Controladoria-Geral da União Ouvidoria-Geral da União PARECER

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1 Controladoria-Geral da União Ouvidoria-Geral da União PARECER Referência: /20-60; /20-59 Assunto: Restrição de acesso: Ementa: Órgão ou entidade recorrido (a): Recurso contra decisão denegatória de acesso à informação. Não há restrição de acesso. Despesas. Contas da Presidência Interesse pessoal. A regra é a publicidade, o sigilo exceção. Controle social Trabalho adicional. Informação sigilosa. Pedido desproporcional Acata-se argumentação do recorrido quanto ao pedido desproporcional Conhecido e desprovido Recomendações. Indicar a possibilidade de recurso, prazo correlato e autoridade para a qual será dirigido. Indicar a autoridade que tomou a decisão em instância recursal. Rever os fluxos internos com vistas a responder o pedido de informação. Secretaria-Geral da Presidência da República SGPR; Secretaria de Relações Instituições da Presidência da República SRI/PR. Recorrente: G.L.A. Senhor Ouvidor-Geral da União, 21

2 1. O presente parecer trata de solicitação de acesso à informação pública, com base na Lei nº /2011, conforme resumo descritivo abaixo apresentado: RELATÓRIO /20 Data /08/20 Pedido Resposta Inicial 02/09/20 Teor Cidadão solicita o envio dos arquivos XML relativos às compras públicas feitas de 01/01/2012 até a presente data. Alternativamente, requer o envio das chaves de acesso às Notas Fiscais eletrônicas relativas às compras públicas feitas de 01/01/2012 até a presente data. O Serviço de Informações ao Cidadão (SIC) do Palácio do Planalto, o qual reponde pela SGPR e pela SRI informa que a sua Secretaria de Administração não possui banco de dados com as notas fiscais eletrônicas pagas, por não ser contribuinte credenciado para a emissão de NF-e. Porém, é possível consultar os gastos, por elemento de despesa, realizados pelos órgãos que compõem a Presidência da República (PR) no Portal da Transparência (http://www.portaldatransparencia.gov.br/). Informa, ainda, que para se realizar a consulta, na página principal, em Gastos Direto do Governo", deve-se selecionar o exercício desejado e a opção "por órgão executor" e clicar em "consultar". Para se visualizar as despesas dos órgãos que compõem a estrutura orçamentária da Presidência da República, deve-se selecionar o órgão superior " Presidência da República". O órgão vinculado Presidência da República contém as despesas de vários órgãos, dentre 22

3 Recurso à Autoridade Superior 08/09/20 eles estão: a) Gabinete de Segurança Institucional; b) Secretaria de Administração da Secretaria-Geral; c) Secretaria de Assuntos Estratégicos; d) Secretaria de Comunicação; e) Secretaria de Relações Institucionais etc. Esclarece, ainda, que todos os contratos assinados pela SG/PR estão disponíveis no link Por fim, informa que, de acordo com a Lei nº /12 e com o Decreto nº 7724/12, há a possibilidade de recurso ao Secretário- Executivo da SG/PR no prazo de 10 (dez) dias, nas formas e condições estabelecidas pelos artigos 15 e 21 da Lei e do Decreto, respectivamente. Com informações da Secretaria-Geral da Presidência da República. O cidadão, inconformado com a resposta inicial, tece as seguintes considerações em seu recurso: Que os dados expostos nos sites do Portal da Transparência do Governo Federal e de licitações, contratos e editais do Gabinete-Geral da Presidência da República não são suficientes para os fins do requerente, ou seja, estudos e pesquisas; que não são íntegros ou primários; que não é possível salvar relatórios em diversos formatos, para, assim, manipulá-los; que não permitem acesso automatizado, em formato aberto, estruturado e legível por máquina, o que contraria os incisos III e IV do artigo 8 do Decreto n 7.724/12; Que a Secretaria-Geral da Presidência da República, em função da sua importância, tem a obrigação de adequar-se a novas tecnologias, como a que possibilita a emissão de notas fiscais eletrônicas; 23

4 Resposta do Recurso à Autoridade Superior Recurso à Autoridade Máxima Resposta do Recurso à Autoridade Máxima Recurso à CGU 09/09/20 10/09/20 16/09/20 24/09/20 Que pleito semelhante já foi apreciado pela CMRI, que reconheceu o direito do cidadão em ter acesso a notas fiscais eletrônicas emitidas em compras públicas feitas pelo Ministério do Desenvolvimento e Comercio Exterior; Que a nota fiscal eletrônica possui importante função de controle social na aquisição de bens e serviços pela administração pública. A SG/PR reitera que não possui a informação que o requerente solicita, uma vez que não recebe notas fiscais em meio eletrônico, apenas em papel, de maneira que não existe banco de dados com as notas fiscais eletrônicas pagas. Cidadão afirma que basta o órgão solicitar à Secretaria da Fazenda do DF para que ela disponibilize todos os arquivos xmls da compras efetuadas pelo Ministério e reitera que lhe seja entregue as notas fiscais eletrônicas ou os arquivos xml ou ainda o número das chaves de acesso às notas fiscais. Recorrido reitera afirmações anteriores. Cidadão requer a reforma da decisão, determinando-se ao órgão a entrega digital das nfes, ou os arquivos xml ou ainda o número das chaves de acesso às notas fiscais. RELATÓRIO /20 Data -59 Pedido 01/08/20 Teor Cidadão solicita o envio dos arquivos XML relativos às compras públicas feitas de 01/01/2012 até a presente data. Alternativamente, requer o envio das chaves de acesso às Notas Fiscais eletrônicas relativas às compras 24

