XIV FUTURO. Os capítulos anteriores contêm análises da maior importância para. pensar estrategicamente o futuro da área metropolitana de Lisboa

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2 Os capítulos anteriores contêm análises da maior importância para pensar estrategicamente o futuro da área metropolitana de Lisboa num mundo cada vez mais pequeno e urbano. Afinal, e como sempre sucedeu apesar dos factos nem sempre o evidenciarem, é a partir do mundo que a evolução da principal metrópole do país tem de ser entendida. Ao estatuto de maior aglomeração portuguesa e de capital nacional, adicionam-se, de facto, outros estatutos, reais e imaginados: centro urbano ibérico de primeira grandeza, porta atlântica da Europa, lugar do mundo. A cada um de nós caberá ajuizar as vantagens e limitações de um novo posicionamento da área metropolitana de Lisboa nos contextos nacional e internacional. E, sobretudo, verificar qual a relação existente entre uma evolução mais sustentável da metrópole lisboeta e esse novo posicionamento. É, pois, de um novo modelo de desenvolvimento que estamos a falar. Os princípios que o devem conformar são hoje unânimes, pelo menos ao nível dos discursos políticos e académicos dominantes: sustentabilidade ambiental, equidade social, competitividade económica, multiculturalismo, policentrismo. Mas como conciliar princípios, não raro conflituais entre si, pelos objectivos que visam e pela mobilização de recursos que pressupõem? O debate está aberto. Os comentários que se seguem sugerem a necessidade de uma área metropolitana de Lisboa simultaneamente mais cosmopolita e mais responsável. Mas esta é apenas uma das muitas visões possíveis sobre um futuro desejável para a metrópole de Lisboa. Este Atlas revela a existência de múltiplos caminhos. Por isso constitui um precioso roteiro para ajudar a debater Lisboa, esse extraordinário e singular bem comum dos lisboetas, dos portugueses e dos cidadãos do mundo. FUTURO XIV

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4 Para uma área metropolitana de Lisboa COSMOPOLITA E RESPONSÁVEL João FERRÃO Geógrafo Instituto de Ciências Sociais, Universidade de Lisboa A imensa informação disponível nos capítulos anteriores e a riqueza das análises por ela suscitadas permitem agora um debate mais alargado acerca do passado, do presente e, sobretudo, do futuro da área metropolitana de Lisboa. Para onde parece caminhar a principal aglomeração urbana nacional? Ou, se quisermos adoptar um registo mais voluntarista, que futuro é possível, e desejável, vislumbrar para esta parcela do país? Os dados contidos neste Atlas sugerem-nos múltiplas hipóteses de evolução, cujos contornos dependem, em grande parte, da nossa imaginação. Mas o futuro de qualquer território confronta-se, inevitavelmente, com a sua história e a sua geografia. É, por isso, fundamental debater as evoluções possíveis à luz do modo como as diferentes comunidades e os vários poderes políticos usaram, moldaram e organizaram ao longo dos tempos este território singular. Sem determinismos de qualquer tipo, mas também sem voluntarismos irrealistas: as cidades do século XXI não se compadecem com qualquer forma de iluminismo racionalista. A evolução de uma grande aglomeração urbana é ainda fortemente condicionada pelas características do país de que faz parte e pelo modo como se integra em espaços mais vastos, de escala sub-continental, continental e mesmo inter-continental. Os caminhos do futuro para a área metropolitana de Lisboa não poderão, por isso, prescindir de levar em conta esta complexa caixa de Pandora, constituída por contextos que se influenciam recíproca mas assimetricamente, tendo por base processos de natureza e duração muito diversificadas. É, afinal, de trajectórias de desenvolvimento que estamos a falar: sucessão de circunstâncias, actores, acasos, visões, pressões; enfim, uma complexidade que torna imprevisível o detalhe sem, no entanto, retirar compreensão ao conjunto. Ao introduzir maior inteligibilidade nos vários futuros possíveis da área metropolitana de Lisboa, os capítulos anteriores dão-nos pistas importantes para que se veja para além do