ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

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1 1 ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 1. Conceito de Administração Pública Órgãos Públicos 2.1. Teorias que buscam justificar a natureza jurídica da relação entre Estado e agentes públicos Teoria do mandato Teoria da representação Teoria do órgão Conceito de órgão público Criação e extinção dos órgãos públicos Capacidade processual Principais características dos órgãos públicos Classificação Centralização e descentralização 3.1. Centralização e descentralização política Centralização e descentralização administrativas Descentralização Administrativa Territorial Descentralização administrativa por serviços ou outorga Descentralização por delegação ou colaboração Administração Pública Direta e Indireta 4.1. Administração Pública Direta Administração Pública Indireta Criação das entidades da Administração Indireta Revisão de Véspera de Prova RVP... 28

2 2 1. Conceito de Administração Pública A expressão Administração Pública não apresenta um sentido único, pois pode ser estudada e analisada sob vários enfoques diferentes. Dentre os vários sentidos que podem ser atribuídos à referida expressão, encontram-se o sentido objetivo, material ou funcional e, ainda, o sentido subjetivo, formal ou orgânico. Em sentido subjetivo, a Administração Pública pode ser entendida como o conjunto de órgãos, pessoas jurídicas (entidades políticas e entidades administrativas) e agentes públicos encarregados do exercício da função administrativa. Esse é um sentido que as bancas examinadoras gostam muito de exigir em suas provas, portanto, é necessário ficar atento. Ao utilizar a expressão Administração Pública em sentido subjetivo, a banca examinadora estará se referindo à composição e organização das entidades e órgãos que integram a sua estrutura, a exemplo das autarquias, empresas públicas, entidades políticas (União, Estados, Municípios e Distrito Federal) etc. De outro lado, em sentido objetivo, material ou funcional, a expressão administração pública (que deve ser grafada com as iniciais minúsculas), consiste na própria função administrativa exercida pelos órgãos, entidades e agentes que integram a Administração Pública em sentido subjetivo. Nesse caso, estudaremos as atividades finalísticas exercidas pela administração, a exemplo do fomento, serviço público, polícia administrativa e intervenção administrativa, e não a sua composição e estruturação. A partir de agora, utilizarei a expressão Administração Pública somente em seu sentido subjetivo, pois iremos restringir o nosso estudo, neste momento, aos órgãos e entidades que a integram. E os agentes públicos, serão esquecidos? É claro que não, iremos estudá-los posteriormente, em uma aula específica, já que também integram a Administração Pública em sentido subjetivo. (FCC/Executivo Público Casa Civil/2010) A Administração Pública em seu sentido subjetivo compreende o conjunto de agentes, órgãos e entidades designados para executar atividades administrativas. Assertiva considerada correta.

3 3 2. Órgãos públicos Todos aqueles capazes de contrair direitos e obrigações são conhecidos como pessoas ou sujeitos de direito, podendo estabelecer relações jurídicas com outras pessoas ou sujeitos de direito, pois é a existência de uma personalidade que possibilita o estabelecimento de relações jurídicas. O Estado é considerado um ente personalizado, ou seja, é dotado de personalidade jurídica. Entretanto, não possui vontade própria, não consegue se expressar diretamente para estabelecer relações jurídicas com outras pessoas ou sujeitos de direito. Sendo assim, é obrigado a manifestar a sua vontade através da atuação de seus agentes públicos, cujos atos praticados lhe são diretamente imputados (quando o agente público pratica um ato no exercício da função pública é como se o próprio Estado o tivesse praticado e, portanto, é o ente estatal que inicialmente deverá ser responsabilizado pelos prejuízos que eventualmente forem causados a terceiros). Diversas teorias foram criadas para tentar justificar a possibilidade de se atribuir a uma pessoa jurídica (Estado) atos praticados por pessoas físicas (agentes públicos). E, como não poderia ser diferente, são frequentes as questões em provas sobre o tema Teorias que buscam justificar a natureza jurídica da relação entre Estado e agentes públicos Teoria do mandato Essa teoria considerava o agente, pessoa física, como mandatário da pessoa jurídica. Tem origem no direito civil, sendo a mais antiga das teorias criadas para explicar a ligação do Estado (que é uma pessoa jurídica) a uma pessoa natural (agente público). Alegavam os seus defensores que os agentes públicos atuavam em nome do Estado em virtude de uma suposta procuração fictícia que lhes havia sido outorgada. Várias críticas surgiram em oposição à teoria do mandato. A principal delas afirma que, como o Estado não tem vontade própria, não poderia outorgar uma procuração a alguém. Assim, a teoria restou superada e você precisa saber de sua existência apenas para fins de concurso público.

