INCENTIVOS ECONÔMICOS AO CONTROLE DO DESMATAMENTO: O QUE E QUAIS SÃO?

Transcrição

1 INCENTIVOS ECONÔMICOS AO CONTROLE DO DESMATAMENTO: O QUE E QUAIS SÃO? JORGE MADEIRA NOGUEIRA PhD, Universidade de Londres Professor Titular do Departamento de Economia da Universidade de Brasília LEONARDO HASENCLEVER BORGES Mestrando em Gestão Econômica do Meio Ambiente Instituto Internacional de Educação do Brasil

2 Estrutura da Apresentação 1. Uma década de desinformação? 2. Algumas características essenciais dos incentivos econômicos 3. Brasil na última década: proliferação de incentivos positivos 4. Quão positivos são os incentivos brasileiros ao controle do desmatamento? 5. Considerações Finais

3 Uma década de desinformação?

4 Incentivos econômicos e incentivos financeiros na política ambiental brasileira são amplamente mencionados há quase uma década. O discurso de posse da então Ministra do Meio Ambiente Marina Silva, exaltando a necessidade do uso de instrumentos econômicos foi um elemento-chave na difusão da crença na eficácia de instrumentos econômicos em complementação aos usuais instrumentos de comando e controle.

5 A realidade do período de Marina Silva no Ministério de Meio Ambiente, assim como a dos seus sucessores, sugere que há uma evidente desinformação do que são e de quais são os chamados incentivos econômicos de política ambiental. De duas, uma: ou a análise econômica ambiental omite diversos instrumentos e está enganada em relação às suas características desejáveis ou os implementadores de política ambiental brasileira são conhecedores de incentivos econômicos que ainda não foram submetidos a estudos científicos de profundidade por economistas ambientais.

6 A nossa hipótese central deste texto é que há uma significativa e preocupante imprecisão no uso técnico ou profano dos termos incentivos econômicos entre praticantes de política ambiental no Brasil de hoje. Impostos, taxas, tributos, pagamentos, subsídios, incentivos, etc. são usados, na pior das hipóteses, como sinônimos, ou como equivalentes, em uma hipótese mais otimista, por analistas e gestores que passaram a maior parte de suas vidas desancando a teoria econômica ambiental (mesmo sem conhecê-la).

7 Essa imprecisão pode ser danosa a seres humanos que tomem decisões de investir seus recursos e suas poupanças em alternativas propostas por esses nessa nova onda da política ambiental brasileira. Em especial, pode ser danosa para produtores rurais que são os sempre citados incentivados, mas que precisam ter cautela na avaliação da atratividade de certos incentivos econômicos.

8 Um exemplo consequências nocivas de promessas pouco fundamentadas é o chamado Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL). Indicado como uma fonte inesgotável de ganhos financeiros e econômicos, tem apresentado uma face pouco atraente nos últimos anos.

9 Algumas características essenciais dos incentivos econômicos

10 São inúmeros os instrumentos de política ambiental denominados incentivos econômicos. Em um recente livro Sterner e Coria (2012) mostram que as variações em torno desses incentivos são tão numerosas, que eles podem chegar a algumas dezenas. Não obstante, podemos grupá-los em quatro categorias abrangentes: tributos ambientais, subsídios ambientais, direitos/licenças negociáveis e sistema depósito-reembolso.

11 Independentemente da classificação, todo e qualquer incentivo econômico ambiental deve possuir algumas características conceituais: buscar maior eficiência na política ambiental; estimular a mudança de comportamento do agente privado por meio da redução de seus custos necessários para a obediência às exigências ambientais;

12 ser complementares aos usuais instrumentos de comando e controle; dependendo, portanto, de estruturas institucionais para alcançar a eficácia desejável; e serem instrumentos que gerem efeitos distributivos (equidade) significativos.

13 Brasil na última década: proliferação de incentivos positivos

14 A quantidade e a aparente variedade de incentivos econômicos atualmente existente na política ambiental brasileira impressiona em um primeiro momento. Nós identificamos pouco mais de quatro dezenas, mas temos certeza que esse número pode ser ainda maior, como as demais apresentações irão evidenciar.

