INSTRUMENTOS ECONÔMICOS PARA A PROTEÇÃO SOCIOAMBIENTAL - O PAPEL DOS PAGAMENTOS DE SERVIÇOS AMBIENTAIS

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1 IX ENCONTRO NACIONAL DA ECOECO Outubro de 2011 Brasília - DF - Brasil INSTRUMENTOS ECONÔMICOS PARA A PROTEÇÃO SOCIOAMBIENTAL - O PAPEL DOS PAGAMENTOS DE SERVIÇOS AMBIENTAIS Danielle de Ouro Mamed (Universidade do Estado do Amazonas) - Advogada, Mestranda em Direito Ambiental pelo PPGDA/UEA, Bolsista CAPES. Joelson Rodrigues Cavalcante (Universidade do Estado do Amazonas) - Advogada, Mestrando em Direito Ambiental pelo PPGDA/UEA, Bolsista FAPEAM

2 INSTRUMENTOS ECONÔMICOS PARA A PROTEÇÃO SOCIOAMBIENTAL - O PAPEL DOS PAGAMENTOS DE SERVIÇOS AMBIENTAIS Eixo temático: H Políticas Públicas e Meio Ambiente Resumo: Diante da crise que envolve a disponibilidade de recursos naturais, diversas alternativas tem sido buscadas pelos mais diversos âmbitos da sociedade. Das várias formas de contornar a crise, surgem aquelas derivadas dos próprios mecanismos inerentes ao sistema capitalista de produção, ou seja, nota-se a instituição de instrumentos econômicos para a proteção socioambiental. Nesse contexto, um instrumento que tem tomado destaque são os sistemas de pagamento por serviços ambientais. No entanto, há uma discussão que não pode ser esquecida quando se pensa a instituição de políticas desse gênero: aspectos filosóficos em torno da questão de valoração da natureza e as conseqüências disso para a sociedade em toda sua complexidade precisam ser levados em conta com a devida precaução. Palavras-chave: Instrumentos econômicos, proteção ambiental, pagamentos por serviços ambientais. Abstract: Faced with the crisis involving the availability of natural resources, several alternatives have been tought by diverse sectors of society. Various ways to resolve the crisis, there are those derived from their own mechanisms inherent in the capitalist system of production, as there is the introduction of economic instruments for social and environmental protection. In this context, an instrument that has taken prominence are the systems of payment for environmental services. However, there is a discussion that can not be overlooked when considering the establishment of policies of this genre: philosophical aspects surrounding the issue of assessing the nature and the consequences for society in all its complexity must be considered with due precaution. Key-words: Economics instruments, environmental protection, payments for environment services. 1. INTRODUÇÃO O presente trabalho pretende abordar o tema do uso de instrumentos econômicos para a preservação do meio ambiente, especificamente, quanto ao uso de sistemas de pagamento por serviços ambientais. Sobre o tema, nota-se uma certa expectativa e interesse político e acadêmico. No entanto, para que seja possível uma análise pautada em pilares científicos, é necessário observar os vários aspectos que envolvam a questão. O objetivo do trabalho, portanto, será analisar os principais aspectos a respeito da conceituação do instrumento, bem como de uma breve análise de como essas políticas que visam unir o econômico ao ecológico, foram construídas. 2. METODOLOGIA E INFORMAÇÕES UTILIZADAS Para consecução dos objetivos do trabalho proposto serão empregadas premissas do método indutivo de pesquisa, o qual se mostra mais adequado à problemática que se pretende abordar, de acordo com os seguintes critérios:

3 a) Observação dos fenômenos e teorias que envolvem o tema; b) Descoberta da relação entre tais fenômenos e teorias na realidade a qual se delimita o estudo (brasileira); Buscou-se informações a partir das leis que instituem tais políticas, bem como em autores nacionais e internacionais que tratam do tema. 3. RESULTADOS OBTIDOS 3.1 Sobre os instrumentos econômicos na preservação socioambiental Decorrente do paradigma do desenvolvimento sustentável 1, uma das alternativas que tem sido apresentadas remete ao uso de instrumentos econômicos e de mercado (economia ambiental) para responder às turbulências ocasionadas pelo modelo de produção vigente, ao qual se atribuem as diversas crises já apresentadas. No tocante à relação existente entre a economia e os problemas ambientais, nota-se o estudo da economia ambiental (ou ecológica) como a tentativa de explicar a relação entre economia e a degradação do meio ambiente, bem como para oferecer respostas aos danos ocasionados por esta relação. Phillip Hartmann, ao explicar os fundamentos teóricos da economia ambiental comenta que frequentemente as causas da escassez na natureza residem em uma avaliação errônea que dela se faz como um bem livre e gratuito à disposição de todos (HARTMANN, 2010, p. 6). O autor explica, ainda, que a opinião pública em geral rejeita uma visão econômica dos bens ambientais justamente por essa visão que se tem de que recursos naturais são direito de todos indiscriminadamente, assertiva nem sempre aplicada em relação aos prejuízos causados por uma gestão irracional do meio ambiente. Tendo em vista esse problema, defende François Ost que apenas o mercado permite uma melhor avaliação possível dos bens ambientais, pois, enquanto for possível que os direitos recíprocos de poluir e de não poluir forem negociáveis, prevalecerá a melhor solução econômica (OST, 1999, p. 158). Este pensamento, no entanto, deve ser 1 O conceito de desenvolvimento sustentável ganhou uma dimensão global através do Relatório Brundtland, de 1987 da Comissão Mundial sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento. Esse Relatório, conhecido como Nosso Futuro Comum determinou que da expressão desenvolvimento sustentável depreende-se que a fruição dos recursos naturais pela presente geração, não deve prejudicar o mesmo direito das gerações futuras.

