o porquê de se criar o

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1 o porquê de se criar o instituto de terras DO BRASIL Uma abordagem técnica Sindicato Nacional dos Peritos Federais Agrários

2 Sindicato Nacional dos Peritos Federais Agrários o porquê de se criar o instituto de terras DO BRASIL Uma abordagem técnica 2013

3 sumário parte i Criação de um órgão para Governança Agrária brasileira: O primeiro passo 7 1. Introdução 2. Necessidade de controle sobre a terra: aspectos teóricos 3. Regulação e governança agrária: aspectos históricos do Brasil 4. Evidências da débil governança agrária no Brasil 5. Estrutura Institucional da governança agrária brasileira 6. A situação atual do INCRA 7. A adequada governança agrária 8. Proposta: criação de um órgão para a governança agrária 9. A posição do SindPFA e sua proposta 10. Conclusões Referências parte ii Propostas de Legislação para a criação do Instituto de Terras do Brasil (INTERBRAS) 23 Sindicato Nacional dos Peritos Federais Agrários Projeto de Lei para criação do Instituto de Terras do Brasil INTERBRAS Decreto para regulamentar a Estrutura Regimental do Instituto de Terras do Brasil - INTERBRAS Portaria para aprovar o Regimento Interno do Instituto de Terras do Brasil INTERBRAS Regimento Interno do Instituto de Terras do Brasil INTERBRAS

4 parte i Criação de um órgão para Governança Agrária brasileira: O primeiro passo Sindicato Nacional dos Peritos Federais Agrários

5 SINDPFA - SINDICATO NACIONAL DOS PERITOS FEDERAIS AGRÁRIOS 9 1. Introdução Neste inicio do século XXI, o Brasil vem apresentando bom crescimento econômico, instituições sólidas em várias áreas e melhorias nas questões sociais Por outro lado, porém, a situação fundiária rural e urbana ainda é muito precária, pois ainda não foram enfrentadas questões elementares que a maioria dos países desenvolvidos resolveu nos séculos XVIII e XIX. No contexto rural, a grande concentração da propriedade da terra e a sua elevada ociosidade, associadas à existência de movimentos sociais que demandam terras, demonstram que a questão agrária brasileira ainda precisa ser solucionada. São vários sintomas de que uma faceta da questão agrária decorre da insegurança jurídica associada à propriedade da terra, como, por exemplo, os constantes conflitos pela terra inclusive com confrontos, por vezes trágicos, a existência de posses com a possibilidade de novos apossamentos de terras, as grandes possibilidades de fraudes nos processos de registros de terras, a ausência de controle sobre as compras de terras por parte de estrangeiros e a constante necessidade de criar novos cadastros que impediriam o desmatamento na Amazônia. Na área urbana o país tem quase que 40% de sua população vivendo de forma precária em favelas, cortiços e loteamentos clandestinos, sem nenhuma regularização. O que está por trás de tudo isso é a possibilidade de especulação das terras, que é uma das atividades mais rentáveis e com menor risco do país. Apenas com uma efetiva governança no mercado de terras, exercida por instituições competentes, relacionadas com a questão fundiária, será possível combater as ilegalidades de forma eficiente. O problema agrário brasileiro tem suas origens no padrão de ocupação e de desenvolvimento do país e as soluções legais e institucionais. Por mais que se tentasse enfrentar o problema, chegado o século XXI, ele só tem se agravado. Historicamente, a realidade fundiária brasileira foi marcada pela existência de regulação formal, mas não aplicada integralmente, fazendo com que as regras de acesso à terra sejam bastante frágeis e incipientes. A Lei de Terras de 1850 já tinha objetivos de regular a propriedade, quando pretendia ordenar a apropriação territorial no Brasil, acabar com a posse, fazer um cadastro de terras e tornar a terra uma garantia confiável para empréstimos. Contudo, não foi o que aconteceu na prática. A terra, tanto rural quanto urbana, ainda permanece apenas com controles que procuram garantir a propriedade, mas não a regulam, nem sequer o seu uso. Se até então não há cadastro dos imóveis privados e das terras públicas (devolutas ou outras), não há nem sequer alguma forma de regulação social adequada. Portanto, diante desse cenário, a terra é passível de qualquer tipo de utilização pelos proprietários e posseiros, desde a especulativa, passando pela produtiva, até a predatória. Até hoje não se tem noção das terras pertencentes ao Estado pelos vários mecanismos existentes. Nem mesmo as terras devolutas definidas na Lei de Terras de 1850 foram discriminadas. Este documento objetiva apresentar uma síntese que caracterize a débil governança agrária brasileira e apresentar uma proposta de encaminhamento para que, no médio e longo prazo, tal governança possa ser efetiva no país. Para isto, apresentar-se-ão no primeiro item aspectos teóricos que explicam a necessidade de se regular a terra. No item dois se apresentará os aspectos teóricos da necessidade de controle sobre a terra. No item três apresentam-se os determinantes históricos do quadro legal e institucional e no item quatro as evidências da deficiente regulação e governança de terras no Brasil. No item cinco é exposta a atual estrutura institucional da governança agrária brasileira. No item seis é descrita a situação atual do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA). No item sete são narrados os fundamentos e princípios de uma boa governança para, no item oito, apresentar uma proposta relativa ao tema para o Brasil. No item nove são apresentadas as principais reflexões da SindPFA sobre a questão. O item dez, por fim, dedica-se às conclusões. 2. Necessidade de controle sobre a terra: aspectos teóricos Para compreender o papel da governança agrária e da regulação institucional no mercado de terras, pode-se recorrer a Polanyi (1980), que observou que, no capitalismo, ao ocorrer a conversão da terra numa mercadoria fictícia, houve uma tendência de submeter a regulação sobre a terra (ou seja, a natureza) às leis do mercado, subordinando a vida ao sistema econômico capitalista. Mas é dele a ideia de que os três mercados do dinheiro, de trabalho e de terras por serem fictícios, requerem uma regulação estatal estrita, pois são mercados que jamais serão autorregulados, como os mercados das demais mercadorias, já que estas podem ser produzidas e a terra possui uma quantidade limitada, somente sendo possível aumentar a sua produtividade. Polanyi (1980:88) deixa claro o papel do Estado em controlar a terra e as demais mercadorias fictícias como o dinheiro e o trabalho: A história social do século XIX foi, assim, o resultado de um duplo movimento; a ampliação da organização do mercado em relação às mercadorias genuínas foi acompanhada pela sua restrição em relação às mercadorias fictícias. Enquanto, de um lado, os mercados se difundiam sobre toda a face do globo e a quantidade de bens envolvidos assumiu proporções inacreditáveis, de outro lado uma rede de medidas e políticas se integravam em poderosas instituições destinadas a cercear a ação do mercado relativa ao trabalho, à terra e ao dinheiro... A sociedade se protegeu contra os perigos inerentes a um sistema de mercado autorregulável, e este foi o único aspecto abrangente na história desse período.