pormenor, do peso tantas vezes esmagador do quotidiano ou dos acontecimentos de grande impacte mediático, das retóricas que nos pretendem ensinar a ler a cidade, o país ou até o mundo. Dos resultados apresentados e das análises desenvolvidas, três ideias essenciais parecem salientar-se. Por um lado, a existência de uma longa tradição histórica de comunidade de interesses entre a cidade e a área envolvente. Por outro lado, o facto do fundamental da conformação da actual área metropolitana ter ocorrido nas últimas quatro décadas do século XX, tendo por base um modelo moderno de urbanização cujas consequências ambientais, sociais e económicas se encontram bem diagnosticadas. Finalmente, a convicção ou, pelo menos, a suspeita de que este modelo moderno de desenvolvimento é hoje insustentável, tanto por razões internas à metrópole como por factores mais vastos, de ordem nacional e internacional. Filiação e ruptura É este, por certo, o grande desafio que se coloca ao futuro da área metropolitana de Lisboa. Mobilizar o seu passado como recurso relevante para que seja alcançado um novo patamar colectivo de qualidade de vida, de desempenho das organizações e de internacionalização e, ao mesmo tempo, adoptar um novo modelo de desenvolvimento, baseado num relacionamento diferente com o país e com o mundo, mas também consigo própria. É por isso que as três ideias acima identificadas são essenciais. Elas sublinham a importância decisiva dos mecanismos de cooperação e regulação metropolitana, da superação do modelo moderno de crescimento urbano e da inserção qualificada desta área do país em espaços supranacionais. Filiação e ruptura significam transição, passagem para um novo modelo de desenvolvimento guiado por objectivos e procedimentos em grande parte distintos dos que prevaleceram nas últimas quatro décadas. São múltiplos os manuais ou as cartas e declarações internacionais que nos indicam os grandes princípios que deverão orientar o futuro das metrópoles: sustentabilidade ambiental, equidade social, multiculturalismo, competitividade internacional, participação cívica, policentrismo, entre outros, constituem grandes objectivos por todos invocados. São também muito diversificadas as designações que apontam para opções estratégicas que visam concretizar aqueles princípios: cidades sustentáveis, cidades saudáveis, cidades criativas, cidades inteligentes, etc. A Agenda 21 Local ou a Agenda Habitat sumariam, em boa medida, estes vários princípios e objectivos, traduzindo a visão complexa e abrangente holística, dirão alguns que domina hoje o discurso político e académico sobre a cidade. Mas, em termos mais concretos, como poderá cada um de nós contribuir para, à luz simultânea da realidade singular da área metropolitana de Lisboa, das orientações estratégicas predominantes nas várias poderosas organizações supranacionais e ainda das evoluções externas com impacte relevante no país, identificar caminhos interessantes para o futuro da nossa principal aglomeração urbana? As respostas são deverão ser múltiplas. Mas insistirei naquela que me parece mais decisiva: a construção de uma metrópole cosmopolita e ciente da insustentabilidade do modelo moderno de crescimento urbano. Uma metrópole cosmopolita pensa-se na sua diversidade face ao mundo. Uma metrópole cosmopolita encontra no exterior o palco essencial para se valorizar. Uma metrópole cosmopolita cria oportunidades, estimula a inovação, é democrática, gere de forma inteligente o balanço entre filiação e ruptura, porque estas são as condições que permitem participar em projectos da construção da Europa à cidadania global que estão no centro das sociedades contemporâneas. Como se constrói uma metrópole cosmopolita e ciente da insustentabilidade do modelo moderno de crescimento urbano? Os vários capítulos deste Atlas ajudam-nos a encontrar respostas para esta questão em domínios tão distintos como o ambiente e a paisagem, a habitação e a mobilidade, a cultura e as identidades, as actividades económicas e o ordenamento do território. Os comentários que se seguem centrar-se-ão, por isso, numa componente particular, que decorre da convicção de que uma