RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO

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1 RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO 1. Introdução: - O Estado responde pelos danos civis (materiais, morais e estéticos) praticados pelos seus agentes públicos a particulares, em decorrência da função administrativa. - Aqui estudaremos a responsabilidade extracontratual. - As indenizações decorrentes de vinculo contratual com o Estado, são disciplinadas por regras diferentes daquelas estudadas na aula de responsabilidade civil extracontratual. - Art. 37, 6º, CF: As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa. 2. Teorias da Responsabilidade Civil do Estado Evolução Histórica: 2.1 Teoria da irresponsabilidade estatal: A teoria da irresponsabilidade, que excluía a responsabilidade civil do Estado sob o fundamento da soberania, era própria dos Estados absolutos ( o rei não erra, o rei não pode fazer mal, eram os seus princípios). Os Estados Unidos e a Inglaterra, que adotavam tal teoria, abandonaram-na em 1946 e 1947, respectivamente. Foi adotada no Brasil (Constituição do Império de 1824 e Constituição Republicana de 1891), mas jamais significou a impossibilidade absoluta de reparação do dano causado por atuação do Estado. Respondia pelo prejuízo o servidor ou funcionário público e não o Estado (Elias Rosa, p. 128). 1

2 2.2 Teoria da Responsabilidade Subjetiva; A segunda fase de evolução desta teoria é a chamada fase da responsabilidade subjetiva, em que o Estado, que até então não respondia em hipótese alguma pelos prejuízos causados a terceiros, passa a responder com base no conceito de culpa (Celso Spitzcovsky, p. 247). - Necessidade de comprovação dos seguintes requisitos: a) ato; b) dano; c) nexo causal; d) culpa ou dolo. - Esta teoria, pese o avanço, não se ajustou às relações de direito público, devido a dificuldade de provar a ocorrência de culpa ou dolo do agente público. - É ainda aplicável no Brasil, quanto aos danos por omissão e na ação regressiva. 2.3 Teoria da Responsabilidade Objetiva (teoria da responsabilidade sem culpa ou teoria publicista): (...) afasta a necessidade de comprovação de culpa ou dolo do agente público e fundamenta o dever de indenizar na noção de RISCO. Quem presta um serviço público assume o risco dos prejuízos que eventualmente causar, independentemente da existência de culpa ou dolo (Mazza, p. 292). Assim, sempre que se verificar uma estreita relação entre o fato ocorrido e as conseqüências por ele provocadas, torna-se possível o acionamento do Estado para a recomposição dos prejuízos, sem a necessidade de comprovação de culpa ou dolo para a caracterização de sua responsabilidade (Celso Spitzcovsky, p. 248). Via de regra, a adoção da teoria objetiva transfere o debate sobre culpa ou dolo para a ação regressiva a ser intentada pelo Estado contra o agente público, após a condenação estatal na ação indenizatória (Mazza, p. 292). Para o pagamento da indenização, basta a configuração de três requisitos: a) ato; b) dano; c) nexo causal. 2

3 2.3.1 Variantes da Teoria da responsabilidade objetiva: Teoria do risco integral: Cuida-se de teoria que não admite qualquer forma de exclusão da responsabilidade do Estado quando demonstrado o prejuízo causado a terceiros por atos ou fatos administrativos. (...) Verificado o dano ocasionado a outrem, o Estado, necessariamente, responderá por ele (Eliana Raposo Maltinti, p. 202). (...) é uma variante radical da responsabilidade objetiva, sustentando que a comprovação do ato, dano e nexo é suficiente para determinar a condenação estatal em qualquer circunstância (Mazza, p. 293) Teoria do risco administrativo: Para a responsabilização basta a ocorrência do dano causado por ato lesivo e injusto, não importando a culpa do Estado ou de seus agentes. Funda-se no risco que a atividade administrativa gera necessariamente, sendo seus pressupostos: a) a existência de um ato ou fato administrativo; b) a existência de dano; c) a ausência de culpa da vítima; d) o nexo de causalidade. Demonstrada a culpa da vítima, ou a ausência de nexo de causalidade, exclui-se a responsabilidade civil do Estado. O risco administrativo não autoriza o reconhecimento inexorável da responsabilidade civil do Estado, admitindo formas de exclusão (culpa da vítima, ausência de nexo de causalidade, força maior), ao contrário da teoria do risco integral. (...). O Brasil adota, com variantes, essa teoria, dita objetiva, desde a Constituição de 1946 (Elias Rosa, p. 130). 3. A responsabilidade na Constituição Federal de 1988: Disciplina: Art. 37, 6º da CF. As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, 3