4 Teoria da representação Se comparada com a teoria anterior, possui critérios mais sensatos e razoáveis, pois afirma que a atuação dos agentes públicos expressaria a vontade do Estado em decorrência de lei. O agente público seria equiparado a um tutor ou curador e o Estado seria um incapaz. Essa teoria também foi muito criticada, tendo sido descartada doutrinariamente, pois apresentava a ideia de que o Estado estaria escolhendo os seus próprios representantes, o que não acontece na tutela ou curatela. Ademais, se o representante ultrapassasse os poderes de representação e causasse prejuízo a terceiros, o Estado não poderia ser responsabilizado, o que é inadmissível. No concurso público para o cargo de Analista Judiciário do Tribunal de Justiça de Pernambuco, realizado em 2012, a FCC considerou incorreta a seguinte assertiva: a atividade dos órgãos públicos não se identifica e nem se confunde com a da pessoa jurídica, visto que há entre a entidade e seus órgãos relação de representação ou de mandato Teoria do órgão Criada pelo jurista alemão Otto Gierke, a teoria do órgão declara que o Estado manifesta a sua vontade através de seus órgãos públicos, que são titularizados por agentes públicos. Os atos praticados pelos órgãos são imputados à pessoa jurídica a cuja estrutura estão integrados, o que se convencionou denominar de imputação volitiva. A teoria do órgão distingue a entidade, que possui personalidade jurídica, do órgão público, que é desprovido de personalidade jurídica. A teoria do órgão teve grande aceitação doutrinária e jurisprudencial no Brasil, portanto, é importante que você se lembre de que o Estado manifesta a sua vontade através de seus órgãos públicos, que são ocupados por agentes públicos e não possuem personalidade jurídica.

5 Conceito de órgão público A conceituação de órgão público mais explorada pelas bancas examinadoras é a do professor Hely Lopes Meirelles, que os conceitua como centros de competência instituídos para o desempenho de funções estatais, através de seus agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a que pertencem. Uma das principais características do órgão público, que nada mais é do que uma unidade organizacional (divisão administrativa) dentro de determinada entidade, é o fato de não possuir personalidade jurídica própria, já que os seus atos são atribuídos (imputados) à pessoa jurídica a qual pertencem. (FCC/Analista Judiciário TRE AL/2010) Os órgãos públicos são centros de competência instituídos para o desempenho de funções estatais, através de seus agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a que pertencem. Assertiva considerada correta pela banca. Antes de analisarmos as suas principais características, é necessário que você saiba que os órgãos públicos são consequência da desconcentração administrativa. Pergunta: Professor, o que significa desconcentração administrativa? A desconcentração nada mais é que a distribuição interna de competências dentro de uma mesma pessoa jurídica. Trata-se da criação de órgãos públicos que fazem parte de uma mesma estrutura, hierarquizada, criada com o objetivo de tornar mais ágil e eficiente a execução das finalidades administrativas previstas em lei. A desconcentração pode ser efetuada tanto pelos entes que compõem a Administração Direta (União, Estados, Municípios ou Distrito Federal), quanto pelos entes que integram a Administração Indireta (autarquias, fundações públicas, sociedades de economia mista e empresas públicas). Em provas de concurso, é mais comum você encontrar questões afirmando que a desconcentração ocorre no âmbito de uma entidade pertencente à Administração Direta, o que não está errado. Contudo, lembre-se de que também poderá ocorrer a criação de órgãos dentro das entidades administrativas, ou seja, aquelas que integram a Administração Indireta.

6 6 Essa é a informação prevista expressamente no 2 o, artigo 1º, da Lei 9.784/1099 (Lei de processo administrativo federal): 2 o Para os fins desta Lei, consideram-se: I - órgão - a unidade de atuação integrante da estrutura da Administração direta e da estrutura da Administração indireta; A UNIÃO é pessoa jurídica regida pelo Direito Público, portanto, possui personalidade jurídica própria, podendo contrair direitos e obrigações. E, para facilitar a persecução de seus objetivos, tanto o texto constitucional quanto a lei criaram vários órgãos dentro de sua estrutura (desconcentração), encarregando cada um deles de funções específicas. Todavia, os atos praticados pelos órgãos públicos federais (da União) serão imputados à própria União, pois eles não detêm personalidade jurídica e, portanto, não podem contrair direitos e obrigações. Dificilmente você encontrará uma questão em prova afirmando que a União criou uma lei X, a União julgou o processo W ou a União criou o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC). Mas, por quê? É simples. Porque a União possui em sua estrutura vários órgãos especializados e cada um deles é responsável por uma função específica. Exemplo: No âmbito da União, a Constituição Federal criou alguns órgãos públicos, denominados independentes, que assumiram a responsabilidade de criar leis (Congresso Nacional, Câmara dos Deputados e Senado Federal), de julgar (Tribunais Regionais Federais, Superior Tribunal de Justiça, Juízes Federais, etc.) e de administrar a máquina estatal (Presidência da República). Assim, deve ficar bem claro que a União resolveu criar centros especializados de competências (órgãos públicos) para facilitar o alcance de seus objetivos, estabelecidos expressamente no artigo 2º da CF/1988. Todos esses órgãos a que me referi e que estão previstos diretamente no texto constitucional não possuem personalidade jurídica. Assim, os atos que praticam são imputados diretamente à União, que possui personalidade jurídica e pode contrair direitos e obrigações. Caso um servidor do Senado Federal no exercício de suas funções públicas, por exemplo, pratique ato que cause prejuízos a um particular, este deverá acionar judicialmente a União, caso queira pleitear uma indenização por danos materiais e/ou morais, e não o Senado Federal.