metrópole apenas será verdadeiramente cosmopolita se ocupar um lugar de alguma relevância em redes e espaços internacionais. Uma visão geoestratégica do posicionamento internacional da área metropolitana de Lisboa tema, aliás, já aflorado nas páginas deste Atlas pode ser encontrada em diversos documentos produzidos nos últimos anos, alguns de natureza institucional, como o PNDES ou os planos estratégicos de Lisboa e da Região de Lisboa e Vale do Tejo, outros de âmbito mais académico. Dois trabalhos recentes, As Regiões Metropolitanas Portuguesas no Contexto Ibérico (2002) e Étude sur la Construction d un Modèle de Développement Polycentrique et Equilibré du Territoire Européen (2002), incluem dados e análises que permitem complementar observações já anteriormente apresentadas. Os comentários que se seguem beneficiam, em larga medida, de resultados desses dois estudos. Lisboa parece ser excessivamente grande ao nível nacional, mas ocupa uma posição algo modesta no contexto do sistema urbano europeu. Ou, dito de outra forma e parafraseando um dos autores deste Atlas, a centralidade nacional de Lisboa contrasta vivamente com a posição periférica que detém no espaço europeu. Ora, só reposicionando Lisboa no plano internacional é possível sustentar o seu desenvolvimento e reformular o modo como se relaciona com o resto do país, superando definitivamente quer os impactes desastrosos do modelo moderno de crescimento urbano quer a tradicional sangria de recursos nacionais efectuada em detrimento do desenvolvimento de outras regiões. Que papel internacional de relevo poderá ser desenvolvido pela área metropolitana de Lisboa, isto é, pelas pessoas e organizações que aqui desenvolvem a sua actividade a partir dos vários tipos de recursos localmente existentes ou acessíveis? A História e a Geografia dão-nos uma primeira resposta, ao esclarecer os factores básicos que condicionam a definição de qualquer estratégia de distinção e notoriedade internacionais para Lisboa: Estatuto de capital nacional: sendo a capital de um país com mais de oitocentos anos e com uma longa tradição centralizadora, Lisboa concentra um grande número de funções nacionais e de representação internacional que lhe conferem uma posição relevante em redes diplomáticas e para-diplomáticas da maior importância para decisões de nível supra-nacional; Tradição das actividades marítimas: Portugal, em geral, e o porto de Lisboa, em particular, sempre desempenharam um papel significativo no seio de rotas marítimas inter-continentais, facto que estimulou o desenvolvimento de actividades comerciais e uma abertura apreciável a povos dos mais diversos países e culturas; Funções de capital imperial: o estatuto de Lisboa como capital de um império colonial até um período bastante recente não só reforçou os aspectos referidos nos dois parágrafos anteriores como contribuiu para que a cidade se transformasse num ponto central de intermediação entre os vários países de língua portuguesa, conforme, aliás, a estrutura dos fluxos imigratórios bem evidencia; Tradição de oposição à Espanha: sendo a Espanha (ou os reinos que a antecederam) o inimigo histórico de Portugal, prevaleceram durante séculos as alianças políticas e comerciais com o Reino Unido e com os blocos económicos onde este país detinha uma posição importante (EFTA, por exemplo); este facto explica que Portugal e a sua principal aglomeração urbana, Lisboa tenham privilegiado o relacionamento internacional por transporte marítimo e aéreo em detrimento do transporte terrestre (rodo ou ferroviário), que implica a travessia de Espanha em direcção à Europa além-pirinéus. A adesão conjunta de Portugal e Espanha à Comunidade Europeia, em 1986, contribuiu para alterar, ou matizar, alguns dos aspectos anteriores: Substituição da visão atlantista até então prevalecente por uma visão mais europeísta e continental, orientada para o espaço comunitário; XIV ESTRUTURA TERRITORIAL METROPOLITANA 317

