Aula 00 Aula Demonstrativa Curso: Administração Pública p/ ICMS-SP Professor: Arthur Macedo

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1 Aula 00 Aula Demonstrativa Curso: Administração Pública p/ ICMS-SP Professor: Arthur Macedo

2 Olá, futuro(a) Agente Fiscal de Rendas! Sejam bem-vindos! APRESENTAÇÃO Curso: Administração Pública p/ ICMS-SP É com muita alegria que inicio mais um trabalho aqui no Exponencial Concursos, com o afinco e dedicação que vocês, alunos, merecem. Estou muito feliz em estar com vocês nesta jornada. Saibam que o tempo que dedicamos a cada um de vocês é uma forma de renovar nossas conquistas pessoais, e nos gratifica muito fazer parte, humildemente, das lutas e conquistas de vocês. Isso demonstra que valorizamos muito o esforço de vocês. Meu nome é Arthur Macedo, sou formado em Administração de Empresas pela Universidade de Pernambuco - UPE e hoje ocupo o cargo de Auditor Fiscal da Receita Federal do Brasil. Atualmente, estou lotado na Coordenação de Gerenciamento de Projetos Estratégicos, nas Unidades Centrais, em Brasília-DF. Deixem eu contar um pouco da minha história: pouco antes de saírem os editais para Analista Tributário e Auditor Fiscal da Receita Federal do Brasil em 2009, despertei para o mundo dos concurseiros. Minha decisão não foi fácil, e acredito que também não seja para muitos de vocês. Estudando apenas 6 meses, consegui ser aprovado para Analista Tributário em 2010, iniciando minha carreira na Receita Federal. Neste mesmo ano, também fui aprovado para Analista de Planejamento, Orçamento e Gestão da SEPLAG- Pernambuco. Sabendo que sempre podemos voar mais alto, reiniciei, no início de 2012, os estudos com afinco. Mesmo diante das dificuldades de trabalhar e estudar ao mesmo tempo, consegui ser aprovado no mesmo ano para Auditor Fiscal da Receita Federal do Brasil! Um bom planejamento dos estudos, aproveitando cada horinha do dia, foi o fator determinante para alcançar o meu sonho profissional. A palavra "impossível" não consta no dicionário dos concurseiros. Podem ter certeza disso! Bom, vamos ao que mais interessa. Seguindo a didática do Exponencial Concursos, temos a missão de oferecer para vocês este curso de Administração Pública para o ICMS/SP. Nas últimas três provas para o cargo de Agente Fiscal de Rendas (2006, 2009 e 2013), a matéria de Administração Pública esteve presente no conjunto de matérias da prova (nas duas primeiras, junto com administração geral). Por ser uma matéria que não faz parte das ditas "específicas", muitos alunos deixam a Administração Pública de lado (muitas vezes por conta do tempo escasso) e decidem priorizar outras matérias. Mas será que vale a pena deixar de lado uma matéria e arriscar a sua aprovação? Prof. Arthur Macedo 2 de 41

3 Aí é que entra o nosso curso! Temos a exata noção da dificuldade que é organizar um cronograma de estudos e encontrar o tempo necessário para cada matéria. Nossa missão é facilitar o seu estudo e trazer os tópicos cobrados na prova de maneira direta, objetiva, sem "enrolação". O curso será de. Vale repetir: serei o mais objetivo possível, trarei os assuntos devidamente esquematizados, direto ao assunto. Não deixaremos de tocar em nenhum tema importante de nossa matéria, porém vamos focar no que consideramos mais relevante, levando em consideração a característica da banca examinadora e a ocorrência temática das questões nos últimos certames. Vamos lá, estou com vocês! Qualquer dúvida, estarei à disposição no Fórum tira-dúvidas, ou então diretamente através do arthur.macedo@exponencialconcursos.com.br Histórico e análise das provas Administração Pública Neste RAIO-X, levamos em conta o programa de nossa disciplina nos 3 mais recentes certames para Agente Fiscal de Rendas (2006, 2009 e 2013), cujas provas, como de costume, foram elaboradas pela Fundação Carlos Chagas (FCC). Provas ICMS/SP 2006, 2009 e 2013 ASSUNTO Evolução da Administração Pública e reformas administrativas QUANTIDADE DE QUESTÕES 03 Controle e mensuração do desempenho 03 Gestão Pública por Resultados 02 Eficiência Eficácia e Efetividade 02 Governança, Governabilidade e Accountability 01 Gestão Pública Empreendedora 01 Modelos de gestão pública 01 Transparência na Administração Pública 01 Nota-se um equilíbrio considerável da banca na abordagem dos assuntos previstos no programa da disciplina. Destaco a presença, em duas das três provas analisadas, do assunto "Evolução da Administração Pública e reformas administrativas". É um tema importante e sempre cobrado nas provas. Atenção! Prof. Arthur Macedo 3 de 41

4 Bom, não considero prudente deixar de lado nenhum assunto. Aproveitem o máximo desse nosso material, revisem bastante e treinem ainda mais. Façam, refaçam e façam novamente os exercícios! No quadro abaixo, segue a estrutura do nosso curso. Os temas são apresentados conforme o edital do último concurso (2013), porém numa ordem diferente, por objetivos didáticos. Aula Conteúdo 00 Organização do Estado e da Administração Pública. Desconcentração e descentralização administrativa. 01 Evolução da administração pública no Brasil (após 1930). Reformas Administrativas. Análise crítica aos modelos de gestão pública: patrimonialista, burocrático e gerencial. 02 Controle e Desempenho (Parte 1): Controle Interno e Externo na Administração Pública. 03 Controle e Desempenho (Parte 2): Mensuração de desempenho: controles e indicadores de produtividade. Conceitos de Eficiência, Eficácia e Efetividade aplicados à Administração Pública: avaliação e mensuração do desempenho governamental. 04 Governabilidade, Governança e Accountability. Transparência. 05 Políticas públicas e monitoramento de resultados. 06 Modernização da gestão contemporânea e modelo de gestão pública por resultados. Tendências de modernização e novos modelos de gestão da administração pública. 07 Parceria entre governo e sociedade, ouvidorias, governança interna e externa. Gestão Pública Empreendedora. *Confira o cronograma de disponibilização das aulas no site do Exponencial, na página do curso. Estão prontos? Simbora!!! Abraços, Arthur Macedo Prof. Arthur Macedo 4 de 41