6 10 O PORQUÊ DE SE CRIAR O INSTITUTO DE TERRAS DO BRASIL SINDPFA - SINDICATO NACIONAL DOS PERITOS FEDERAIS AGRÁRIOS 11 O êxito em restringir os determinantes de mercado no uso da terra, bem como o modo como isso foi realizado, parece diferenciar as experiências internacionais em termos de bem-estar econômico, social e ambiental, tanto na área rural quanto na urbana. Na verdade, as instituições e o ambiente institucional 1 construídos para a governança nos mercados de terras procuram definir, regular e limitar os direitos de propriedade sobre a terra, em favor de objetivos socialmente definidos. Belik, Reydon e Guedes (2007) mostram que a forma e a natureza dos direitos de propriedade definidos socialmente influenciam de forma clara e intensa o desempenho econômico, porque determinam os custos de transformação e transação nas economias. E estes custos são a base de qualquer economia. Pode-se concluir do dito acima que: a) Nas economias de mercado há a utilização de ativos para especular; b) A terra, quer rural quer urbana, é passível de ser utilizada para fins especulativos; c) Há necessidade de que o Estado regule ou que haja efetiva governança no mercado de terras, pois este não é um mercado autorregulado; d) A forma, os instrumentos, enfim o padrão de governança agrária interfere diretamente nos processos especulativos, produtivos, ambientais e sociais determinando suas dinâmicas rurais e urbanas. 3. Regulação e governança agrária: aspectos históricos do Brasil O Brasil carrega desde seus primórdios a herança da falta de governança com relação à terra. Desde sua descoberta até a Lei de Terras de 1850, as regras efetivas no que tange o solo urbano e rural foram definidas pelo poder político e físico dos ocupantes. A Lei de Terras foi a primeira tentativa de regulação dos imóveis rurais e urbanos, permeada pelo caráter de restrições de acesso à terra que pairavam sobre todo o mundo colonial. Como descrito magistralmente por Lígia Osório Silva (1996), sob o contexto das pressões inglesas para extinção do tráfico e transição para o trabalho livre, a dita lei visava colocar ordem ao caos existente em matéria de propriedade territorial, demarcando as terras devolutas, em paralelo com a solução para a falta de mão de obra e o financiamento de imigrantes. A aplicação prática da lei, entretanto, se mostrou dificultosa, não sendo cumprido o objetivo primário de demarcação das terras devolutas e particulares, nem se efetivou a proibição da posse atestada na lei ( invasão dos terrenos devolutos na terminologia da época). Assim se manteve a possibilidade de regularização das posses, possibilitando a ocupação de terras devolutas e, portanto, inviabilizando o estabelecimento de um cadastro. 1. Por Ambiente Institucional entendem-se as regras do jogo que definem o contexto no qual a atividade econômica acontece (Williamson, 1996:378). Surgiu em , uma nova obrigação institucional que estabeleceu uma tradição que perdura até hoje: a necessidade de registrar as posses e as propriedades nos cartórios de registros de imóveis. Esta acabou por aumentar ainda mais a complexidade jurídica da regulação da propriedade de imóveis, gerando um ambiente de indefinição e incapacidade do Império de regular efetivamente o mercado de terras, dando ares de legalidade aos imóveis sem que houvesse qualquer mecanismo que garantisse isso. Em Reydon (2011), viu-se que a institucionalização do Registro Público de Terras, em 1900 é, possivelmente, o principal passo para o sistema hoje vigente de registro de imóveis em cartórios. Nessa regra, todos precisam demarcar e registrar seus imóveis, rurais ou urbanos, mas sem qualquer fiscalização, e sem que haja um cadastro. O Estado, como também precisaria demarcar e registrar as suas terras (devolutas), o que é impraticável pois estas são definidas por exclusão, age, portanto, ilegalmente. Essa obrigatoriedade acaba por potencializar as possibilidades de fraudes nos registros dos cartórios públicos. A próxima alteração legislativa, o Código Civil de 1916, por motivos não necessariamente atrelados aos interesses dos proprietários de terras, acabou por estabelecer os grandes marcos da institucionalidade do acesso à terra no Brasil, ao definir que o registro em cartórios de imóveis era necessário (às vezes também suficiente) para comprovar sua titularidade. Holston (1993:71 apud, Reydon, 2011), analisa a realidade atual desse instrumento jurídico: [...] Todas as transações relacionadas com a propriedade devem ser registradas a fim de serem obtidos os direitos legais relevantes. Atualmente esses registros são regulados pela Lei dos Registros Públicos (6015/1973) a qual define as formalidades que constituem o sistema brasileiro de cartórios sistema privado, labiríntico e corrupto. Seu enorme poder burocrático vem do Código Civil (art. 533), o qual afirma que as transações envolvendo bens imóveis não transferem o direito de propriedade, ou os direitos sobre ela, a não ser a partir da data na qual são registrados nos livros dos cartórios; ou seja, como diz o ditado, quem não registra, não possui. A próxima inovação no âmbito legislativo fundiário se dá com o Estatuto da Terra de 1964, cujas regras e conceitos continuam válidos até hoje e se prestaram a iluminar a criação de um Cadastro de Imóveis Rurais, onde os imóveis privados ou públicos deveriam ser registrados inclusive as posses. O INCRA, criado em 1970, tornou-se responsável pela gerência do Sistema Nacional de Cadastro Rural (SNCR), o qual mantinha o Cadastro de Imóveis Rurais. Uma vez que o imóvel era registrado, o INCRA emitia o Certificado de Cadastro de Imóvel Rural (CCIR) exigido para qualquer tipo de transação de terra. 2. A irregularidade mais comum nos Cartórios de Registro de imóveis é a superposição de várias áreas, ou seja, vários proprietários se dizem donos da mesma terra. Quando isso ocorre, diz-se que a terra possui andares, para cada proprietário com título irregular para aquela área acrescenta-se mais um andar. O governo federal está dando um passo decisivo na regulação do mercado de terras rurais e urbanas ao conseguir aprovar a Lei /2001, na qual os cartórios são obrigados, quando houver qualquer mudança na propriedade, a repassá-la ao INCRA numa planta com os seus limites em forma cartográfica (latitude e longitude). Posseiros registrados pelo INCRA também receberam o CCIR e deveriam pagar o Imposto sobre o Imóvel Rural, embora os valores desse imposto tenham sempre sido mantidos a níveis baixos. O Estatuto da Terra manteve a legitimação da posse, permitindo assim a titulação de terras públicas ocupadas informalmente, assim como também não teve eficácia aplicativa suficiente para consolidação de um cadastro centralizado por uma única instituição fatores que têm como consequência o entrave de uma governança agrária efetiva, que abre margens para especulação não produtiva com terras. Este contexto regulatório, somado ao grande afluxo de capitais se dirigindo ao campo para adquirir terras, mostra ainda mais grave a situação fundiária brasileira. Estudos recentes mostram que houve uma valorização da terra da ordem de até 600% em alguns estados do país, principalmente na fronteira agrícola. Dos proprietários convocados, apenas 1627 compareceram, fazendo com que 1438 imóveis (46,9%), perfazendo 46 milhões de ha 3 fossem excluídos do cadastro. Vale acrescentar que 49,6% da área destes imóveis se localizam nos estados do Norte e do Centro-Oeste do Brasil, e, em grande parte, na floresta Amazônica, como se observa na Tabela 1 observa-se também que em todos os estados há imóveis suspeitos de grilagem. Estes esforços durante o governo Fernando Henrique Cardoso deram origem a diversas publicações que mostram os problemas fundiários, decorrentes da (des)regulação da propriedade privada. Um dos resultados é o relatório Livro Branco da Grilagem de Terras no Brasil, do INCRA (1999), que mostra, a partir de um levantamento preliminar, a situação fundiária brasileira de forma clara e a ausência de regulação da propriedade da terra no Brasil: Em levantamento inédito, o INCRA está mapeando a estrutura fundiária do país de modo a localizar, um a um, os casos de fraude e falsificação de títulos de propriedade de terras. A grilagem é um dos mais poderosos instrumentos de domínio e concentração fundiária no meio rural brasileiro. Em todo o país, o total de terras sob suspeita de serem griladas é de aproximadamente 100 milhões de hectares 3. Vide Sabato (2003) para maiores detalhes. 