7 7 Mas, por quê? Porque o Senado Federal é um órgão e, portanto, não possui personalidade jurídica, fato que impede a sua responsabilização pelos supostos danos materiais e/ou morais. A desconcentração não ocorre somente no âmbito da Administração Direta da União, mas também nas esferas estadual, municipal e distrital. Ademais, também pode ocorrer no âmbito das entidades da Administração Pública Indireta. Exemplos: Uma Secretaria Estadual de Fazenda, assim como todas as demais secretarias de governo de um Estado, são órgãos públicos estaduais. O mesmo ocorre na esfera municipal, em relação às secretarias municipais de governo, que também são órgãos. Nos mesmos moldes, como consequência da necessidade de especialização técnica e respeito ao princípio constitucional da eficiência, os órgãos também podem ser criados na estrutura de entidades integrantes da Administração Pública Indireta. Exemplo: O IBAMA, autarquia pertencente à Administração Pública Federal Indireta e detentora de personalidade jurídica de Direito Público, possui em sua estrutura diversos órgãos, cada um deles com atribuições e competências próprias. Como não possuem personalidade jurídica, esses órgãos não atuam em nome próprio, mas sim em nome do IBAMA. Portanto, todas as atividades administrativas executadas pelos órgãos que integram a estrutura do IBAMA consideram-se praticados pela própria autarquia, o que é muito lógico.

8 10 Para ficar ainda mais fácil o entendimento, vamos analisar rapidamente a organização da Presidência da República e dos Ministérios, que está prevista na Lei Federal /03. A Presidência da República é o órgão mais importante dentro da organização administrativa do Poder Executivo Federal. Nos termos da Lei /03, a Presidência da República possui, dentro de sua própria estrutura, diversos outros órgãos, que lhe são subordinados. Pergunta: Professor, dentro da estrutura de um órgão independente (Presidência da República, por exemplo), seria possível a criação de outros órgãos, subordinados ao primeiro? Com certeza! Em conformidade com o artigo 1º da citada lei, a Presidência da República é constituída, essencialmente, pela Casa Civil; pela Secretaria- Geral; pela Secretaria de Relações Institucionais; pela Secretaria de Comunicação Social; pelo Gabinete Pessoal; pelo Gabinete de Segurança Institucional; pela Secretaria de Assuntos Estratégicos; pela Secretaria de Políticas para as Mulheres; pela Secretaria de Direitos Humanos; pela Secretaria de Políticas de Promoção da Igualdade Racial; pela Secretaria de Portos; e pela Secretaria de Aviação Civil, além de vários outros órgãos de assessoramento. Ademais, é importante destacar que os Ministérios também são órgãos diretamente subordinados a outro órgão: a Presidência da República (o Ministério da Previdência, por exemplo, é subordinado à Presidência da República). Aprofundando um pouquinho mais, é válido destacar que os Ministérios também podem desconcentrar a sua estrutura administrativa, criando outros órgãos internos. Exemplo: O inciso XII, artigo 29, da Lei /03, declara que o MINISTÉRIO DA FAZENDA possui em sua estrutura vários outros órgãos, que lhe são subordinados. Entre eles, podemos citar o Conselho Monetário Nacional, o Conselho Nacional de Política Fazendária, o Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional, o Conselho Nacional de Seguros Privados, o Conselho de Recursos do Sistema Nacional de Seguros Privados, de Previdência Privada Aberta e de Capitalização, o Conselho de Controle de Atividades Financeiras, a Câmara Superior de Recursos Fiscais, os 1o, 2o e 3o Conselhos de Contribuintes, o Conselho Diretor do Fundo de Garantia à Exportação - CFGE, o Comitê Brasileiro de Nomenclatura, o Comitê de Avaliação de Créditos ao Exterior, a Secretaria da Receita Federal do Brasil, a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, a Escola de Administração Fazendária (ESAF) e até 05 (cinco) secretarias.