15 Incentivos Positivos ao Controle do Desmatamento, Conservação de Estoques Florestais, Manejo Florestal Sustentável e Incremento de Estoques Florestais Resumo Quantitativo dos Incentivos Positivos Identificados e Analisados Nível de Gestão Absoluto (n) Relativo (%) Público Federal 21 47,0 Estadual 18 40,0 Municipal 02 4,3 Não Publico Não governamental 02 4,3 Privado 02 4,3 Total

16 Não obstante, chama atenção o envolvimento de governos estaduais. Apesar de o governo federal ainda ser o principal agente de difusão de incentivos econômicos na política ambiental brasileira, diversos estados estão buscando a diversificação de suas políticas ambientais. Um outro ponto a destacar é o pequeno envolvimento da iniciativa privada diretamente no estímulo a esses incentivos, apesar de um não desprezível envolvimento indireto.

17 Quão positivos são os incentivos brasileiros ao controle do desmatamento?

18 Um aspecto que se destaca no uso de incentivos econômicos e de incentivos financeiros na política ambiental brasileira é a prevalência do subsídio ambiental sob diversas formas: Subvenção (pagamento direto) Crédito subsidiado Incentivo fiscal Preços mínimos subsidiados.

19 E como eles estão em termos de desempenho relativamente aos aspectos conceituais básicos destacados anteriormente, que aqui se transformam em critérios de avaliação?

20 A eficiência dos incentivos mapeados pode estar comprometida devido a falhas de concepção, funcionamento e de falta de apoio ou estrutura institucional. Há incidência de custos e geração de benefícios em quase todos os incentivos positivos analisados; mas não é possível avaliar a relação entre eles devido à ausência dados quantitativos.

21 A conclusão é que não se pode precisar se os incentivos identificados estão ou não alterando o comportamento de agentes sociais para o controle do desmatamento, a conservação de estoques florestais, o manejo florestal sustentável e o incremento de estoques florestais.

22 No entanto, destacamos que: (i) há grande incerteza quanto à definição do ponto de referência (temporal, espacial ou ambiental) e (ii) o cálculo dos valores dos mesmos parece ser muito aquém do ideal; na verdade, muitos dos valores praticados não trazem elemento algum de incentivo.

23 Incentivos positivos devem ser entendidos como instrumentos complementares aos instrumentos de comando e controle e não como substitutos. Em alguns casos, ao invés de se complementarem, os incentivos positivos e os instrumentos de comando e controle podem se contrapor. Mais ainda, incentivos positivos em muitos casos são opostos às decisões de investir em atividades que degradam o meio ambiente e produzir bens econômicos.

24 Quanto às estruturas institucionais, muitas das experiências com incentivos positivos ocorrem onde é possível (de uma perspectiva da legislação existente) e não onde é desejável (porque a inexistência inviabiliza a sua adoção).

25 Efeitos distributivos assumem um papel fundamental na avaliação dos incentivos econômicos na política ambiental brasileira. Apesar de apresentados como eminentemente voltados para que objetivos ambientais sejam alcançados, eles não têm sido usados exclusivamente para alcançar objetivos ambientais.

26 Políticas eficazes para a redução da degradação ao meio ambiente podem ser muito pouco eficazes na redução da pobreza. Analogamente, políticas eficazes na redução de pobreza, podem ser desastrosas de uma perspectiva de alcançar metas ambientais. Ignorar isso pode causar um duplo desastre: degradação ambiental e ampliação da pobreza.

27 Considerações Finais

28 A adoção de incentivos positivos como instrumentos de política ambiental é, em princípio, recebida com otimismo pelos economistas ambientais. Esses incentivos são componentes da política ambiental de Estados Unidos, União Européia e Japão desde o final dos anos 1970.

29 Já foram dados alguns passos na direção correta. É essencial ampliar a capacidade de utilização dos incentivos econômicos na política ambiental brasileira. Eles podem ser elementos essenciais na busca da compatibilização entre geração de renda/produção/emprego e conservação do capital natural.

30 Alguns poderiam chamar essa compatibilização de desenvolvimento sustentável. Outros, de economia verde. Obrigado