5 Aula 00 Organização do Estado e da Administração Pública. Desconcentração e Descentralização Administrativa. Assunto Página 1- Estado x Governo Finalidade da Administração Pública Princípios Constitucionais da Administração Pública Administração Direta x Administração Indireta: desconcentração e descentralização administrativa Questões comentadas Lista de exercícios Gabarito ESTADO X GOVERNO O estudo da administração pública passa por vários temas inerentes ao nosso cotidiano. As decisões tomadas pelos gestores públicos, em todas as esferas, acabam por influenciar as pessoas comuns, as empresas privadas e as relações entre ambos. O nosso estudo da administração pública tem por objetivo mostrar estas relações entre o ESTADO e as pessoas, como também as obrigatoriedades legais que o GOVERNO e seus agentes públicos devem obedecer, no tocante ao cumprimento das atividades públicas. Antes de avançar no nosso estudo, precisamos distinguir dois termos citados no parágrafo anterior: Estado e Governo. A definição moderna de Estado passa pela história, sendo citado (neste sentido) pela primeira vez por Maquiavel, na obra prima O Príncipe. É criação do renascimento europeu, a partir de um adensamento cultural e da centralização do poder. Estado pode ser definido como nação politicamente organizada. O Estado é permanente. Segundo Alexandre de Moraes (2010), o Estado "é a forma histórica de organização jurídica, limitado a um determinado território, com população definida e dotado de soberania, que, em termos gerais e no sentido moderno, configura-se como um poder supremo no plano interno e um poder independente no plano internacional". Sobre a formação dos Estados, a teoria mais conhecida é a que define três modos de formação: originários, secundários e derivados. Os Estados Originários caracterizam-se por um processo de formação totalmente novo, sem derivar de nenhum outro Estado. Os Estados Secundários se formam a partir da fusão ou fracionamento de dois ou mais Prof. Arthur Macedo 5 de 41

6 Estados já existentes. Por fim, os Estados Derivados se formam através de influências de outros Estados, como, por exemplo, o Brasil. O Estado brasileiro passou por várias fases, do patrimonial oligárquico, até o gerencial e regulador. Vamos ver no esquema a seguir as características do Estado: Oligárquico e Patrimonial Domínio político e econômico na mão de poucos. Interesse público confunde-se com o privado. Não existia preocupação em promover programas sociais. ESTADOS Autoritário e Burocrático Bem-estar Social Formalização, impessoalidade, respeito à hierarquia, divisão do público e o privado. Estado produtor de bens e serviços, concorrendo com o capital privado. Estado intervencionista. O Estado busca prover todas as necessidades sociais. Construção de uma rede de proteção social. Reação aos Estados Liberais. Harmonia entre as forças de mercado e estabilidade social. Regulador Surge a partir da crise do bem-estar social. Diminuição do tamanho dos Estados, que deixa de ser produtor para ser regulador da atividade econômica. Vamos em frente com a nossa teoria: falamos sobre Estado e definimos que é conceituado como permanente, e que se trata de uma nação politicamente organizada. Por outro lado, o Governo é transitório. É a maneira como é administrado o Estado, com a definição das diretrizes políticas e com o direcionamento ideológico e econômico realizado pelos agentes políticos. O governo pode ter a forma de república ou monarquia, e o sistema parlamentarista ou presidencialista. ESTADO Permanente Nação politicamente organizada Dotado de soberania Território e população definidos GOVERNO Transitório Direcionamento ideológico e econômico Modo como o Estado é administrado Brasil -> República Presidencialista. Prof. Arthur Macedo 6 de 41

7 Não pretendo aprofundar os temas da administração pública ligados ao estudo do direito constitucional e do direito administrativo. Porém, invariavelmente, citaremos, de maneira breve e superficial, alguns conceitos que também são estudados em outras matérias (claro, cada matéria com o seu foco). O Brasil é caracterizado por ser um Estado Federal, com duas esferas de governo: a União (esfera nacional) e os estados (esfera regional). A união e os estados são Unidades da Federação. Já os municípios, particularidade do federalismo brasileiro, são considerados entes federativos. Os estados federados possuem autonomia política, com autogoverno, auto-organização e autoadministração. No entanto, não confundamos autonomia com soberania. Esta, somente a República Federativa do Brasil possui. A União pode agir em seu próprio nome, sendo, neste caso, uma pessoa jurídica de Direito Público Interno. Também pode agir em nome da Federação, quando representa o Estado nas relações internacionais. Esta é uma característica do sistema de governo presidencialista adotado no país: o Presidente da República acumula as funções de chefe de Estado e chefe de Governo. Vamos ver um esquema com algumas das características da República Federativa do Brasil e do seu ordenamento jurídico: REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL Forma de Estado Tipo de Estado Forma de Governo Sistema de Governo Regime político Federal Estado Democrático de Direito República Presidencialismo Democracia Participativa Prof. Arthur Macedo 7 de 41