9 11 Não se desespere! Você não precisa ficar decorando todos esses órgãos, pois apenas estou explicando como é que se constitui a estruturação de um órgão público. Para conseguir visualizar o que estou escrevendo, observe bem o seguinte organograma do Ministério da Fazenda, que indica perfeitamente como estão dispostos os órgãos que integram a sua estrutura administrativa: Atenção: No organograma do Ministério da Fazenda estão presentes todos os órgãos e também entidades que fazem parte de sua estruturação. Todavia, lembre-se de que entidade não é órgão público, pois possui personalidade jurídica própria (a exemplo do BNB, SUSEP, CEF, Banco Central etc.). Apesar de

10 12 estarem inseridas em seu organograma, as entidades administrativas não estão subordinadas ao Ministério, mas somente vinculadas, conforme estudaremos posteriormente. Aprofundando novamente no assunto, é válido esclarecer que todos os órgãos que integram a estrutura do Ministério da Fazenda também podem desconcentrar as suas atividades administrativas, como acontece com a ESAF. Observe que, na estrutura da ESAF, iremos encontrar diversos outros órgãos, tais como diretorias, centros regionais, gerências e chefias e, sendo assim, todos eles são fruto da desconcentração. E para não ficar muito cansativo, gostaria apenas de ressaltar que todos os órgãos citados abaixo também podem se desconcentrar, dando origem a novos órgãos em suas respectivas estruturas. Na sequência, os novos órgãos criados também poderão se desconcentrar e assim por diante. Bem, vai chegar um determinado momento em que a desconcentração não mais será possível, por questão de lógica. De qualquer forma, lembre-se de que, independentemente do nível ou do número de órgãos que foram criados, sempre estaremos nos referindo a uma única pessoa jurídica. Sendo assim, os atos praticados por todos os órgãos que apresentei deverão ser imputados à União, que deu origem a toda essa desconcentração. Diretor Geral Diretor-Geral Adjunto Diretor-Geral Adjunto Diretoria de Administração Dirad Diretoria de Atendimento e Coordenação de Programa Dirat Diretoria de Cooperação Técnica e Pesquisa Dirco Diretoria de Educação Dired Diretoria de Recrutamento e Seleção Dires Centro Estratégico de Formação e Educação Permanente - Cefor (entre vários outros órgãos que não irei citar)

11 13 (FCC/Analista Judiciário TRE AL/2010) Quando a Administração Pública, diante da complexidade das atividades por ela desenvolvidas, distribui competências, no âmbito de sua própria estrutura, a fim de tornar mais ágil e eficiente a prestação dos serviços, ocorre a técnica administrativa intitulada desconcentração. Assertiva considerada correta Criação e extinção dos órgãos públicos Nos termos do artigo 61, 1º, II, e, combinado com o artigo 48, XI, da Constituição Federal, os órgãos públicos somente podem ser criados ou extintos através de lei. No momento da desconcentração, podem ser levados em conta o critério territorial ou material. Quando os órgãos públicos são criados em função de sua localização territorial, a exemplo da Superintendência Regional da Polícia Federal em Minas Gerais, em São Paulo, na Bahia, no Amazonas e em outros Estados, ocorre a desconcentração territorial. Por outro lado, a desconcentração pode ocorrer em razão da natureza das atividades a serem exercidas pelo órgão público, a exemplo do Ministério da Saúde, Ministério da Educação, Ministério dos Transportes, Ministério da Previdência, entre outros. Neste caso, estaremos diante da denominada desconcentração material. Apesar de a criação de órgãos públicos depender de instrumento legal, é importante esclarecer que a organização e o funcionamento desses órgãos pode ocorrer mediante a edição de decreto autônomo, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos (artigo 84, VI, a, da CF/88). Sendo assim, deve ficar bem claro que o Presidente da República não pode criar ou extinguir órgãos públicos, mas pode expedir decreto para organizar o funcionamento desses órgãos na Administração Pública Federal, desde que não implique aumento de despesas. Por simetria, tal prerrogativa também deve ser estendida aos demais Chefes do Executivo em âmbito estadual, distrital e municipal Capacidade processual ou judiciária Segundo o entendimento majoritário da doutrina, é possível definir a capacidade processual como a capacidade de estar em juízo, ou seja, a aptidão para atuar pessoalmente na defesa de direitos e obrigações, de exercer, por si só, os atos da vida civil.