4 pautado numa noção de economia que busque sempre o bem-estar social, mais além da simples lógica do lucro. O uso dos recursos naturais, explica Seroa da Motta, gera custos externos negativos intra e intertemporais (MOTTA, 2006, p. 75). Isto porque os custos de produção, normalmente consideram apenas elementos de fácil previsão (terra, capital e trabalho), ignorando outros custos como aqueles ocasionados pela degradação ambiental, fazendo, portanto, com que esses custos circulem externamente nos mercados eis as externalidades (AQUINO NETO e DERANI, 2007, p. 57). Esta concepção, lembra Eugénio Cánepa, remete ao estudo pioneiro de Arthur Cecil Pigou, no começo do século XX lidando com a correção de externalidades negativas mediante a cobrança, pelo Estado, da diferença entre o custo marginal privado e o custo marginal social (CÁNEPA, 2005, p. 61). Assim, em economia ambiental, uma das formas de realizar a correção de mercado no sentido de incorporar ao preço dos produtos às externalidades desconsideradas corresponde à instituição de instrumentos econômicos. Nessa perspectiva complementa Aragon Ortiz que, para alcançar o fim a que se propõem os instrumentos econômicos, há que serem observadas as contribuições do recurso ambiental analisado para o bem-estar social. Portanto, o grande desafio da economia seria estimar os custos sociais de usar recursos escassos e incluir os benefícios e custos ambientais na análise de custo/ benefício envolvendo recursos ambientais (ORTIZ, 2003, p. 82). Nota-se, dessa forma, que analisar os custos externos do uso/ degradação de recursos naturais constitui uma tarefa árdua, que deve considerar, além de meros fatores econômicos, outros aspectos relevantes quando se trata de meio ambiente. Os elementos culturais e cosmológicos, por exemplo, não podem ser simplesmente desconsiderados quando da construção de políticas públicas dessa natureza, urgindo a necessidade do debate em torno de uma valoração ambiental analisada como uma das partes que compõem o todo, utilizando-se da teoria dos sistemas, na visão de José Aroudo Mota (2001, p. 13), ou a partir de uma perspectiva complexa, como defende Enrique Leff (p. 191). 3.2 Pagamentos de serviços ambientais: conceituação e breve histórico

5 Primeiramente, necessário se faz esclarecer que na literatura sobre o tema, há quem denomine os benefícios gerados pelo meio ambiente como serviços ambientais, ou, ainda, serviços ecológicos, de forma que surge a necessidade de analisar de que forma esses dois termos tem sido distinguidos. A Lei Estadual n , de 9 de novembro de 2009, institui no Estado de São Paulo a Política Estadual de Mudanças Climáticas, e traz a definição do que deva ser considerado serviço ecossistêmicos e serviços ambientais. No inciso I do artigo 3º, estabelece-se que serviços ecossistêmicos são aqueles benefícios que as pessoas obtêm dos ecossistemas. Por sua vez, o inciso II define como serviços ambientais aqueles serviços ecossistêmicos que geram impactos positivos além das áreas em que são instituídos. Dessa forma, mostra-se que a expressão serviço ambiental teria um conteúdo mais abrangente que serviço ecossistêmico, o que poderia corresponder, inclusive, àqueles casos de benefícios gerados por biomas como o amazônico, que traspassam seus domínios territoriais regulando os fluxos hidrológicos em vários outros pontos do continente, conforme já observado. Para Irigaray (2009, p. 05), o que se convencionou a chamar na América Latina de "pagamento por serviços ambientais" seria uma tradução da expressão "payment for ecosystem services", o qual seria mais abrangente. Desse modo, Irigaray (2009, p. 06), defende: Nessa linha de raciocínio, são serviços ecológicos prestados pelas florestas tropicais os benefícios gerados pela cobertura vegetal, não apenas em proveito humano, e incluem muito além do estoque de carbono nela armazenado, mas também a provisão de alimentos (para homens e animais) e os serviços de regulação do fluxo hídrico e do clima, reciclagem de nutrientes, geração de chuvas, absorção de dióxido de carbono, entre outros. Assim, Irigaray 2 traz definição constante na Avaliação Sistêmica do Milênio (Millenium Ecosystem Assessement), relatório produzido com o apoio da Organização das Nações Unidas (ONU), qual seja: 2 IRIGARAY, C. T. Pagamento por Serviços Ecológicos e o emprego de REDD para contenção do desmatamento na Amazônia. P. 6. Informação disponível em:

6 Serviços ecossistêmicos são os benefícios que as pessoas obtém dos ecossistemas. Entre eles se incluem serviços de provisões como, por exemplo, alimentos e água, serviços de regulação como controle de enchentes e de pragas, serviços de suporte como o ciclo de nutrientes que mantém as condições para a vida na Terra, e serviços culturais como espiritual, recreativos e benefícios culturais. Nessa definição, poderia entrar no conceito de serviço ecossistêmico todos os benefícios que as pessoas poderiam obter desses ecossistemas, inclusive aqueles de cunho cultural, espiritual e recreativo, deixando patente uma lógica de valoração ambiental que considera o meio ambiente além do mero valor de mercado. Melissa Furlan, ao tratar do tema, não considera que haja diferença entre serviço ambiental e ecológico, usando, inclusive, o termo serviço ecossistêmico como sinônimo de serviço ambiental : Inicialmente, é importante um esclarecimento acerca do que se compreende por serviço ambiental ou ecossistêmico. (...) A manutenção dos serviços ambientais, isto é, a manutenção da capacidade dos ecossistemas de manter as condições ambientais apropriadas, depende da implementação de práticas humanas que minimizem os impactos negativos do desenvolvimento/ industrialização nesses ecossistemas (FURLAN, 2010, p ). Assim, infere-se que a autora entende por serviços ambientais a capacidade dos ecossistemas de manter as condições ambientais apropriadas. Outro questionamento que se faz a respeito do tema remete ao seguinte: a idéia de serviços ambientais seria compatível com a aquisição de serviços? Seria possível determinar a porção a ser adquirida por cada adquirente? Mais adequada parece a saída que utiliza o termo financiador da manutenção de determinado serviço ecossistêmico ou ambiental. Em âmbito nacional têm-se, ainda, a definição de PSA dada por Alexandre Altmman que os define como: um contrato entre provedores e beneficiários, através do qual esses remuneram àqueles pela garantia do fluxo contínuo de determinado serviço ambiental, com intervenção do Estado para operacionalizar o sistema e garantir o cumprimento dos contratos (Altmman, p. 09). Essa conceituação, como se vê, demonstra um pouco mais de plausibilidade, uma vez que prevê que as obrigações Acesso em 06 de abril de 2011, às 10:51.