5 Resposta Inicial 02/09/20 públicas feitas de 01/01/2012 até a presente data. O Serviço de Informações ao Cidadão (SIC) do Palácio do Planalto, o qual reponde pela SGPR e pela SRI informa que a sua Secretaria de Administração não possui banco de dados com as notas fiscais eletrônicas pagas, por não ser contribuinte credenciado para a emissão de NF-e. Porém, é possível consultar os gastos, por elemento de despesa, realizados pelos órgãos que compõem a Presidência da República (PR) no Portal da Transparência (http://www.portaldatransparencia.gov.br/). Informa, ainda, que para se realizar a consulta, na página principal, em Gastos Direto do Governo", deve-se selecionar o exercício desejado e a opção "por órgão executor" e clicar em "consultar". Para se visualizar as despesas dos órgãos que compõem a estrutura orçamentária da Presidência da República, deve-se selecionar o órgão superior " Presidência da República". O órgão vinculado Presidência da República contém as despesas de vários órgãos, dentre eles estão: a) Gabinete de Segurança Institucional; b) Secretaria de Administração da Secretaria-Geral; c) Secretaria de Assuntos Estratégicos; d) Secretaria de Comunicação; e) Secretaria de Relações Institucionais etc. Esclarece, ainda, que todos os contratos assinados pela SG/PR estão disponíveis no link Por fim, informa que, de acordo com a Lei nº 25

6 Recurso à Autoridade Superior Resposta do Recurso à Autoridade Superior Recurso à Autoridade Máxima Resposta do Recurso à Autoridade Máxima 08/09/20 09/09/20 10/09/20 16/09/ /12 e com o Decreto nº 7724/12, há a possibilidade de recurso ao Secretário- Executivo da SG/PR no prazo de 10 (dez) dias, nas formas e condições estabelecidas pelos artigos 15 e 21 da Lei e do Decreto, respectivamente. Com informações da Secretaria-Geral da Presidência da República. O cidadão, inconformado com a resposta inicial, tece as seguintes considerações em seu recurso: Que a Comissão Mista de Reavaliação de Informações - CMRI já decidiu reiteradamente que é dever do órgão fornecer as informações solicitadas, pois não se trata de dado sigiloso e nem impõe trabalho adicional; Que no portal da Nota Fiscal Eletrônica é possível se obter todas as NF-e s emitidas contra o órgão público. SIC Palácio do Planalto reitera que a Secretaria de Relações Institucionais da Presidência da República (SRI- PR) não possui a informação que o requerente solicita, uma vez que os serviços de compra pública são de responsabilidade da Secretaria-Geral da Presidência da República (SG/PR) e que este órgão não recebe notas fiscais em meio eletrônico, apenas em papel, de maneira que não existe banco de dados com as notas fiscais eletrônicas pagas. Cidadão afirma que basta o órgão solicitar à Secretaria da Fazenda do DF para que ela disponibilize todos os arquivos xmls da compras efetuadas pelo órgão público e reitera que lhe seja entregue as notas fiscais eletrônicas ou os arquivos xml ou ainda o número das chaves de acesso às notas fiscais. Recorrido reitera afirmações anteriores. 26

7 Recurso à CGU 24/09/20 Cidadão requer a reforma da decisão, determinando-se ao órgão a entrega digital das nfes, ou os arquivos xml ou ainda o número das chaves de acesso às notas fiscais. É o relatório. Análise 2. Registre-se que o Recurso foi apresentado à CGU de forma tempestiva e recebido na esteira do disposto no caput e 1º do art. 16 da Lei nº /2011, bem como em respeito ao prazo de 10 (dez) dias previsto no art. 23 do Decreto nº 7724/2012, in verbi: Lei nº /2011 Art. 16. Negado o acesso a informação pelos órgãos ou entidades do Poder Executivo Federal, o requerente poderá recorrer à Controladoria-Geral da União, que deliberará no prazo de 5 (cinco) dias se: (...) 1o O recurso previsto neste artigo somente poderá ser dirigido à Controladoria Geral da União depois de submetido à apreciação de pelo menos uma autoridade hierarquicamente superior àquela que exarou a decisão impugnada, que deliberará no prazo de 5 (cinco) dias. Decreto nº 7724/2012 Art. 23. Desprovido o recurso de que trata o parágrafo único do art. 21 ou infrutífera a reclamação de que trata o art. 22, poderá o requerente apresentar recurso no prazo de dez dias, contado da ciência da decisão, à Controladoria-Geral da União, que deverá se manifestar no prazo de cinco dias, contado do recebimento do recurso. 27