4. Evidências da débil governança agrária no Brasil A melhor evidência da incapacidade de o Estado Brasileiro efetivamente regular o mercado de terras consiste no estabelecimento da Portaria 558/99 do INCRA, que impôs a todos os proprietários de imóveis com mais de ha a necessidade de apresentar a documentação comprobatória de seus imóveis. Essa incapacidade se evidencia por dois aspectos da Portaria: a) o próprio ato de ter que requerer a documentação, pois o Estado deveria deter as informações necessárias de todos os imóveis; b) o fato de (46,9%) dos imóveis não terem respondido, e que somam 46 milhões de ha (conforme se observa na Tabela 1). Tabela 1 Região/UF Nº Imóveis % Área (ha) % Brasil , ,4 100,0 Norte 128 8, ,1 11,9 Nordeste , ,1 9,2 Sudeste , ,5 15,6 Sul 29 2, ,9 1,5 Centro-Oeste , ,7 37,7 Endereço não informado , ,1 24,2 Fonte: INCRA, Listagem dos imóveis que não atenderam à notificação da Port. 558/99, de 21/12/ quatro vezes a área do Estado de São Paulo ou a área da América Central mais México. Na Região Norte, os números são preocupantes: da área total do Estado do Amazonas, de 157 milhões de hectares, suspeita-se que nada menos que 55 milhões tenham sido grilados, o que corresponde a três vezes o território do Paraná. No Pará, um fantasma vendeu a dezenas de sucessores aproximadamente nove milhões de hectares de terras públicas. (INCRA, 1999:2). O mesmo relatório do INCRA (1999:15), de forma preliminar, aponta para as causas deste problema, ao afirmar que: A fraude foi historicamente facilitada por algumas brechas institucionais como, por exemplo, a inexistência de um cadastro único. Os órgãos fundiários, nos três níveis (federal, estadual e municipal), não são articulados entre si. Ao contrário do que ocorre em outros países, no Brasil não existem registros especiais específicos para grandes áreas. Os dados dos cadastros federal e estaduais não estão cruzados e o cadastro federal, pela atual legislação, é declaratório. A correição (fiscalização) sobre os cartórios deixa a desejar. Em decorrência destes levantamentos feitos pelo governo, o Poder Judiciário iniciou algumas ações para cancelar vários títulos registrados nos cartórios. No início dos anos 2000 foram, segundo Lima (2002),

7 12 O PORQUÊ DE SE CRIAR O INSTITUTO DE TERRAS DO BRASIL SINDPFA - SINDICATO NACIONAL DOS PERITOS FEDERAIS AGRÁRIOS 13 Gráfico 2. Situação atual da Administração Fundiária no Brasil cancelados em 14 comarcas do estado do Amazonas o equivalente 48,5 milhões de hectares de propriedades registradas junto aos respectivos cartórios de registro de imóveis, demonstrando a fragilidade do sistema de registro de imóveis. A ausência de regulação da propriedade da terra no Brasil, que é um dos aspectos da questão agrária, consiste na prática do apossamento de terras, particularmente na Amazônia, o que pode ser observado no Gráfico 1, obtido de Barreto (2008). Os dados cadastrais existentes, baseados nas declarações dos proprietários de terras, que se cadastraram no INCRA, mostram que, em 2003, 35% dos 509 milhões de hectares de terra na Amazônia Legal estavam ocupados sob o direito de posse privado, seja como propriedade registrada ou como posse. Barreto (2008) afirma que o recente processo de criação de reservas Federais e Estaduais, de diferentes tipos, fez com que hoje 43% da Amazônia Legal estejam sob algum tipo de proteção; aproximadamente metade dessa área eram Terras Indígenas e a outra metade em Unidades de Conservação. A informação decisiva que se obtém deste estudo é que apenas 4% das áreas privadas (20 milhões de ha) estão com os cadastros validados pelo INCRA. Ou seja, na Amazônia apenas 4% das terras privadas estão legalizadas. Há mais 158 milhões de ha (32%) que são terras supostamente privadas, sem validação de cadastro. Os 21% restantes não estavam em nenhuma dessas categorias e, portanto, são tecnicamente consideradas terras públicas sem alocação (Gráfico 3). Portanto, a questão da ausência de regulação da terra na Amazônia é o principal problema a ser resolvido. Mas a situação é mais complexa e incerta do que estes números indicam. Muitas das áreas protegidas estão fisicamente ocupadas por usuários privados, cujas reivindicações de ocupação podem ou não ter validade de acordo com a legislação complexa a ser apresentada. A grande área descrita como privada pelo sistema cadastral também está em dúvida. Dos 178 milhões de hectares declarados como propriedades privadas, 100 milhões de hectares podem estar baseados em documentação fraudulenta. Outros 42 milhões de hectares dessa área são classificados a partir de declarações cadastrais como posse, que podem ou não ser passíveis de regularização fundiária, novamente dependendo das suas circunstâncias de tamanho, história e localização 4. Dessa forma, 30% da área pode ser legalmente incerta e/ou contestável. É neste contexto que se evidencia que há, de fato, contradições em torno da propriedade da terra: a mais gritante é que há a constante possibilidade de se apossar de terras públicas e registrá-las. 5. Estrutura Institucional da governança agrária brasileira O histórico das regras associadas à terra e a caótica situação fundiária brasileira, apresentado nos itens dois e três, fazem com que a governança agrária no país seja ineficiente para alcançar seus objetivos sociais, econômicos e ambientais. Uma dimensão da fragilidade da governança agrária é o quadro institucional que sintetiza, através de uma visão esquemática, as inter-relações entre os órgãos do sistema de administração fundiária do Brasil. Inicialmente salta aos olhos a abundância de órgãos e instituições que participam desta atividade, que é estratégica para o país. Deve-se salientar que todos os órgãos desse gráfico têm algum tipo de cadastro de proprietários, mas nenhum deles tem interface com os demais 5, fazendo com que nenhum consiga captar a totalidade dos imóveis. Além disso, todos atuam de forma ex-post, ou seja, procuram obter as informações após os fatos consumados. Exemplos desse fato são as terras devolutas que se convertem em posses, as posses que se convertem em propriedades e as terras rurais que se convertem em terras urbanas. 