Aula 01 Orçamento público: Plano Plurianual PPA, Lei de Diretrizes Orçamentárias LDO e Lei Orçamentária Anual LOA

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1 1 : Plano Plurianual PPA, Lei de Diretrizes Orçamentárias LDO e Lei Orçamentária Anual LOA Querido estudante! Desejamos sucesso e êxito em seus estudos e uma excelente assimilação dos conteúdos. Que tenha sempre uma mente ILUMINADA! Nesta aula abordaremos o seguinte conteúdo: orçamento: conceituação, elaboração e aprovação orçamentária. Em síntese, este assunto referese aos instrumentos de planejamento da administração pública (PPA, LDO e LOA). Este assunto sempre visita as provas de concursos. Estude esta nota de aula com bastante atenção e aproveite a oportunidade para adquirir conhecimentos suficientes para ganhar preciosos pontos e aprender esse assunto porque é um tópico tranquilo de ser assimilado ( digerido ). Sucesso na sua jornada rumo ao TRESP! Reflexão! Seja uma pessoa que valoriza a essência, não a aparência, cultive os valores mais profundos e não caia na tentação de se tornar um "super" em um mundo de estrelas sem brilho próprio. Roberto Shinyashiki Atenção! No fim desta nota de aula estamos apresentando a lista da bateria de exercícios nela comentados, para que o aluno, a seu critério, os resolva antes de ver o gabarito e ler os comentários correspondentes. Priorize a resolução de questões da FCC. Inclui 75 questões de concursos! Tópicos da Aula 1. Orçamento público 2. Objetivo do orçamento público 02 03

2 3. Amplitude do orçamento público Instrumentos de planejamento disposições gerais Previsão constitucional dos instrumentos de planejamento Instrumentos de planejamento na lei 4.320/ Instrumentos de planejamento na LRF Iniciativa dos projetos de lei (PPA, LDO E LOA) Plano plurianual PPA Lei de diretrizes orçamentárias LDO Lei orçamentária anual LOA Encaminhamento e vigência da LOA A loa e as implicações na LRF Limitações constitucionais às emendas dos parlamentares Questões de concursos públicos Lista das Questões Gabarito 120 Sucesso em sua jornada! Bons estudos. 1. Orçamento público Conceito É o ato pelo qual o Poder Legislativo aprova e autoriza aos demais Poderes (Executivo, Judiciário, Ministério Público e o próprio Legislativo), por um período determinado, a realização das despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos em geral e outros fins previstos em políticas econômicas, bem como prevê a arrecadação de receitas do poder público.

3 Dito de outra forma, o orçamento é uma prévia autorização do Legislativo para que o poder público arrecade as receitas e execute as despesas num período determinado. 3 Ao contrário da iniciativa privada, o orçamento e planejamento públicos são obrigatórios e estão previstos na Constituição Federal CF e regulamentados em diversas normas, entre elas, a Lei nº 4.320/64, Lei de Responsabilidade Fiscal LRF e demais Portarias do Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão MPOG e da Secretaria do Tesouro Nacional STN. A obrigatoriedade de o setor público realizar planejamento e orçamento está inserida no art. 174 da CF. Esse artigo estabelece que como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado. A expressão planejamento é abrangente e às vezes refere-se tanto ao orçamento quanto ao planejamento. Entretanto, para fins de concurso público, o termo planejamento está ligado ao Plano Plurianual e o vocábulo orçamento, ao Orçamento Anual (LOA), ambos previstos na CF. O que vem a ser o orçamento público? Orçamento público é um processo contínuo, dinâmico e flexível, que traduz em termos financeiros, para determinado período (um ano), os planos e programas de trabalho do governo. Entenda o termo flexível como a possibilidade de serem implementadas mudanças ou alterações nos gastos inicialmente fixados, durante a execução da lei orçamentária anual. 2. Objetivo do orçamento público O Estado é um instrumento de organização política da sociedade e tem com objetivo atingir a plena satisfação das necessidades da população. É princípio fundamental do Estado moderno que os Poderes constituídos devam organizar e exercer suas atividades com ação planejada,

4 transparente e responsável, objetivando ao desenvolvimento econômico, social e bem estar de seu povo. 4 Para cumprir com suas finalidades o Estado deve realizar planejamento. Esse planejamento, conforme as normas atuas (Constituição Federal CF/88), será concretizado através dos instrumentos de planejamento da administração pública: plano plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias, Lei Orçamentária Anual e Planos e Programas Nacionais Regionais e Setoriais. Nenhum desses instrumentos de planejamento é mais importante do que o outro, porém, é através do orçamento público (lei orçamentária anual) que o governo prevê a arrecadação de receitas e fixa as despesas para o período de um ano. Assim sendo, podemos dizer que o objetivo principal do orçamento público é a realização do controle da arrecadação de receitas e dos gastos do poder público. Dito de outra forma, é através do orçamento público que o governo põe em prática as ações políticas para o cumprimento das demandas da sociedade, tais como segurança, educação, saúde, assistência social etc. Natureza jurídica do orçamento Apesar das divergências doutrinárias, hoje é posição dominante, inclusive já decidida reiteradas vezes pelo Supremo Tribunal Federal- STF, que o orçamento é uma lei formal. As leis orçamentárias (Lei do Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias LDO e Lei Orçamentária Anual LOA) apenas tratam de receitas e despesas públicas conforme os planejamentos realizados. Assim, em realidade essas leis são atos administrativos em sua essência e não criam direitos subjetivos. Sendo uma lei formal, a simples fixação de gastos na lei orçamentária anual não cria, em princípio, direito subjetivo, não sendo possível se exigir, em tese, por via judicial, que um programa de trabalho específico planejado e inserido na lei orçamentária seja realizado. Em síntese, a Lei orçamentária possui as seguintes características: É uma lei formal formalmente o orçamento é uma lei, mas, em

5 5 diversas situações, não obriga o Poder Público a realizar a despesa, que pode, por exemplo, deixar de realizar um gasto, mesmo que autorizado pelo legislativo. Entretanto, muitos tipos de gastos são obrigatórios, a exemplo das despesas mínimas com educação, saúde etc. Portanto, o orçamento é apenas uma lei formal. É uma lei temporária a lei orçamentária tem vigência limitada (um ano). Porém, nem sempre coincide com o exercício financeiro. É uma lei ordinária todas as leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA) são leis ordinárias. Os créditos suplementares e especiais também são aprovados como leis ordinárias; É uma lei especial denominada lei de meios possui processo legislativo um pouco diferenciado das leis comuns, posto que se trata de matéria específica (receitas e despesas); Pode-se impetrar ADI contra as leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA). (CESPE TCDF/2012) No atual ordenamento constitucional brasileiro, a LOA é, simultaneamente, uma lei especial e ordinária. Perfeito! Conforme mencionamos acima a Lei Orçamentária LOA, é uma lei especial e ordinária. CERTO. 3. Amplitude do orçamento público De forma geral podemos dizer que o orçamento público é composto pelos atuais instrumentos de planejamento previstos na CF, ou seja, podemos denominar de orçamento público os seguintes instrumentos de planejamento: Plano Plurianual PPA (art. 165, I - CF); Lei de Diretrizes Orçamentárias LDO (art. 165, II CF); Lei Orçamentária Anual LOA (art. 165, III CF);

6 Planos e programas nacionais, regionais e setoriais (art. 165, 4º - CF). 6 Cada uma das normas acima citadas possui suas próprias características e especificidades. O PPA é denominado de planejamento estratégico de médio prazo, a LOA, é o planejamento operacional (curto prazo), ou seja, é o orçamento propriamente dito e a LDO é a norma que traça as metas e prioridades da administração pública e orienta a elaboração da LOA, é o elo entre o PPA e a LOA. Cada um dos instrumentos de planejamento acima possui conceitos e conteúdos próprios, os quais, em seguida, passaremos a estudá-los individualmente. Normalmente as bancas examinadoras de concurso, e mesmo as portarias e manuais da STN e SOF, esquecem-se de mencionar os Planos e Programas Nacionais, Regionais e Setoriais, previstos na CF/88. Entretanto, eles também são instrumentos de planejamento governamental. Talvez sejam esquecidos pelo fato de que tais planos e programas são de uso facultativo pela União, diferentemente dos demais instrumentos, que possuem exigência obrigatória. O PPA, a LDO e a LOA são instrumentos de planejamento de utilização obrigatória por todos os entes da Federação (União, Estados, Distrito Federal e Municípios). Cada ente da Federação deve editar suas próprias leis que tratam sobre orçamento, ou seja, seu próprio Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual. Já os Planos e Programas Nacionais, Regionais e Setoriais são utilizados (facultativamente) apenas pela União. Caso os demais entes queiram

7 utilizar algum instrumento de planejamento similar, deverá ele estar previsto nas respectivas Constituições Estaduais ou Leis Orgânicas Instrumentos de planejamento disposições gerais As administrações públicas federal, estadual e municipal, para cumprirem com suas finalidades básicas de prestar serviços à sociedade e realizar investimentos, necessitam de recursos, ou seja, receitas. Esses recursos são necessários para a realização dos gastos, as denominadas despesas públicas. Entretanto, a tarefa de arrecadar receitas e realizar gastos necessita ser efetivada de forma planejada, ou seja, é semelhante a uma família ou uma pessoa, que, em princípio, não poderia gastar mais do que o que ganha. Existe um ditado popular onde diz que aquele que gasta tudo o que ganha é imprudente e aquele que gasta mais do que o que ganha é irresponsável. Dessa forma, tanto o poder público quanto as pessoas devem planejar como, quando e em que gastar as suas rendas. Para arrecadar receitas e realizar despesas de forma planejada a administração pública utiliza-se obrigatoriamente dos instrumentos de planejamento (PPA, LOA e LDO). Esses Instrumentos de Planejamento estão previstos na Constituição da República. Os instrumentos de planejamento previstos na Constituição Federal-CF de 1988 estão regulamentados em diversas normas, em especial, na Lei nº /64, Lei Complementar nº. 101/2000 LRF e ainda em diversas portarias da Secretaria do Tesouro Nacional - STN e do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão - MPOG. Questionamento! Existe diferença entre orçamento e planejamento na administração pública? Legalmente não, haja vista que, de forma ampla, a Lei do Plano Plurianual PPA, a Lei Orçamentária Anual LOA e a Lei de Diretrizes Orçamentárias LDO, todos são instrumentos de planejamento da Administração Pública previstos na CF/88.