8 (FCC - AFF - TCE/SP ) Com relação às diferenças entre federalismo e descentralização, considere as afirmativas a seguir: I. Em um sistema político unitário e descentralizado, o poder é difuso e não pode ser legitimamente centralizado ou concentrado sem romper a estrutura e o espírito da Constituição. II. As federações funcionam como uma matriz de governos com poderes distribuídos de tal forma que a ordenação dos governos não é fixa. III. Descentralização implica a existência de uma autoridade central, um governo central que pode descentralizar ou centralizar segundo suas necessidades. IV. Em todos estados federados, cantões, governos estaduais ou províncias são criaturas do governo federal, que derivam sua autoridade diretamente do nível de governo constitucionalmente superior. V. Funcionalmente, cantões, governos estaduais ou províncias, partilham muitas atividades com o governo federal, sem perder seus papéis de formulação de políticas e seus poderes decisórios. Está correto o que se afirma APENAS em: a) III e V. b) II, III e V. c) I, III e IV. d) I, II, III e IV. e) II, III, IV e V. Resolução: Vamos analisar cada assertiva para chegar ao nosso gabarito. A assertiva I está incorreta, pois num sistema político unitário, o poder não é difuso, e sim, concentrado nas mãos do líder político, por muitas vezes um monarca. A assertiva II está correta, pois é característica primordial da forma federativa de estado a distribuição dos poderes entre os entes, caracterizando uma ausência de centralização. A assertiva III também está correta, e decorre da ideia de que na descentralização, existe um poder central que, por sua vontade, distribui competência para órgãos subordinados. A assertiva IV está incorreta, pois é uma inverdade assumir que o governo federal comanda os demais entes federativos, ou que os entes federativos passam por crivo e autorização do governo federal. Por fim, a assertiva V está correta, e é a essência da forma federativa de estado. Os entes federativos compartilham essas atividades entre eles e com o governo federal. Lembrando que no Brasil os municípios Prof. Arthur Macedo 8 de 41

9 são considerados entes federativos, enquanto a União e os estados são considerados unidades da federação. Não mais existem territórios federais na organização do Estado federativo brasileiro. Portanto, nosso gabarito é a letra B. 2- FINALIDADE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA A administração pública possui uma finalidade precípua: prestar serviços aos cidadãos. Todas as demais atividades exercidas pela administração decorrem da prestação de um serviço ao cidadão. Tratamos aqui o serviço público no seu sentido mais amplo: qualquer ação da administração para com os seus administrados, com vistas a proporcionar bem estar social e cumprimento dos deveres previstos na Carta Magna. Arrecadar tributos, realizar investimentos, difundir programas sociais, distribuir renda, proporcionar a infraestrutura necessária para a atração de investimentos internacionais, etc. Tudo isso tem que ter um único foco, e mais nenhum: o cidadão. Finalidade principal da Administração Pública Prestar serviçosaos cidadãos (FCC - Analista Judiciário - TRT Adaptada) A Administração pública tem como principal finalidade: a) a prestação de serviços aos cidadãos. b) a conservação e aprimoramento de bens públicos. c) a limitação dos princípios jurídicos que regem os órgãos, os agentes e as atividades públicas. d) a ampliação da estrutura constitucional do Estado. e) o estabelecimento de alicerces da formalidade e da materialidade. Resolução: Questão direta e didática da Fundação Carlos Chagas - FCC. Não restam dúvidas: pelo critério objetivo, a principal finalidade da administração pública, em sentido amplo, é a prestação de serviços ao cidadão. O cidadão é o maior interessado nas atividades desenvolvidas pela administração pública. Gabarito é a letra A. Prof. Arthur Macedo 9 de 41

10 3- PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 3.1. Introdução A administração pública está sujeita ao cumprimento de deveres estabelecidos nos normativos jurídicos. Ao mesmo tempo, aos administrados são dados os direitos e as garantias. É o que chamamos de prerrogativas e sujeições do regime jurídico-administrativo, que tem por dever nortear as ações administração pública e a relação desta com os administrados. Os dispositivos normativos da administração pública, estabelecidos no nosso ordenamento jurídico obedecem, segundo a doutrina dominante, a dois princípios fundamentais implícitos. Segundo diversos importantes autores, os demais princípios da administração pública decorrem destes dois. São eles: Supremacia do Interesse Público sobre o Privado: A atuação do Estado deve ser pautada pelo interesse público. Havendo conflito entre o interesse público e o privado, prevalece o primeiro, devendo, é claro, respeitar os direitos e garantias expressos na Constituição, ou dela decorrentes. Este princípio age principalmente sobre os atos de império. No caso dos atos de gestão, atos de mero expediente e nos atos que a administração atua regida pelo direito privado, não há incidência direta do princípio da supremacia do interesse público. Indisponibilidade do Interesse Público: A administração não é "dona" da coisa pública. Os bens e o interesse públicos são indisponíveis à administração pública, bem como aos seus agentes públicos, sendo ela mera gestora. Pertencem, na verdade, à coletividade. Este princípio está presente em toda e qualquer atuação da administração pública. No momento em que expandimos os conceitos dos dois princípios acima explanados, conseguimos entender o motivo de muitas das ações que a administração pública realiza (ou deveria realizar) para com os seus administrados. Mais: é possível nortear, também, a atuação dos servidores públicos no exercício de suas funções. A Constituição Federal de 1988 acabou por colocar "no papel" alguns princípios considerados de observância obrigatória, conforme o texto do caput do art. 37. São os chamados princípios constitucionais da administração púbica, decorrentes dos dois princípios implícitos supracitados. Vamos estudá-los (nos seus pontos principais) a partir dos próximos tópicos. Antes, um esquema para fixar o aprendizado sobre os dois princípios-base já vistos: Prof. Arthur Macedo 10 de 41

11 Supremacia do Interesse Público sobre o Privado A atuação do Estado deve ser pautada pelo interesse público. O interesse público prevalece sobre o privado. Incide sempre sobre os atos de império. Indisponibilidade do Interesse Público Os bens e o interesse públicos são indisponíveis à administração, sendo ela mera gestora. Pertencem à coletividade. (FCC - Analista Judiciário - TRT ) O princípio da supremacia do interesse público informa a atuação da Administração pública a) subsidiariamente, se não houver lei disciplinando a matéria em questão, pois não se presta a orientar atividade interpretativa das normas jurídicas. b) alternativamente, tendo em vista que somente tem lugar quando não acudirem outros princípios expressos. c) de forma prevalente, posto que tem hierarquia superior aos demais princípios. d) de forma ampla e abrangente, na medida em que também orienta o legislador na elaboração da lei, devendo ser observado no momento da aplicação dos atos normativos. e) de forma absoluta diante das lacunas legislativas, tendo em vista que o interesse público sempre pretere o interesse privado, prescindindo da análise de outros princípios. Resolução: Questão para que possamos fixar o conhecimento sobre os princípios implícitos. Esta, sobre o princípio da supremacia do interesse público. Vamos analisar cada alternativa para achar a correta e as demais incorreções. A alternativa A está incorreta, pois a aplicação do princípio da supremacia do interesse público não é subsidiária. A alternativa B está incorreta também, pois sua aplicação não é considerada alternativa. A alternativa C está incorreta, pois não há hierarquia entre os princípios da administração pública. Gravem isso. A alternativa D é o nosso gabarito e traz uma ótima definição da essência deste princípio. Por fim, a alternativa E está incorreta, pois um princípio não pode ser considerado absoluto Legalidade Não é didaticamente muito correto afirmar que algum princípio é mais importante que outro. Porém, se existe um princípio constitucional Prof. Arthur Macedo 11 de 41