7 estarão previstas em contrato e que deverão servir à garantia de um fluxo contínuo de determinado serviço ambiental, apesar de que, seria mais adequado que se previsse a manutenção das condições necessárias ao regular fluxo de determinado serviço ambiental. Ainda quanto à terminologia adotada, mostra-se que também é possível analisá-la à luz do artigo 3º, 2º do Código de Defesa do Consumidor, que é o dispositivo legal do direito interno que denomina serviço como: qualquer atividade fornecida no mercado de consumo mediante remuneração, inclusive as de natureza bancária, financeira, de crédito e securitária, salvo as decorrentes de caráter trabalhista. Assim, recorrendo-se ao Dicionário Aurélio, infere-se que o termo atividade, além de ação, diligência ou qualquer trabalho específico, também pode significar energia, força, vigor ou, ainda, atividades naturais como a atividade geomagnética, nuclear, óptica ou solar (FERREIRA, 2004). Portanto, como se nota, à primeira vista é possível vislumbrar uma coerência entre a atividade natural dos componentes do meio ambiente e sua determinação como serviços, a saber, os chamados serviços ambientais. Por outro lado, é possível encontrar, ainda, os autores céticos a respeito da plausibilidade e conveniência dos instrumentos de pagamento por serviços ambientais que questionam, por exemplo, a falta de conhecimento científico a respeito das reais contribuições da substituição de atividades como o desmatamento, em termos de sustentabilidade (HECKEN e BASTIAENSEN, 2010, p. 787). A esse respeito Niro Higuchi, cita o exemplo amazônico, defendendo que o impacto do desmatamento na Amazônia em termos globais é questionável, no entanto, considerando-se o Brasil, ou mesmo o continente sul-americano é possível observar uma maior influência da manutenção da floresta em termos de equilíbrio ambiental, sendo que o mau uso dos recursos florestais afetará, principalmente, a economia brasileira (HIGUCHI, 2010, p. 46). Hecken e Bastiaensen, ainda, questionam a conveniência da aplicação desses instrumentos em face de fazendeiros e proprietários de florestas, que tendem a ganhar poucos benefícios privados para conservar a florestas (HECKEN e BASTIAENSEN, 2010, p. 785), o que poderia dar a essas ações um caráter demasiadamente pontual. No entanto, há que se ressaltar que um maior cuidado deverá ser tomado na instituição dessas políticas, principalmente tendo em vista a associação a mecanismos de mercado. Muito além de servir às questões de cunho econômico, as políticas

8 ambientais devem servir ao bem estar da sociedade, respeitando-se a diversidade sociocultural e não a mera lógica mercadológica. 3.3 Origem Teórica Ao abordar a gênese da conceituação a respeito dos serviços ambientais, Gómez- Baggethun et al. (2009, p. 1213) afirmam que nos anos de 1970 e 1980, autores começaram o processo de estudos que tinham em seu cerne, as preocupações ecológicas, mormente em relação à economia, no que tange à dependência social em relação aos diversos ecossistemas naturais, bem como despertar o interesse público em relação à conservação da biodiversidade. Assim, Schumacher (1973) apud Gómez- Baggethun et al. (2009, p. 1213) provavelmente, fora o primeiro autor a cunhar o conceito, a respeito de capital natural, o que veio ser nomeado, posteriormente como sendo os "serviços ecossistêmicos", serviços ecológicos, serviços ambientais, ou serviços da natureza. Na mesma esteira, Perrings et al. (1992; 1995) apud Gómez- Baggethun et al. (2009, p. 1213) afirmam que o Beijer Institute s Biodiversity Program 3, que data dos primórdios da década de 1990, fora responsável pelo desenvolvimento dos serviços ecossistêmicos, aqui nomeados de serviços ambientais. No que tange, ao capital natural global e serviços ecossistêmicos, estabeleceu-se um novo padrão de discussão. Assim, o que veio a ser chamado de serviços ecossistêmicos ou serviços ambientais, apresentava a figura financeira nesta relação, conforme Constanza et al. (1997). Assim, nos fins da década de 1990, e início dos anos 2000, o conceito de serviços ambientais veio a encontrar lugar na arena política, por exemplo, o Global Biodiversity Assessment 4, bem como o Ecosystem Approach 5, que fora adotado pelo UNEP-CDB (Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente 6-3 Informações disponíveis em Acesso em 19 de abril de 2011, às 12:23. 4 Para maiores informações, Acesso em 20 de abril de 2011, às 11:55. 5 "The ecosystem approach is a strategy for the integrated management of land, water and living resources that promotes conservation and sustainable use in an equitable way. Application of the ecosystem approach will help to reach a balance of the three objectives of the Convention. It is based on the application of appropriate scientific methodologies focused on levels of biological organization which encompass the essential processes, functions and interactions among organisms and their environment. It recognizes that humans, with their cultural diversity, are an integral component of ecosystems." Informações disponíveis em. Acesso em 20 de abril de 2011, às 12:01. 6 Para maiores informações, Acesso em 19 de abril de 2011, às 13:08.