4 causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa. Regra: Teoria objetiva na modalidade risco administrativo. Não precisa da comprovação da culpa ou dolo e admitem exceções ao dever de indenizar. Análise do dispositivo constitucional: a) Pessoas jurídicas de direito publico responderão pelos danos que seus agentes causarem a terceiros: - União, Estados, Distrito Federal, Territórios, Municípios, autarquias, fundações e associações públicas; - A responsabilidade objetiva independe da atividade desenvolvida. b) Pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviço público responderão pelos danos que seus agentes causarem a terceiros: - Empresas públicas, sociedades de economia mista, concessionários e permissionários enquanto prestam serviços públicos. Por isso, desempenhando outras atividades, como uma atividade econômica, por exemplo, empresas públicas e sociedades de economia mista estão sujeitas somente à responsabilidade subjetiva (Mazza, p. 298). No entanto, se tais entidades estatais celebram contratos privados identificáveis como de consumo, responderão objetivamente. Nessa hipótese, ainda que inaplicável a regra do art. 37, 6º, da Constituição Federal, será objetiva a responsabilidade em razão do Código de Defesa do Consumidor e dos arts. 927 parágrafo único, e 931 do Código Civil (Elias Rosa, p. 132). c) Assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa: - Utilização de ação regressiva contra o agente, somente nos casos de culpa ou dolo; - A responsabilidade do agente público é subjetiva (dolo ou culpa); 4

5 entes de cooperação (ou paraestatais) respondem objetivamente por danos que seus agentes causarem a terceiros, sempre que resultantes do exercício de funções delegadas pelo Poder Público (por exemplo, organizações sociais, serviços sociais autônomos) (Elias Rosa, p. 132). 4. Situações excepcionais de aplicação da teoria do risco integral no Brasil: a) Acidentes de trabalho; b) Indenização coberta pelo DPVAT; c) Atentados terroristas em aeronaves; d) Dano ambiental (para alguns autores); e) Dano nuclear (para alguns autores). 5. Excludentes de Responsabilidade: - O Brasil, adotou como regra geral, a teoria do risco administrativo - São excludentes de responsabilidade (afastam o dever de indenizar excludente de causalidade rompimento do nexo causal entre conduta e resultado lesivo): a) culpa exclusiva da vítima: - o prejuízo é conseqüência da intenção deliberada do próprio prejudicado; - exemplos: suicídio em estação do Metrô; pessoa que se joga na frente da viatura para ser atropelada; - culpa concorrente da vítima: causa de atenuação da responsabilidade e compensação de culpas (art. 945 do Código Civil). Exemplo: acidente de trânsito causado porque a viatura e o carro do particular invadem ao mesmo tempo a pista alheia. b) força maior: - acontecimento involuntário, imprevisível e incontrolável que rompe o nexo de causalidade entre a ação estatal e o prejuízo sofrido pelo particular. Exemplo: erupção de vulcão que destrói vila de casas. 5