8 3. Quanto ao cumprimento do art. 21 do Decreto n.º 7.724/2012, observase que não foram seguidas as regras preceituadas pela norma, uma vez que não se pôde identificar quais autoridades da Secretaria-Geral da Presidência da República e da Secretaria de Relações Institucionais da Presidência da República foram responsáveis pela produção das respostas endereçadas ao cidadão. No mesmo sentido, verificou-se que todas as respostas são assinadas pelo Serviço de Informações ao Cidadão do Palácio do Planalto, o que também se encontra em desacordo com a norma abaixo: Art. 21. No caso de negativa de acesso à informação ou de não fornecimento das razões da negativa do acesso, poderá o requerente apresentar recurso no prazo de dez dias, contado da ciência da decisão, à autoridade hierarquicamente superior à que adotou a decisão, que deverá apreciá-lo no prazo de cinco dias, contado da sua apresentação. Parágrafo único. Desprovido o recurso de que trata o caput, poderá o requerente apresentar recurso no prazo de dez dias, contado da ciência da decisão, à autoridade máxima do órgão ou entidade, que deverá se manifestar em cinco dias contados do recebimento do recurso. 4. Verifica-se que o recurso em análise trata sobre a possibilidade do cidadão em ter acesso às notas fiscais eletrônicas emitas nos processos de compras tanto da Secretaria-Geral da Presidência da República, NUP /20-60, quanto da Secretaria de Relações Institucionais da Presidência da República, NUP , entre 1 de Janeiro de 2012 e 1 de Agosto de 20, data de ambos pedidos de acesso iniciais. Alternativamente, o cidadão requer o envio das chaves de acesso às Notas Fiscais eletrônicas relativas às compras públicas no mesmo período. Ambos pedidos de acesso foram feitos pelo mesmo solicitante, com objetos idênticos, 28

9 e respondidos pelo Serviço de Informações do Palácio do Planalto. Por esse motivo e com base no princípio da eficiência administrativa, ambos pedidos de acesso foram analisados dentro do mesmo Parecer. 5. Conceitua-se Nota Fiscal Eletrônica (NF-e) como sendo um documento de existência apenas digital, emitido e armazenado eletronicamente, com o intuito de documentar, para finalidades fiscais, operações de circulação de mercadorias ou de prestação de serviços, ocorridas entre as partes. Sua validade jurídica é garantida pela assinatura digital do remetente e a Autorização de uso fornecida pelo Fisco, antes da ocorrência do fato gerador. Com relação à obrigatoriedade da entrega, o 7º da cláusula sétima do Ajuste SINIEF 07/05 determina que o emitente da NF-e deverá, obrigatoriamente, encaminhar ou disponibilizar download do arquivo eletrônico da NF-e e seu respectivo protocolo de autorização ao destinatário, observado leiaute e padrões técnicos definidos em Ato COTEPE. A cláusula décima do mesmo Ajuste determina que o emitente e o destinatário das operações deverão manter em arquivo digital as NF-e pelo prazo estabelecido na legislação tributária para a guarda dos documentos fiscais, sendo que, caso o destinatário não seja contribuinte credenciado para a emissão de NF-e, alternativamente ao disposto acima, deverá manter em arquivo o DANFE relativo à NF-e da operação. Observe-se abaixo o disposto pelo Conselho Nacional de Política Fazendária - CONFAZ e o Secretário Geral da Receita Federal do Brasil, na 119ª reunião ordinária do Conselho Nacional de Política Fazendária: Cláusula sétima Do resultado da análise referida na cláusula sexta, a administração tributária cientificará o emitente: I - da rejeição do arquivo da NF-e, em virtude de: a) falha na recepção ou no processamento do arquivo; b) falha no reconhecimento da autoria ou da integridade do arquivo digital; 29