5 Transformação de Lisboa numa das capitais políticas da União Europeia; Aproximação recíproca de Portugal e Espanha, erodindo a anterior visão anti-espanhola; Emergência da Península Ibérica como um mercado único para as empresas multinacionais e também para muitas organizações espanholas e portuguesas, consolidando-se um mercado ibérico com centro em Madrid mas, simultaneamente, com uma crescente interacção entre diferentes cidades e regiões peninsulares; Desenvolvimento de uma cultura de cooperação transnacional suscitada por diversos programas comunitários, envolvendo actores e regiões que até então não desenvolviam quaisquer contactos com instituições localizadas na área de Lisboa. Esta evolução passada, longínqua e recente, permite identificar alguns dos aspectos mais decisivos para o reposicionamento internacional da área metropolitana de Lisboa: no que se refere à definição de complementaridades funcionais ao nível das grandes infra-estruturas de âmbito ibérico. O combate à congestão de tráfego aéreo, por exemplo, pode constituir uma base sólida para a negociação de estratégias de complementaridade tripartida. Afirmar-se como pólo regional ibérico, reforçando a sua centralidade na zona Oeste do quadrado peninsular Este terceiro nível de afirmação internacional pressupõe a capacidade de Lisboa polarizar directamente uma parcela significativa do espaço ibérico, valorizando, em particular, os seguintes objectivos: a) articulação funcional da fachada atlântica da Península Ibérica, constituindo Lisboa o nó central do eixo Galiza-Portugal-Andaluzia Ocidental, um território com mais de 15 milhões de habitantes e com uma mobilidade interna que a evolução recente e previsível das infra-estruturas de transporte beneficia de forma clara; b) cooperação mais intensa com centros urbanos portugueses e das vizinhas províncias espanholas, domínio onde, por exemplo, as vantagens da promoção conjunta de pacotes de visitas a cidades históricas de ambos os países para turistas não europeus surge como uma das iniciativas mais evidentes. Afirmar-se como lugar do mundo, ganhando visibilidade e protagonismo internacional Este quarto nível de afirmação internacional de Lisboa, de natureza mais genérica, pressupõe a capacidade de retirar partido de aspectos que, sendo singulares, podem ser valorizados como factores de distinção num mundo cada vez mais pequeno mas também mais competitivo: Afirmar-se como pólo europeu, diferenciando-se de Madrid A afirmação de Lisboa no quadro do espaço europeu depende, no essencial, da capacidade de explorar os factores historicamente acumulados e a sua posição geoestratégica, diferenciando-se de Madrid como porta atlântica da Península Ibérica e da Europa através, nomeadamente, dos seguintes objectivos: a) desenvolvimento de funções de Interface entre a Europa, por um lado, e países da América Latina (sobretudo Brasil) e de África (África Austral e países de língua portuguesa), pelo outro, como já sucede actualmente com o aeroporto da Portela, ao funcionar como ponto de passagem obrigatório para turistas da Europa Central com destino ao Nordeste Brasileiro; b) reforço do papel de articulação entre o litoral europeu atlântico e o Mediterrâneo, de que o facto de Lisboa constituir o principal porto de cruzeiros do Arco Atlântico constitui um excelente exemplo, beneficiando da sua posição de charneira entre o Norte e o Sul europeus; por outro lado, a tendência para substituir os modos de transporte terrestre, sobretudo rodoviário, pelo transporte marítimo de cabotagem por razões de congestão de tráfego e ambientais pode constituir uma boa oportunidade para os portos da região metropolitana de Lisboa, estimulando um novo protagonismo como pontos de passagem de valia europeia; c) afirmação como pólo relevante do espaço designado por François Guichard (2001) como Mediterrâneo Atlântico, isto é, da vasta área compreendida entre Portugal, Açores, Cabo Verde, Senegal e Marrocos, nomeadamente no domínio da gestão, segurança e investigação marítimas; a consolidação de um espaço de cooperação nesta área poderá retirar partido tanto do crescente interesse revelado pela UE em intensificar as suas relações com os países do Norte de África como da maior interdependência que tem vindo recentemente a estabelecer-se entre Portugal e vários países do Magrebe (importação de gás