8 8 Entretanto, doutrinariamente e para fins de concursos públicos, quando empregamos os termos plano e planejamento, geralmente refere-se ao Plano Plurianual (PPA) e quando se menciona a palavra orçamento, estamos nos referindo à Lei Orçamentária Anual (LOA). O PPA é o planejamento estratégico de médio prazo da administração pública brasileira, previsto na Constituição Federal de 1988 e elaborado para viger por quatro anos. O instrumento jurídico do PPA é a Lei do Plano Plurianual. O Orçamento (LOA) é a concretização do planejamento de médio prazo (PPA), denominado de planejamento operacional. Seu instrumento jurídico é a Lei Orçamentária Anual LOA que possui vigência de um ano. O PPA e a LDO (art. 165, incisos I e II da CF) são inovações da CF/88. Antes da CF/88 não existia o plano plurianual, mas sim, instrumentos semelhantes, a exemplo do Plano Plurianual de Investimentos - PPI, Plano Nacional de Desenvolvimento - PND, etc. (CESPE-DETRAN/ES/2010-CONTADOR) A obrigação de elaborar leis de diretrizes orçamentárias foi instituída pela Lei de Responsabilidade Fiscal. A obrigação de elaborar leis de diretrizes orçamentárias foi instituída pela Constituição Federal de Observe: Art Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I - o plano plurianual; II - as diretrizes orçamentárias; III - os orçamentos anuais ERRADO Previsão constitucional dos instrumentos de planejamento

9 9 A Constituição Federal prevê que as Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão os seguintes instrumentos de planejamento da administração pública (art. 165, incisos I, II e III e 4º). Plano Plurianual PPA (art. 165, I - CF); Lei de Diretrizes Orçamentárias LDO (art. 165, II CF); Lei Orçamentária Anual LOA (art. 165, III CF); Planos e programas nacionais, regionais e setoriais (art. 165, 4º - CF). A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada (art. 165, 1º da CF). A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento (art. 165, 2º da CF). O 5º do art. 165 da CF estabelece que a lei orçamentária anual seja composta pelas seguintes espécies de orçamento: o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

10 10 Essas normas constitucionais referentes ao PPA, LDO e LOA são muito cobradas em concursos. Leia esse assunto com bastante atenção, observem bem os detalhes! (CESPE ACE/TCU) A lei orçamentária anual compreende três orçamentos: o fiscal, o da seguridade social e o de investimento das empresas. Os orçamentos fiscal e da seguridade social englobam os poderes, órgãos e entidades da administração direta, autarquias, fundações e empresas em que o ente da Federação, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto. Conforme disposto no 5º do art. 165 da CF/88, a lei orçamentária anual compreenderá três espécies de orçamentos: O orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; O orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; O orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. Cada um desses orçamentos possui característica própria. Observe que o orçamento de investimento é para as empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto. O comando da questão tenta confundir o candidato informando que os orçamentos fiscal e da seguridade social contemplam as empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto. Isso não é verdade porque o orçamento que abrange ou contempla as empresas em que a União, direta ou indiretamente,

11 detenha a maioria do capital social com direito a voto é o de INVESTIMENTOS. 11 Existe apenas um orçamento, uma única peça orçamentária, uma única Lei Orçamentária Anual. Para fins de melhor entendimento e organização do orçamento, ele é dividido em três partes (orçamento fiscal, de investimento e seguridade social). Todavia, apesar da existência dessas três partes/espécies de orçamentos na LOA, essa situação não fere ou descaracteriza o princípio orçamentário da unidade, ou seja, mesmo assim a lei orçamentária anual é entendida como um documento único de previsão de receitas e fixação de despesas. ERRADO Instrumentos de planejamento na lei 4.320/64 A Lei nº /64 que Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal estabelece que a Lei do Orçamento contenha a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos aos princípios da unidade universalidade e anualidade (art. 2 ). Observem que a Lei nº /64 não versa acerca do PPA e LDO, posto que estes planos são inovações da CF/88. Como visto acima, a Lei nº /64 estabelece normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Assim sendo, cada Estado, DF e os Municípios deverão ter suas próprias leis orçamentárias, devendo observar apenas as normas gerais e constitucionais. Aliás, os Estados e o Distrito Federal têm competência para legislar concorrentemente com a União sobre direito financeiro. Quanto aos Municípios, estes podem apenas suplementar a legislação federal e a estadual, ou seja, não existe previsão constitucional da possibilidade de legislar concorrentemente com a União.

12 Já que estamos falando na lei nº 4.320/64, vamos adiantar! Ela foi votada como Lei Ordinária e recepcionada com estatus de Lei Complementar na Constituição Federal de 1988 (art. 165, 9º, da CF). 12 Observe o texto constitucional: 9º Cabe à lei complementar: I- dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual; II- estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta, bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos. Portanto, atualmente essa norma (Lei nº /64) somente pode ser modificada ou revogada por lei complementar nacional Iniciativa dos projetos de lei (PPA, LDO E LOA). Todos os instrumentos de planejamento obedecem ao princípio da legalidade, são votados como lei, portanto, os encaminhamentos de seus projetos de lei ao Congresso Nacional são de iniciativa privativa do Presidente da República (art. 84, inciso XXIII, da CF). O ilustre constitucionalista Alexandre de Moraes descreve que a iniciativa das leis orçamentárias é exclusiva e obrigatória para Estados e Municípios e ainda argumenta que se trata de uma iniciativa legislativa vinculada, uma vez que deverá ser remetida ao Congresso Nacional no tempo estabelecido pela própria Constituição Federal (in Direito Constitucional, 16ª edição, p. 594). Diante de uma questão de concurso sobre a competência privativa ou exclusiva para envio das leis orçamentárias ao Legislativo, fique atento para o seguinte:

13 Caso NÃO seja mencionado, segundo a doutrina, e se houver informação de que a competência é privativa, está correto, posto que se encontra conforme a CF (art. 84, inciso XXIII, da CF). 13 Caso seja mencionado, segundo a doutrina, aí sim, a competência é exclusiva do Presidente da República. Quanto à divisão de responsabilidades sobre as leis orçamentárias devemos entender assim: 1º. Todos os órgãos e Poderes, em princípio, devem planejar. Planejar significa elaborar suas propostas orçamentárias. 2º. A responsabilidade pela elaboração e execução dos instrumentos de planejamento, basicamente (LOA e PPA), é de todos os órgãos e Poderes públicos. Entretanto, compete somente ao Poder Executivo apresentar os projetos de lei do PPA, LDO e LOA ao Legislativo. 3º. O Poder Executivo apresenta o projeto de lei da LOA somente depois de consolidar, em um único documento, a proposta de todos os órgãos e Poderes. Concluindo, todos os entes, seus órgãos e Poderes elaboram suas propostas e encaminham ao Executivo (no caso da União, o MPOG), que as consolida e envia um único Projeto de Lei ao Poder Legislativo (princípio orçamentário da unidade). Os instrumentos de planejamento devem estar plenamente integrados e coordenados entre si, ou seja, a LOA deverá conter o que foi planejado no PPA e ainda estar em consonância com a LDO e a LRF. A Constituição Federal veda a edição de Medida Provisória sobre: planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamentos anuais e créditos adicionais suplementares (art. 62, 1º, I, d). Portanto, essas matérias não podem ser tratadas por meio de Medidas Provisórias, exceto a abertura de créditos extraordinários, para

14 atender despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública (CF, art. 167, 3º). 14 Também, não se pode tratar desses planos através de Lei Delegada (CF, art. 68, III). O Presidente da República apresenta ao Poder Legislativo (Comissão Mista Permanente de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização) projetos de lei sobre o PPA, LDO, LOA e de créditos adicionais, cabendo ao Congresso Nacional aprová-los ou rejeitá-los. Essa atividade do Poder Legislativo pode ser denominada de competência para dispor sobre orçamentos. A doutrina entende que não há possibilidade de o Congresso Nacional rejeitar o projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias, uma vez que a CF determina que a sessão legislativa não será interrompida sem a aprovação da LDO (art. 57, 2º, da CF). Essa regra é só para a LDO, ou seja, pode o Congresso Nacional entrar em recesso sem a aprovação do PPA ou da LOA. Mais um instrumento de planejamento previsto na CF/88 A Constituição Federal estabeleceu mais um instrumento de planejamento que ficou esquecido por vários anos, tendo sido recentemente implementado, a exemplo do Plano de Aceleração do Crescimento PAC/2007. Na CF existe previsão de que o poder público deverá elaborar planos e programas nacionais, regionais e setoriais em consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional (art. 165, 4º, da CF). 5. Plano plurianual PPA O que é o Plano Plurianual PPA? O Plano Plurianual é o planejamento estratégico de médio prazo da Administração Pública e tem por finalidade estabelecer de forma

15 15 regionalizada as diretrizes, objetivos e metas (DOM) da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para aquelas relativas aos programas de duração continuada. (DOM) é processo de decoreba D (diretrizes) O (objetivos) M (metas). É assim mesmo! Concursando(a) tem que procurar formas de assimilação! Repetindo, o PPA é doutrinariamente conhecido como o planejamento estratégico de médio prazo da administração pública brasileira. Exemplo de diretrizes do PPA da União: A Lei /2012 que Institui o Plano Plurianual da União para o período de 2012 a 2015 estabeleceu as seguintes diretrizes: Art. 4 o O PPA terá como diretrizes: I - a garantia dos direitos humanos com redução das desigualdades sociais, regionais, étnico-raciais e de gênero; II - a ampliação da participação social; III - a promoção da sustentabilidade ambiental; IV - a valorização da diversidade cultural e da identidade nacional; V - a excelência na gestão para garantir o provimento de bens e serviços à sociedade; VI - a garantia da soberania nacional; VII - o aumento da eficiência dos gastos públicos; VIII - o crescimento econômico sustentável; e IX - o estímulo e a valorização da educação, da ciência e da tecnologia. Quando e como se elabora o PPA? Ao assumir o mandato, em seu 1º ano de mandato, o Chefe do Poder Executivo elabora o seu planejamento de gastos, ou seja, estabelece o que pretende executar, em termos de obras e serviços, a exemplo de investimentos em segurança pública, saúde, educação, reajuste dos servidores (isso na teoria!), novos concursos, etc.

