por considerar que o efeito vinculante previsto no 2º do art. 102 da CF não condiciona o próprio STF, limitando-se aos demais órgãos do Poder Judiciário e ao Poder Executivo.(g.n.) 6 MARTINS, Ives Gandra da Silva et al. Controle concentrado de constitucionalidade, p Este o entendimento adotado também pela nossa Corte Suprema (STF ADI nº 907, rel. Min. Ilmar Galvão; ADI nº 864, rel. Min. Moreira Alves). Em sentido oposto, Alexandre de Moraes entende que a decisão vincula inclusive o Poder Legislativo, que ficaria impedido de editar uma nova lei com preceitos idênticos (Direito constitucional, p. 627). 7 SIMON, Helmut. La jurisdicción constitucional. In: BENDA, Ernest et alii. Manual de derecho constitucional, p. 842.
3 um papel subalterno, mas também a ocorrência do inconcebível fenômeno da fossilização da constituição. 8 A redação dada ao parágrafo único, do art. 28, da Lei n /99 (... e efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à Administração Pública federal, estadual e municipal ) e ao 2º, do art. 102, da Constituição (... e efeito vinculante, relativamente aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal ) autoriza o entendimento de não vinculação do STF e do legislador. O desrespeito à eficácia vinculante autoriza o uso da reclamação, que poderá ser proposta por todos aqueles que forem atingidos pela decisão contrária ao entendimento firmado pelo STF Limites objetivos A jurisprudência do STF tem admitido a possibilidade de reconhecimento, em nosso sistema de fiscalização abstrata de constitucionalidade, do fenômeno da transcendência dos motivos que embasaram a sua decisão, proclamando que o efeito vinculante se projeta para além do dispositivo, estendendo-se à própria ratio decidendi. 10 Dessa forma ocorreria uma transcendência sobre a parte dispositiva, dos motivos que embasaram o aresto no âmbito do controle concentrado seja em sede de liminar, seja na decisão de mérito, assim como dos princípios por ele consagrados. O fenômeno da transcendência reflete uma preocupação doutrinária com a força normativa da constituição resultante de sua supremacia material e formal, cuja preservação, em sua integralidade, necessita do reconhecimento de que a eficácia vinculante se refere não apenas à parte do dispositivo, mas estende-se também aos próprios fundamentos determinantes da decisão proferida pela Corte Suprema, especialmente 8 STF Rcl (Agr) nº 2617/MG, rel. Min. Cezar Peluso (informativo 386) O Relator menciona que as constituições, enquanto planos normativos voltados para o futuro, não podem de maneira nenhuma perder a sua flexibilidade e abertura. Naturalmente e na medida do possível, convém salvaguardar a continuidade dos standards jurisprudenciais: alterações de rota, decisões overruling demasiado repentinas e brutais contrastam com a própria noção de jurisdição. A percepção da continuidade como um valor não deve, porém, significar uma visão petrificada da jurisprudência ou uma indisponibilidade dos tribunais para atender às solicitações provenientes do ambiente. (g.n.) 9 STF RTJ nº 187/151, rel. Min. Celso de Mello, Pleno. 10 STF Rcl nº 1.987/DF, rel. Min. Maurício Corrêa.