natural, investimento directo, relações comerciais e culturais). Afirmar-se como pólo ibérico, cooperando com as metrópoles peninsulares mais poderosas Este segundo nível de afirmação internacional implica que Lisboa reforce a sua importância estratégica no eixo Lisboa- -Madrid-Barcelona, as três principais metrópoles peninsulares. Com este objectivo, torna-se necessário avaliar as possibilidades de cooperação a desenvolver entre estas aglomerações, nomeadamente Quadro XIV. 1 Comparação das Regiões Metropolitanas Ibéricas com base em indicadores de dimensão População residente 1998 (milhões) Recursos Humanos Actividade Económica Internacionalização Activos 1999 (milhões) População com curso médio/sup (milhares) Empresas 1998 (milhões) Grandes empresas (>200 p.) 1º Madrid Madrid Madrid Barcelona Madrid Madrid Madrid Madrid Madrid 5,080 2, ,3 168, ,354 95,6 27,8 (100) (100) (100) (100) (100) (100) (100) (100) (100) 2º Barcelona Barcelona Barcelona Madrid Barcelona Barcelona Barcelona Lisboa Barcelona 4,390 2, ,7 156, ,064 78,3 24,3 (86) (90) (58) (93) (70) (90) (57) (82) (87) 3º Lisboa Lisboa Lisboa Lisboa Lisboa Lisboa Lisboa Barcelona Málaga 2,927 1, ,7 108, ,553 48,2 23,8 (58) (75) (35) (64) (41) (57) (53) (50) (86) 4º Porto Porto Valência Valência Porto Bilbau Málaga Porto Lisboa 2,307 1,263 99,1 67, ,705 29,6 18,5 (45) (57) (20) (40) (27) (48) (46) (31) (67) 5º Valência Valência Bilbau Porto Valência Porto Porto Saragoça Sevilha 1,466 0,889 87,6 58, ,019 8,0 11,1 (29) (40) (18) (35) (17) (36) (16) (8) (40) 6º Sevilha Sevilha Sevilha Sevilha Bilbau Valência Bilbau Valência Valência 1,349 0,667 77,0 36, ,596 7,1 6,4 (27) (30) (16) (22) (12) (27) (5) (7) (23) 7º Bilbau Bilbau Porto Bilbau Saragoça Sevilha Valência Málaga Porto 1,031 0,473 76,2 36, ,485 4,2 5,1 (20) (21) (16) (22) (8) (26) (4) (4) (18) 8º Málaga Málaga Saragoça Málaga Sevilha Saragoça Sevilha Bilbau Saragoça 0,700 0,489 54,4 35, ,264 1,7 3,0 (14) (22) (11) (21) (8) (7) (2) (2) (11) 9º Saragoça Saragoça Málaga Saragoça Málaga Málaga Saragoça Sevilha Bilbau 0,652 0,351 40,1 26, ,250 0,5 2,1 (13) (16) (8) (16) (6) (0) (2) (1) (8) 1998 (nº) Feiras Internacionais 2001 (nº) Tráfego aéreo internacional 1998 (E) / 1999 (P) Passageiros (milhões) Mercadorias (milhares toneladas) Capacidade alojamento em hotéis de 4 e 5 estrelas 2000 (milhares) 318

6 Quadro XIV. 2 Comparação das Regiões Metropolitanas Ibéricas com base em indicadores de estrutura e evolução Variação Índice Taxa PIB Variação PIB Estudantes univ. da População de envelhecimento de desemprego per capita per capita ( ) / Pop anos (1998) (P) / 2000(E) (%) (>64 / <15) (%) (Milhares EURO) (%) (%) 1º Sevilha Bilbau Sevilha Madrid Madrid Bilbau 6,12 1,39 13,26 15,584 48,85 49,71 2º Málaga Saragoça Málaga Barcelona Porto Saragoça 5,72 1,27 12,50 13,679 40,49 45,62 3º Porto Barcelona Bilbau Bilbau Barcelona Valência 4,14 1,18 9,42 12,531 37,03 39,94 4º Madrid Valência Valência Saragoça Lisboa Lisboa 2,89 1,03 7,73 12,267 32,38 36,07 estrela emergente de segundo nível (Figura XIV.1), uma posição um pouco inferior à que é ocupada por sistemas metropolitanos como Manchester-Liverpool, Lyon-Grenoble ou Barcelona, e idêntica à de Birmingham ou Bristol-Cardiff, no Reino Unido, e Turim, Veneza-Pádua ou Florença, em Itália. Ou seja, Lisboa posiciona-se deficientemente no contexto dos sistemas urbanos periféricos ao núcleo central europeu mais desenvolvido, especialmente se se levar em conta o seu estatuto de capital nacional. Este resultado reforça a necessidade de atribuir à internacionalização da área metropolitana de Lisboa um papel decisivo para o seu futuro desenvolvimento. Uma presença mais forte e qualificada de Lisboa no plano internacional constitui uma condição necessária mas não suficiente para garantir a superação do actual modelo de crescimento urbano moderno. Por outro lado, a projecção externa da principal aglomeração metropolitana do país exige, sem qualquer dúvida, o abandono desse modelo de crescimento urbano. Cosmopolitismo e qualificação urbana constituem, afinal, duas faces indissociáveis de uma mesma moeda, a do desenvolvimento. É esse, talvez, o principal ensinamento a retirar deste Atlas. 