6 - Já o caso fortuito que não constitui causa excludente da responsabilidade do Estado ocorre nos casos em que o dano seja decorrente de ato humano ou de falha da Administração; quando se rompe, por exemplo, uma adutora ou um cabo elétrico, causando dano a terceiros, não se pode falar em força maior, de modo a excluir a responsabilidade do Estado (Di Pietro, p. 652). - em caso de força maior aliado a omissão do Estado, como por exemplos, as chuvas que provocam enchentes na cidade, inundando casa e destruindo objetos, o Estado responderá se ficar provado que a realização de determinados serviços de limpeza dos rios ou dos bueiros e galerias de águas pluviais teria sido suficiente para impedir a enchente. c) culpa de terceiro: - prejuízo atribuído a pessoa estranha aos quadros da Administração Pública; - exemplo: prejuízo causado por atos de multidão; furto de veículo estacionado em via pública; 5.1 Hipóteses de responsabilidade objetiva: Preso assassinado por outro detento Verba devida O assassinato de preso na prisão por outro detento gera ao Poder Público o dever de indenizar, pois cumpre ao Estado tomar as medidas necessárias para assegurar a integridade física dos seus custodiados, o que efetivamente não ocorre quando o agente público, além de recolher o encarcerado à cela com excesso de lotação, não toma as medidas necessárias para evitar a introdução de arma no recinto (STF, RT, 751/202). Indenização Acidente de trânsito Evento ocasionado por buraco na via pública sem a devida sinalização Inexistência de culpa da vítima Verba devida em face do princípio da teoria do risco administrativo Inteligência do art. 37, 6º, da CF (RT, 747/285). 6

7 6. Características do dano indenizável: a) Anormal: é aquele que ultrapassa os inconvenientes naturais e esperados da vida em sociedade. (...) Exemplos de dano normal: funcionamento de feira livre em rua residencial (Mazza, p. 301). b) Específico: (...) aquele que alcança destinatários determinados, ou seja, que atinge um indivíduo ou uma classe delimitada de indivíduos. Por isso, se o dano for geral, afetando difusamente a coletividade, não surge o dever de indenizar. Exemplo de dano geral: aumento no valor da tarifa de ônibus (Mazza, p. 301). 7. Responsabilidade por atos ilícitos: - A responsabilidade estatal pode decorrer de ato lícito e ilícito (regra); 8. Responsabilidade por fato da obra: O dano causado a particulares por obras (fato da obra) realizadas pelo Estado pode ensejar a aplicação da regra constitucional da responsabilidade objetiva, assim como determinar a apuração da responsabilidade segundo os princípios da legislação civil. É que em razão do fato da obra pública responde o Estado; em razão da má execução da obra responde, de início, o contratado, e a responsabilidade será subjetiva (decorrente de imprudência, negligência ou imperícia). A responsabilidade do Estado poderá ser solidária se o resultado adveio da ausência de fiscalização na execução do projeto (cf. Marçal Justen Filho, Comentários à Lei de Licitações e contratos administrativos, 8. ed., São Paulo: Ed. Dialética, 2000, p. 566). Para Odete Medauar, a responsabilidade do Estado é solidária (Direito administrativo moderno, 5. ed., São Paulo: Revista dos Tribunais, 7

8 p ), e para José dos Santos Carvalho Filho é subsidiária (Manual de direito administrativo, cit., p. 426) (Elias Rosa, p. 134). Entretanto, se a lesão patrimonial decorreu de culpa exclusiva do empreiteiro contratado pelo Estado para execução de obra, é o empreiteiro que detém responsabilidade primária, devendo ser acionado diretamente pela vítima com aplicação da teoria subjetiva, respondendo o Estado em caráter subsidiário (Mazza, p. 301/302). 9. Danos por omissão: - O Estado deixa de agir e não consegue impedir um resultado lesivo; - Exemplos: prejuízos decorrentes de assalto, enchente, bala perdida, queda de árvore e buraco na via pública. - Doutrina majoritária e o entendimento atual do STF (RE ): OS DANOS POR OMISSÃO SUBMETEM-SE À TEORIA SUBJETIVA (OMISSÃO DOLOSA OU CULPOSA); (...) o Estado só pode ser condenado a ressarcir prejuízos atribuídos à sua omissão quando a legislação considera obrigatória a prática da conduta omitida (Mazza, p. 302). - OMISSÃO DOLOSA: o agente público encarregado de praticar a conduta decide omitir-se e, por isso, não evita o prejuízo (Mazza, p. 302/303). - OMISSÃO CULPOSA: deriva da negligência na forma de exercer a função administrativa. Exemplos: policial militar que adormece em serviço e, por isso, não consegue evitar furto a banco privado (Mazza, p. 303). - Deve observar a inversão do ônus da prova (hipossuficiência da vítima decorrente da posição de inferioridade para com o Estado) ao Estado resta afastar a presunção de que não agiu com dolo ou culpa. - Em casos de relação de custódia (preso e crianças na escola), a responsabilidade estatal é objetiva na modalidade do risco administrativo. 8