12 14 O artigo 7º do Código de Processo Civil declara expressamente que "toda pessoa que se acha no exercício dos seus direitos tem capacidade para estar em juízo". Pergunta: Professor, como os órgãos públicos não são pessoas (físicas ou jurídicas), existe a possibilidade de figurarem no polo ativo ou passivo de uma relação processual (uma ação judicial)? Em regra, não. Entretanto, em caráter excepcional, existem algumas situações nas quais os órgãos públicos, mesmo não possuindo personalidade jurídica, poderiam integrar uma relação processual: 1ª) Para a defesa de suas prerrogativas funcionais: nesse caso, é assegurada capacidade processual aos denominados órgãos independentes e autônomos para ingressarem com mandado de segurança para a defesa de suas competências, quando violada por outros órgãos. Exemplo: Imaginemos que o Poder Executivo deixe de repassar ao Tribunal de Contas as verbas orçamentárias que lhes são devidas, no prazo previsto no texto constitucional, desrespeitando a sua autonomia financeira. Nesse caso, o próprio Tribunal poderá propor um mandado de segurança com o objetivo de defender as suas prerrogativas constitucionais (direito ao recebimento dos repasses orçamentários, pois, sem esses recursos, o Tribunal de Contas não consegue sequer arcar com as suas despesas básicas de funcionamento). 2ª) Na defesa dos interesses e direitos dos consumidores: nos termos do inciso III, artigo 82, do Código de Defesa do Consumidor, alguns órgãos públicos (mesmo não possuindo personalidade jurídica) são legitimados a ingressarem com ação judicial na defesa dos interesses e direitos dos consumidores, individualmente ou a título coletivo. Exemplo: apesar de ser um órgão público, o PROCON tem importante atuação em favor dos consumidores. O Superior Tribunal de Justiça, no julgamento do Recurso Especial /SP, reconheceu a sua capacidade processual para ingressar com ação judicial: Ação civil pública. Direitos individuais homogêneos. Cobrança de taxas indevidas. Candidatos a inquilinos. Administradoras de imóveis. Legitimidade ativa do PROCON - Coordenadoria de Proteção e Defesa do Consumidor, por meio da Procuradoria Geral do Estado para ajuizar ação coletiva para proteção de direitos individuais homogêneos. Prescrição. Multa do art. 84, 4º, do Código de Defesa do Consumidor. Repetição em dobro. Multa do art. 538, parágrafo único, do Código de Processo Civil. Súmula n 07 da Corte.

13 15 1. O PROCON - Coordenadoria de Proteção e Defesa do Consumidor, por meio da Procuradoria Geral do Estado, tem legitimidade ativa para ajuizar ação coletiva em defesa de interesses individuais homogêneos, assim considerados aqueles direitos com origem comum, divisíveis na sua extensão, variáveis individualmente, com relação ao dano ou à responsabilidade. São direitos ou interesses individuais que se identificam em função da origem comum, a recomendar a defesa coletiva, isto é, a defesa de todos os que estão presos pela mesma origem. No caso, o liame está evidenciado, alcançando os candidatos a inquilinos que são cobrados de taxas indevidas (STJ, Resp /SP, relator Ministro Carlos Alberto Menezes Direito, 3ª T., j. 26/08/2002, DJ 09/12/2002, p. 339). No julgamento do Recurso Especial nº /PI, de relatoria do Ministro Castro Meira, cujo acórdão foi publicado em 06/04/2010, a Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça decidiu que a Câmara de Vereadores não possui personalidade jurídica, mas apenas personalidade judiciária (capacidade judiciária), de modo que somente pode demandar em juízo para defender os seus direitos institucionais, entendidos esses como sendo os relacionados ao funcionamento, autonomia e independência do órgão. Para se aferir a legitimação ativa dos órgãos legislativos, é necessário qualificar a pretensão em análise para2ṣe5c.opnrcliunircsiepaesitsá,coaurnaãcot,ererlíasctioicnadsa da oinsteórregssãeosse púrebrrliocgoastivas institucionais. Os professores Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo sintetizaram muito bem as principais características dos órgãos públicos, que estão presentes na maioria deles (não em todos): 1ª) Integram a estrutura de uma pessoa jurídica; 2ª) Não possuem personalidade jurídica; 3ª) São resultado da desconcentração; 4ª) Alguns possuem autonomia gerencial, orçamentária e financeira; 5ª) Podem firmar, por meio de seus administradores, contratos de gestão com outros órgãos ou com pessoas jurídicas (CF, art. 37, 8º.); 6ª) Não têm capacidade para representar em juízo a pessoa jurídica que integram; 7ª) Alguns têm capacidade processual para a defesa em juízo de suas prerrogativas funcionais; 8ª) Não possuem patrimônio próprio.