9 Convenção da Diversidade Biológica 7 ), conforme Goméz-Baggethun et al. (2009, p. 1214). Do mesmo modo, a Avaliação Sistêmica do Milênio apresenta-se como baliza, no sentido de nortear a crítica, bem como sedimentar o conceito de serviços ecossistêmicos, ou serviços ambientais, em seus diversos ecossistemas, de modo a reforçar a dependência dos seres humanos em relação aos serviços ambientais. Da mesma forma, a articulação dos mercados adveio aos anos de 1990 aos 2000, quando houve uma ampliação na pesquisa, no que tange aos valores monetários dos serviços ambientais, o que motivou a criação de instrumentos, como incentivos econômicos, que objetivasse a conservação, como bem observam Gómez-Baggethun et al. (2009, p. 1209). Assim, percebe-se que os serviços ambientais têm sido negociados no mercado por um longo período, contudo não eram, assim, chamados de "serviços ambientais", e sua ligação, costumava dá-se de forma indireta, por exemplo, às taxas de energia, que têm sido implementadas há um longo período, contudo, sem conexão com o seqüestro de carbono, conforme Gómez-Baggethun et al. (2009, p. 1214), igualmente com as políticas de preço na agricultura na Comunidade Européia, a fim de melhorar a qualidade do meio ambiente e a biodiversidade. O Congresso dos Estados Unidos, em 1990, fixou limites às emissões de dióxido sulfúrico, bem como emitiram as permissões negociáveis para emissões de larga escala de SO², por meio do Clean Air Act 8, conforme Stavins apud Gómez-Baggethun et al. (2009, p. 1214). Da mesma forma, que por meio de seu Código de Águas (Clean Water Act) 9, foi permitido ao Corpo de Engenharia (Corps of Enginners) 10, emitir licenças, com o fim de autorizar danos nas zonas úmidas, desde que assumido o compromisso de restaurar, ou até mesmo, criar zonas úmidas em outros lugares. Os Mercados de Carbono tiveram sua gênese nos anos 2000, por exemplo, o United Kingdom Emissions Trading Scheme (ETS), que veio a fomentar o ingresso de companhias no Climate Change Agreement com o Governo. Assim, com o intuito de atender às metas, no que tange às emissões de gases causadores do efeito estufa, tal instrumento seria utilizado pelos participantes, por meio do comércio de emissões. 7 Para maiores informações, Acesso em 19 de abril de 2011, às 13:06. 8 Informações disponíveis em: Acesso em 20 de abril de 2011, às 13:31. 9 Informações disponíveis em: Acesso em 20 de Abril de 2011, às 13: Informações disponíveis em: Acesso em 20 de Abril de 2011, às 13:57.

10 Ainda, conforme Gómez-Baggethun et al. (2009, p. 1214), em 2005 fora lançado o Chicago Climate Exchange, que criou um regime de comércio baseado em metas voluntárias, no qual as companhias participantes, as quais, tivessem seus níveis de emissão acima de suas metas, poderiam negociar créditos daquelas, as quais, emitissem menos gases causadores do efeito estufa. Assim, ao tratar-se de Mercados de Serviços Ecossistêmicos (Markets for Ecosystem Services MES), provavelmente, o primeiro em escala internacional é o European Union Trading System (Comércio Europeu de Licenças de Emissão), que teve seu lançamento em 2005, que veio a instituir o mecanismo de negociação para os seis maiores gases 11 causadores do efeito estufa. De acordo com Gómez-Baggethun et al. (2009, p. 1214) um número crescente de mecanismos de pagamento por serviços ambientais espalhou-se por outros países meso-americanos e da América do Sul no início dos anos Por seu turno, Wunder (2005) ao definir o pagamento por serviços ambientais, o conceitua como "[I] uma transação voluntária através da qual [II] um serviço ecológico específico [III] é adquirido por um (ou mais adquirente [IV] de um (ou mais) provedor do serviço ecológico [V] se, e somente se, o provedor do serviço ecológico assegurar sua provisão (condicionalmente)" 12. Da mesma forma, Wunder et al (2008, p. 01) afirma que o pagamento por serviços ambientais é uma abordagem inovadora para a conservação que tem sido aplicada crescentemente, tanto nos países desenvolvidos, como nos países em desenvolvimento 13. Assim, os serviços ambientais são aqueles que fundamentalmente, 11 CO 2 - Dióxido de Carbono, N 2 O - Óxido Nitroso, CH 4 - Metano, CFCs - Clorofluorcarboneto, HFCs - Hidrofluorcarboneto, PFCs - Perfluorcarnoneto, e SF 6 - Hexafluoreto de enxofre. Conforme Anexo A Gases de efeito estufa e categorias de setores/fontes. Informações disponíveis em: Acesso em 26 de maio de 2011, às 12: defining PES as (a) a voluntary transaction where (b) a well-defined environmental service (ES) or a land use likely to secure that service (c) is being bought by a (minimum one) service buyer (d) from a (minimum one) service provider (e) if and only if the service provider secures service provision (conditionality). In: Wunder, S., Engel, S., Pagiola, S. Taking Stock: A comparative analysis of payments for environment services programs in developed and developing countries, Ecological Economics (2008), doi: /j.ecolecon Tradução livre de Payments for environmental services (PES) are an innovative approach to conservation that has been applied increasingly often in both developed and developing countries. In: Wunder, S., Engel, S., Pagiola, S. Taking Stock: A comparative analysis of payments for environment