12 "importantíssimo" no ordenamento jurídico, este é o princípio da legalidade. Diz esse princípio que a atuação da administração pública deve obedecer aos mandamentos da lei, não podendo deles se afastar. O administrador público só pode fazer o que é permitido ou autorizado em lei. O princípio da legalidade para a administração difere do princípio da legalidade para o administrado, que o permite fazer o que a lei não o proíbe. O administrador só pode fazer o que expressamente a lei autoriza ou permite Legalidade O administrado pode fazer tudo o que a lei não proíbe É considerado um limite, e ao mesmo tempo, uma garantia constitucional 3.3. Impessoalidade Rege o princípio da impessoalidade que, quando age em nome da administração pública, o agente público precisa adotar uma posição de neutralidade e de imparcialidade. O administrador é mero executor de um ato administrativo, que manifesta a vontade do Estado. Não pode haver preferências ou discriminações de qualquer natureza por parte do agente público. Inclusive, a publicidade oficial da administração deve representar somente os feitos do Estado, sem personificação do agente. Por fim, vale ressaltar que o princípio da impessoalidade é de observância obrigatória pelos três poderes da administração, em todos os tipos de atos administrativo. O agente público adota uma posição de neutralidade e imparcialidade Impessoalidade O administrador público é um mero executor de atos, manifestando a vontade do Estado Observância obrigatória pelos três poderes, em todos os tipos de atos administrativos 3.4. Moralidade O princípio da moralidade administrativa implica ao agente público agir de acordo com a moral, dentro dos limites legais e éticos, obedecendo valores sociais aceitáveis e de acordo com os fins pretendidos pelo ato, Prof. Arthur Macedo 12 de 41

13 sem desvios para favorecer projetos pessoais ou atentar contra a administração pública. Os agentes públicos, caso desrespeitem o princípio da moralidade, deverão responder às penalidades legais, incorrendo em ato de improbidade administrativa. Deverão agir, portanto, com honestidade. Os agentes públicos deverão agir de acordo com a moral, dentro dos limites legais e éticos. Moralidade Os agentes públicos deverão agir com honestidade Poderão incorrer em ato de improbidade administrativa, caso descumpram o princípio 3.5. Publicidade Segundo o princípio da publicidade, a administração pública tem o dever de agir com transparência, publicando oficialmente os seus atos administrativos, constituindo requisito de eficácia e moralidade. É preciso que se dê amplo conhecimento das ações da administração para o cidadão, não só como prestação de contas, mas também como cumprimento de requisito de validade dos atos. Com o advento da Lei de Acesso à Informação, restou regulado (e expandido) o acesso às informações institucionais de caráter público. Foi um grande avanço, no rumo dos ditames previstos no princípio constitucional da publicidade. Ficaram protegidas, entretanto, as informações de caráter sigiloso. Os atos administrativos deverão ser oficialmente publicados, exceto os atos sigilosos Publicidade Requisito de validade do ato administrativo A Lei de Acesso à Informação foi um grande avanço no tocante à publicidade dos atos 3.6. Eficiência O princípio da eficiência é o mais novo dos princípios constitucionais. Foi introduzido no texto constitucional por meio da Emenda Constitucional No. 19, de Diz o princípio que a administração pública deverá buscar um perene aperfeiçoamento dos serviços públicos, visando à qualidade e à Prof. Arthur Macedo 13 de 41

14 economia dos recursos. Em sentido amplo, engloba os conceitos de eficácia, transparência, economicidade e efetividade do serviço prestado. Como já sabemos, a eficiência diz respeito aos meios, ao processo como o serviço é realizado. Portanto, o cidadão precisa sentir-se satisfeito desde a execução do serviço até a entrega do mesmo. A administração pública deverá sempre buscar o aperfeiçoamento dos serviços públicos Eficiência É preciso obedecer à qualidade dos serviços e à economia dos recursos públicos. Agrega os conceitos de eficácia, transparência, economicidade e efetividade Quadro-resumo "LIMPE" - Princípios Constitucionais Legalidade Impessoalidade Moralidade Publicidade Eficiência A administração só pode fazer o que expressamente autorizado ou permitido em lei O agente público é mero executor de atos, manifestando a vontade da administração Os agentes públicos deverão agir de acordo com a moral, obedecendo princípios legais e éticos Os atos administrativos deverão ser publicados oficialmente, ressalvados os atos de caráter sigiloso A administração pública deverá zelar pela qualidade dos serviços, com racionalidade de gastos (FCC - Analista Judiciário - TRT ) Determinado ente federado encaminhou anteprojeto de lei ao poder legislativo para edição de lei autorizativa da alienação onerosa de bens imóveis, da qual constava, além do valor mínimo, o destino do produto do negócio jurídico a ser Prof. Arthur Macedo 14 de 41