4. Há todos os tipos de tamanhos de posses no cadastro do INCRA: tanto os pequenos com menos de 200 ha quanto os com mais de 1000 ha. 5. INCRA e a Receita Federal têm convênios procurando construir cadastros integrados. Gráfico 1. Situação fundiária na Amazônia Legal considerando dados do Sistema Nacional de Cadastro Rural (2003) e áreas protegidas (2006). Fonte: Barreto (2008) Gráfico 2. Situação atual da administração fundiária no Brasil Presidência da República com aprovação do Poder Legislativo: Estabelece as áreas de conservação e terras Indígenas Cartório de registro de imóveis: registra com base em contratos de compra e venda (consultando apenas seus registros) LEI imóveis com alterações no cartório apresentam planta georreferenciada para cadastro Institutos Estaduais de Terras: responsáveis pelas terras públicas estaduais Fonte: adaptado de Reydon (2011) Fonte: adaptado de Reydon (2011) Nem mesmo as terras públicas, desde as devolutas 2. Governos estaduais com aprovação do passando pelos Nem terrenos mesmo as de terras marinha públicas, até desde as as Legislativo: devolutas - passando cria Unidades pelos terrenos de Conservação de de propriedades governamentais pertencentes aos diferentes tipos (Reservas Extrativistas, Florestas marinha até as propriedades governamentais pertencentes aos ministérios -, tem ministérios, têm cadastros integrados. Os cartórios, Estaduais e outras). que têm a cadastros responsabilidade integrados. de dar Os garantias cartórios, legais que têm às a responsabilidade de dar garantias legais às propriedades, também não têm cadastros consolidados 3. Instituto Nacional de Colonização propriedades, também não têm cadastros consolidados dos imóveis, apenas registram um a um os imóveis e Reforma dos imóveis, Agrária apenas (INCRA), registram no um Ministério do rurais e urbanos. a um os Não imóveis aparece rurais no quadro, e urbanos. mas grande Não aparece Desenvolvimento no quadro, mas Agrário: grande é responsável parte dos por: parte dos problemas agrários no no Brasil, Brasil, tanto tanto rurais rurais quanto urbanos, a) Cadastrar por não serem os imóveis resolvidos rurais na no Sistema quanto urbanos, por não serem resolvidos na esfera Nacional de Cadastro Rural SNCR, administrativa, acabam no Poder Judiciário, e este, b) Codificar os imóveis rurais e emitir o devido a grande quantidade de processos em seus Certificado de Cadastro de Imóvel 11Rural CCIR; tribunais e as várias instâncias de recurso, acaba por c) Discriminar as terras devolutas. retardar excessivamente seu julgamento julgá-los na d) Conceder lotes nos assentamentos de maioria das vezes leva anos, fazendo com que, quase reforma agrária; sempre, os casos relativos à terra, quer rural quer e) Destinar terras devolutas discriminadas urbana, sejam julgados como fatos consumados. para diversos fins tais como: colonização, assentamentos e outros. O quadro institucional atual para a administração fundiária brasileira é composto por oito conjuntos de instituições principais, que não atuam de forma integrada ou conjunta: 1. Governo Federal com aprovação do Legislativo: propõe mudanças na legislação e nas instituições. Tem sido efetivo na criação das Unidades de Conservação de diferentes tipos (Reservas Extrativistas, Florestas Nacionais), Reservas Indígenas e áreas Quilombolas. Secretaria do Patrimônio da União: gestão de terras públicas apropriadas e devolutas (Marinha, prédios públicos) INCRA: Cadastra e codifica, emite CCIR concede titulo de concessão de uso aos assentados, discrimina terras devolutas e coloniza Governos estaduais com aprovação do Legislativo: estabelecem as áreas de conservação estaduais Poder Judiciário: homologa títulos em decisões de qualquer tipo de conflito MUNICÍPIOS: decisões sobre terras rurais e urbanas, uso, cobrança de IPTU, ITBI Receita Federal: cobrança de ITR 4. Institutos Estaduais de Terras: são responsáveis pela gestão das terras públicas pertencentes aos estados da federação. 5. Cartórios de Registro dos Imóveis, também subordinado ao Ministério da Justiça: têm os livros das propriedades nos quais todas as transações associadas aos imóveis rurais ou urbanos são registradas. Entretanto, o registro de propriedade não

8 14 O PORQUÊ DE SE CRIAR O INSTITUTO DE TERRAS DO BRASIL SINDPFA - SINDICATO NACIONAL DOS PERITOS FEDERAIS AGRÁRIOS 15 é georreferenciada, o que torna impossível identificar as terras devolutas e impossibilita ter um cadastro. A Lei /2001 está tentando criar as condições para a integração dessas informações com a coleta das informações e sua disponibilização para o INCRA fazer o mosaico das propriedades. 6. Municipalidade: composta pelos Poderes Executivo e Legislativo, que definem e estabelecem: a) O Plano Diretor municipal no qual, estabelece quais terras serão transformadas de rurais em urbana; podem estabelecer as áreas urbanas sem que haja Plano Diretor; b) O cadastro das terras urbanas para os diversos fins: desde planejamento até cobrança de Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU); c) Cálculo da planta de valores das terras para fins de cobrança de IPTU; d) Toda a política de uso do solo urbano e sua fiscalização baseada no Estatuto da Cidade; e) A cobrança do Imposto Territorial Rural (ITR) a partir de convênio com a Secretaria da Receita Federal. A arrecadação do ITR a partir do cadastro de proprietários de imóveis rurais permitirá a permanência 100% da sua arrecadação no município Secretaria do Patrimônio da União (SPU) do Ministério do Planejamento: é responsável por todas as propriedades da União, inclusive as terras devolutas. Entretanto, pelos relatórios disponíveis, esta tem concentrado suas atividades na regularização de terras para uso urbano e casos localizados de regularização de propriedades rurais. 8. Receita Federal, vinculada ao Ministério da Fazenda: é a responsável pela cobrança de vários dos impostos diretos, sendo o principal o Imposto de Renda. Recebeu a atribuição de arrecadar o Imposto Territorial Rural (ITR) 7 no Governo Collor, por meio da Lei nº 8.022, de 12 de abril de A arrecadação do Imposto Territorial Rural (ITR) tem sido bem aquém do planejado, pois os esforços de fiscalização são pequenos. 6. a situação atual do incra O Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA) é uma autarquia federal criada pelo Decreto nº 1.110, de 9 de julho de 1970, com a missão prioritária de realizar a reforma agrária, manter o cadastro nacional de imóveis rurais e administrar as terras públicas da União. Está implantado em todo o território nacional por meio de 30 Superintendências Regionais Em estudo em andamento estimou-se para a municipalidade Jaboticabal o aumento de arrecadação de ITR na ordem 300 %. 