11 mas não exclusivamente brindam as áreas silvestres, áreas que em seu conjunto conformam ecossistemas, paisagens, bacias hidrográficas e regiões. Dentro dos serviços ambientais de maior reconhecimento na literatura especializada 14 podemos citar: a estabilidade hidrológica, a mitigação de inundações, a moderação de microclimas, os processos ecológicos que têm lugar na biodiversidade das áreas naturais protegidas, os bancos genéticos e o habitat sano e intacto para a flora e a fauna. Os serviços ambientais, conceitualmente, foram associados ao conceito econômico de externalidades positivas, tal qual o conceito de poluição teve sua significação ligada às externalidades negativas 15. Desse modo, os serviços ambientais seriam como externalidades positivas oriundas dos diversos ecossistemas terrestres. A partir desse entendimento vislumbra-se a possibilidade de novas estratégias para internalizá-las, reconhecendo seu valor. 16 Desse modo, o pagamento por serviços ambientais configura-se como uma tentativa de instrumentalizar o Teorema de Coase 17, o qual estipula que o problema dos efeitos externos podem, sob certas condições, ser superados por meio de negociações privadas entre as partes afetadas 18, como também afirma Wunder et al. (2008, p. 665). Assim, as externalidades são os os custos ou benefícios gerados a terceiros e que não são levados em conta nos preços de mercado. Desta maneira, quando em caso de manifestar-se nos preços de mercado, o preço diminuiria se a atividade gera custo ou services programs in developed and developing countries, /j.ecolecon Ecological Economics (2008), doi: 14 Conforme os seguintes autores: MURANDIAN, R., Norgaard, R. B., Wunder, S., Engel, S., Pagiola, S., FISHER, Brendan., MORLING, Paul., TURNER, R. Kerry., KEMKES, R.J., PASCUAL, U., VATN, A.. 15 ALTMANN, A. Pagamento por serviços ambientais: Aspectos jurídicos para a sua aplicação no Brasil. Informação disponível em: Acesso em 06 de abril de 2011, às 14: ALTMANN, A. Pagamento por serviços ambientais: Aspectos jurídicos para a sua aplicação no Brasil. Informação disponível em: Acesso em 06 de abril de 2011, às 14: COASE, R. H. The problem of social cost. The Journal of Law and Economics3, pp In effect, PES programs attempt to put into practice the Coase theorem, which estipulates that the problems of external effects can, under certain conditions, be overcome through private negotiation between affected parties (Coase, 1960). In: Wunder, S., Engel, S., Pagiola, S. Taking Stock: A comparative analysis of payments for environment services programs in developed and developing countries, Ecological Economics (2008), doi: /j.ecolecon

12 externalidade negativa, ou aumentaria, se gera um benefício ou externalidade positiva 19. O valor concedido aos serviços ambientais e a necessidade de cobrar por eles são conceitos relativamente novos no mundo, sendo a Costa Rica um dos países pioneiros em idealizar e aplicar este mecanismo financeiro para fazer cobrança e pagamento por esses serviços. Assim, criou um programa chamado Pago por Servicios Ambientales (PSA), em 1997, que tinha como objetivo reverter as altas taxas de desflorestamento existentes à época, conforme Pagiola (2008). O fundamento desta figura não emerge da ocorrência, e sim da lógica racional de que o gênero humano deseja continuar recebendo os serviços de água limpa, ar puro, energia não contaminante, possibilidade de recreação, investigação e contemplação das belezas naturais por meio do turismo recreativo. É óbvio que eles têm um preço que devemos pagar, os usuários destes serviços. A floresta amazônica nos brinda com externalidades positivas, chamados aqui de serviços ambientais, na forma de florestas, recursos hídricos e biodiversidade. Entendemos aqui a externalidade 20 como a impossibilidade de internalizar todos os custos e benefícios derivados de uma atividade econômica, o qual introduz diferenças entre os custos e benefícios privados e os custos e benefícios sociais. A manutenção da quantidade e qualidade de água e sua distribuição no tempo, por exemplo, é um serviço ambiental das florestas que geralmente não se paga. Entretanto, o tema da qualidade da água não se esgota na discussão da transcendência do serviço ambiental, em comento. Assim mesmo, estudos de organismos internacionais 21 afirmam em crua realidade, que nos próximos anos a luta por acesso à água, por exemplo, em algumas regiões do mundo, será um dos motivos de conflitos entre países. 19 ALTMANN, A. Pagamento por serviços ambientais: Aspectos jurídicos para a sua aplicação no Brasil. Informação disponível em: Acesso em 06 de abril de 2011, às 14: Se os custos marginais privados divergem dos custos marginais sociais, para atingir o ponto óptimo da economia, há que internalizar essa diferença. Internalizar as externalidades ambientais negativas significa fazer com que o s prejuízos, que para a colectividade advêm da actividade desenvolvida pelos poluidores, sejam suportados por estes como verdadeiros custos de produção, de tal modo que as decisões dos agentes económicos acerca do nível de produção o situem num ponto mais próximo do ponto socialmente aceitável. ARAGÃO, Maria Alexandra de Sousa. O princípio do poluidor-pagador: pedra angular da política comunitária do ambiente. Coimbra, 1997, p Informações disponíveis em: Acesso em 24 de junho de 2009.

13 A conceituação de serviços ambientais ultrapassou o espaço acadêmico de modo a atingir as políticas públicas governamentais, as ONGS, os setores privados e públicos, de modo que foram avaliadas em termos econômicos, da mesma forma que foram incorporadas aos mercados e mecanismos de pagamentos, como em Gómez-Baggethun (2009, p. 1209). Desse modo, a idéia central destes mecanismos funda-se no argumento de que os provedores devem ser compensados pelos beneficiários de tais serviços ambientais. Mercados paralelos das externalidades ambientais comercializáveis, tidas como serviços ambientais, podem vir a fomentar mercados paralelos, por meio de seus pagamentos, que podem ser considerados, mais eficientes, às políticas governamentais, como as políticas educacionais, ou até mesmo as de comando e controle, conforme Ferraro (2001) e Wunder (2005) apud Van Hecken e Bastiaensen (2010, p. 786). O pagamento por serviços ambientais tenta uma conciliação entre os aspectos sociais e os benefícios dos proprietários de terras. Assim, tal mecanismo dá-se por meio de transferência da gestão dos recursos naturais do Estado para os agentes descentralizados, respondendo individualmente aos incentivos monetários. Da mesma forma, por meio da abordagem de tributação Pigoviana, ou seja, taxar as externalidades negativas ou subsidiar as externalidades positivas nos mercados, dos produtos existentes, visa a internalizar os valores relativos aos bens e serviços ambientais na economia de mercado, conforme, McAfee e Shapiro (2008) apud Hecken e Bastiaensen (2010, p. 786). Deste modo, teoricamente cria-se novos mecanismos de transação no mercado, que pagam separadamente para a provisão de serviços ambientais positivos. O pagamento por serviços ambientais visa à implementação do Teorema de Coase, que estipula que os problemas devam ser superados por meio de negociações privadas entre as partes afetadas, ou seja, ao invés de punir os fazendeiros pelo "mau comportamento", os beneficiários de "bom comportamento" devam ser pagos. Ainda, os pagamentos deveriam ser fomentados em mercados onde a demanda por parte dos compradores de serviços ambientais são ofertados pelos provedores de serviços ambientais, que determinam os preços, de acordo com Van Hecken & Bastiaensen (2010, p. 789). Entretanto, atores nacionais, internacionais, ou semi-públicos (Governos, doadores, agências de desenvolvimento, ONGs) e / ou corpos locais de governança (municipalidades, organizações comunitárias) frequentemente precisam