15 celebrado mediante prévia licitação pública. A conduta da Administração pública é expressão do princípio da: a) moralidade, na medida em que bens imóveis inservíveis devem ser, obrigatoriamente, alienados onerosamente pela Administração, mediante dispensa de licitação. b) legalidade, na medida em que bens imóveis inservíveis devem ser, obrigatoriamente, alienados onerosamente pela Administração, mediante dispensa de licitação. c) eficiência, sendo juízo discricionário a alienação gratuita ou onerosa dos bens, podendo ser dispensado o procedimento de licitação caso se certifique que o valor ofertado no certame seria inferior. d) eficiência, estando a Administração autorizada a derrogar as demais disposições legais em vigor, caso se comprove que o resultado alcançado seria mais vantajoso. e) legalidade, estando a Administração autorizada a agir nos limites da autorização legal, compatibilizando referidas disposições com a legislação em vigor, inclusive com as normas que dispõem sobre procedimento de dispensa de licitação. Resolução: O enunciado traz uma situação hipotética e pede para que possamos determinar qual o princípio aplicado pela administração neste caso. O texto diz que um ente federativo encaminhou um anteprojeto de lei para o legislativo, com regras específicas sobre bens imóveis. Pois bem. A atuação da administração pública decorreu do princípio da legalidade. A administração só poderá realizar suas atividades se estas estiverem previstas em lei. No caso hipotético, feriria o princípio da legalidade se a administração estabelecesse as regras fora dos ditames legais estabelecidos, por sua vontade, como se soberana fosse. Portanto, nosso gabarito é a letra E. 4- ADMINISTRAÇÃO DIRETA X ADMINISTRAÇÃO INDIRETA - DESCONCENTRAÇÃO E DESCENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA 4.1. Administração Direta A Constituição Federal de 1988, no seu art. 37, estabeleceu que a administração pública é formada pela administração direta e pela administração indireta. A administração direta é composta pelos órgãos ligados à estrutura dos três poderes constituídos, nas esferas federal, estadual e municipal. São os organismos dirigentes, ministérios, secretarias, e demais órgãos subordinados. Prof. Arthur Macedo 15 de 41

16 Os órgãos inseridos na estrutura da administração direta não possuem personalidade jurídica própria, nem patrimônio, nem autonomia administrativa. Eles pertencem ao ente público superior, seja União, Estados ou Municípios. Isto caracteriza a desconcentração administrativa, ou seja, uma distribuição interna de competências, sem que haja delegação a alguma pessoa jurídica diversa. Os órgãos, portanto, são centros de competência sem personalidade jurídica própria. A administração pública direta realiza suas funções através dos órgãos e seus agentes públicos. Desconcentração Administrativa Administração Direta Os órgãos não possuem personalidade jurídica própria Realiza suas funções através dos órgãos e seus agentes públicos Os órgãos são centros de competência Os órgãos pertencem ao ente público superior (FCC - Analista Judiciário - TRT ) A organização administrativa estrutura-se por meio das Administrações direta e indireta. É correto afirmar que os órgãos públicos integram a a) Administração indireta, com personalidade jurídica própria e autonomia administrativa. b) estrutura da Administração direta, com personalidade jurídica própria e autonomia administrativa. c) estrutura de qualquer das pessoas jurídicas abrangidas pela Administração direta, não possuindo, contudo, personalidade jurídica própria. d) estrutura da Administração direta, sendo desprovidos de personalidade jurídica própria. e) estrutura tanto da Administração direta, quanto da indireta, possuindo autonomia administrativa e financeira, com ou sem personalidade jurídica própria, conforme o que dispuser a lei. Resolução: O enunciado pede para saber onde se encaixam os órgãos públicos na estrutura da administração pública. Vamos ver as alternativas. A alternativa A está incorreta, pois os órgãos não possuem personalidade Prof. Arthur Macedo 16 de 41

17 jurídica própria. A alternativa B incorre no mesmo erro. A alternativa C está incorreta, pois a administração direta não é formada por pessoas jurídicas, e sim, por órgãos, que são despersonalizados. A alternativa D é o nosso gabarito. A alternativa E está incorreta, pois, repetindo o erro das anteriores, os órgãos não possuem personalidade jurídica própria Administração Indireta A administração indireta é composta por entidades com personalidade jurídica própria, patrimônio e autonomia administrativa. As despesas são realizadas através de orçamento próprio. É constituída por entidades de direito público e direito privado, e agem por delegação de competência ou outorga do serviço. Caracteriza-se pela descentralização administrativa, ou seja, a competência é distribuída de uma pessoa jurídica para outra. Formam a administração indireta: as autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas, as sociedades de economia mista, e algumas formas autárquicas especiais, como as agências reguladoras, além das agências executivas, que é uma qualificação específica dada a uma autarquia ou fundação. Vamos estudar, de maneira concisa, cada entidade da administração indireta. Antes, um esquema com as principais características da administração indireta. Descentralização Administrativa Administração Indireta As entidades possuem personalidade jurídica própria Constituída por entidades de direito público ou privado Possuem patrimônio próprio e autonomia administrativa Agem por delegação de competência ou outorga de serviço A) Autarquias As autarquias são criadas diretamente por lei, executam atividades típicas de Estado ou prestam serviço público. Possuem personalidade jurídica de direito público, e também patrimônio e receita próprios. As autarquias estão sujeitas à tutela ou ao controle finalístico do ministério a Prof. Arthur Macedo 17 de 41

18 que se encontram vinculadas (ressaltando: não há subordinação, e sim, vinculação). A criação de autarquias obedece ao caráter de especialização, conforme a finalidade do serviço ou atividade para a qual foi criada, limitando a sua área de atuação. São exemplos de autarquias o IBAMA, IBGE, Banco Central, INSS, etc. Só como ilustração, os conselhos profissionais (OAB, CREA, etc.) possuem status de autarquia. Também possuem status de autarquia as universidades públicas federais. B) Fundações Públicas As fundações públicas são dotadas de personalidade jurídica própria, de direito público. Não possuem fins lucrativos, são criadas mediante um processo de autorização em lei específica e criadas, posteriormente, por edição de decreto presidencial. Para iniciar suas atividades, as fundações públicas ainda precisam registrar o seu Estatuto. As fundações desenvolvem atividades sociais de interesse público, que não sejam exclusivas de Estado. Os recursos para prestar suas atividades são repassados pela União (ou equivalente) e outras fontes, e são sujeitas ao controle finalístico do respectivo ministério que se encontrarem vinculadas. C) Empresas Públicas As empresas públicas são entidades dotadas de personalidade de direito privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo da União, Estado ou Município. A criação de uma empresa pública é autorizada por lei para explorar atividade econômica ou prestação de serviços públicos. Podem assumir qualquer forma admitida no direito (sociedade anônima, sociedade civil, etc.). Entram em operação no momento do registro da empresa/sociedade. Possuem regime jurídico híbrido, ou seja, a predominância é do regime jurídico privado, mas com interferência do regime jurídico público. Para as empresas público que prestam serviço público, acontece o inverso: a predominância é do regime jurídico público com interferências pontuais do regime jurídico de direito privado. São exemplos de empresas públicas a Caixa Econômica Federal, Correios, etc. D) Sociedades de Economia Mista As sociedades de economia mista são dotadas de personalidade jurídica de direito privado, com criação autorizada por lei para a exploração de atividade econômica, sempre sob a forma de sociedade Prof. Arthur Macedo 18 de 41