16 16 Enquanto o governo elabora seu planejamento para os próximos 4 anos, ele está executando o último ano do PPA de seu antecessor, ou seja, ao assumir o governo ele herda um ano de planejamento do governo anterior. Conforme visto acima, apesar de o PPA ser elaborado para um período de quatro anos, ele não coincide com o mandato presidencial. do Poder Executivo. O PPA não coincide com o mandato do chefe A proposta de Plano Plurianual poderá receber emendas dos parlamentares. Essas emendas são apresentadas na Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização, onde serão apreciadas e votadas. Depois de apreciadas as emendas dos parlamentares, o projeto de lei será submetido ao Congresso Nacional na forma do Regimento Comum. Muito cobrado em concurso! O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso Nacional, propondo modificações no Projeto de PPA, enquanto não iniciada a votação, na Comissão Mista, da parte cuja alteração é proposta. Observe que os parlamentares apresentam emendas e o Presidente da República, mensagem de alteração do projeto de lei do PPA. E ainda, a proposta de alteração (mensagem) encaminhada pelo Presidente da República somente poderá ser aceita na Comissão Mista enquanto não iniciada a votação da parte cuja alteração é proposta.

17 17 (CESPE/MPU TÉCNICO DE APOIO ESPECIALIZADO/ORÇAMENTO) Durante o processo de apreciação do plano plurianual (PPA), devem ser observadas as mesmas regras de alteração do projeto pelo Poder Executivo válidas para a Lei Orçamentária Anual (LOA), que somente permitem modificação por meio de mensagem presidencial enquanto não iniciada a votação, na Comissão Mista de Orçamento, da parte cuja alteração é proposta. Perfeito! Todos os projetos de lei dos instrumentos de planejamento (PPA, LDO, LOA) devem ser observadas as mesmas regras para fins de modificação, tanto pelos Parlamentares quanto pelo Presidente da República. Observe as regras legais CF/88: Art Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum. 4º - As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual. 5º - O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso Nacional para propor modificação nos projetos a que se refere este artigo enquanto não iniciada a votação, na Comissão mista, da parte cuja alteração é proposta. CERTO. Como o PPA é executado? O planejamento para quatro anos (lei do PPA) será concretizado - realizado passo a passo, ano a ano, através da Lei Orçamentária Anual LOA, ou seja, o PPA e a LOA devem estar coordenados e integrados entre si, haja vista que a CF estabelece em seu art. 166, 1º, que nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual,

18 18 ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade. Assim, conforme exposto, o que foi planejado para quatro anos (PPA) será colocado em prática anualmente através da LOA. (CESPE - Procurador Consultivo TCE/PE) Conforme a Constituição Federal, qualquer investimento considerado relevante sob a ótica econômica somente pode ser iniciado se estiver presente no plano plurianual, mesmo que tenha de ser executado integralmente dentro de um mesmo exercício financeiro. O comando da questão refere-se à vedação imposta pelo 1º do art. 167 da CF/88 que assim determina: Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual ou sem lei que autorize a inclusão sob pena de crime de responsabilidade. Interpretando: 1º. Em princípio todo investimento que ultrapasse um exercício financeiro (mais de um ano), deverá constar no plano plurianual; 2º. Caso haja necessidade da realização de um investimento com duração superior a um ano e este não esteja contemplado no PPA, há obrigatoriedade de autorização legislativa mediante a edição de uma lei especial. 3º. Um investimento que não ultrapasse um exercício financeiro (duração inferior a um ano), seja ele relevante ou não, pode ser realizado, desde que esteja incluído na lei orçamentária anual ou autorizado pelo Legislativo em lei especial. Esse investimento pode ser realizado através da abertura de créditos adicionais especiais ou extraordinários.

19 Pode-se observar que há um erro no comando da questão, posto que os investimentos com duração inferior a um exercício financeiro não necessitam, obrigatoriamente, estar incluídos no PPA. 19 Observações: a) Nos termos do art. 12 da Lei 4.320/64, investimento é um grupo de despesa de capital; b) Exercício financeiro corresponde ao período de tempo no qual é executado o orçamento público. De acordo com o art. 34 da Lei 4.320/64, no Brasil o exercício financeiro coincide com o ano civil. Opção incorreta. O Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão MPOG, através de sua Secretaria Federal de Orçamento, elaborou o Manual Técnico de Orçamento MTO, objetivando estabelecer procedimentos unificados para todos os Poderes da administração pública federal. Esse manual estabelece as políticas, diretrizes, metodologia e procedimentos para a elaboração dos orçamentos na administração pública federal. Esse manual regulamentou os princípios básicos que devem reger o PPA: Identificação clara dos objetivos e prioridades do Governo; Integração do planejamento e do orçamento; Promoção da gestão empreendedora; Garantia da transparência; Estímulo às parcerias; Gestão orientada para resultados; Organização das ações de Governo em programas. Encaminhamento do PPA É competência do Chefe do Poder Executivo encaminhar ao Legislativo no prazo máximo de quatro meses antes do encerramento do primeiro

20 exercício financeiro do mandato, o PPA, ou seja, o Executivo deve cumprir tal obrigação legal em até 31 de agosto. 20 Exemplificando: 1º ano de mandato: o Chefe do Executivo governa com a proposta PPA, de seu antecessor e elabora e encaminha o seu PPA para os próximos 4 anos. 2º ano de mandato: o Chefe do Executivo trabalha com seu PPA aprovado pelo Poder Legislativo. 1º ano de prática de seu planejamento. 3º ano de mandato. 2º ano de execução de seu PPA. 4º ano de mandato. 3º ano de execução de seu PPA. Em outras palavras, a vigência da lei que instituir o Plano Plurianual é quadrienal, iniciando-se no segundo ano do mandato presidencial e encerrando-se no primeiro ano do mandato presidencial subseqüente. Exemplo: Suponha-se que o Presidente da República tenha sido eleito em X-1 e sua posse ocorreu em 1º de janeiro de X0. Mandato presidencial atual: 4 anos Ano de X0 Ano de X0 Ano de X0 Ano de X0 Anos de X1, X2 e X3 Ano de X3 Ano de X3 O Presidente eleito cumpre um ano de PPA de seu antecessor. Enquanto o governo cumpre um ano de seu antecessor, elabora-se o seu PPA. O governo eleito deverá encaminhar o seu PPA ao Congresso nacional em até 4 meses antes do encerramento do exercício financeiro, ou seja, até 31 de agosto de X0. O Congresso Nacional deverá devolver o PPA aprovado até o encerramento da sessão legislativa, ou seja, até 22 de dezembro. Vigência: até X4 (4 anos). O governo trabalha com o seu PPA. Em 31/12 encerra o mandato do Presidente eleito em X-1 e empossado em X0. Eleição do novo Presidente

21 Ano de X4 Posse do novo Presidente e execução do último ano do PPA de seu antecessor empossado em X0. 21 Esse regramento acima se encontra disposto no inciso I do 2º do art. 35 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias ADCT. Devolução do PPA: O Poder Legislativo deverá devolvê-lo ao chefe do Executivo, para sanção ou veto, até o encerramento da sessão legislativa (art. 35, 2º, inciso I, Ato das Disposições Constitucionais Transitórias ADCT, da CF). Como apareceu o termo sessão legislativa, vamos adiantar! O quadro abaixo demonstra os prazos acerca da legislatura, sessão legislativa e o período legislativo: Legislatura Período de 4 anos (CF, art. 44, parágrafo único) Sessão Legislativa Será de 2 de fevereiro a 22 de dezembro (CF, art. 57 EC nº 50). Período Legislativo 1º período: vai de 2 de fevereiro a 17 de julho (CF, art EC nº 50). 2º período: vai de 1º de agosto a 22 de dezembro (CF, art EC nº 50). EC = emenda constitucional. Macetes para fins de concurso! O encaminhamento dos projetos de lei referentes ao PPA, LDO e LOA, tem sempre como referência até o término do exercício financeiro. Exemplo: PPA, prazo para envio ao CN - até quatro meses antes do término do exercício financeiro. Já a devolução dos projetos de lei, pelo Legislativo, os parâmetros são: PPA e LOA até o encerramento da sessão legislativa (art. 35, 2º, incisos I e III, do ADCT CF);