14 Classificação São várias as classificações de órgãos públicos elaboradas pelos doutrinadores brasileiros, contudo, nas provas de concurso público, a do professor Hely Lopes Meirelles ainda é a mais utilizada. 1º) Quanto à posição ocupada na escala governamental ou administrativa (quanto à posição estatal): órgãos independentes, autônomos, superiores e subalternos. Independentes são os órgãos previstos diretamente no texto constitucional, representativos dos Poderes Legislativo (Congresso Nacional, Senado, Câmara dos Deputados, Assembleias Legislativas e Câmara de Vereadores), Executivo (Presidência da República, Governadoria dos Estados, DF e Prefeituras) e Judiciário (com todos os seus órgãos). É possível incluir nessa classificação também o Ministério Público e os Tribunais de Contas. Destaca-se que esses órgãos não estão subordinados a quaisquer outros e são ocupados por agentes políticos. Autônomos são os órgãos que se encontram diretamente subordinados aos órgãos independentes, apesar de figurarem no topo da hierarquia administrativa. Detêm autonomia técnica, administrativa e financeira. Dentre eles, podemos citar os Ministérios, os órgãos integrantes da estrutura administrativa da Presidência da República (Casa Civil, Secretaria-Geral, Secretaria de Relações Institucionais, etc), entre outros. Os órgãos superiores são aqueles que detêm poder de direção, controle, decisão e comando dos assuntos de sua competência específica, mas sempre sujeitos à subordinação e ao controle hierárquico de uma chefia mais alta. Nessa categoria, podemos incluir os órgãos que estão diretamente subordinados aos órgãos autônomos e, em alguns casos, até mesmo aos órgãos independentes, tais como as gerências, as coordenadorias, as procuradorias, os departamentos, as secretarias-gerais etc. Os órgãos subalternos são aqueles que têm reduzido poder decisório, responsáveis por atribuições meramente executivas. Segundo o professor Hely Lopes Meirelles, esses órgãos destinam-se à realização de serviços de rotina, tarefas de formalização de atos administrativos, cumprimento de decisões superiores e primeiras decisões em casos individuais, tais como os que, nas repartições públicas, executam as atividades-meio e atendem ao público, prestando-lhes informações e encaminhando os requerimentos, como as portarias e as seções de expediente.

15 17 No concurso público para o cargo de Analista Judiciário do TRT da 11ª Região, realizado em 2012, a FCC considerou correta a seguinte assertiva: Existem vários critérios de classificação dos órgãos públicos, tais como, os critérios de esfera de ação, posição estatal, estrutura, dentre outros. No que concerne ao critério posição estatal, as Casas Legislativas, a Chefia do Executivo e os Tribunais são órgãos públicos independentes. 2º) Quanto à estrutura: simples e compostos. Podemos entender como órgãos simples aqueles constituídos por um único centro de competência. São órgãos que não possuem em sua estrutura outros órgãos que lhe sejam subordinados, atuando de forma isolada. Não possuem subdivisões internas. O número de agentes públicos que compõem o órgão não é relevante para essa definição, o que interessa é a inexistência de outros órgãos em sua estrutura, sendo possível citar como exemplo uma portaria ou uma seção de cópias de documentos. Os órgãos compostos são fruto da desconcentração administrativa e reúnem, em sua estrutura, diversos outros órgãos, que lhes são subordinados. Podemos citar como exemplo o Ministério da Fazenda, que possui em sua estrutura diversos outros órgãos, como a Receita Federal do Brasil, Secretaria do Tesouro Nacional, ESAF, entre outros. 3º) Quanto à atuação funcional: órgãos singulares ou unipessoais e colegiados ou pluripessoais. Órgãos singulares ou unipessoais são aqueles cujas atuações e decisões mais importantes estão centralizadas em um único agente, que é o seu titular. Isso não quer dizer que o órgão tenha que ser formado por um único agente (na maioria das vezes, o órgão é formado por diversos agentes), mas sim que as decisões sejam tomadas pelo seu representante máximo. Como exemplo, podemos citar as chefias do Poder Executivo (Presidência da República, Governadoria dos Estados e do DF e Prefeituras), pois, nesses casos, as decisões são centralizadas na autoridade máxima (Chefe do Executivo), independentemente da quantidade de agentes públicos que trabalhem no órgão. No concurso público para o cargo de Analista Judiciário do TRT da 20ª Região, realizado em 2011, a FCC considerou correta a seguinte assertiva: A Presidência da República e a Diretoria de uma escola são exemplos de órgãos públicos singulares.