19 anônima, cujas ações com direito a voto possuem maioria da união, estado ou município. Sua constituição é restrita para dois casos, previstos na CF/88: quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo. São exemplos de sociedades de economia mista o Banco do Brasil, Petrobrás, Eletrobrás, Banco do Nordeste, etc. E) Agências Reguladoras As agências reguladoras são consideradas autarquias de regime especial que tem por função principal regular e fiscalizar algumas atividades econômicas desenvolvidas pelo setor privado. Podem ser divididas em duas espécies: aquelas que exercem o poder de polícia e aquelas que controlam determinada atividade econômica objeto de concessão, permissão ou autorização de serviço público. Possuem relativa independência do poder Executivo, pois não existe subordinação hierárquica, suas decisões possuem caráter definitivo, possuem autonomia financeira e seus dirigentes possuem mandato fixo. No entanto, vale ressaltar que as agências reguladoras não editam atos normativos primários, e sua atividade é focada na especialidade, não podendo ir além de suas competências pré-estabelecidas. São exemplos de agências reguladoras a ANATEL, ANEEL, ANS, ANVISA, etc. F) Agências Executivas As autarquias e as fundações públicas podem adquirir a qualificação como agências executivas a partir da celebração do contrato de gestão e, em seguida, da edição de um decreto presidencial. O contrato de gestão tem por função ampliar a autonomia gerencial, orçamentária e financeira, a partir da fixação de metas de desempenho para a entidade. Não será criada uma nova personalidade jurídica. O principal objetivo da qualificação como agências executivas é a melhora da eficiência do serviços prestados pela autarquia ou fundação. (FCC - Analista de Controle - TCE/PR ) Inseremse entre as entidades integrantes da Administração pública indireta, além das empresas públicas, as: a) sociedades de economia mista, as fundações públicas e as Organizações Sociais ligadas à Administração por contrato de gestão. b) autarquias, fundações e sociedades de economia mista, que são pessoas jurídicas de direito público. Prof. Arthur Macedo 19 de 41

20 c) sociedades de economia mista exploradoras de atividade econômica, que se submetem ao mesmo regime jurídico das empresas privadas e aos princípios aplicáveis à Administração Pública. d) fundações e autarquias, excluídas as sociedades de economia mista. e) sociedades de economia mista, exceto as que operam no domínio econômico em regime de competição com as empresas privadas. Resolução: Quais são as entidades da administração indireta? Vamos analisar cada alternativa. A alternativa A está incorreta, pois as organizações sociais não fazem parte da administração indireta. A alternativa B está incorreta, pois as sociedades de economia mista são pessoas jurídicas de direito privado. A alternativa C está correta e é o nosso gabarito. A alternativa D está incorreta, pois as sociedades de economia mista fazem, sim, parte da administração indireta. Por fim, a alternativa E está incorreta, pois não existe esta exceção Quadro Comparativo Direta Realiza suas funções através dos órgãos e seus agentes públicos. Ocorre a desconcentração administrativa. Administração Pública Constituída por entidades de direito público ou privado. Ocorre a descentralização administrativa Autarquias Fundações Públicas Indireta Empresas Públicas Sociedades de Economia Mista Agências Reguladoras Agências Executivas Prof. Arthur Macedo 20 de 41

21 5- QUESTÕES COMENTADAS Curso: Administração Pública p/ ICMS-SP 01. (FCC - Auditor-Fiscal - Prefeitura de São Paulo ) A criação, pelo Município, de uma autarquia para desempenhar atividade especializada, consistente na gestão do regime previdenciário do servidor público, constitui exemplo de a) descentralização por colaboração, eis que envolve a transferência da titularidade de serviço ou atividade administrativa a outro ente, dotado de personalidade jurídica própria. b) desconcentração, também denominada delegação, correspondendo à transferência da execução da atividade ou serviço público, mantendo-se, contudo, a titularidade do ente instituidor. c) descentralização política, caso alcance servidores de outros poderes além do Executivo. d) desconcentração, eis que se trata da criação de ente autônomo ao qual é atribuída a execução de atividade de titularidade do ente central. e) descentralização administrativa, também denominada por serviços, funcional ou técnica, sujeitando-se a autarquia à tutela do ente instituidor nos limites da lei. Resolução: Criação por lei, reflete o repasse da competência, a execução e a titularidade de determinado serviço público. Isso é um exemplo de descentralização administrativa. GABARITO DA QUESTÃO: ALTERNATIVA E. 02. (FCC - Auditor-Fiscal - Prefeitura de São Paulo ) É exemplo da desconcentração, tal como entendida pela doutrina administrativa, a criação de a) um ministério. b) uma empresa pública. c) uma fundação pública. d) uma agência reguladora. e) uma organização social. Resolução: Das alternativas propostas na questão, a única que é uma exemplo de desconcentração é a criação de um ministério. GABARITO DA QUESTÃO: ALTERNATIVA A. 03. (FCC - Analista Judiciário - TRE/TO ) A repartição de funções entre os vários órgãos de uma mesma pessoa jurídica da Administração Pública é conceito de Prof. Arthur Macedo 21 de 41