22 LDO até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa (art. 35, 2º, inciso II, do ADCT CF). 22 A vigência do PPA coincide com a do mandato presidencial? O PPA elaborado pelo governo, ao assumir o mandato, é colocado em prática somente no seu segundo ano de mandato e terminando no primeiro ano do mandatário subseqüente. Portanto, sua vigência não coincide com o mandato do chefe do Poder Executivo, apesar de sua duração ser de quatro anos. (CESPE ACE/TCU) Instituído pela Constituição Federal de 1988, o plano plurianual, de vigência coincidente com a do mandato do chefe do Poder Executivo, estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. Assim fica fácil! Mas é isso mesmo que vem sendo cobrado em concurso! Conforme exposto acima, a vigência do PPA não coincide com o mandato presidencial. Ver o gráfico exemplificativo acima. Portanto, opção incorreta. Investimentos de duração superior a um ano: Todo tipo de investimento que ultrapasse um exercício financeiro, ou seja, mais de um ano, deverá estar incluído no Plano Plurianual ou em Lei especial que o autorize. O exercício financeiro no Brasil coincide com o ano civil, que vai de 1º de janeiro a 31 de dezembro, assim determina a Lei nº 4.320/64. A Constituição Federal determina que nenhum investimento, cuja execução ultrapasse um exercício financeiro, poderá ser iniciado sem

23 prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade (art. 167, 1º). 23 de forma regionalizada: A Lei do Plano Plurianual deve estabelecer, As Diretrizes Objetivos e Metas da administração pública Para as despesas de capital e outras delas decorrentes; e Para as relativas aos programas de duração continuada. Plano Plurianual - PPA O que são Diretrizes, Objetivos e Metas? Diretrizes Objetivos Metas Diretrizes são orientações ou princípios que nortearão a captação, gestão e gastos de recursos durante um determinado período, com vistas a alcançar os objetivos de Governo nos 4 anos de legislatura. Objetivos consistem na discriminação dos resultados que se pretende alcançar com a execução das ações governamentais que permitirão a superação das dificuldades diagnosticadas. Metas são a tradução quantitativa e qualitativa dos objetivos. É importante enfatizar que a finalidade do PPA é estabelecer as Diretrizes, Objetivos e Metas, porque geralmente os elaboradores de provas de concursos tentam confundir os candidatos com as finalidades da LDO, que é estabelecer as Metas e Prioridades da Administração Pública. Síntese:

24 24 Plano Plurianual Lei de Diretrizes Orçamentárias Estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. Compreende as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. Significado do termo despesas de capital e outras delas decorrentes : geralmente as despesas de capital são aquisições de móveis, imóveis, construção de estradas, prédios públicos, usinas etc. O governo planeja essas despesas no PPA porque em geral são despesas a serem realizadas em períodos superiores a um ano ou que beneficiarão a sociedade por longo tempo. Ao realizar um investimento, a exemplo da construção de uma estrada, o governo realiza despesas de capital. Posteriormente, para realizar a manutenção dessa estrada, realiza-se despesas correntes, por isso o termo e outras delas decorrentes. Exemplo: O governo planeja e insere no PPA, a duplicação de determinado trecho de uma rodovia federal, com prazo para conclusão de 3 anos e valor de 4 bilhões de reais. Esse gasto é um investimento (despesa de capital). Para manutenção da rodovia duplicada o governo estima gastar mais 10 mil reais por ano na sua manutenção. Essa é uma despesa de custeio (despesa corrente). Assim sendo, no nosso exemplo, o governo insere no PPA as despesas de capital (duplicação da rodovia) e as despesas correntes decorrentes desse investimento (manutenção da rodovia). (ESAF APO/MPOG) O Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei do Orçamento Anual são componentes básicos do planejamento governamental. Identifique a

25 única opção incorreta no que diz respeito ao planejamento governamental. 25 a) O planejamento governamental estratégico tem como documento básico o Plano Plurianual. b) A Lei Orçamentária Anual compreende o orçamento fiscal e, ainda, o orçamento das autoridades monetárias e das empresas financeiras de economia mista. c) O planejamento governamental operacional tem como instrumentos a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei do Orçamento. d) A Lei de Diretrizes Orçamentárias compreende o conjunto de metas e prioridades da Administração Pública Federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente. e) A Lei Orçamentária Anual (LOA) é o orçamento propriamente dito e possui a denominação de LOA por ser a consignada pela Constituição Federal. Atenção! O comando da questão pede a opção INCORRETA. a) O PPA é o planejamento estratégico de médio prazo dos entes da federação. Todos os entes federados devem, obrigatoriamente, elaborar o seu plano plurianual. Assim, o PPA é o instrumento de planejamento de médio prazo do Governo Federal que estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública Federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. Os princípios básicos que norteiam o PPA são: - Identificação clara dos objetivos e das prioridades do Governo; - Integração do planejamento e do orçamento (princípio básico do orçamentoprograma; - Promoção da gestão empreendedora;

26 - Garantia da transparência; - Estímulo às parcerias; 26 - Gestão orientada para resultados; e - Organização das ações de Governo em programas. CERTO. b) O 5º do art. 165 da CF estabelece a Lei Orçamentária Anual compreende os seguintes tipos de orçamentos: o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. O orçamento das autoridades monetárias existia antes da CF/88 e era elaborado pelo Banco Central do Brasil, no qual se denominava orçamento monetário. Esse orçamento era aprovado por Decreto do Executivo. Portanto, a CF/88 instituiu o princípio da unidade orçamentária, no qual estabelece que cada Ente da Federação tenha apenas um único orçamento para os Poderes. Assim sendo, com a promulgação da CF/88 eliminou-se orçamento das autoridades monetárias e das empresas financeiras de economia mista. INCORRETA. c) A LOA e a LDO são os instrumentos de planejamento denominados de planejamento operacional da administração pública. CERTO. d) A Lei Orçamentária Anual (LOA) é o orçamento propriamente dito e que de fato contempla o que foi planejado no PPA. Portanto, em tese, a LOA se constitui no cumprimento, ano a ano, das diretrizes, objetivos e metas estabelecidas no PPA. CERTO.

27 6. Lei de diretrizes orçamentárias LDO 27 Conforme mencionado, a LDO é também criação da Constituição de O Presidente da República deve enviar o projeto anual de LDO até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro. O Congresso Nacional deverá devolvê-lo para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa, que não será interrompida sem a aprovação do projeto (art. 57, 2º da CF). No Congresso, o projeto de LDO poderá receber emendas, desde que compatíveis com o plano plurianual. As emendas serão apresentadas na Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização CMPOF, onde receberão parecer, sendo apreciadas pelas duas casas na forma do regimento comum. Da mesma forma que o PPA, o Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso Nacional para propor modificações no projeto de lei da LDO, enquanto não iniciada a votação na CMPOF, da parte cuja alteração é proposta. O que a LDO estabelece? A LDO Compreende as metas e prioridades (MP) da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente. Orienta a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá sobre a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. De acordo com o 2º do art. 165 da CF, a LDO deverá: Compreender as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente; Orientar a elaboração da Lei Orçamentária Anual; Dispor sobre as alterações na legislação tributária; e Estabelecer a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento LDO Metas Prioridades

28 Ainda existem outras matérias que podem ser tratadas na LDO: 28 Estrutura e organização dos orçamentos; Disposições relativas à dívida pública federal; Disposições relativas às despesas da União com pessoal e encargos sociais; Disposições sobre a fiscalização pelo Poder Legislativo e sobre as obras e serviços com indícios de irregularidades graves; etc. O Governo poderá inserir regras na LDO estabelecendo, por exemplo, que não serão destinados recursos na LOA para as obras em andamento com indícios de irregularidades apontadas pelo TCU. Assim, o governo estaria vinculando a destinação de recursos somente para aquelas obras que as irregularidades fossem sanadas. (ESAF AFC/CGU) De acordo com a Constituição Federal, foi reservada à Lei de Diretrizes Orçamentárias a função de: a) dispor sobre alterações na legislação tributária. b) estabelecer critérios e forma de limitação de empenho, nos casos previstos na legislação. c) definir, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos, as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente. d) disciplinar as transferências de recursos a entidades públicas e privadas. e) dispor sobre o equilíbrio entre receitas e despesas.

29 Observe que o comando da questão pede o que a CF reservou à LDO. 29 a) De acordo com a Constituição Federal, a LDO deve compreender as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente e ainda: Orientar a elaboração da Lei Orçamentária Anual; Dispor sobre as alterações na legislação tributária; e Estabelecer a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. Outras matérias que podem ser tratadas na LDO: Estrutura e organização dos orçamentos; Disposições relativas à dívida pública federal; Disposições relativas às despesas da União com pessoal e encargos sociais; Disposições sobre a fiscalização pelo Poder Legislativo e sobre as obras e serviços com indícios de irregularidades graves; etc. CERTO. b) A alínea b do Inciso I do art. 4º da LRF estabelece que a LDO deve estabelecer critérios e forma de limitação de empenho, nos casos previstos na própria LRF. Assim, essa é uma função da LDO, porém, estabelecido pela LRF.

30 Quando deve haver limitação de empenho? A LRF prevê duas situações: 30 1ª. Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais. Nesse caso, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subseqüentes, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias (art. 9º, LRF). 2ª. Para fins de obter resultado primário necessário à recondução da dívida ao limite. Nesse caso, deve-se realizar, entre outras medidas, a limitação de empenho prevista no art. 9º da LRF (art. 31, 1º, II LRF). ERRADO. c) Não é função de a LDO definir, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos, as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente. Essa função é do plano plurianual PPA. ERRADO. d) A LRF estabeleceu que a LDO deva disciplinar as transferências de recursos a entidades públicas e privadas (art. 4º, I, f ). ERRADO. e) A LRF prevê como função da LDO dispor sobre o equilíbrio entre receitas e despesas (art. 4º, I, a ). ERRADO. Opção CERTA, letra A. Essência da LDO: A LDO é o instrumento propugnado na Constituição Federal para fazer a ligação (transição) entre o PPA (planejamento estratégico) e a lei orçamentária anual - LOA. A Lei de Diretrizes Orçamentárias tem por função principal o estabelecimento dos parâmetros necessários à alocação dos recursos no orçamento anual, de forma a garantir, dentro do possível, a realização das diretrizes, objetivos e as metas contempladas no plano plurianual. É papel primordial de a LDO ajustar as ações de governo, previstas no PPA, às reais possibilidades de caixa do Tesouro Nacional.