9 10. A reparação do dano: - A reparação pode ser requerida administrativa ou judicialmente; - O mais comum é pela via judicial, através de ação indenizatória; - STF, RE SP: Passou a rejeitar a propositura de ação indenizatória diretamente contra o agente público; - Prazo prescricional da ação reparatória: 3 anos a contar do evento danoso (art. 206, 3º, V, do CC STJ REsp /DF). Há quem sustente o prazo de 5 anos, nos termos do Decreto nº / Denunciação à lide: CPC, Art. 125, II: Art É admissível a denunciação da lide, promovida por qualquer das partes: II - àquele que estiver obrigado, por lei ou pelo contrato, a indenizar, em ação regressiva, o prejuízo de quem for vencido no processo. - A denunciação à lide pelo Poder Público ao agente causador do dano, é bastante controvertida. - A doutrina majoritária rejeita a possibilidade de tal denunciação, sob o argumento que a inclusão do debate sobre culpa ou dolo na ação indenizatória representa um retrocesso histórico à fase subjetiva da responsabilidade estatal (Mazza, p. 306). - Jurisprudência admite a denunciação à lide do agente público como uma faculdade do poder público (razões ligadas à economia processual, eficiência administrativa e maior celeridade no ressarcimento dos prejuízos causados aos cofres públicos) Ação Regressiva: - Proposta pelo Estado contra o agente público causador do dano, nos casos de dolo ou culpa; - Pressuposto: já ter sido o Estado condenado na ação indenizatória proposta pela vítima. - Baseada na teoria subjetiva. 9

10 - A ação regressiva é imprescritível, exceto dano praticado por agentes ligados às pessoas jurídicas de direito privado - empresas públicas, sociedade de economia mista, fundações governamentais, concessionários e permissionários, o prazo é de 3 anos, contados do trânsito em julgado da decisão condenatória (art. 206, 3º, V, do CC). 11. Responsabilidade do concessionário: - Responsabilidade objetiva para danos causados a usuários como também à terceiros não usuários (STF, RE /MS); - A responsabilidade primária pelo ressarcimento de danos decorrentes da prestação é do concessionário, cabendo ao Estado concedente responder de forma subsidiária. 12. Responsabilidade por atos legislativos e regulamentares: - Responsabilidade por danos causados por leis inconstitucionais: STF RE , desde que a vítima demonstre especial e anormal prejuízo decorrente da norma inválida e o STF tenha declarado formalmente a inconstitucionalidade da lei. No mesmo sentido, atos regulamentares e normativos expedidos pelo Poder Executivo, quando eivados de vícios de ilegalidade ou se forem declarados inconstitucionais pelas autoridades competentes. - Leis de efeitos concretos (dirigidas a um destinatário determinado): a responsabilidade independe de declaração de inconstitucionalidade. 13. Responsabilidade por atos jurisdicionais: - Atos tipicamente jurisdicionais: não produzem direito à indenização como conseqüência da soberania e independência do Poder Judiciário. - Condenação por erro judicial, assim como ficar preso além do tempo fixado na sentença, pode gerar indenização. - CPC, Art. 143, I e II: responsabilidade pessoal da autoridade judiciária. 10

11 14. Danos causados por agente fora do exercício da função: - A responsabilidade não é imputável ao Estado, sendo exclusiva e subjetiva do agente. BIBLIOGRAFIA CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo, 25ª edição, Atlas, DI PIETRO, Maria Sylvia. Zanella. Direito administrativo. 25. ed. São Paulo: Atlas, JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de direito administrativo. São Paulo: Saraiva, 2005, p MALTINTI. Eliana Raposo. Direito administrativo. 4ª Ed. São Paulo: Saraiva, MAZZA, Alexandre. Manual de Direito Administrativo, 2ª edição, Saraiva, MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 27ª edição, Malheiros, ROSA, Márcio Fernando Elias. Direito Administrativo, Parte I, Coleção Sinopses Jurídicas, v. 19, Saraiva, SPITZCOVSKY, Celso. Direito administrativo. 5. ed. São Paulo: Damásio de Jesus,