16 18 Colegiados ou pluripessoais são aqueles que atuam mediante a manifestação obrigatória e conjunta de seus principais membros, mediante votação, sendo necessária a observância das regras previstas nos respectivos regimentos internos. Podemos citar como exemplo as casas legislativas, os tribunais integrantes do Poder Judiciário (o plenário do STF é um caso típico) e os órgãos que têm a denominação de comissão, conselho, turma, etc. 4º) Quanto às funções exercidas: ativos, consultivos e de controle. Órgãos ativos são aqueles que editam atos administrativos com o objetivo de materializar as atividades administrativas, como acontece com os Ministérios, por exemplo. Órgãos consultivos são aqueles que elaboram pareceres com o objetivo de subsidiar as decisões de outros órgãos públicos, a exemplo do Conselho de Defesa Nacional. Órgãos de controle são aqueles que exercem atribuições de fiscalização e controle em relação a outros órgãos, a exemplo do Tribunal de Contas da União. 3. Centralização e descentralização 3.1. Centralização e descentralização política As expressões centralização e descentralização podem ser estudadas tanto no âmbito do Direito Constitucional quanto no âmbito do Direito Administrativo. Analisando-as sob o âmbito constitucional, a expressão centralização refere-se à manutenção do poder político (poder de legislar) em um único núcleo. Nesse caso, a função legislativa não é repartida entre vários entes, mas centralizada em um ente central, que é o único responsável pela edição de leis, que são de âmbito nacional. É o que ocorre nos denominados Estados Unitários, sendo possível citar como exemplos o Uruguai, a França, a Itália, dentre outros. Na descentralização ocorre justamente o contrário, pois o poder de legislar (poder político) é repartido entre várias pessoas jurídicas, como acontece no Brasil. Nesse caso, além da União (através do Congresso Nacional), também podem criar leis os Estados, Distrito Federal e os Municípios, através de suas respectivas casas legislativas.

17 19 A descentralização política é característica marcante nos países que adotam a Federação como forma de estado, como ocorre no Brasil e nos Estados Unidos Centralização e descentralização administrativas Sob o enfoque do Direito Administrativo, a centralização ocorre quando a União, Estados, Distrito Federal e Municípios exercem diretamente, em face dos beneficiários, as atividades administrativas que estão em suas respectivas competências, sem interferência de outras pessoas físicas ou jurídicas. Nesse caso, além de o ente estatal ser o titular da função administrativa, ainda será o responsável pela execução de tal atividade, que ocorrerá através de seus respectivos órgãos e agentes públicos. Exemplo: Na esfera municipal, o serviço de ensino fundamental é exercido diretamente pelo Município, através das escolas públicas, que são órgãos públicos. Pergunta: Diante do que acabei de afirmar, suponhamos que um estudante sofra graves lesões corporais no interior da escola, causadas por um professor. Caso o pai decida ajuizar uma ação de reparação pelos respectivos danos morais e materiais sofridos pelo filho, quem responderá judicialmente? O Município, a Secretaria Municipal de Educação ou a própria escola? Pense bem... Tem certeza? É claro que será o Município, pois, dentre as alternativas apresentadas, é o único que possui personalidade jurídica. A Secretaria Municipal de Educação é apenas um órgão inserido na estrutura administrativa do Município, assim como a escola pública também é um órgão, nesse caso, inserido na estrutura da Secretaria Municipal. Por outro lado, ocorre a descentralização administrativa quando um ente estatal (União, Estados, DF e Municípios) transfere a outra pessoa, pública ou privada, o exercício de uma determinada atividade administrativa. Nesse caso, a função administrativa não será executada por órgãos públicos, mas por outra pessoa jurídica, com personalidade jurídica distinta do ente estatal que transferiu a execução da função administrativa. Conforme declara o professor Celso Antônio Bandeira de Mello, na descentralização, o Estado atua indiretamente, pois o faz através de outras pessoas, seres juridicamente distintos dele, ainda quando sejam criaturas suas e por isso mesmo se constituam, como ao diante se verá, em parcelas personalizadas da totalidade do aparelho administrativo estatal.