31 31 A LDO é, em realidade, uma cartilha que direciona e orienta a elaboração do Orçamento Geral do Ente Público, o qual deve estar, para sua aprovação, em plena consonância com as disposições do Plano Plurianual, porém, nem todas as matérias constantes na LDO estão inseridas no PPA. (CESPE/MPU 2010 TÉC. ORÇAMENTO) Embora deva ser compatível com o PPA, a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) contém matérias que, por sua própria natureza, não devem constar do PPA. Perfeito! A LDO deve ser compatível com o PPA. Porém, pela sua característica e especificidade a LDO contem matéria própria, por exemplo: equilíbrio entre receitas e despesas, critérios e forma de limitação de empenho, normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos, demais condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas. CERTO. Importância da LDO após a LRF: Com a vigência da Lei de Responsabilidade Fiscal, a Lei de Diretrizes Orçamentárias passou a ter mais relevância, ou seja, ganhou mais ênfase. Importante! Muito cobrado em concursos! A LRF estabeleceu que a LDO deverá dispor sobre: Equilíbrio entre receitas e despesas; Critérios e forma de limitação de empenho, a ser verificado no final de cada bimestre quando se verificar que a realização da receita poderá comprometer os resultados nominal e primário estabelecidos no anexo de metas fiscais e para reduzir a dívida ao limite estabelecido pelo Senado Federal; Normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos

32 programas financiados com recursos dos orçamentos; 32 Demais condições e exigências para as transferências de recursos a entidade públicas e privadas. (CESPE/MPU 2010 TÉC. CONT. INTERNO) A LDO é responsável pelo estabelecimento de normas, critérios e limitações de empenho para os entes da Federação. A LRF estabelece em seu art. 4 o que a lei de diretrizes orçamentárias deverá atender as determinações constitucionais e ainda: a) equilíbrio entre receitas e despesas; b) critérios e forma de limitação de empenho, a ser efetivado caso a haja frustração de receita, ou seja, no caso de a receita arrecadada ser inferior à previsão; e) normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos. Existe uma pegadinha na questão! Por ser concurso da União, subtendese LDO da União. Assim, este instrumento de planejamento NÃO pode estabelecer normas, critérios e limitações de empenho para os entes da Federação. A LDO da União é aplicável só à União. Cada Ente da Federação possui sua própria LDO. ERRADO. O 1º do art. 4º da LRF estabelece que integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias o Anexo de Metas Fiscais, em que serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes, ou seja, três exercícios financeiros. Conteúdo do Anexo de Metas Fiscais: O 2º do art. 4º da LRF menciona que o Anexo de Metas Fiscais conterá, ainda:

33 I - avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior; 33 II - demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de cálculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos três exercícios anteriores, e evidenciando a consistência delas com as premissas e os objetivos da política econômica nacional; III - evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios, destacando a origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de ativos; IV - avaliação da situação financeira e atuarial: a) dos regimes geral de previdência social e próprio dos servidores públicos e do Fundo de Amparo ao Trabalhador; b) dos demais fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial; V - demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado. O 3º do art. 4º da LRF determina que a lei de diretrizes orçamentárias contenha Anexo de Riscos Fiscais, onde serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem. O 4º do art. 4º da LRF, propugna que a mensagem que encaminhar o projeto da União apresentará, em anexo específico, os objetivos das políticas monetária, creditícia e cambial, bem como os parâmetros e as projeções para seus principais agregados e variáveis, e ainda as metas de inflação, para o exercício subseqüente. Bastante cobrado em concurso! A LDO deverá conter dois anexos: o de Metas Fiscais e o de Riscos Fiscais. No Anexo de Metas Fiscais serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes,

34 relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes, ou seja, para 3 exercícios. 34 Finalidade e conteúdo do Anexo de Riscos Fiscais: No Anexo de Riscos Fiscais serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem. Resumindo: Ênfase da LRF na LDO: LRF LDO Equilíbrio entre receita e despesa Critérios e forma de limitação de empenho... Normas relativas ao controle de custos... Anexo de Metas Fiscais - metas anuais relativas a receitas, despesas, etc. Anexo de Riscos Fiscais - avaliação dos passivos contingentes... (ESAF Anal. Contábil-Financeiro SEFAZ/CE) Assinale a opção falsa em relação à Lei de Diretrizes Orçamentárias LDO prevista no art. 165 da Constituição Federal. a) A iniciativa da lei é prerrogativa do Poder Executivo. b) Deverá orientar a elaboração da lei orçamentária anual. c) A LDO deverá trazer as modificações na legislação tributária que impactarão a arrecadação do exercício seguinte. d) Compreenderá as metas de despesa de capital para o exercício financeiro subseqüente.

35 e) Estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. 35 O comando da questão pede a opção FALSA em relação às diretrizes da LDO. a) Certo. Conforme a Constituição Federal, a iniciativa de todos os instrumentos de planejamento (PPA, LDO, LOA e Planos e Programas Nacionais, Regionais e Setoriais) é PRIVATIVA do chefe do Poder executivo. Assim, a apresentação de qualquer projeto de lei de orçamento por parlamentar é inconstitucional. b) Certo. A LDO Compreende as metas e prioridades (MP) da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente. Orienta a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá sobre a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. A LDO é o elo entre o PPA e a LOA e se insere dentro do planejamento operacional. c) Falsa. As alterações na legislação tributária que podem ser estabelecidas na LDO podem impactar mais de um exercício. Exemplo: o governo pode inserir na LDO para 2007 um artigo concedendo incentivo ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária. Essa renúncia de receita pode impactar os exercícios financeiros de 2008, 2009 e 2010, ou seja, diversos exercícios financeiros. d) Certo. Entre as funções da LDO compreende as metas de despesa de capital para o exercício financeiro subseqüente. e) Certo. A LDO estabelece a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento, conforme previsão no art. 165 da CF/88.

36 Opção FALSA, letra C. 7. Lei orçamentária anual LOA 36 A LOA tem por finalidade a concretização dos objetivos e metas estabelecidos no Plano Plurianual. É o que poderíamos chamar de orçamento por excelência ou orçamento propriamente dito. É através da LOA que o governo realiza ano a ano o que foi planejado para ser executado em quatro anos. Esse planejamento de quatro anos está inserido no PPA. Os entes da Federação do Brasil atualmente utilizam o denominado Orçamento-Programa, o qual é baseado nos programas de trabalho do governo. Observe este regramento legal: Lei nº 4.320/64: Art. 2 A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de unidade universalidade e anualidade. É importante esclarecer que conforme a Lei 4.320/64, o exercício financeiro no Brasil coincide com o ano civil. Veja: Art. 34. O exercício financeiro coincidirá com o ano civil. Não confundir exercício financeiro com o ciclo orçamentário, este não coincide com o ano civil. Seu ciclo inicia-se com o planejamento e conclui-se com a avaliação da gestão. (grifo nosso) No Orçamento-Programa as ações governamentais são planejadas e estruturadas através de programas, pois a preocupação maior do Estado não é saber simplesmente o objeto do gasto público, mas sim o objetivo

37 do gasto, os trabalhos desenvolvidos em prol da população, ou seja, os produtos ou serviços oferecidos. 37 O Plano Plurianual PPA irá definir os objetivos estratégicos para o período de quatro anos, os quais serão colocados em prática através dos programas de trabalho do governo, contidos na Lei Orçamentária Anual LOA. Objetivo e finalidade da lei de orçamento: É na lei orçamentária que o governo prevê a arrecadação de receitas e fixa a realização de despesas para o período de um ano e o Poder Legislativo lhe autoriza, através de LEI, a execução das despesas destinadas ao funcionamento da máquina administrativa. Em realidade, todos os Poderes e o Ministério Público elaboram suas propostas orçamentárias, porém, quem executa a maior parte das despesas é o Poder Executivo, mesmo porque essa é a sua principal função. Basicamente, em termos de elaboração da proposta orçamentária, genericamente falando, funciona da seguinte forma: Todos os Poderes (Executivo, Legislativo, Judiciário e mais o Ministério Público), e demais órgãos (Unidades Orçamentárias) elaboram as suas propostas orçamentárias e encaminham para o Poder Executivo (o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão MPOG), que realiza a consolidação de todas as propostas e encaminha um projeto de Lei de Orçamento ao Congresso Nacional. Nenhuma proposta orçamentária, nem mesmo a do Poder Legislativo, pode ser encaminhada diretamente ao Congresso Nacional. Essa competência é, conforme a CF/88, privativa do Presidente da República (art. 84, Inciso XXIII, da CF). Para a doutrina, a competência é exclusiva e vinculada, conforme visto acima. Nunca é demais mencionar! Alexandre de Moraes descreve que a iniciativa acima mencionada é exclusiva e obrigatória para Estados e Municípios e ainda argumenta que se trata de uma iniciativa legislativa

38 vinculada, uma vez que deverá ser remetida ao Congresso Nacional no tempo estabelecido pela própria Constituição Federal (in Direito Constitucional, 16ª edição, p. 594). 38 (CESPE ACE/TCU) Os órgãos do Poder Judiciário, as casas do Congresso Nacional e o Ministério Público, amparados na autonomia administrativa e financeira que lhes garante a Constituição Federal, devem elaborar as respectivas propostas orçamentárias dentro dos limites estipulados na lei de diretrizes orçamentárias e encaminhá-las ao Congresso Nacional no mesmo prazo previsto para o envio do projeto de lei orçamentária do Poder Executivo, ou seja, até quatro meses antes do encerramento do exercício. Nenhuma proposta orçamentária pode ser enviada diretamente ao Congresso Nacional - CN, independentemente da autonomia de cada Poder, a proposta orçamentária de cada órgão ou Poder deverá ser encaminhada ao Executivo, para fins de consolidação e respectivo envio ao CN. ERRADO. Questionamento importante! Caso o Presidente da República se omita, deixando de encaminhar a proposta orçamentária ao Congresso Nacional, pode, qualquer parlamentar, apresentar essa proposta? Não, essa competência é exclusiva do Presidente da República. A proposta apresentada por parlamentar caracteriza inconstitucionalidade formal. Na Administração Pública, as receitas a serem arrecadadas já estão previstas em Lei. Incumbe ao Poder Executivo prever a sua arrecadação para o ano subseqüente e a fixação das despesas em função dessas receitas. Ao Congresso Nacional compete autorizar, através de lei, a execução orçamentária princípio da legalidade. Na proposta orçamentária as despesas devem ser iguais as receitas, é o denominado princípio do equilíbrio orçamentário.