7. Reydon et al. (2006) mostra que há sub declaração tanto do valor da terra quanto do volume de terra tributável. O valor da terra para fins de ITR teria toda a condição de ser resolvido pela a Receita Federal, se houvesse interesse, pois poderia cruzar as informações do valor da terra no ITR com o valor declarado no Imposto de Renda Pessoa Física Ao longo de seus 42 anos de história, o INCRA passou por diversas fases institucionais, cada uma marcada por uma forma de gestão e um tipo de ação predominante. Embora o Estatuto da Terra tenha sido promulgado em 1964, no nascedouro da ditadura militar, o INCRA pouco fez na área da reforma agrária naquela época. Na década de 1970 atuou nas ações de colonização principalmente na região norte do país, na década de 1980, com o fim da ditadura militar e a promulgação da Constituição Federal de 1988, passou por uma etapa de transição que trouxe uma nova configuração para a reforma agrária, com um capitulo especialmente dedicado à politica agrícola e fundiária e à reforma agrária. Entretanto, os artigos relativos à reforma agrária somente passaram a ter aplicabilidade após a regulamentação dos critérios e graus de exigência dos requisitos da função social da propriedade (Lei nº 8.629/1992) e do estabelecimento do procedimento contraditório especial, de rito sumário, para o processo judicial de desapropriação (lei Complementar 76/1993). Ainda assim, nos anos 1980, as atividades do INCRA foram incipientes e só passaram a ter maior expressividade nos anos 1990, quando a reforma agrária passou a ser uma ação no Plano Plurianual PPA e passaram a ser definidas metas quantitativas, assim seguindo nos anos A autarquia, hoje, define duas linhas prioritárias de ação, expressas em sua missão: implementar a reforma agrária e realizar o ordenamento fundiário nacional 9. Ainda mais, declara que sua Visão de Futuro é Ser referência internacional de soluções de inclusão social. Entretanto, desde aos anos 1990 as ações do INCRA foram direcionadas à desapropriação de imóveis rurais para fins de reforma agrária resultado da ação de fiscalização da função social da propriedade visando ao assentamento de trabalhadores rurais. A desapropriação, que deveria ser um instrumento, passou a ser um fim a ser buscado, dado que foi transformada numa ação Obtenção de Imóveis Rurais no Plano Plurianual (PPA) com metas quantitativas, transformada, assim, numa finalidade. O assentamento de trabalhadores rurais propriamente dito foi relegado a segundo plano, dado que a outra meta a ser realizada no PPA refere-se ao número de famílias assentadas, expressas no quantitativo de famílias registradas em relação de beneficiários. Prioridade para a quantidade em detrimento da qualidade. Os resultados são pífios, embora o INCRA expresse em sua Quarta Diretriz Estratégica 10 : [...] implementará a qualificação dos assentamentos rurais, mediante o licenciamento ambiental, o acesso a infraestrutura básica, o crédito e a assessoria técnica e social e a articulação com as demais políticas públicas, em especial a educação, saúde, cultura e esportes, contribuindo para o cumprimento das legislações ambiental e trabalhista e para a promoção da paz no campo. 9. Missão: Implementar a política de reforma agrária e realizar o ordenamento fundiário nacional, contribuindo para o desenvolvimento rural sustentável Nas duas últimas décadas, o INCRA absorveu ainda atividades que deveriam ser exercidas por outros órgãos, por exemplo: a demarcação e titulação das terras ocupadas por comunidades tradicionais e quilombolas 11, a desintrusão de não quilombolas e não índios em territórios quilombolas e indígenas, respectivamente, e a educação no campo. Apesar desse aumento de atribuições, no decorrer dos últimos anos, o INCRA vem sofrendo uma redução de seu contingente operacional, em função dos diferentes papéis desempenhados ao longo do tempo (devido às distintas formas de gestão e diferentes tipos de ação predominante), por ser um órgão de governo muito suscetível às oscilações políticas, especialmente em se tratar da política agrária. Resulta daí uma insuficiente estrutura remuneratória, pouco atrativa para a permanência de novos concursados, que, aliada ao crescente número de aposentadorias, causam esvaziamento e empobrecimento institucional. Assim, o INCRA, ao ser submetido às linhas políticas, fica igualmente, submetido aos desmandos dos políticos regionais de plantão que resultam em graves problemas de gestão. Questão ainda mais grave é que o INCRA negligenciou o gerenciamento da estrutura fundiária brasileira. Resultado disso é a falta de informações e dados sobre a realidade fundiária do país, pois as informações constantes do Sistema Nacional de Cadastro Rural SNCR são desatualizadas e pouco confiáveis, dado que são declaratórias prestadas pelos próprios proprietários ou detentores da posse dos imóveis rurais e dado que não há uma fiscalização eficiente. Os poucos imóveis que apresentam dados atualizados e confiáveis são aqueles que passaram pela fiscalização da função social da propriedade. 11. Quinta diretriz. A autarquia desconhece quem são os ocupantes e detentores de domínio dos imóveis rurais, inclusive estrangeiros; qual o uso das terras; quais os graus de utilização das terras e de eficiência na exploração; quais os aspectos socioambientais e trabalhistas neles presentes. 7. A adequada governança agrária Governança agrária é o conjunto de regras, processos e organizações pelas quais se determina o acesso e o uso da terra num país. Podem-se citar as políticas, a legislação, as regulamentações, os programas, as instituições e relações organizacionais, a capacidade de implementação de políticas, a disponibilidade de pessoal e os sistemas de informação disponíveis. Portanto, todo o quadro institucional associado à realidade agrária de um país é reconhecido com sendo sua governança agrária. O conjunto do sistema de governança agrária é projetado para encorajar um programa que atenda às necessidades dos menos favorecidos e é sensível às questões de gênero. Buscando elevada prioridade para gerar segurança aos posseiros, reconhecer direitos de propriedade e de direitos costumeiros não oficiais. O quadro 1, abaixo, sintetiza de forma bastante clara as diferenças existentes entre uma adequada governança e a uma governança agrária débil, fragilizada, que decorre tanto de aspectos legais e institucionais, quanto operacionais. Portanto, a governança agrária requer mudanças e melhorias nas várias esferas do governo, mas o fundamental é a percepção que é o conjunto do Estado que não está regulando adequadamente quando há a problemas na governança, existindo a necessidade de um empenho conjunto dos órgãos e instituições para a construção de uma adequada governança agrária. Quadro 1. Características da adequada governança agrária segundo a FAO Boa governança agrária Débil governança agrária 1 Eficiente, eficaz e competente do ponto de vista Gera distorções econômicas e sociais e degrada o meio econômico, social e ambiental. ambiente. 2 Fornece os serviços que os cidadãos precisam e Não fornece os serviços que os cidadãos precisam e necessitam. necessitam. 3 Os serviços não são os escolhidos pela sociedade Os serviços que os cidadãos precisam e necessitam são e os que os executam não têm legitimidade junto à determinados por procedimentos democráticos e existem sociedade. Não há mecanismos de substituição dos critérios para substituição de servidores inadequados. servidores. 4 Clareza na definição e execução de processos. Ausência de transparência Os resultados da governança são previsíveis e estão em conformidade com as leis, e sem qualquer possibilidade de discrepância. Os servidores públicos prestam contas dos atos e explicam os processos claramente. Equitativos: trata honestamente e de forma imparcial os indivíduos e os grupos. Equilibra as necessidades econômicas, sociais e ambientais das gerações presentes e futuras. Os resultados da governança são imprevisíveis e não estão em conformidade com as leis ou com a possibilidade de correção por uma autoridade judicial. Os servidores públicos não prestam contas dos atos e não conseguem explicar os processos. Não equitativos: trata de forma desigual, desonesta e parcial os indivíduos e grupos, favorecendo alguns Não equilibra as necessidades econômicas, sociais e ambientais das gerações presentes e futuras.