10 c) remetente não credenciado para emissão da NF-e; d) duplicidade de número da NF-e; e) falha na leitura do número da NF-e; f) outras falhas no preenchimento ou no leiaute do arquivo da NF-e; II - da denegação da Autorização de Uso da NF-e, em virtude de: a) irregularidade fiscal do emitente; b) irregularidade fiscal do destinatário, a critério de cada unidade federada; III - da concessão da Autorização de Uso da NF-e; 1º Após a concessão da Autorização de Uso da NF-e, a NF-e não poderá ser alterada. 2º Em caso de rejeição do arquivo digital, o mesmo não será arquivado na administração tributária para consulta, sendo permitido ao interessado nova transmissão do arquivo da NF-e nas hipóteses das alíneas a, b e e do inciso I do caput. 3º Em caso de denegação da Autorização de Uso da NF-e, o arquivo digital transmitido ficará arquivado na administração tributária para consulta, nos termos da cláusula décima quinta, identificado como Denegada a Autorização de Uso. 4º No caso do 3º, não será possível sanar a irregularidade e solicitar nova Autorização de Uso da NF-e que contenha a mesma numeração. 5º A cientificação de que trata o caput será efetuada mediante protocolo disponibilizado ao emitente ou a terceiro autorizado pelo emitente, via internet, 210

11 contendo, conforme o caso, a chave de acesso, o número da NF-e, a data e a hora do recebimento da solicitação pela administração tributária e o número do protocolo, podendo ser autenticado mediante assinatura digital gerada com certificação digital da administração tributária ou outro mecanismo de confirmação de recebimento. 6º Nos casos dos incisos I ou II do caput, o protocolo de que trata o 5º conterá informações que justifiquem de forma clara e precisa o motivo pelo qual a Autorização de Uso não foi concedida. 7º Deverá ser encaminhado ou disponibilizado download do arquivo da NF-e e seu respectivo Protocolo de Autorização: I - no caso de NF-e modelo 55, obrigatoriamente: a) ao destinatário da mercadoria, pelo emitente da NF-e, imediatamente após o recebimento da autorização de uso da NF-e; b) ao transportador contratado, pelo tomador do serviço antes do início da prestação correspondente; II - no caso de NF-e, modelo 65, ao adquirente, quando solicitado no momento da ocorrência da operação. 8º As empresas destinatárias podem informar o seu endereço de correio eletrônico no Portal Nacional da NF-e, conforme padrões técnicos a serem estabelecidos no Manual de Integração - Contribuinte. 9º Para os efeitos do inciso II do caput considera-se irregular a situação do contribuinte, emitente do documento fiscal ou destinatário das mercadorias, que, nos termos da respectiva legislação estadual, estiver 211

12 impedido de praticar operações na condição de contribuinte do ICMS. Cláusula décima O emitente deverá manter a NF-e em arquivo digital, sob sua guarda e responsabilidade, pelo prazo estabelecido na legislação tributária, mesmo que fora da empresa, devendo ser disponibilizado para a Administração Tributária quando solicitado. 1º O destinatário deverá verificar a validade e autenticidade da NF-e e a existência de Autorização de Uso da NF-e. 2º O destinatário da NF-e modelo 55 também deverá cumprir o disposto no caput desta cláusula e, caso não seja contribuinte credenciado para a emissão de NF-e modelo 55, poderá, alternativamente, manter em arquivo o DANFE relativo à NF-e modelo 55 da operação, o qual deverá ser apresentado à Administração Tributária, quando solicitado. 3º O emitente de NF-e modelo 55 deverá guardar pelo prazo estabelecido na legislação tributária o DANFE que acompanhou o retorno de mercadoria não entregue ao destinatário e que contenha o motivo do fato em seu verso. 6. O DANFE, documento auxiliar da NF-e, por conseguinte, é mera representação gráfica da NF-e e não se confunde com esta. Aos contribuintes que não são credenciados como emissores de NF-e e não estão preparados para recepcioná-la, é facultado proceder à escrituração da NF-e com base nas informações contidas no DANFE e mantê-lo em arquivo, em substituição à NFe. Ademais, o DANFE tem como funções principais conter a chave de acesso da 212

13 NF-e, permitindo, assim, a consulta às suas informações na Internet, e acompanhar a mercadoria em trânsito. 7. Verificou-se, também, que o uso da Nota Fiscal Eletrônica em substituição à Nota Fiscal em papel modelo 1 ou 1A é obrigatório nas operações destinadas a órgãos públicos e a empresas públicas. Assim, o órgão público receberá o DANFE juntamente com a mercadoria e deverá realizar a verificação da validade da assinatura digital e a autenticidade do arquivo digital da NF-e (o destinatário tem à disposição o aplicativo "VISUALIZADOR DE DOCUMENTO FISCAL ELETRÔNICO", disponível para download em: desenvolvido pela Receita Federal do Brasil) e a concessão da Autorização de Uso da NF-e, mediante consulta eletrônica à Secretaria da Fazenda ou Portal Nacional da NFe. Dessa maneira, realizada a consulta descrita acima e verificada a existência e a validade da NF-e, o DANFE poderá ser utilizado como documento hábil para a comprovação documental junto ao Tribunal de Contas, em substituição às notas fiscais em papel modelos 1 e 1A. 8. Sobre a obrigatoriedade da guarda do DANFE, em relação ao emitente e ao destinatário, constatou-se que, como regra geral, ambos devem manter em arquivo digital as NF-e pelo prazo estabelecido na legislação tributária para a guarda dos documentos fiscais, devendo ser apresentados à administração tributária, quando solicitado. Assim, o emitente e o destinatário devem armazenar apenas o arquivo digital. Nos casos em que as empresas destinatárias das mercadorias sejam emitentes de NF-e, elas não precisarão guardar o DANFE (pois estão obrigadas a receber a NF-e), devendo guardar apenas o arquivo digital recebido. No entanto, caso o destinatário não seja contribuinte credenciado para a emissão de NF-e, poderá manter em arquivo o DANFE pelo prazo decadencial estabelecido pela legislação, em substituição ao arquivo eletrônico da NF-e, devendo ser apresentado à administração tributária, quando solicitado. 9. Destarte, a Comissão Mista de Reavaliação de Informações CMRI tem entendido que a Nota Fiscal Eletrônica é um documento de transparência e de 213