39 39 Qual é o conteúdo da LOA? A LOA conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de governo, obedecidos aos princípios de unidade, universalidade e anualidade (art. 2º, da Lei nº 4.320/64). Não são somente esses princípios, existem outros previstos na CF e em outras normas, os quais mencionaremos quando estudarmos os princípios orçamentários. Conforme estudado acima, a LDO é o instrumento norteador da elaboração da lei orçamentária anual, posto que possui como função primordial orientar a elaboração da LOA (art. 65, 2º, da CF). (CESPE MJ/DPF Téc. Contabilidade) Segundo os dispositivos legais, o orçamento público deverá obedecer aos princípios da unidade, universalidade e anualidade. O comando da questão está exatamente conforme disposto no art. 2º da Lei nº 4.320/64, que enumera esses três princípios (unidade, universalidade e anualidade). CERTO. A elaboração orçamentária inicia-se com o levantamento de informações para definição do rol de programas, ações e localização dos gastos a serem realizados. A LOA é também doutrinariamente reconhecida como o planejamento operacional da administração pública.

40 40 O preceito constitucional abaixo mencionado é muito exigido nos concursos públicos! Conforme o 8º do art. 165 da Constituição Federal, o Congresso Nacional pode, na própria LOA, autorizar: a contratação de qualquer modalidade de operação de crédito; abertura de crédito adicional, somente o suplementar; a realização de operações de crédito por antecipação da receita orçamentária ARO. Existem dois tipos de autorização para a abertura de créditos adicionais. A autorização genérica, inserida na própria lei orçamentária e a autorização específica aprovada em lei especial, durante a execução orçamentária. Funciona assim: a autorização genérica é somente para abertura de créditos adicionais suplementares e poderá ser inserida na LOA. A autorização específica é para a abertura de créditos adicionais suplementares, especiais e extraordinários. Exemplo: Ao enviar o projeto de lei da LOA ao Congresso Nacional, o Presidente da República poderá inserir um artigo com os seguintes dizeres: fica o chefe do Poder executivo autorizado a abrir créditos adicionais suplementares durante o exercício financeiro em até 10% das receitas correntes autorização genérica. Esgotados os créditos autorizados na LOA, o Chefe do Poder Executivo poderá solicitar a abertura de créditos suplementares através de um projeto de lei específica autorização específica. Existem três tipos de créditos adicionais (suplementares, especiais e extraordinários). Na LOA o Congresso

41 Nacional somente poderá autorizar a abertura de crédito adicional suplementar. 41 Portanto, a CF veda que o Legislativo autorize, na própria lei orçamentária anual, que o Executivo realize a abertura dos créditos especial e extraordinário. A autorização para a abertura de créditos suplementares na LOA é uma exceção ao princípio da exclusividade. Essa autorização na LOA estaria fugindo, em tese, ao escopo orçamentário. Em princípio, a LOA deveria tratar somente de previsão de receitas e fixação de despesas. O 5º do art. 165 da Constituição Federal estabelece que a Lei Orçamentária Anual compreenderá: o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. O orçamento fiscal será referente: Aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta; Inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder público. O orçamento de investimento será referente: Às empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; O orçamento da seguridade social será referente: A todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta; os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. Quanto ao orçamento da seguridade social é importante mencionar que envolve três grandes áreas:

42 saúde; Previdência; 42 Assistência social. São áreas de grande carência e relevância social e atende basicamente a sociedade mais necessitada. (CESPE/MPU 2010 TÉC. ORÇAMENTO) Os orçamentos fiscais de investimento das empresas estatais e da seguridade social devem ser compatibilizados com o PPA. O orçamento da seguridade social previsto na LOA NÃO possui a função de reduzir as desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional e NEM há necessidade de compatibilidade com o PPA. Isso porque o orçamento da seguridade social é destinado, em especial, ao atendimento de demandas sociais: saúde, previdência e assistência social, ou seja, não há, especificamente, investimentos que necessitem compatibilização com o PPA. Observe as regras constitucionais: 5º - A lei orçamentária anual compreenderá: I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. 7º - Os orçamentos previstos no 5º, I e II, deste artigo, compatibilizados com o plano plurianual, terão entre suas funções a de

43 reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional. ERRADO Encaminhamento e vigência da LOA O Encaminhamento do projeto de lei orçamentária anual, ao Legislativo, será da competência exclusiva do Chefe do Poder Executivo. Deverá ser encaminhado até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa (art. 35, 2º, inciso III, do ADCT CF). A LOA tem sua vigência limitada a um exercício financeiro, o qual, de regra, coincide com o ano civil (de 1º de janeiro a 31 de dezembro). Portanto, as leis que aprovam os três instrumentos de planejamento da administração pública - PPA, LDO e LOA possuem vigência temporária, ou seja, a LOA e a LDO são para o período de um ano e o PPA será para quatro anos A LOA e as implicações na LRF Depois de aprovada a Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF, a Lei Orçamentária Anual - LOA ganhou ênfase e passou a ter mais relevância, ou seja, maior dimensão. O art. 5º da LRF estabeleceu que o projeto de lei orçamentária anual deva ser elaborado de forma compatível com o plano plurianual (PPA), com a lei de diretrizes orçamentárias (LDO) e com a própria LRF. Essa é a regra de integração entre as leis orçamentárias. Em realidade, essa integração entre o PPA e a LOA tem sido bastante comprometida em virtude da falta de rigor no cumprimento dos prazos na elaboração dos instrumentos de planejamento. Por muitas vezes no Brasil a LOA foi aprovada e publicada com defasagem de até cinco meses em relação a data prevista na CF. (CESPE Analista Administrativo/STF) Temse observado, no Brasil, que o calendário das matérias orçamentárias e

44 a falta de rigor no cumprimento dos prazos comprometem a integração entre planos plurianuais e leis orçamentárias anuais. 44 O 2º do art. 35 do ato das disposições constitucionais transitórias estabelece as seguintes regras: 1. Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, 9º, I e II, serão obedecidas as seguintes normas: 1.1. O projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial subseqüente, será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa; 1.2. O projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa; 1.3. O projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa. A referida lei complementar acima prevista ainda encontra-se em tramitação no Congresso Nacional por mais de 10 anos. Atualmente encontra-se m vigor a Lei Nacional nº /64, aprovada como lei ordinária, porém, recepcionada pela CF/88 como lei complementar. É comum no Brasil, em especial no nível Federal, o encerramento do exercício financeiro sem a aprovação da LOA. Já houve ano que a LOA fora aprovada só em junho do ano subseqüente. É óbvio que essa situação compromete a integração entre planos plurianuais e leis orçamentárias anuais, em especial no que se refere a investimentos, posto que em tese nenhum investimento pode ser realizado sem que a LOA tenha sido aprovada. CERTO. REGRAS DA LRF EM RELAÇÃO À LOA:

45 A LRF estabeleceu que a LOA deva dispor sobre as seguintes matérias: 45 Conterá, em anexo, demonstrativo da compatibilidade da programação dos orçamentos com os objetivos e metas constantes do Anexo de Metas Fiscais; Será acompanhado do documento a que se refere o 6º do art. 165 da CF (demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia), bem como das medidas de compensação a renúncias de receita e ao aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado; Conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante, definido com base na receita corrente líquida, serão estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias. A reserva de contingência é uma dotação orçamentária não específica, ou seja, não é destinada a nenhum órgão, fundo ou despesa. É um determinado valor (dotação) que deverá estar contida na LOA e a sua forma de utilização e montante serão estabelecidos na LDO. O montante a ser utilizado deverá ser estabelecido com base na receita corrente líquida. Exemplo: a LDO poderá estabelecer que o montante da reserva de contingência constante na LOA seria de no máximo 5% da receita corrente líquida. A reserva de contingência será destinada ao atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos, a exemplo do pagamento de decisões judiciais, O que são riscos fiscais imprevistos? Riscos fiscais imprevistos são a possibilidade da ocorrência de eventos ou fatos econômicos que venham a impactar ou onerar de forma substancial e negativamente as contas públicas. Classificação dos riscos fiscais:

46 Os riscos fiscais são classificados em dois grupos: Riscos orçamentários; 46 E os riscos da dívida. Portanto, os riscos fiscais são divididos em riscos orçamentários e da dívida. Os riscos orçamentários referem-se à possibilidade de as receitas previstas na LOA não se realizarem conforme planejado ou a necessidade de execução de despesas que inicialmente não foram fixadas ou orçadas na LOA, bem como podem ter sido fixadas a menor na lei orçamentária. Resumindo: Riscos orçamentários Possibilidade de algumas receitas previstas na LOA não se realizarem; Necessidade de execução de despesas não fixadas na LOA ou orçadas a menor. Exemplo de riscos orçamentários: Arrecadação de tributos menor do que o previsto na lei orçamentária frustração na arrecadação, devido a fatos ocorridos posterior à elaboração da LOA ou ainda a restituição de determinado tributo não previsto. Restituição de tributos a maior que a prevista nas deduções da receita orçamentária. Ocorrência de epidemias, enchentes, abalos sísmicos ou outras situações de calamidade pública que demandem do estado ações emergenciais. Os riscos da dívida referem-se a possíveis ocorrências, externas à administração, caso sejam efetivadas resultarão em aumento do serviço da dívida pública no ano de referência. Os riscos fiscais ocorrem, geralmente, a partir de dois tipos de eventos. O primeiro deles está relacionado com a gestão da dívida, ou seja, decorrem de fatos como a variação das taxas de juros e de câmbio em títulos vincendos.