5º Valência Madrid Madrid Valência Bilbau Málaga 2,48 1,08 7,42 10,854 30,97 33,99 6º Saragoça Lisboa Saragoça Lisboa Saragoça Sevilha 2,11 0,97 7,29 10,286 26,85 32,37 7º Lisboa Málaga Barcelona Sevilha Valência Madrid 1,02 0,75 6,30 8,129 25,77 29,55 8º Barcelona Sevilha Porto Málaga Sevilha Barcelona 0,56 0,72 6,26 7,819 23,13 23,92 9º Bilbau Porto Lisboa Porto Málaga Porto -1,60 0,60 6,00 7,623 19,91 21,00 NOTA: Os indicadores índice de envelhecimento e taxa de desemprego estão ordenados por ordem crescente, no pressuposto que menores valores nestes indicadores traduzem situações mais vantajosas por parte das regiões metropolitanas que os assumem. Fonte: Ferrão, Rodrigues e Vala (2002) a) construção de uma imagem internacional apelativa, baseada em aspectos tão diferentes como as condições naturais, o património existente, a segurança ou o nível de vida, constituindo-se Lisboa como um destino turístico para distintos tipos de públicos, como palco para a organização de eventos artísticos, desportivos e culturais internacionais ou, ainda, como área de residência permanente ou secundária para reformados em idade activa de países do Norte da Europa; b) valorização de uma longa tradição de cosmopolitismo e multiculturalismo, factor que justifica que Lisboa ocupe uma posição de destaque no mapa das instituições internacionalmente reconhecidas como tendo um papel relevante no diálogo e miscigenação de culturas. Afirmar-se como lugar do mundo, conquistando novas formas de acesso aos espaços globais A afirmação de Lisboa como lugar do mundo implica, por último, a capacidade de aceder a espaços mais vastos. Visando essa finalidade, é possível identificar alguns objectivos prioritários: a) aposta no efeito trampolim, aproveitando o facto de Lisboa constituir um importante pólo de consumo de nível supra-nacional para consolidar um ambiente favorável à internacionalização das empresas portuguesas; b) conquista de uma maior autonomia no acesso aos principais mercados, diminuindo a dependência em relação a infra-estruturas localizadas no território espanhol (grandes eixos rodo e ferroviários, aeroporto de Madrid, etc.), facto que constitui um factor adicional para valorizar os modos de transporte aéreo e marítimo e as infra-estruturas logísticas a eles associados; c) mobilização efectiva da vasta nação portuguesa, isto é, das várias comunidades portuguesas dispersas pelo mundo, estimulando novas formas de contacto e intercâmbio nos mais diversos domínios; d) investimento prioritário na generalização do uso social das tecnologias de informação e comunicação, colocando Lisboa no mapa mundial dos nós com elevada conectividade internacional. Não é, evidentemente, fácil a tarefa de Lisboa conquistar um papel internacional mais relevante. A informação contida nos Quadros XIV.1 e XIV.2 mostra como, mesmo ao nível peninsular, a principal aglomeração metropolitana do país tende a ocupar a terceira posição, não havendo indícios claros de estar em curso, ou poder ocorrer a breve prazo, uma aproximação em relação às metrópoles de topo, Madrid e Barcelona. Por outro lado, o estudo da CRPM (2002) sobre as regiões periféricas marítimas europeias classifica Lisboa como XIV ESTRUTURA TERRITORIAL METROPOLITANA 319

7 Mapa XIV.1 Sistema urbano das regiões marítimas da Europa. 2002

8 BIBLIOGRAFIA CRPM (2002) - Étude sur la Construction d un Modèle de Développement Polycentrique et Equilibré pour le Territoire Européen. Le Point de vue des Périphéries Maritimes Européennes. Porto: Céllule de Prospective des Périphéries de la Conférence des Régions Périphériques Maritimes d`europe (CRPM), (3 volumes, policopiado). Ferrão, João; Rodrigues, Duarte e Vala, Francisco (2002) - As Regiões Metropolitanas Portuguesas no Contexto Ibérico. Lisboa: Ministério das Cidades, Ordenamento do Território e Ambiente/DGOTDU. Guichard, François (2001) - La Méditerranée atlantique, mirage ou réalité?, «Arquivos do Centro Cultural Calouste Gulbenkian», Volume XLII. Lisboa-Paris: Fundação Calouste Gulbenkian: pp XIV ESTRUTURA TERRITORIAL METROPOLITANA 321

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