9 16 O PORQUÊ DE SE CRIAR O INSTITUTO DE TERRAS DO BRASIL SINDPFA - SINDICATO NACIONAL DOS PERITOS FEDERAIS AGRÁRIOS O Quadro 2, abaixo, sintetiza, a partir da referência da Organização das Nações unidas para a Alimentação e a Agricultura (FAO), as principais causas da ausência de uma adequada governança agrária que atenda os objetivos de fazer com que as terras rurais e urbanas atendam as necessidades do desenvolvimento equitativo que garanta os Boa governança agrária Presta serviços localmente atendendo às necessidades locais tendo critérios de maior eficácia em termos de custos. Permite que os cidadãos participem da gestão de governança por consenso com a sociedade civil organizada e comunicação através da mídia. Gera segurança, estabilidade dos meios de vida, libera do crime e da intolerância, gera segurança nos conflitos humanos e nos desastres naturais. Os funcionários desempenham suas funções de forma diligente e objetiva, sem incentivar subornos e asseguram aos cidadãos o direito de informações e aconselhamentos independentes de juízos. Há clara separação entre interesses públicos e privados. Há a necessidade de se combater uma débil governança agrária através de mecanismos que regulam efetivamente o mercado, para seu melhor funcionamento. A sua solução requer uma adequada governança agrária, na qual a gestão do território é executada de uma forma integrada e participativa, conforme FAO (2007), Reydon (2007 e 2011) e Doelinger (2010) mostraram. Mas o primeiro passo a ser dado na regulação dos mercados, segundo estes mesmos autores e o World Bank (2002) e Burki e Perry (1998), é a adequada Fonte: FAO (2007) Débil governança agrária Não responde às necessidades locais, prestando serviços distantes das necessidades dos cidadãos, sendo, portanto ineficiente e ineficaz. Exclui a participação dos cidadãos. Governança com restrições sobre a liberdade dos meios de comunicação de expressão e de associação. Não deseja ou não é capaz de gerar segurança e estabilidade, os cidadãos não podem recorrer ao governo para sua segurança, às vezes o próprio governo é fonte desta insegurança Não há combate eficaz da corrupção no sistema, aconselhamentos não são isentos de juízos, e as decisões do governo distorcem em favor de interesses. Existe recompensa ao uso privado de informações confidencias ou públicas. Não há clara separação entre interesses públicos e privados. Quadro 2. Principais causas de uma débil governança agrária Falta de recursos - Governança pode ser débil devido à disponibilidade limitada de recursos técnicos e financeiros, quer nos escritórios centrais quer no campo, para garantir a boa gestão. Falta de pessoal qualificado ou competente - Carência de técnicos responsáveis pela boa governança ou carecer de adequada qualificações, habilidades ou experiência. Falta de capacidade institucional - As instituições responsáveis pela administração agrária não têm capacidade institucional para fazer as regras valerem. Ausência de regras claras - Ausência de regras ou excesso de regras, ou que as regras não sejam claras ou que não haja vínculos claros entre as regras e os órgãos responsáveis por sua execução. Negligência - Negligência é o resultado de falha de execução e não necessariamente de capacidade. Há negligência também quando não se faz o que deve ser feito, ou quando não há provisão para problemas esperados. Se a negligência é usual, significa que a instituição perdeu a capacidade de gerenciar as atividades ou suas ações. Má Gestão - As deficiências na administração são reconhecidas, mas não são corrigidas. Possivelmente não há mecanismos de melhora contínua. Fonte: FAO (2007) melhores usos econômicos, sociais e ambientais. No caso brasileiro, há evidências de que os principais causadores da ausência de governança agrária são os itens três a seis. Isto se deve à falta de capacidade institucional em grande medida decorrente da ausência de regras claras, o que acabam por acarretar negligencia e má gestão. gestão das informações para a governança agrária. Neste contexto, o World Bank (2002:37), propõe que o primeiro passo é que as instituições formais do Mercado de Terras incluam o registro dos imóveis, serviços de titulação e o mapeamento dos imóveis. Na construção destas instituições são quatro as características que não podem ser deixadas de lado: a) definição e administração límpida dos direitos de propriedade; b) mecanismos simples para identificação e transferência dos direitos de propriedade; c) compilação cuidadosa dos títulos de propriedade e livre acesso a estas informações; d) mapeamento dos imóveis. Esse primeiro passo é fundamental para a construção de uma adequada governança agrária que no futuro possibilitará a implementação e a melhora na eficiência e na eficácia das seguintes políticas: reforma agrária, crédito fundiário, tributação efetiva e o planejamento territorial rural, urbano e ambiental. Frequentemente a obtenção deste tipo de informações viabiliza muitas destas políticas. Nesse sentido, para viabilizar o efetivo controle sobre a terra, há que se institucionalizar de forma mais clara a propriedade da terra, através de mudanças legais, criação de cadastro, em suma, criar no Estado Brasileiro uma instituição que efetivamente tenha controle sobre a propriedade da terra. Portanto, uma das facetas da nova instituição passa pela criação das condições para isso. 8. proposta: criação de um órgão para a governança agrária É necessário o resgate da missão institucional de recuperar a capacidade de fiscalizar e acompanhar a evolução da malha fundiária e, dessa forma, fornecer informações úteis para a realização de outras políticas públicas nas áreas ambiental, trabalhista, tributária e agrícola. Quase todos os países têm sistemas de identificação de imóveis, mas a maioria dos sistemas baseia-se em informações históricas registradas utilizando tecnologias tradicionais, tais como mapas e documentos escritos à mão. Estes têm de se adaptar às novas tecnologias eletrônicas. Porém, estas adaptações são difíceis e custosas ao requererem reengenharia das práticas correntes e a conversão de registros produzidos manualmente. Mas as mudanças são necessárias para acompanhar as evoluções do século XXI, ou seja, o processamento de dados eletronicamente. Estas inovações tecnológicas também permitem um avanço que irá revolucionar o sistema de registro de imóveis, que consiste na utilização de três dimensões. Adicionalmente, os direitos à propriedade estão se tornando mais complexos como resultados do maior fluxo de informações e do maior volume de interesses econômicos associados à propriedade. Alguns direitos e restrições, especialmente aquelas referentes à proteção ambiental, que às vezes se aplicam a todos os imóveis e outras apenas a alguns imóveis. As informações acerca de zoneamento, proteção ambiental, solos, vegetação, produção