47 O segundo tipo são os passivos contingentes que representam dívidas cuja existência depende de fatores imprevisíveis, tais como resultados dos julgamentos de processos judiciais. 47 Resumindo: Variação das taxas de juros e de câmbio em títulos vincendos. Cuidado! Não são títulos vencidos. Riscos da dívida Passivos contingentes que representam dívidas cuja existência depende de fatores imprevisíveis, a exemplo dos resultados de julgamentos de processos judiciais. Os precatórios judiciais não se enquadram no conceito de risco fiscal porque se trata de passivos alocados no orçamento. Os precatórios judiciais são previsíveis e deverão constar na LOA. Mais algumas implicações da LRF na LOA A LRF determina que a LOA deva conter todas as despesas relativas à divida pública, mobiliária ou contratual, e as receitas que as atenderão constarão na lei orçamentária anual ( 1º do art. 5º da LRF). O 2º do art. 5º da LRF estabelece que o refinanciamento da dívida mobiliária ou contratual deverá constar separadamente na LOA e nas leis de créditos adicionais. A Constituição Federal veda a inclusão na LOA de crédito com finalidade imprecisa ou com dotação ilimitada. A LRF repete esta determinação estabelecendo que é vedado consignar na lei orçamentária crédito com finalidade imprecisa ou com dotação ilimitada (art. 5º, 4º da LRF). Conforme visto, a LOA terá duração de um ano. Portanto, todas as suas dotações orçamentárias são para um ano. A LRF previu no 5º do art. 5º que o governo não consignará dotação para investimento com duração superior ao exercício financeiro que não esteja previsto no plano plurianual ou em lei que autorize a sua inclusão.

48 Assim sendo, contrário senso, na LOA poderá conter dotação orçamentária com duração superior ao exercício financeiro, desde que esteja previsto no PPA ou em lei que autorize a sua inclusão. 48 O 6º do art. 5º da LRF estabelece que integrarão as despesas da União, e serão incluídas na lei orçamentária, as do Banco Central do Brasil relativas a pessoal e encargos sociais, custeio administrativo, inclusive os destinados a benefícios e assistência aos servidores, e a investimentos. Os servidores do Banco Central do Brasil BACEN são estatutários, portanto, as despesas com pessoal e encargos sociais dessa instituição são custeadas pela União, assim sendo, esses gastos deverão ser incluídos na LOA. Também, as despesas de custeio e investimento do BACEN serão realizadas (pagas) pela União, haja vista que este órgão é uma Autarquia pública. O art. 7º da LRF estabelece que o resultado do Banco Central do Brasil, apurado após a constituição ou reversão de reservas, constitui receita do Tesouro Nacional, será transferido até o décimo dia útil do subseqüente à aprovação dos balanços semestrais. Comentários: Se por um lado as despesas são custeadas pela União, a contrapartida, os resultados (receitas) do órgão pertencem à União. É o princípio da universalidade, onde todas as receitas e despesas deverão constar na LOA. Comentários: Se o resultado do BACEN for negativo, o art. 7º da LRF prevê que constituirá obrigação do Tesouro para com o Banco Central do Brasil e será consignado em dotação específica no orçamento. O 2º do art. 7º da LRF estabelece que o impacto e o custo fiscal das operações realizadas pelo Banco Central do Brasil serão demonstrados trimestralmente, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias da União. O 3º do art. 7º. da LRF prevê que os Balanços trimestrais do Banco Central do Brasil conterão notas explicativas sobre os custos da remuneração das disponibilidades do Tesouro Nacional e da manutenção das reservas cambiais e a rentabilidade de sua carteira de títulos, destacando os de emissão da União. Comentários: A LRF foi incisiva ao mencionar que as despesas do Banco Central do Brasil relativas a pessoal e encargos sociais, custeio administrativo, assistência aos servidores e investimentos deverão ser pagas pela União. Sendo despesas da União, obrigatoriamente deverão estar inseridas na LOA. É o princípio da universalidade, onde todas as receitas e despesas deverão

49 constar na LOA. MAIS ALGUMAS REGRAS CONSTITUCIONAIS ACERCAR DA LOA 49 O 1º do art. 167 da CF estabelece que Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade. Exemplo 1: Um investimento (construção de uma rodovia) cuja duração seja de três anos. Para ser iniciado, deverá estar incluído no PPA e na lei orçamentária anual. Exemplo 2: Um investimento (construção de uma pequena ponte) cuja duração será de oito meses. Poderá ser executada a despesa sem necessidade de estar prevista no PPA, basta que esteja incluído na LOA. 8. Limitações constitucionais às emendas dos parlamentares A Constituição Federal estabelece limitações aos parlamentares quanto às propostas de emendas na lei orçamentária anual. O 2º do art. 166 da CF prevê que as emendas serão apresentadas na comissão mista, que sobre elas emitirá parecer, e apreciadas, na forma regimental, pelo Plenário das duas Casas do Congresso Nacional. Já o 3º do art. 166 da CF estabelece que as emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso: Sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias; Indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre: a) dotações para pessoal e seus encargos; b) serviço da dívida;

50 c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; ou 50 Sejam relacionadas: a) com a correção de erros ou omissões; ou b) com os dispositivos do texto do projeto de lei. As limitações são necessárias para que a proposta inicial não seja completamente desconfigurada pelos parlamentares. (ESAF AFC/CGU) Das afirmações a seguir relacionadas com a Lei Orçamentária Anual - LOA, assinale a que não se enquadra nas regras estabelecidas na legislação federal. a) A elaboração da Proposta de Lei Orçamentária Anual é uma prerrogativa do Poder Executivo, podendo o poder legislativo efetuar emendas. b) As emendas ao Projeto de Lei Orçamentária não podem acarretar aumento na despesa total do orçamento, a menos que sejam identificados erros ou omissões nas receitas, devidamente comprovados. c) As empresas sob controle direto da União, que recebam no exercício financeiro recursos do Tesouro a título de aumento de participação acionária, deverão integrar os orçamentos Fiscal e da Seguridade Social. d) Todas as empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto integram o orçamento de investimento das estatais, exceto aquelas enquadradas no conceito de empresa estatal dependente na forma da Lei de Responsabilidade Fiscal. e) Os recursos para emendas parlamentares não podem ter como fonte o cancelamento de despesas com pessoal, benefícios previdenciários, juros, transferências constitucionais e amortização de dívida.

51 O comando da questão pede a opção relacionada à LOA que não se enquadra nas regras estabelecidas na legislação federal. 51 a) A elaboração da Proposta de Lei Orçamentária Anual é uma prerrogativa exclusiva do Poder Executivo. Porém, pode o poder legislativo efetuar emendas quando da tramitação do projeto de lei no parlamento. CERTO. b) Em princípio, as emendas ao Projeto de Lei Orçamentária não podem acarretar aumento na despesa total do orçamento. Porém, a CF/88 permite, desde que obedecidas às seguintes regras: Sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias; Indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre: a) dotações para pessoal e seus encargos; b) serviço da dívida; c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; ou Sejam relacionadas: a) com a correção de erros ou omissões; ou b) com os dispositivos do texto do projeto de lei. Portanto, pode-se verificar que a Constituição Federal estabeleceu limitações aos parlamentares quanto às propostas de emendas na lei orçamentária anual. O 2º do art. 166 da CF prevê que as emendas serão apresentadas na comissão mista, que sobre elas emitirá parecer, e apreciadas, na forma regimental, pelo Plenário das duas Casas do Congresso Nacional. Essas limitações são necessárias para que a proposta inicial apresentada pelo Executivo não seja completamente desconfigurada pelos parlamentares. CERTO.

52 52 c) As empresas sob controle direto da União, que recebam no exercício financeiro recursos do Tesouro a título de aumento de participação acionária, não deverão integrar os orçamentos Fiscal e da Seguridade Social. Portanto, as empresas que estão sob controle direto da União e que recebam recursos do Tesouro a título de aumento de participação acionária não participam dos orçamentos fiscal e da seguridade social, mas sim do orçamento de investimento. ERRADO. d) Para a LRF, empresa estatal dependente é aquela controlada que receba do ente controlador recursos financeiros para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, excluídos, no último caso, aqueles provenientes de aumento de participação acionária. Portanto, todas as empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto integram o orçamento de investimento das estatais, exceto a empresa estatal dependente, haja vista que essa empresa participa dos orçamentos fiscal e da seguridade social. CERTO. e) Conforme dissertado na resolução da opção b, os recursos para emendas parlamentares não podem ter como fonte de recursos o cancelamento de despesas com pessoal, benefícios previdenciários, juros, transferências constitucionais e amortização de dívida pública. CERTO. CONCLUINDO ACERCA DOS INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO O PPA, a LDO e a LOA constituem os instrumentos de planejamento que dão suporte a elaboração e execução orçamentária brasileira, representando uma verdadeira pirâmide orçamentária, estando na base da pirâmide o PPA, no meio a LDO e no topo a LOA. Após esse breve estudo acerca dos instrumentos de planejamento da administração pública podemos concluir esta abordagem através de um quadro resumo, demonstrando os procedimentos e os prazos de envio e retorno dos projetos de lei de orçamento entre o Poderes Executivo e Legislativo: Plano Plurianual Até 4 meses antes do Até o término da sessão