14 organizar pagamentos e estabelecer preços, substituindo a inexpressiva e de difícil organização demanda no mercado de serviços ambientais. Entretanto, chama-se a atenção para o que pode ser considerado como uma divergência do propósito original, no que tange à aplicação do conceito de serviços ambientais, que em sua gênese, objetivava fins pedagógicos, para atingir o interesse público, contudo, houve um aumento na ênfase pela cobrança pelos serviços ambientais como commodities em potenciais mercados, de acordo com Peterson et al. (2010) apud Gómez-Baggethun (2009, p. 1209). Contudo, no que tange ao pagamento por serviços ecossistêmicos, tais esquemas de pagamentos têm sido adotados em grande velocidade, e frequentemente sem muita discussão crítica, através do espectro do debate das políticas de conservação, desenvolvendo uma vida independente de seus promulgadores. O processo de commodificação dos serviços ambientais é feito em três estágios, quais sejam i) enquadramento de uma função ecológica como serviço; ii) atribuir-lhe um único valor de troca e, iii) unir provedores e usuários desses serviços em um mercado de troca 22. Gómez-Baggethun (2009, p. 1215) prossegue, ao afirmar que uma visão pragmática tem dado o tom da discussão em torno da temática dos pagamentos por serviços ambientais, com uma visão voltada para o mercado como uma resposta ao apelo conservacionista em busca de uma ação política no curto prazo, a fim de que se estanque a perda de tais serviços ambientais. Da mesma forma, Turner e Daily 23 (2008, p. 29), como segue: Acordos nacionais aos internacionais que buscam proteger e conservar o capital natural mundial principalmente através de mecanismos econômicos baseados no mercado necessitam incorporar as complexidades locais sociais, políticas, legais e culturais em sua concepção e prática. 22 Nossa tradução: " ( ) the commodification process covers three main stages: i) framing an ecological function as a service, ii) assigning it a single exchange-value and, iii) linking providers and users of these services in a market exchange." In: GÓMEZ-BAGGETHUN, E., GROOT, R., LOMAS, P., MONTES, C. The history of ecosystem services in economic theory and practice: from early notions to markets and payment schemes. p doi: /j.ecolecon p Nossa tradução:"national to international arrangements seeking to protect and conserve global natural capital mainly through market-based economic incentive mechanisms need to incorporate local social, political, legal and cultural complexities into their design and practice." TURNER, R. K., DAILY, G. C. The Ecosystem Services framework and natural capital conservation. Environ, Resource Economics. DOI: /s , pp

15 Turner e Daily (2008, p.29) asseveram ao afirmar que "a questão levantada é que talvez, em termos de ação real e não retórica, a comunidade global não se preocupa muito com a perda da biodiversidade e assuntos relacionados." 24 A compreensão das funções ecossistêmicas como valores de troca que poderão estar sujeitos à monetização e venda, dá-se a partir da divulgação dos conceitos relativos aos serviços ecossistêmicos. Assim, a aplicação da lógica do mercado ao mercado da conservação dos ecossistemas, apresenta-se controverso no processo de transformação dos serviços ambientais em commodities, por meio de uma sistematização econômica, conforme. Para tanto, Gómez-Baggethun et al. (2009, p. 1215) afirmam que umas das implicações para que se fundamente a lógica dos pagamentos por serviços ambientais, seja feita conforme uma análise embasada no Teorema de Coase, que objetiva "internalizar valores não-transacionáveis da natureza em incentivos econômicos reais, com ênfase na eficiência econômica das transações puras de mercado, direitos de propriedade bem definidos, e ausência de intermediários" 25. Entretanto, as construções ideológicas não são neutras, pois afetam, por exemplo, o regime de valoração e relação com as propriedades. Da mesma forma, afirmam Corbera et al. (2007) apud Gómez-Baggethun et al. (2009, p. 1215) que uma vez assumido o imperativo de que se tenha uma titulação territorial bem definida, a fim de que se crie mercados que atuem de forma norteadora, por exemplo, na privatização do sistema de propriedades comuns baseadas no direito costumeiro, o que apresenta-se como uma conseqüência da valoração econômica, no estabelecimento de mecanismos de mercado para a conservação dos diversos ecossistemas. 24 Nossa tradução: "The question is raised that maybe, in terms of real action rather than rhetoric, the global community does not care that much about biodiversity loss and related issues. The pessimistic perspective is strengthened further by the argument that the "easiest" ecosystem conservation options have already been taken and that in the future, contexts in which the economic opportunity costs of conservation will be higher will be the norm." pp. 30. TURNER, R. K., DAILY, G. C. The Ecosystem Services framework and natural capital conservation. Environ, Resource Economics. DOI: /s , pp "Coasean-based analysis is used to pose the logic of PES as mechanisms to translate non-market values of nature into real economic incentives, emphasizing the economic efficiency advantages of sheer maket transactions, well-defined property rights and absence of intermediaries." In: GÓMEZ- BAGGETHUN, E., GROOT, R., LOMAS, P., MONTES, C. The history of ecosystem services in economic theory and practice: from early notions to markets and payment schemes. doi: /j.ecolecon p