agrícola, uso da terra, podem ser disponibilizados utilizando as tecnologias de informática (na web, usando Sistema de Informações Geográficas - SIG) para comparar informações de diferentes fontes, disponibilizando-as na forma de camadas de mapas com as informações necessárias. Esta opção é preferível à prática corrente de tentar armazenar e atualizar todas as informações por imóvel no cadastro, o que, pelo volume de imóveis e de informações, torna-se impossível de realizar. É imperativo o fortalecimento do ordenamento da estrutura fundiária brasileira. Um dos instrumentos para isso é a efetiva implantação do Cadastro Nacional de Imóveis Rurais (CNIR), objetivando a unificação das bases de dados de imóveis rurais do SNCR e do Cadastro de Imóveis Rurais (CAFIR) da Receita Federal, conforme Portaria Conjunta INCRA/Receita Federal de 21 de dezembro de Uma base de dados unificada e confiável permitirá qualificar, orientar a aprimorar a emissão do Certificado de Imóveis Rurais (CCIR), bem como o controle e a cobrança do Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR), importante tributo para os municípios. Fundamental também é a regularização fundiária do país: trata-se de supervisionar, orientar e controlar as atividades de discriminação, arrecadação de terras públicas e devolutas da União e a ratificação de títulos de imóveis localizados em faixas de fronteira. O que se propõe, de fato, é que seja criada uma nova autarquia que assuma a governança agrária do país. Esse novo órgão deve, então, assumir o papel de regular, fiscalizar e controlar o uso e a ocupação das terras do território brasileiro e, desse modo, assegurar o uso e a ocupação racional de suas terras para a produção, preservação dos recursos naturais e o equilíbrio do meio ambiente. O papel regulador de um órgão nacional de terras é o de estabelecer regras para o uso e a ocupação do solo, observadas as características regionais, a fim de guiar todos os entes envolvidos nos processos que interferem direta ou indiretamente nas atividades desenvolvidas em cada região. O papel fiscalizador refere-se à inspeção dos processos e atividades realizadas no meio rural, para impedir o uso inadequado e indevido do espaço rural, a fiscalização da função social da propriedade e a aferição das informações contidas no cadastro nacional de terras. O exercício do papel de controlador significa monitorar e acompanhar o desempenho das atividades realizadas no espaço rural e intervir para assegurar que seus recursos naturais sejam utilizados racionalmente. A situação ideal é uma total integração entre todas as bases de dados associadas à terra e que hoje são incompletas e falhas. Os caminhos para esta integração são de cunho político e de gestão e terão que ser definidos ao longo do processo. As atribuições das instituições devem, necessariamente, se adequar à nova situação para garantir a integração e o compartilhamento das informações. Seguramente, a total integração dependerá de uma ação incisiva do governo para viabilizar essa decisão. O Gráfico 3 apresenta a forma como as instituições devem funcionar, baseado na situação atual e nos seus aperfeiçoamentos e melhorias. As sete instituições diretamente ligadas à gestão de terras devem funcionar de forma integrada, as informações devem ser repassadas ao Instituto de Terras do Brasil.

10 18 O PORQUÊ DE SE CRIAR O INSTITUTO DE TERRAS DO BRASIL SINDPFA - SINDICATO NACIONAL DOS PERITOS FEDERAIS AGRÁRIOS 19 A partir da integração das informações há a necessidade de criar mecanismos para que o sistema de informação seja atualizado de forma automática e imediata. Assim, os demais órgãos continuarão com suas atividades principais definidas por lei e as informações serão integradas. Diversas superposições que existem hoje, e que o projeto Land Governance Appraisal Framework - LGAF 12 está analisando, certamente deverão ser objeto de novas análises e definições, inclusive legais. 12. O LGAF é uma ferramenta de diagnóstico para ajudar a avaliar o marco legal, as políticas, e práticas relacionadas com a governança fundiária para monitorar sua implementação ao longo do tempo, já aplicada em mais de 20 países. O LGAF surgiu da colaboração entre o Banco Mundial e seus parceiros, baseado no reconhecimento da importância do papel da governança fundiária para ajudar os países a gerir, de forma integrada, os desafios do século XXI em termos de mudança climática, urbanização, prevenção de desastres, e gestão da crescente demanda de terras. Gráfico 3. Órgão nacional para a Governança Agrária Gráfico 3. Órgão nacional para a governança agrária Institutos Estaduais de Terras: gestão de terras públicas estaduais MUNICÍPIOS: regulação do uso do solo, cobrança de IPTU, ITR Receita Federal: cobrança de ITR Cartórios de Registros de Imóveis: Registrar e confirmar títulos existentes INSTITUTO DE TERRAS DO BRASIL Ministério do Meio Ambiente: Cadastro Ambiental Rural (CAR) Os Cartórios de Registros de Imóveis continuarão com seu papel diretamente ligado ao Poder Judiciário. O cadastro deverá, inicialmente, ser uma atividade conjunta e à medida que se consolide ficará disponível para todas as instituições, para os diversos usos que serão integrados nacionalmente. Após a criação do Instituto de Terras do Brasil, o primeiro passo fundamental é o mapeamento da realidade agrária brasileira, com indicações de áreas de terras devolutas, identificação dos imóveis, cadastro de imóveis com dívidas de ITR Isso implica o aprimoramento da Lei /2001, que é um primeiro passo na criação do Cadastro ao estabelecer que qualquer mudança efetivada no registro dos imóveis deve ser acompanhada de memorial descritivo com coordenadas dos vértices da propriedade. Essa documentação deve ser encaminhada pelos cartórios ao INCRA para a consolidação das informações. Presidência da República, Ministérios, outros órgãos: fornecimento de dados cadastrais dos imóveis rurais e urbanos públicos. (FUNAI, MMA) Secretaria do Patrimônio da União Ministério do Planejamento (Terras Públicas de diversas, ex. Terras da Marinha, edifícios públicos) Após a criação do Instituto de Terras do Brasil, o primeiro passo fundamental é o Isto requer profissionais capacitados, que utilizam As etapas necessárias para o mapeamento da mapeamento da realidade agrária brasileira, com indicações de áreas de terras devolutas, modernas ferramentas para o processamento realidade agrária brasileira são: identificação dos imóveis, cadastro de imóveis com dívidas de ITR 13. Isto requer e interpretação de fotos e imagens geradas por sensores remotos, profissionais o uso de Sistemas capacitados, de que Informações utilizam modernas ferramentas a) Organizar para o processamento as informações e disponíveis; Geográficas visando interpretação a confecção de fotos e análise e imagens de mapas geradas por sensores b) remotos, Mapear