14 controle da sociedade nas compras feitas por órgãos públicos, decidindo pelo provimento dos recursos impetrados e, portanto, assegurando o acesso dos requerentes aos documentos demandados. Podem-se citar como precedentes os NUPs / , / e / , das decisões n 00, 01 e 02 da CMRI. Estas decisões, assim, tornaram-se parâmetros para os julgamentos realizados neste Controladoria-Geral da União. 10. Por esse motivo, foi enviado por esta CGU ao Serviço de Informações do Palácio do Planalto o ofício n 654, em 13 de Janeiro de 2015, em que foi informado a este órgão que, em outras entidades do Poder Executivo Federal que tiveram a mesma demanda, a solicitação pôde ser atendida por meio do acesso ao site da Secretaria de Estado de Fazenda do Distrito Federal, assunto Nota Fiscal Eletrônica - NF-e, tipo de atendimento: Fornecimento de Chaves de Acesso. Para tanto, seria necessário possuir a certificação digital do órgão, a qual, caso não existisse ainda, poderia ser providenciada junto ao Serpro. Essa ação proporcionaria o acesso às chaves de acesso das notas fiscais emitidas em favor do órgão, o que atenderia a solicitação do demandante. Assim, foi pedido, caso possível, que o órgão recorrido procedesse da mesma maneira com o fito de atender ao pedido de acesso. 11. Em resposta ao ofício enviado pela CGU, o órgão recorrido informou que foi impossibilitado de atender a demanda do cidadão, uma vez que a Secretaria de Administração não é contribuinte credenciado para a emissão de NF-e, e que de acordo com o Ajuste Sinief 07/05 não é obrigada a manter arquivo digital das NF-e, conforma a cláusula décima, já transcrita neste parecer. Ademais, informa que as notas fiscais são processadas em sistema de pagamento por meio de DANFEs impressas em papel, e não eletronicamente. Que as informações cadastradas nos sistemas de controle não incluem as chaves contidas nas DANFEs, o que impediria a consecução do pedido alternativo do cidadão. 2

15 12. Afirmou-se, por conseguinte, que no período estabelecido pelo recorrente, foram processadas por sua Coordenação-Geral de Execução Orçamentária e Financeira, aproximadamente, ordens bancárias de pagamento, compostas por várias notas fiscais e que relacionar estes documentos às respectivas chaves de acesso configuraria trabalho adicional e desproporcional, conforme os incisos II e III do artigo 13 do Decreto n 7.724/2012, uma vez que a sua equipe de orçamento é enxuta e muito demandada. Além do mais, o procedimento sugerido por esta CGU não poderia ser realizado, visto que, dentre o banco de dados da Secretaria da Fazenda do Distrito Federal, que contém todos os códigos das NF-e recebidas pelo órgão, constam aquelas NF-e de processos de pagamentos protegidos por sigilo, o que seria algo em torno de documentos. Dessa forma, os servidores da área orçamentária do órgão recorrido teriam que localizar a DANFE e sua respectiva chave, manualmente, em cada processo físico, para depois fazer a triagem daquelas passíveis de liberação ao requerente. Assim, o órgão estaria agindo de acordo com os artigos 23 e 24 da Lei de Acesso à Informação, Lei n /11: Art. 23. São consideradas imprescindíveis à segurança da sociedade ou do Estado e, portanto, passíveis de classificação as informações cuja divulgação ou acesso irrestrito possam: I - pôr em risco a defesa e a soberania nacionais ou a integridade do território nacional; II - prejudicar ou pôr em risco a condução de negociações ou as relações internacionais do País, ou as que tenham sido fornecidas em caráter sigiloso por outros Estados e organismos internacionais; III - pôr em risco a vida, a segurança ou a saúde da população; IV - oferecer elevado risco à estabilidade financeira, econômica ou monetária do País; V - prejudicar ou causar risco a planos ou operações estratégicos das Forças Armadas; VI - prejudicar ou causar risco a projetos de pesquisa e desenvolvimento científico ou tecnológico, assim como a sistemas, bens, instalações ou áreas de interesse estratégico nacional; 215