22 a) desconcentração. Curso: Administração Pública p/ ICMS-SP b) descentralização. c) descentralização por serviços. d) delegação de competência. e) desmembramento. Resolução: Falou em repartir funções entre órgãos da mesma pessoa jurídica, só pode ser desconcentração. GABARITO DA QUESTÃO: ALTERNATIVA A. 04. (FCC - Técnico Judiciário - TRT ) Sobre a descentralização e a desconcentração é correto afirmar que a a) descentralização compreende a distribuição de competências para outra pessoa jurídica, enquanto a desconcentração constitui distribuição de competências dentro da mesma pessoa jurídica. b) desconcentração compreende a distribuição de competências para outra pessoa jurídica, desde que de natureza jurídica de direito público. c) descentralização constitui distribuição de competências dentro da mesma pessoa jurídica, admitindo, excepcionalmente, a delegação de serviço público a terceiros. d) descentralização compreende a distribuição de competências para outra pessoa jurídica, vedada a delegação de serviço público à pessoa jurídica de direito privado. e) desconcentração constitui a delegação de serviço público à pessoa jurídica de direito privado por meio de permissão ou concessão. Resolução: Desconcentração = distribui competências dentro da mesma pessoa jurídica. Descentralização = distribui competências para pessoa jurídica distinta. A resposta está logo na primeira alternativa. As demais estão incorretas. GABARITO DA QUESTÃO: ALTERNATIVA A. 05. (FCC - Analista Legislativo - ALERN ) Considere as seguintes assertivas: I. A desconcentração está relacionada ao tema hierarquia. II. Na desconcentração, há uma distribuição de competências dentro da mesma pessoa jurídica. III. Quando, por exemplo, o poder público (União, Estados e Municípios) cria uma pessoa jurídica de direito público, como a autarquia, e a ela atribui a titularidade e a execução de determinado serviço público, ocorre a chamada desconcentração. Prof. Arthur Macedo 22 de 41

23 IV. Quando, por exemplo, a execução do serviço público é transferida para um particular, por meio de concessão ou permissão, ocorre a chamada descentralização. Está correto o que se afirma APENAS em a) II. b) II, III e IV. c) I e III. d) I, II e IV. e) III e IV. Resolução: Analisando as assertivas: a assertiva I está correta, pois desconcentração é dentro da mesma pessoa jurídica, e isto guarda relação com a hierarquia. A assertiva II também está correta, sob o mesmo argumento da anterior. A assertiva III está incorreta, pois este é um exemplo de descentralização. Por fim, a assertiva IV está correta, pois o exemplo dado é de descentralização. GABARITO DA QUESTÃO: ALTERNATIVA D. 06. (FCC - Técnico Judiciário - TRT ) A Administração pública de determinada esfera promoveu planejamento e reestruturação de sua organização, cujo resultado recomendou a criação de uma autarquia para desempenho de serviço público, uma empresa estatal para desempenho de atividade econômica e uma fundação para atrelar recursos e patrimônios fundiários necessários para ditar a política agrária. O movimento levado a efeito pelo ente federado demonstra que a organização administrativa seguiu o modelo de a) desconcentração, utilizando pessoas jurídicas distintas para distribuição de competências. b) descentralização administrativa vertical, na qual se instaura hierarquia entre os entes das diversas pessoas políticas criadas. c) descentralização política, na qual se instaura vínculo hierárquico entre os diversos entes e pessoas jurídicas envolvidas, subordinados ao Chefe do Poder Executivo. d) desconcentração política, na qual se instaura vínculo hierárquico entre as diversas pessoas políticas e jurídicas envolvidas, não obstante esses entes guardem algum grau de autonomia. e) descentralização, por meio da qual há distribuição de competências entre as pessoas jurídicas envolvidas, que detêm capacidade de autoadministração e não se subordinam por vínculo hierárquico com o Chefe do Executivo. Prof. Arthur Macedo 23 de 41

24 Resolução: O exemplo dado fala em criação de pessoas jurídicas distintas, no caso uma autarquia, uma empresa estatal e uma fundação. Competência para pessoa jurídica distinta daquela que concedeu = descentralização. Por isso a alternativa E está correta. Não existe hierarquia neste modelo. O que existe é vinculação funcional. GABARITO DA QUESTÃO: ALTERNATIVA E. 07. (FCC - Engenheiro - CEF ) Considere a seguinte situação hipotética: Lei Municipal atribuiu a hospital público o sobrenome do então Prefeito, como inclusive era conhecido na Municipalidade e quando ainda exercia seu mandato, ou seja, a introdução da norma no ordenamento jurídico municipal operou-se em plena vigência do mandato eletivo do citado Prefeito, que não obstante detivesse o poder de veto, sancionou a lei. A situação narrada fere especificamente o seguinte princípio da Administração Pública: a) Autotutela. b) Eficiência. c) Publicidade. d) Especialidade. e) Impessoalidade. Resolução: A questão poderia causar alguma dúvida entre duas alternativas, mas vamos observar os detalhes e achar a única resposta correta. O enunciado traz uma situação hipotética que o prefeito de um município colocou seu sobrenome num hospital. Esta atitude fere gravemente o princípio da impessoalidade, que veda aos agentes públicos a promoção pessoal. Não confundam o princípio da impessoalidade com o da publicidade. GABARITO DA QUESTÃO: ALTERNATIVA E. 08. (FCC - Analista Judiciário - TRT ) Determinada empresa do ramo farmacêutico, responsável pela importação de importante fármaco necessário ao tratamento de grave doença, formulou pedido de retificação de sua declaração de importação, não obtendo resposta da Administração pública. Em razão disso, ingressou com ação na Justiça, obtendo ganho de causa. Em síntese, considerou o Judiciário que a Administração pública não pode se esquivar de dar um pronto retorno ao particular, sob pena inclusive de danos irreversíveis à própria população. O caso narrado evidencia violação ao princípio da a) publicidade. b) eficiência. c) impessoalidade. d) motivação. Prof. Arthur Macedo 24 de 41