16 Desse modo, o fomento de incentivos econômicos, é um aspecto a ser considerado, que podem levar à lógica do individualismo e competição em sociedades previamente estruturadas sob os valores de comunidade e reciprocidade. Assim, tais pagamentos podem transformar a lógica do que é considerado apropriado a ser feito, para começar a pensar o que é individualmente melhor. Na mesma esteira, Bowles (2008) apud Gómez-Baggethun et al. (2009, p. 1216) afirmam, a partir de experiências empíricas, que se o pagamento é tido como insuficiente a fim de compensar o custo de oportunidade pela conservação, tais mecanismos, como os pagamentos por serviços ambientais, poder ser contra-produtivos. Assim, o pagamento por serviços ambientais ao ser introduzido em países em desenvolvimento, em sociedades alijadas do mercado, mecanismos de mercado com fins de preservação da natureza, por meio de organizações internacionais, podem originar conscientemente, ou inconscientemente, o homo economicus, em ambientes, onde tal lógica inexistia. Da mesma forma, Gómez-Baggethun et al.(2009, p. 1216) questionam a forma utilitária como tem se formulado as questões ecológicas e estratégias de mercado, que podem vir a mudar a forma como as pessoas entendem e se relacionam com a natureza, o que pode ser contra-produtivo, tendo como premissa a preservação. Contudo, o usuário da terra, agora é visto como um provedor de serviço, chamado de serviço ambiental, conforme Van Hecken e Bastiaensen (2010, p. 789). Embora não configure como objetivo principal nos sistemas de pagamentos por serviços ambientais, a redução da pobreza tem sido reconhecida como um efeito colateral positivo do mercado ambiental. Assim mesmo, há críticas ao conceito dos pagamentos dos serviços ambientais, quando tais programas ignoram o contexto nos quais estão inseridos, bem como as interações humanas decorrentes deste contexto, para embasar-se, sobretudo, nos mercados potenciais, a fim de superar os problemas envolvidos, enquanto que deveriam embasar-se em ações coletivas, conforme autores como Murandian et al. (2010), Van Hecken e Bastiaensen (2010), bem como Vatn (2010). Da mesma forma, McAfee (1999, p. 151) aponta para a despolitização implícita do ambientalismo, no sentido de criar-se a idéia de que a diversidade biológica pode ser salva sem mudanças estruturais na distribuição de poder. Assim, o pagamento por serviços ambientais não deveria ser visto como uma solução solitária, mas sim como parte integrante de uma abordagem

17 política mais vasta que abranja uma diversidade de intervenções mercantis e nãomercantis, como bem entendem Engel et al.(2008), bem com Murandian et al. (2010). Deste modo, um ponto importante da presente questão diz respeito aos limites sociais de direitos de propriedade privada, pois uma correta caracterização de uma externalidade está mais ligada com questões políticas e morais, do que como um objetivo, com atribuições técnicas. Da mesma forma, afirma Salzman (2005) apud Van Hecken e Bastiaensen (2010, p. 789) sobre a categorização de externalidades, que objetiva menos nos modelos ecológicos e nas medidas biofísicas, do que na atribuição e a definição da titulação, que mudam ao longo do tempo. Da mesma forma, a expropriação, ou atenuação dos direitos de propriedade dos usuários da localidade em nome de programas de pagamento por serviços ambientais seria insustentável, ineficiente e possivelmente injusto, sob o ponto de vista do bem-estar social. Entretanto, reconhece-se que ao empurrar a conservação em um contexto de mercado condicionado, os programas de pagamentos por serviços ambientais requerem pagamentos em curso, em detrimento de programas de pagamentos finitos, conforme Pagiola et al. (2002). Assim, os projetos em curto prazo, financiados pelo Governo, os regimes de pagamentos por serviços ambientais levam a resultados insustentáveis, de modo que o financiamento em longo prazo devam ser garantidos, a fim de transformar projetos singulares, em projetos de pagamentos por serviços ambientais sustentáveis a longo prazo. Os serviços globais, como a proteção da biodiversidade e seqüestro de carbono, deveriam ser financiados globalmente, ao passo que os benefícios locais, tais como serviços de bacias hidrográficas, ou beleza cênica, deveriam ser financiados localmente, afirmam Van Hecken e Bastiaensen (2010, p. 789). Por outro lado, os sistemas de Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL), especificamente no caso de seqüestro de carbono, por vezes, são de complicada implementação, principalmente pelo escasso financiamento, altos custos de transação, regras rígidas e condicionalidade atrelada ao seu financiamento. Deste modo, as perspectivas para o financiamento sustentável, nessa conjuntura de pagamento por serviços ambientais, encontra-se largamente concentrado nas comunidades locais. Assim, há um movimento de mudança de programas de financiamento governamental para programas financiados pelos usuários, nos quais há uma tentativa