16 VII - pôr em risco a segurança de instituições ou de altas autoridades nacionais ou estrangeiras e seus familiares; ou VIII - comprometer atividades de inteligência, bem como de investigação ou fiscalização em andamento, relacionadas com a prevenção ou repressão de infrações. Art. 24. A informação em poder dos órgãos e entidades públicas, observado o seu teor e em razão de sua imprescindibilidade à segurança da sociedade ou do Estado, poderá ser classificada como ultrassecreta, secreta ou reservada. 1 o Os prazos máximos de restrição de acesso à informação, conforme a classificação prevista no caput, vigoram a partir da data de sua produção e são os seguintes: I - ultrassecreta: 25 (vinte e cinco) anos; II - secreta: 15 (quinze) anos; e III - reservada: 5 (cinco) anos. 2 o As informações que puderem colocar em risco a segurança do Presidente e Vice-Presidente da República e respectivos cônjuges e filhos (as) serão classificadas como reservadas e ficarão sob sigilo até o término do mandato em exercício ou do último mandato, em caso de reeleição. 3 o Alternativamente aos prazos previstos no 1 o, poderá ser estabelecida como termo final de restrição de acesso a ocorrência de determinado evento, desde que este ocorra antes do transcurso do prazo máximo de classificação. 4 o Transcorrido o prazo de classificação ou consumado o evento que defina o seu termo final, a informação tornar-se-á, automaticamente, de acesso público. 5 o Para a classificação da informação em determinado grau de sigilo, deverá ser observado o interesse público da informação e utilizado o critério menos restritivo possível, considerados: I - a gravidade do risco ou dano à segurança da sociedade e do Estado; e II - o prazo máximo de restrição de acesso ou o evento que defina seu termo final. 13. Primeiramente, deve-se restar claro que as informações solicitadas pelo requerente, de acordo com o entendimento esposado pela Comissão Mista de Reavaliação de Informações, são públicas e, regra geral, não se encontram 216

17 protegidas por salvaguardas legais que impeçam o seu fornecimento. São informações, inclusive, com grande impacto no controle social exercido pela cidadania sobre as compras governamentais. No entanto, o escopo do pedido e a organização interna dos órgãos solicitados para realizar a triagem do pedido suscitam análise mais abrangente sobre o tema e a admissibilidade dos recursos.. As solicitações do demandante abrangem período de tempo de quase quatro anos. O Palácio do Planalto informou que, nesse período, foram produzidos cerca de documentos fiscais referentes a compras públicas realizadas pelos órgãos demandados e que, dentre estes, aproximadamente documentos referem-se a informações sensíveis, protegidas por sigilo, o que demandaria enorme esforço do órgão para triar as informações requeridas, sem correr o risco de franquear documentos que legalmente estariam protegidos. Em relação à abrangência do pedido, observe-se dispositivo do Decreto n 7.724/12: Art. 13. Não serão atendidos pedidos de acesso à informação: (...) II - desproporcionais ou desarrazoados; ou III - que exijam trabalhos adicionais de análise, interpretação ou consolidação de dados e informações, ou serviço de produção ou tratamento de dados que não seja de competência do órgão ou entidade. 15. Analisando-se o inciso II do dispositivo supra, não se pode considerar como motivo para a negativa de acesso às informações requeridas uma possível desarrazoabilidade do pedido de acesso. A razoabilidade de um pedido de informação se relaciona diretamente com a sua adequação, isto é, se o pedido de acesso se ajusta à ordem social e jurídica do ordenamento normativo vigente. Este princípio, portanto, não pode ser utilizado pela Administração Pública como um meio de tolher ou de limitar um direito líquido e certo do administrado em utilizar um serviço público. Como a informação solicitada é 217

18 pública e não possui restrições imediatas que limitem o seu acesso ao cidadão, não há que se falar em pedido desarrazoado. Observe-se lição do Professor Celso Antônio Bandeira de Mello: (...) a Administração, ao atuar no exercício de discrição, terá que obedecer a critérios razoáveis do ponto de vista racional, em sintonia com o senso normal de pessoas equilibradas e respeitosas das finalidades que presidiram a outorga da competência exercida. Vale dizer: pretende-se colocar em claro que não serão apenas inconvenientes, mas também ilegítimas e, portanto, jurisdicionalmente invalidáveis as condutas desarrazoadas, bizarras, incoerentes ou praticadas com desconsideração às situações e circunstâncias que seriam atendidas por quem tivesse atributos normais de prudência, sensatez e disposição de acatamento às finalidades da lei atributiva da discrição almejada. 16. De outra maneira, pode-se verificar que os pedidos de acesso em análise enquadram-se como pedidos desproporcionais. É importante esclarecer que a parte inicial do inciso II, ou seja, a desproporcionalidade de um pedido de acesso visa estabelecer um limite dentro do escopo de um pedido. Seria, na verdade, uma proibição de excesso, com base no princípio da proporcionalidade. Dessa forma, é desproporcional o pedido que impacta de maneira desigual as rotinas de trabalho de um órgão ou entidade pública, embora a informação seja existente e não necessariamente sigilosa. Assim, para que as solicitações do demandante fossem atendidas, o órgão demandado teria que utilizar recursos operacionais que impactariam as suas atividades rotineiras, prejudicando, por conseguinte, o restante de suas ações, o que seria indesejável do ponto de vista do interesse público. 218