o uso as de informações Sistemas de com a moderna temáticos, a certificação de georreferenciamento tecnologia; de imóveis rurais e a avaliação de imóveis rurais c) Criar um mecanismo simplificado local de 13 Isso implica o aprimoramento da Lei /2001, que é um primeiro passo na criação do Cadastro ao de interesse público. estabelecer A que justificativa qualquer mudança para efetivada essa no registro dos imóveis confirmação deve ser acompanhada ou retificação de memorial das informações descritivo com coordenadas dos vértices da propriedade. Essa documentação deve ser encaminhada pelos necessidade se deve cartórios ao ao INCRA fato de para que a consolidação a maior das parte existentes; informações. das informações está em imagens de satélites, nos d) Criar os mecanismos para convalidação cadastros do INCRA, nos cartórios, no Cadastro legal das informações; 22 Ambiental Rural (CAR), na Receita Federal, no e) Criar mecanismos para atualização e Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) socialização das informações. e em outros órgãos públicos. 9. A posição do SindPFA 14 e sua proposta O SindPFA defende que a governança agrária é um elemento central para que o Estado Brasileiro possa promover o bem-estar de toda a população brasileira, notadamente aquela vinculada ao campo. A entidade apresentou uma Carta Programa ao Governo de Transição, antes da posse da Presidente da República, Dilma Rousseff, que é resultado de um amplo debate da categoria. Este documento constituiu um marco de referência para os debates e reflexões do I Congresso Nacional dos Peritos Federais Agrários (PFAs) do INCRA Os PFAs e a Política Agrária para o Século XXI, que ocorreu em Brasília, em maio de Aqui se reproduz uma parte deste documento que já deixa claro desde então a posição assumida pelo SindPFA em defesa de uma grande ampliação da governança agrária no país: A Associação Nacional dos Engenheiros Agrônomos do INCRA (Assinagro) 15, em seu congresso, propõe que o Governo Federal priorize, definitivamente, uma Política Agrária baseada na exigência constitucional do cumprimento da função social da propriedade rural: produtividade, cumprimento das legislações ambientais e trabalhistas e valorização da qualidade de vida de todos os habitantes do meio rural, por sua contribuição como política pública de agregação de valor ao desenvolvimento do país. As demandas sociais e econômicas transformam cada vez mais a agenda do campo, colocando em foco temas antes pouco debatidos e que demandam outros produtos, serviços e valores que se somam à produção agropecuária: fontes de energia alternativas, serviços ambientais, produção de água, preservação de vegetação nativa, biodiversidade, condições para a reprodução social de sociedades e culturas tradicionais e quilombolas, controle das mudanças climáticas, diminuição das diferenças regionais. Trata-se do novo conceito de multifuncionalidade do espaço rural. Atender as diferentes demandas sociais e os grupos de interesse envolvidos nesta multifuncionalidade do espaço rural exige atuação do Estado na regulação do uso da terra e da propriedade rural. Viabilizar desenvolvimento econômico com sustentabilidade e as novas demandas e valores do consumo global, novas legislações internacionais de uso dos recursos naturais e metas de controle climático caracteriza a essência da nova agenda do desenvolvimento rural. Estabelecer a governança necessária para atender papéis tão diferentes e potencialmente conflitantes no uso da propriedade rural num contexto em que os países defendem ora os princípios do livre comércio e ora praticam o protecionismo ao sabor das conveniências econômicas e políticas constitui, a nosso ver, a nova Questão Agrária do século XXI. 14. O Sindicato Nacional dos Peritos Federais Agrários (SindPFA), é a entidade de classe que representa a Carreira de Perito Federal Agrário PFA, carreira criada pela Lei /2002 e formada por cerca de 850 Engenheiros Agrônomos em atividade e 350 aposentados. 15. A Assinagro é a entidade que precedeu o SindPFA. O documento elucida que o SindPFA e os Peritos Federais Agrários têm uma visão bastante clara com relação ao assunto e defendem um ponto de vista no qual a governança agrária se faz necessária. Dada sua expertise, formação e atuação, certamente estes profissionais têm uma contribuição importante a dar no processo de criação da institucionalidade necessária à efetiva governança agrária que aqui se propõe. É fundamental a participação do SindPFA, entidade de classe que representa a carreira de Peritos Federais Agrários PFA, constituída por cerca de 850 Engenheiros Agrônomos em atividade e 350 inativos. As atribuições desses profissionais estão definidas na Lei nº /2002: [...] o planejamento, a coordenação, a orientação, a implementação, o acompanhamento e a fiscalização de atividades compatíveis com sua habilitação profissional inerentes às políticas agrárias. Mais do que isso, o SindPFA, por meio de sua consultoria jurídica, compreende que há a necessidade de se criar um órgão de governança agrária independente do INCRA, conforme o seguinte parecer jurídico: Compreendida a necessidade de maior autonomia para a atividade de ordenamento da estrutura fundiária, de fiscalização da função social e de mercado de terras, faz-se necessário estudar as alternativas administrativas para tornar possível essa autonomia. Para tanto, teríamos as seguintes alternativas: a) Retirada de parte das atividades do INCRA e criação de um órgão subordinado à própria Administração Pública Direta; b) Retirada de parte da atividades do INCRA e criação de uma entidade da Administração Pública Indireta para executá-las. Um detalhe importante sobre as tentativas de se chegar a uma maior autonomia para o setor de relacionado à estrutura fundiária é que a criação de um órgão dentro do próprio INCRA encarregado exclusivamente dessa função já aconteceu, mas não alcançou os resultados pretendidos. O que não é de todo surpreendente, tendo em vista que um órgão dentro do INCRA continuará a ter uma atuação limitada e sua autonomia comprometida, já que a Autarquia se estruturou para atender às atividades relacionadas aos assentamentos, e encontra-se sobrecarregada. Resta claro que, para melhor atender à gestão da estrutura fundiária, é preciso garantir mais espaço e independência para essa função, destinando recursos próprios para que o Brasil possa conhecer seu território e melhor geri-lo. São várias as alternativas administrativas para garantir maior autonomia para o gerenciamento fundiário brasileiro, todas passando pela separação de parte da competência do INCRA para outro órgão ou entidade. Diante da organização interna da Autarquia, uma possibilidade seria a retirada da competência destinada à Diretoria de Ordenamento da Estrutura Fundiária, prevista no art. 68 do Regimento Interno do INCRA.