4 quando consubstanciar uma declaração de inconstitucionalidade em sede de controle abstrato O efeito vinculante no controle difuso Se no controle concentrado a extensão dos efeitos vinculantes aos motivos determinantes da decisão e aos princípios por ela consagrados não é exatamente uma novidade, o mesmo não se pode dizer da utilização desta técnica no controle difuso. Neste, os ministros do STF vêm aplicando tese fixada em precedente no qual se discutiu a inconstitucionalidade de lei emanada de ente federativo diverso daquele que elaborou a lei objeto do recurso extraordinário sob exame, impondo os fundamentos determinantes de um leading case até mesmo no controle de constitucionalidade de leis municipais. 12 Este procedimento está embasado no caput e no 1º-A do artigo 557 do Código de Processo Civil que possibilita ao relator julgar monocraticamente recurso interposto contra decisão que esteja em confronto com súmula ou jurisprudência dominante da Corte Suprema. Ademais, a interpretação dada pelo STF possui especial relevância, na medida em que ele se constitui no guardião da Constituição (CRFB/88, art. 102, caput), a quem cabe dar a última palavra na descoberta do conteúdo e na fixação do alcance das normas constitucionais Suspensão pelo Senado A extensão do efeito vinculante ao controle difuso impõe a necessidade de se rediscutir o papel do Senado na suspensão da execução de leis declaradas inconstitucionais em decisão definitiva do STF (CRFB/88, art. 52, X). 11 STF Rcl (MC) nº 2.986/SE, rel. Min. Celso de Mello. 12 STF RE nº /SP, rel. min. Maurício Corrêa (06/04/2002) RECURSO EXTRAORDINÁRIO. MUNICÍPIOS. CÂMARA DE VEREADORES. COMPOSIÇÃO. AUTONOMIA MUNICIPAL. LIMITES CONSTITUCIONAIS. NÚMERO DE VEREADORES PROPORCIONAL À POPULAÇÃO. [...] INCONSTITUCIONALIDADE, INCIDENTER TANTUM, DA NORMA MUNICIPAL. EFEITOS PARA O FUTURO. SITUAÇÃO EXCEPCIONAL.
5 Em artigo publicado na Revista de Informação Legislativa, parcialmente transcrito pelo Min. Celso de Mello na ADI nº /DF, Gilmar Ferreira Mendes defendeu a legitimidade de uma redefinição do papel do Senado no controle difuso, o qual passaria tão-somente a dar publicidade à decisão do STF, uma vez que esta já iria produzir efeitos gerais Desobediência À guisa de encerramento, vale observar que a desobediência à decisão do STF autoriza o uso da reclamação (CRFB/88, art. 102, I, l), cujo efeito será a cassação da decisão. Esta medida poderá ser intentada por qualquer pessoa particular ou não que tenha sido atingida na sua esfera jurídica por decisões de magistrados, tribunais ou da Administração Pública. Não obstante, cumpre-se advertir que só ocorre uma afronta ao efeito vinculante da ratio decidendi, quando o provimento jurisdicional ou administrativo impugnado verse sobre a mesma questão jurídica, decidida em sentido oposto ao da decisão invocada como paradigma. Caso as situações sejam distintas, não é cabível a imposição da eficácia vinculante para além dos limites objetivos e subjetivos da ação na qual a decisão foi proferida Segundo ele, se o Supremo Tribunal Federal, em sede de controle incidental, chegar à conclusão, de modo definitivo, de que a lei é inconstitucional, esta decisão terá efeitos gerais, fazendo-se a comunicação ao Senado Federal para que este publique a decisão no Diário do Congresso. Tal como assente, não é (mais) a decisão do Senado que confere eficácia geral ao julgamento do Supremo. A própria decisão da Corte contém essa força normativa. Parece evidente ser essa a orientação implícita nas diversas decisões judiciais e legislativas acima referidas. (...) A não-publicação não terá o condão de impedir que a decisão do Supremo assuma a sua real eficácia. ( O Papel do Senado Federal no Controle de Constitucionalidade: Um Caso Clássico de Mutação Constitucional, in Revista de Informação Legislativa, vol. 162/ , , 2004, Senado Federal). 14 Em outras palavras, é imprescindível que a matéria de direito debatida no pronunciamento, cuja autoridade se alega ofendida, seja em tudo semelhante, senão idêntica, àquela sobre a qual se funda a decisão que teria desembocado em conclusão oposta (STF Rcl nº 3.626/PE, rel. Min. Cezar Peluso).
6 Fonte: eito_vinculante_nas_decisoes_do_stf.doc Acesso em 07/07/2009
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