19 17. Observou-se, ainda, que caso o SIC do Palácio do Planalto seguisse os procedimentos indicados por esta Controladoria-Geral da União, no ofício n 654, de 13 de Janeiro de 2015, seria necessária a criação de uma força-tarefa apenas para a aquiescência do pedido, o que inviabilizaria as demais atividades de sua área financeira e orçamentária. Por isso, acredita-se que o recurso em epígrafe não deve ser conhecido por esta CGU, sem a avaliação do seu mérito, uma vez que o pedido de acesso em análise se enquadrar no inciso II do artigo 13 do Decreto n 7.724/12, como pedido desproporcional, combinado com o artigo 34 da mesma Lei, que afirma o seguinte: Art. 34. Os órgãos e entidades públicas respondem diretamente pelos danos causados em decorrência da divulgação não autorizada ou utilização indevida de informações sigilosas ou informações pessoais, cabendo a apuração de responsabilidade funcional nos casos de dolo ou culpa, assegurado o respectivo direito de regresso (grifo meu). 18. No entanto, deve-se esclarecer que a Lei de Acesso à Informação, Lei n /11, em seu artigo 40, dispõe que, no prazo de sessenta dias, a contar da vigência da respectiva lei, o dirigente máximo de cada órgão ou entidade da administração pública federal direta e indireta designará autoridade que lhe seja diretamente subordinada para, no âmbito do respectivo órgão ou entidade, exercer as atribuições abaixo: Assegurar o cumprimento das normas relativas ao acesso a informação, de forma eficiente e adequada aos objetivos desta Lei; Monitorar a implementação do disposto nesta Lei e apresentar relatórios periódicos sobre o seu cumprimento; Recomendar as medidas indispensáveis à implementação e ao aperfeiçoamento das normas e procedimentos necessários ao correto cumprimento do disposto nesta Lei; Orientar as respectivas unidades no que se refere ao cumprimento do disposto nesta Lei e seus regulamentos. 19. Analisando-se as atribuições acima elencadas, sugere-se que as Autoridades de Monitoramento da LAI, tanto na Secretaria-Geral quanto na 219

20 Secretaria de Relações Institucionais da Presidência da República, orientem, como uma boa prática administrativa, as suas unidades internas responsáveis pelos serviços de compras governamentais a realizar, a partir desta decisão, a triagem de toda documentação relativa às compras governamentais realizadas por seus órgãos, como notas fiscais eletrônicas e respectivos DANFEs, conforme os dispositivos de transparência e de salvaguardas às informações públicas sigilosas contidas na Lei n /11 e no Decreto n 7.724/12, de modo a se adequarem às decisões emitidas pela CMRI. 20. Caso o procedimento de triagem de informações sigilosas fosse uma prática já adotada pela Coordenação-Geral de Execução Orçamentária e Financeira, por exemplo, a demanda do cidadão poderia ser atendida, uma vez que não haveria a necessidade de serem separados, manualmente, de uma só vez, todos os documentos fiscais referentes às compras públicas dos órgãos em questão. Dessa maneira, sugere-se que as Autoridades de Monitoramento da Lei de Acesso à Informação da Secretaria-Geral da Presidência da República e da Secretaria de Relações Institucionais da Presidência da República orientem a Coordenação-Geral de Execução Orçamentária e Financeira da Secretaria de Administração da Presidência da República a colocar a triagem das informações protegidas por sigilo de todos os documentos fiscais relativos às compras públicas no seu fluxo de trabalho, para o bom atendimento de demandas futuras. 21. Da mesma maneira, sugere-se que as mesmas Autoridades incentivem procedimentos de adaptação do seus passivos em relação às decisões da Comissão Mista de reavaliação de Informações. Isto implicaria em um trabalho de médio/longo prazo para que se faça a respectiva triagem sobre a documentação objeto deste recurso, para adaptá-la às obrigações da legislação atual. Este trabalho, por exemplo, tem sido feito por esta Coordenação-Geral de Recursos de Acesso à Informação/OGU desde o mês de Dezembro de 20. Todas as antigas decisões proferidas pela Ouvidoria-Geral da União têm sido catalogadas, por meio de palavras-chave, conforme ementário de decisões, para que até Maio de 2015, todos os cidadãos possam ter acesso a todas as decisões 220