18 de desenvolver fontes adicionais de financiamento dos usuários individuais de serviços ambientais para complementar seus financiamentos públicos, conforme Wunder et al. (2008, p. 851). Deste modo, o tema de quem paga, e quem se favorece, necessita ser equacionado com mais rigor e maior aprofundamento, no momento da avaliação das propostas para implementação de esquemas de pagamentos de pagamentos por serviços ambientais, segundo Van Hecken e Bastiaensen (2010, p. 790). De acordo com Turner e Daily 26, como segue: Para a prestação dos serviços ambientais ser eficiente, é importante que os investimentos na cobertura/uso em terrenos particulares sejam estrategicamente orientados em torno do conjunto completo de serviços desejados e coordenados em toda a paisagem. Isso ocorre porque a configuração espacial dos ecossistemas influencia a produção de serviços. Assim, a fim de que se tenha um programa de pagamento de serviços ambientais, faz-se necessário um sistema que tenha em seu escopo, provisionamento para uma cobertura holística dos serviços ambientais ofertados em uma determinada região, para que tenha uma proteção integral dos bens e serviços ambientais envolvidos. Turner e Daily sugerem que, "o quadro de serviços ambientais e experimentos práticos aqui destacam a clara e poderosa ética, e cada vez mais, uma racionalidade econômica - para proteger as pessoas de água poluída, enchentes e mudanças climáticas" 27. Assim, pretende-se utilizar a racionalidade econômica, a fim de promover as mudanças necessárias na forma como os bens e serviços ambientais são percebidos pela sociedade, mormente os agentes econômicos, no sentido de mitigar os efeitos das mudanças climáticas. 26 Nossa tradução: "For the provision of ecosystem services to be efficient, it is important that investments in particular land covers/uses be strategically oriented around the full suite of desired services and coordinated across landscapes. This is because the spatial configuration of ecosystems greatly influences the production of services. (Goldman et. forthcoming). " pp. 33 In: TURNER, R. K., DAILY, G. C. The Ecosystem Services framework and natural capital conservation. Environ, Resource Economics. DOI: /s , pp Nossa tradução: "The ESF and practical experiments described here highlight the clear and powerful ethic - and increasingly, an economic rationale for protecting people from unsafe drinking water, flooding and climate change." pp. 34. In: TURNER, R. K., DAILY, G. C. The Ecosystem Services framework and natural capital conservation. Environ, Resource Economics. DOI: /s , pp

19 Entretanto, há provas analíticas e empíricas, a fim de que se façam recomendações aos economistas e elaboradores de políticas públicas, contudo, faz-se necessário uma análise por parte dos cientistas, no sentido de confirmarem, se o modelo de taxas e impostos de Pigou são suficientes para se manterem a sustentabilidade dos serviços ecossistêmicos, conforme Brown et al. (2010, p. 363). Na mesma esteira, Seppelt et al. (2011, p. 06) afirmam que após análises de diversas pesquisas, no que tange aos serviços ecossistêmicos, fora constatado que as informações, a partir de específicos métodos empregados, em geral, foram apresentadas de forma não confiável, ou incompletas, o que, ocasionalmente, tornara difícil, o julgamento, a respeito da qualidade científica do estudo. 4. CONSIDERAÇÕES FINAIS Considerando-se as proporções dos problemas ambientais enfrentados atualmente pela humanidade, tem-se um consenso a respeito da necessidade de um enfrentamento da origem do problema, além da adoção de medidas mitigadoras, que constitui uma urgência da contemporaneidade. A adoção de instrumentos econômicos de preservação ambiental constitui uma resposta que não busca um rompimento com o sistema capitalista, mas propõe uma adequação para que se atendam as necessidades de preservação, notadamente, aquelas relativas à manutenção do funcionamento de certos ecossistemas, como as florestas ou os fluxos hidrológicos, que possuem importância vital para a manutenção da vida com qualidade no planeta. Os sistemas de pagamento por serviços ambientais tem sido pensados no intuito de evitar o desgaste dos ecossistemas e, se servir a esse propósito, podem ser de valiosa utilidade para que se alcance, gradativamente o equilíbrio ambiental almejado. No entanto, conforme se pôde observar, nota-se que há que se pensar o mecanismo de forma mais voltada às necessidades sociais, dissociando-o, na medida do possível, das medidas meramente econômicas. Outra constatação demonstrada é a necessidade de uma construção teórico-científica plausível desses mecanismos, para que contem com a credibilidade necessária a plena realização de seus objetivos no campo prático,

20 principalmente no que tange a sanar as contradições e inadequações demonstradas pelos críticos, como aquelas demonstradas no presente trabalho. Obviamente, esses mecanismos não poder ser vistos como a panacéia dos problemas do planeta, mas se somados a toda uma gama de mudanças comportamentais no trato com a natureza, podem contribuir para que se atinja esse objetivo. 5. REFERÊNCIAS ALTMANN, Alexandre. Pagamento por serviços ambientais: aspectos jurídicos para sua aplicação no Brasil. In: BENJAMIM, Antonio Herman; IRIGARAY, Carlos Teodoro; LECEY, Eladio e CAPPELI, Silvia. Florestas, mudanças climáticas e serviços ecológicos. V. 1. São Paulo: Imprensa oficial do Estado de São Paulo, pp BRASIL. Lei de 11 de setembro de Dispõe sobre a proteção do consumidor e dá outras providências. In: Diário Oficial da União, Brasília: 11 de setembro, FERREIRA, Aurélio Buarque de Holanda. Novo dicionário Aurélio da língua portuguesa. 3ª Ed. Formato eletrônico. São Paulo: Editora Positivo, FURLAN, Melissa. Mudanças climáticas e valoração econômica da preservação ambiental: o pagamento por serviços ambientais e o princípio do protetor-recebedor. Curitiba: Juruá, GOMÉZ-BAGGETHUN, Erik; GROOT, Rudolf de; LOMAS, Pedro L.; MONTES, Carlos. The history os ecosystem services in economic theory and pratice: from early notions to markets ans payment schemes. Ecological economics. Vol. 69, 2010, HARTMANN, Philipp. A cobrança pelo uso de água como instrumento econômico na política ambiental: estudo comparativo e avaliação econômica dos modelos de cobrança pelo uso da água bruta propostos e implementados no Brasil. Porto Alegre: AEBA, HECKEN, Gert Van; BASTIAENSEN, Johan. Payments for ecosystem services: justified or net? A political review. Envoronmental science & police. Vol. 13, 2010, HIGUCHI, Niro. O papel da floresta amazônica no processo de mudanças climáticas globais. Disponível em <http://www.web.cena.usp.br>. Acesso em 25 de março de 2011.

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