53 53 Lei de Diretrizes Orçamentárias Lei Orçamentária Anual encerramento do primeiro exercício financeiro do mandato do chefe do PE: 31 de agosto. Até 8 meses e ½ ates do encerramento do exercício financeiro: 15 de abril. Até 4 meses antes do encerramento do exercício financeiro: 31 de agosto. legislativa: 22 de dezembro (EC nº 50/06). Até o término do primeiro período legislativo: 17 de julho (EC nº 50/06). Até o término da sessão legislativa: 22 de dezembro (EC nº 50/06). PE = Poder Executivo. PL = Poder Legislativo. Observação 1: Perceba que os projetos de lei do PPA, LDO e LOA possuem o mesmo parâmetro para contagem do prazo de envio do Executivo ao Legislativo: o encerramento do exercício financeiro (31/dezembro). Observação 2: Já o prazo do Legislativo para devolução ao Executivo possui como parâmetro o término da seção legislativa (PPA e LOA) ou do período legislativo (LDO). Observação 3: Os prazos da LOA e PPA são coincidentes. Todavia, a LOA é anualmente elaborada e o PPA apenas a cada 4 anos (no primeiro exercício financeiro do mandato do chefe do Poder executivo). (CESPE MJ/Escrivão de Polícia Federal) Alterações no projeto de lei orçamentária após seu envio ao Congresso Nacional só podem ser efetuadas por iniciativa do Poder Legislativo. Opção incorreta, tanto o Poder Legislativo quanto o Poder Executivo podem apresentar propostas de alteração da LOA, entretanto, as propostas do Chefe do Poder Executivo só serão aceitas se ainda não iniciada a votação, na Comissão mista de Senadores e Deputados, da parte cuja alteração é proposta.

54 As propostas de alterações ao projeto de lei de orçamento do Executivo serão encaminhadas através de mensagem e a dos parlamentares, mediante emendas. 54 Para finalizar faremos alguns exercícios. Antes, porém, que tal um cafezinho? 9. Questões de concursos públicos 1. (CESPE TRT/8ª/2016 ANAL. JUD. ADMINISTRATIVO) No tocante as diretrizes constitucionais pertinentes ao plano plurianual (PPA) e a lei de diretrizes orçamentárias (LDO), assinale a opção correta. A Os valores que possam vir a desequilibrar as contas publicas, a exemplo dos passivos contingentes, assim como as ações e programas necessários para saná-los, devem constar no PPA. B Os riscos fiscais anexados a LDO são classificados em riscos orçamentários e riscos da divida; a restituição de tributos superior aos valores previstos e um exemplo de riscos da divida. C A avaliação dos custos dos serviços públicos prestados é inviabilizada pela ausência de normas relativas ao controle de custos dos programas, seja na LOA, LDO ou PPA. D De acordo com os dispositivos legais, o desenvolvimento do projeto de lei do PPA pelo governo federal deve considerar a plenitude dos estados e municípios para que se atenda ao quesito da regionalização dos programas. E O chefe do Poder Executivo exercerá seu primeiro ano de mandato executando programas e ações de governo de seu antecessor, visto que o PPA a que ele se reporta foi desenvolvido pela equipe do gestor governamental anterior. a) Os valores que possam vir a desequilibrar as contas publicas, a exemplo dos passivos contingentes devem constar na reserva de contingência e na reserva dos regimes próprios de previdência (RPPS) a serem inseridos na LOA. ERRADO. b) A restituição de tributos superior aos valores previstos e um exemplo de riscos fiscais. Não é risco da dívida. ERRADO. c) A avaliação dos custos dos serviços públicos prestados NÃO é inviabilizada pela ausência de normas relativas ao controle de custos dos programas, seja na LOA, LDO ou PPA. Atualmente existem normas sobre controle de custos (Portaria/STN/716/11 E Portaria 157/STN/11). ERRADO.

55 55 d) De acordo com os dispositivos legais, o desenvolvimento do projeto de lei do PPA pelo governo federal deve considerar APENAS estados e municípios contemplados na ÁREA de regionalização. ERRADO. e) Perfeito! O chefe do Poder Executivo exercerá seu primeiro ano de mandato executando programas e ações de governo de seu antecessor, visto que o PPA a que ele se reporta foi desenvolvido pela equipe do gestor governamental anterior. Assim, quando o chefe do Executivo assume o Cargo herda um ano de PPA do seu antecessor. CERTO. Letra E. 2. (CESPE TRT/8ª/2016 TÉC. JUD. ADMINISTRATIVO) Conforme a CF, os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais deverão ser apreciados, na forma do regimento comum, pelo(a) A Câmara Federal e pela Presidência da República. B Senado Federal e pela Procuradoria-Geral da República. C Câmara Federal e pelo Senado Federal. D Câmara Federal e pelo Tribunal de Contas da União. E Tribunal de Contas da União e pelo Senado Federal. No Brasil, quem tem competência para aprovar as leis orçamentárias é sempre o Poder Legislativo, legítimos representantes do povo. No caso na União, representantes do povo (Câmara dos Deputados) e dos estados (Senado). Letra C. 3. (CESPE TREGO/2015 ANAL. JUD. ADMINISTRATIVA) A responsabilidade pelos objetivos consignados no plano plurianual é exclusiva, ou seja, é vedado atribuí-la a mais de um órgão. A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as DIRETRIZES, OBJETIVOS e METAS da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada (art. 165, 1º da CF). Quem elabora o PPA é o Poder Executivo (MPOG/SOF), incluindo os Três Poderes, a partir de suas informações/dados. CERTO.

56 Julgue os itens que se seguem, a respeito do plano plurianual (PPA) (CESPE MPU/2015 ANAL. FINANÇAS E CONTROLE) A programação financeira tem o objetivo de ajustar o ritmo de execução do PPA ao fluxo provável de recursos financeiros, de modo a executar os programas de trabalho. A programação financeira está prevista na LRF, conforme segue: Art. 8º Até trinta dias após a publicação dos orçamentos, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias e observado o disposto na alínea c do inciso I do art. 4º, o Poder Executivo estabelecerá a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso. Essa regra tem o objetivo de ajustar arrecadação de receitas com a execução de despesas. ERRADO. 5. (CESPE MPU/2015 ANAL. FINANÇAS E CONTROLE) O PPA possui duração de quatro anos, com vigência até o final do mandato presidencial subsequente, devendo ser encaminhado até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para a sanção até o encerramento da sessão legislativa. O PPA possui duração de quatro anos, porém, com vigência até o primeiro ano do mandato presidencial subseqüente; Deve ser encaminhado ao Congresso Nacional até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro, 31/08; Deve ser devolvido para a sanção presidencial até o encerramento da sessão legislativa, 22/12. ERRADO. 6. (CESPE CGE/PI/2015 AUD. GOVERNAMENTAL) A lei que estabelece o Plano Plurianual (PPA) do estado do Piauí para o quadriênio prevê a inclusão, exclusão ou alteração de programas de governo durante a vigência do plano. Em regra todo planejamento é flexível, ou seja, passível de alteração. O PPA pode ser alterado por outra lei. Exemplo: Chefe do Executivo

57 57 elabora um programa setorial para ser executado em dois anos e submete o projeto de lei ao Congresso Nacional que o aprova. Assim, o PPA fica alterado por outra norma de igual teor. CERTO. 7. (CESPE TCU/2015 AFCE) O valor global dos programas constantes do plano plurianual compreende os recursos do orçamento fiscal e do orçamento da seguridade social e deve ser especificado para cada ano de execução do plano. O valor global dos programas constantes do plano plurianual compreende os recursos do orçamento fiscal, do orçamento da seguridade social e de investimento nas empresas estatais. ERRADO. 8. (CESPE TCU/2015 AFCE) Ainda que não esteja compatível com o plano plurianual, a emenda ao projeto de lei orçamentária que pretender consignar recursos para transferência a empresa estatal com o objetivo de financiar a construção de uma usina hidrelétrica poderá ser apresentada na Comissão Mista de Orçamento por qualquer parlamentar. Pegadinha do CESPE! Vejamos as regras: Art Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum. 1º Caberá a uma Comissão mista permanente de Senadores e Deputados: I - examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República; II - examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição e exercer o acompanhamento e a fiscalização orçamentária, sem prejuízo da atuação das demais comissões do Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de acordo com o art º As emendas serão apresentadas na Comissão mista, que sobre elas emitirá parecer, e apreciadas, na forma regimental, pelo Plenário das duas Casas do Congresso Nacional.

58 58 3º As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso: I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias; II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre: a) dotações para pessoal e seus encargos; b) serviço da dívida; c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; ou III - sejam relacionadas: a) com a correção de erros ou omissões; ou b) com os dispositivos do texto do projeto de lei. 4º As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual. LRF Art. 5º O projeto de lei orçamentária anual, elaborado de forma compatível com o plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias e com as normas desta Lei Complementar Conforme se observa acima, emenda pode ser apresentada por qualquer parlamentar, porém, só pode ser aprovada na comissão mista caso sejam compatíveis com o plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias e a LRF. CERTO. 9. (CESPE STJ/2015 ANAL. JUD. CONTADOR) Atualmente, o plano plurianual organiza-se em categorias denominadas ações, com foco na organização da atuação do governo nos níveis estratégicos e táticos. A integração das ações orçamentárias com o PPA é retratada na figura a seguir:

59 59 Portanto, conforme se verifica na figura acima, não existe foco na organização tática. ERRADO. 10. (CESPE POLÍCIA FEDERAL/AGENTE ADM/2014) O plano plurianual instrumento de planejamento de médio prazo do governo federal estabelece objetivos e metas para despesas de capital, incluindo-se despesas correntes necessárias a investimentos a serem realizados durante mais de um exercício financeiro. O PPA é o instrumento de planejamento de médio prazo do governo federal, que estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas da administração pública federal para as despesas