21 proferidas por este órgão, no âmbito da Lei de Acesso à Informação. É um procedimento que amplia a transparência e facilita o controle social dos órgãos e entidades públicas pela cidadania. 22. No que tange à parte inicial do caput do inciso III do artigo 13 do Decreto n 7.724/12, verifica-se que nos pedidos em que se exijam trabalhos adicionais de análise, interpretação ou consolidação de dados ou informações pelo órgão recorrido, a informação a ser disponibilizada precisaria passar por um processo de tratamento que, em função de dificuldades técnicas encontradas para isso, ou até mesmo de recursos humanos, o órgão ou entidade não teria condições para efetuar o seu franqueamento. São informações/dados existentes, não necessariamente sigilosas, mas que se encontram em seu estado bruto, precisando de uma análise pormenorizada para se adequar ao pedido de acesso formulado. 23. Assim, o que caracteriza a parte inicial do caput é o fato de que a informação solicitada não existe no formato especificado pelo requerente, mas a sua produção é possível, desde que haja trabalho de análise, interpretação ou consolidação pelos analistas do órgão requerido. Por essa razão, muitas vezes, pedido que exija trabalho adicional de análise, interpretação ou consolidação de informações também é, na verdade, pedido desproporcional, dependendo da quantidade de dados a serem compilados para a entrega da informação, o que é o caso em ambos os recursos. Para que um órgão ou entidade pública se negue a fornecer uma informação com base na parte inicial desse dispositivo, portanto, é necessário demonstrar que os procedimentos para a produção da informação impactariam as suas atividades rotineiras de forma negativa, da mesma forma como é feita nos pedidos desproporcionais. 24. Por fim, cabe salientar que a argumentação sobre os artigos 23 e 24 da Lei de Acesso à Informação, Lei n /11, não pôde ser avaliada nos casos em questão, uma vez que não foram apresentados pelos recorridos os Termos de Classificação de Informação TCI dos respectivos documentos. A análise sobre os TCI s somente pode ser feita de maneira formal; não se analisa no 221

22 âmbito da LAI os aspectos de materialidade de informações classificadas por outros órgãos. Conclusão 25. De todo o exposto, opina-se pelo não conhecimento dos referidos recursos, uma vez que as informações solicitadas são desproporcionais, conforme o inciso II do artigo 13 do Decreto n 7.224/12, o que impossibilita a verificação da existência de informações protegidas por sigilos legais, sem que a rotina dos órgãos recorridos seja afetada negativamente, prejudicando, assim, as suas demais atividades públicas. 26. Por fim, observa-se que os recorridos descumpriram procedimentos básicos da Lei de Acesso à Informação. Nesse sentido, recomenda-se orientar as autoridades de monitoramento competentes que reavaliem os fluxos internos para assegurar o cumprimento das normas relativas ao acesso à informação, de forma eficiente e adequada aos objetivos legais, em especial recomenda-se: a) Informar em suas respostas ao cidadão a autoridade que tomou a decisão e a autoridade competente para apreciar o recurso; b) Que a autoridade que decida o recurso em primeira instância seja diferente daquela que respondeu ao pedido inicial; c) Que a autoridade que responda o recurso em segunda instância seja a autoridade máxima do órgão ou entidade, conforme estabelece a Lei de Acesso à Informação; d) Que se informe ao cidadão as possibilidades recursais previstas nas normas de acesso à informação, como prazos, instâncias recursais e autoridades julgadoras. JORGE ANDRÉ FERREIRA FONTELLES DE LIMA 222

23 Analista de Finanças e Controle. D E C I S Ã O No exercício das atribuições a mim conferidas pela Portaria n da Controladoria-Geral da União, de 22 de agosto de 2013, adoto, como fundamento deste ato, o parecer acima, para decidir pelo conhecimento e desprovimento do recurso interposto, nos termos do art. 23 do referido Decreto, no âmbito dos pedidos de informação nº /20-60 e n /20-59, direcionados à Secretaria-Geral da Presidência da República e à Secretaria de Relações Institucionais da Presidência da República. Gilberto Waller Júnior Ouvidor-Geral da União - Substituto 223

24 PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA Controladoria-Geral da União Folha de Assinaturas Documento: PARECER nº 719 de 20/03/2015 Referência: PROCESSO nº /20-59 Assunto: Recurso contra decisão denegatória de acesso à informação. Signatário(s): GILBERTO WALLER JUNIOR Ouvidor Assinado Digitalmente em 20/03/2015 Relação de Despachos: aprovo. GILBERTO WALLER JUNIOR Ouvidor Assinado Digitalmente em 20/03/2015 Este despacho foi expedido eletronicamente pelo SGI. O código para verificação da autenticidade deste documento é: e057cb8f_8d23ea96e58c4

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