25 e) proporcionalidade. Curso: Administração Pública p/ ICMS-SP Resolução: Outra questão que traz uma situação hipotética e pede para que encontremos a violação a um dos princípios. O enunciado fala que a administração não realizou a atividade de retificar a declaração de importação da empresa do ramo farmacêutico. Portanto, ao não atender o pleito da interessada no prazo razoável, trazendo prejuízos à empresa, a administração pública incorreu em violação ao princípio da eficiência. GABARITO DA QUESTÃO: ALTERNATIVA B. 09. (FCC - Analista Judiciário - TRE/TO ) Os órgãos públicos: a) são classificados como entidades estatais. b) têm autonomia política. c) têm personalidade jurídica. d) são soberanos. e) são centros de competência instituídos para o desempenho de funções estatais. Resolução: Questão sobre os órgãos públicos. Vamos ver cada alternativa para encontrar a característica que se aplique ao solicitado no enunciado. A alternativa A está incorreta, pois os órgãos não são entidades estatais. A alternativa B está incorreta, pois não possuem autonomia política. A alternativa C também está incorreta, pois os órgãos não possuem personalidade jurídica. A alternativa D está incorreta, pois não são soberanos. Por fim, a alternativa E está correta, e trazem uma acertada definição para órgãos públicos. GABARITO DA QUESTÃO: ALTERNATIVA E. 10. (FCC - Técnico - DPE/RS ) À administração pública incumbe o exercício da função administrativa do Estado. Essa função é exercida por meio da administração direta a) composta por órgãos, autarquias, empresas estatais e fundações. b) por meio de seus órgãos, e da administração indireta, que abrange autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações. c) e da administração indireta, composta por órgãos de execução, tais como ministérios e secretarias de estado, bem como por pessoas jurídicas de direito público com finalidades atribuídas por lei. d) e da administração indireta, que abrange empresas públicas, sociedades de economia mista, autarquias e fundações, entes dotados de natureza jurídica de direito privado. Prof. Arthur Macedo 25 de 41

26 e) por meio de seus órgãos, com auxílio da administração indireta, por meio do que se denomina desconcentração, instituto que autoriza a transferência de competências quando o ente que as recebe tenha natureza jurídica de direito público. Resolução: O enunciado inicia uma frase, ao falar que a função administrativa é exercida por meio da administração direta, e pede para que possamos complementar o conceito. Analisando cada alternativa: a alternativa A está incorreta, pois as autarquias, empresas estatais e fundações fazem parte da administração indireta. A alternativa B está correta, e cita os órgãos da administração direta e a administração indireta com suas entidades. A alternativa C está incorreta, pois a administração indireta não comporta os ministérios e secretarias. A alternativa D está incorreta, pois nem todas as entidades da administração indireta adoram o regime jurídico de direito privado. Por fim, a alternativa E está incorreta, pois a administração indireta se faz por meio do fenômeno da descentralização. GABARITO DA QUESTÃO: ALTERNATIVA B. 11. (FCC - Analista Judiciário - TRE/SP ) Com relação às diferenças entre uma entidade estatal e um órgão público, considere as afirmativas abaixo: I. Entidade estatal é um ente com personalidade jurídica, ou seja, capacidade para adquirir direitos e contrair obrigações em nome próprio. II. Órgãos públicos constituem centros de competência despersonalizados, partes componentes de uma entidade política ou administrativa. III. Quando a União opta por transferir a titularidade de determinada competência a autarquias e fundações públicas estamos perante o fenômeno da desconcentração, mediante o qual são criados os órgãos públicos. IV. Órgão público é uma pessoa jurídica, já que é apenas parte da estrutura maior, o Estado. V. Os Órgãos públicos cumprem o que lhes foi determinado pelo Estado e não têm, portanto, vontade própria. Está correto o que consta APENAS em a) I, II, III e IV. b) II e IV. c) II, III e V. d) I, II e V. e) I e IV. Prof. Arthur Macedo 26 de 41

27 Resolução: Vamos analisar cada assertiva para achar a nossa resposta dentre as alternativas. A assertiva I está correta, pois as entidades da administração indireta possuem personalidade jurídica. A alternativa II está correta, pois os órgãos são centro de competências despersonalizados. A alternativa III está incorreta, pois ocorre a descentralização, e não a desconcentração. A alternativa IV também está incorreta, pois órgão público é despersonalizado. Por fim, a alternativa V está correta, pois os órgãos realizam as atividades advindas da vontade da administração. GABARITO DA QUESTÃO: ALTERNATIVA D. 12. (FCC - Auditor Fiscal - SEFAZ/SP ) O Estado pretende descentralizar a execução de atividade atualmente desempenhada no âmbito da Administração direta, consistente nos serviços de ampliação e manutenção de hidrovia estadual, em face da especialidade de tais serviços. Estudos realizados indicaram que será possível a cobrança de outorga pela concessão, a particulares, do uso de portos fluviais que serão instalados na referida hidrovia, recursos esses que serão destinados a garantir a autossuficiência financeira da entidade a ser criada. Considerando os objetivos almejados, poderá ser instituída: a) autarquia, caracterizada como pessoa jurídica de direito privado dotada do poder de autoadministração, nos limites previstos na lei instituidora. b) agência reguladora, sob a forma de autarquia de regime especial, cuja criação deve ser autorizada por lei, dotada de autonomia orçamentária e financeira. c) agência executiva, sob a forma de empresa ou de autarquia que celebre contrato de gestão com a Administração direta para ampliação de sua autonomia. d) sociedade de economia mista, caracterizada como pessoa jurídica de direito privado, submetida aos princípios aplicáveis à Administração pública, e cuja criação é autorizada por lei. e) empresa pública, caracterizada como pessoa jurídica de direito privado, criada por lei específica e com patrimônio afetado à finalidade para a qual foi instituída. Resolução: Ótima questão para encerrar nossa bateria de exercícios. O enunciado traz uma situação hipotética de descentralização de atividade antes executada pela administração direta. Vamos analisar cada alternativa para encontrar a melhor saída para efetivar a situação hipotética. A alternativa A está incorreta, pois as autarquias são pessoas jurídicas de direito público. A alternativa B está incorreta, pois não é o caso para criação de agência reguladora. Além disso, há outra incorreção, pois as agências reguladoras não Prof. Arthur Macedo 27 de 41