18 20 Na descentralização administrativa, existirá uma pessoa interposta entre o Estado e o beneficiário da atuação estatal, que será denominada entidade descentralizada. Esta será responsável por desempenhar a atividade administrativa, ou seja, prestar o serviço público, exercer o poder de polícia administrativa ou praticar atividades de fomento público. A doutrina majoritária apresenta três espécies de descentralização administrativa: a descentralização territorial (ou geográfica); a descentralização por serviços ou outorga (descentralização funcional ou técnica); descentralização por colaboração ou delegação Descentralização Administrativa Territorial Antes de a Constituição Federal de 1988 determinar a extinção dos territórios, existia, no Brasil, a denominada descentralização territorial ou geográfica. Nessa espécie de descentralização, cria-se um território (que terá personalidade jurídica de Direito Público interno) e a ele é concedida capacidade administrativa genérica. A descentralização territorial ocorre tipicamente nos Estados Unitários, como é o exemplo da França. No Brasil, atualmente, não temos esse tipo de descentralização, pois a Constituição Federal de 1988 determinou a transformação dos antigos territórios de Roraima e do Amapá em Estados da Federação (artigo 14 do ADCT da CF/88). Da mesma forma, o antigo território de Fernando de Noronha foi incorporado ao Estado de Pernambuco, nos moldes do artigo 15 do ADCT da CF/88. Apesar de não existirem territórios no Brasil, lembre-se de que o artigo 18 da CF/88 afirma que os Territórios Federais integram a União, e sua criação, transformação em Estado ou reintegração ao Estado de origem serão reguladas em lei complementar. Sendo assim, caso posteriormente o Congresso Nacional decida pela criação de um novo território, este será fruto de uma descentralização administrativa da União, integrando a sua estrutura Descentralização administrativa por serviços ou outorga Na descentralização por outorga, uma entidade política (União, Estados, DF e Municípios) cria ou autoriza a criação, em ambos os casos através de lei específica, de entidades administrativas (autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista) que receberão a

19 21 titularidade e a responsabilidade pela execução de uma determinada atividade administrativa. Exemplo: O inciso VI, artigo 23, da CF/1988, declara expressamente que é competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios protegerem o meio ambiente e combaterem a poluição em qualquer de suas formas. Sendo assim, na esfera federal, a União poderia exercer diretamente essa atribuição administrativa de proteger o meio ambiente, criando um órgão público específico para tal. Entretanto, com o objetivo de diminuir o excesso de atividades administrativas que estão sob a sua responsabilidade e, ainda, em respeito ao princípio constitucional da eficiência, a União decidiu descentralizar essa atividade, criando o IBAMA. O IBAMA foi criado sob a forma de uma autarquia e recebeu, através de lei específica, a titularidade e a execução, em todo o território nacional, do poder de polícia administrativa na área ambiental, por prazo indeterminado. É válido destacar que, por ser uma autarquia, o IBAMA será uma pessoa jurídica de Direito Público, ou seja, terá personalidade jurídica própria e, portanto, estará apto a contrair direitos e obrigações em seu próprio nome Descentralização por delegação ou colaboração Na descentralização por delegação, uma entidade política (União, Estados, DF e Municípios) ou administrativa, através de contrato administrativo ou ato unilateral, transfere o exercício de determinada atividade administrativa a uma pessoa física ou jurídica, que já atuava anteriormente no mercado. Algumas diferenças existentes na descentralização por outorga e delegação são muito cobradas em concursos e, portanto, vejamos as principais: 1ª) Na outorga ocorre a transferência da titularidade e da execução do serviço, enquanto na delegação ocorre apenas a transferência da execução, ou seja, a titularidade do serviço permanece com o ente estatal. Exemplo: Em âmbito municipal, é muito comum a contratação de empresas privadas para a prestação do serviço público de transporte coletivo urbano, apesar de esta atividade ser prevista no inciso V do artigo 30 da CF/88 como de competência do Município.

20 22 Isso ocorre em virtude da descentralização por delegação, que possibilita ao ente estatal firmar um contrato administrativo de concessão de serviço público, através do qual será transferida ao particular apenas a execução do serviço e não a titularidade. Apesar da delegação do serviço, compete ao Município exercer uma ampla fiscalização dos serviços que estão sendo prestados pela concessionária, garantindo-se, assim, a qualidade, a eficiência e a satisfação dos usuários. 2º) Na outorga, a transferência da titularidade e da execução dos serviços ocorre através de lei, enquanto, na delegação, ocorre através de contrato administrativo ou ato unilateral (nos casos das autorizações de serviços públicos, por exemplo). 3º) Em regra, a outorga ocorre por prazo indeterminado, enquanto a delegação tem prazo determinado em contrato. 4º) Na outorga, a transferência da titularidade e da execução do serviço é feita apenas por uma entidade política (União, Estados, DF e Municípios). Por outro lado, na delegação é possível que tenhamos no pólo ativo da transferência da execução do serviço tanto uma entidade política quanto uma entidade administrativa, apesar de esta última hipótese não ser muito comum. No setor de telecomunicações, temos um bom exemplo de delegação efetuada por uma entidade administrativa: a ANATEL, que é uma autarquia, transferiu para os particulares apenas a execução dos serviços de telecomunicações, permanecendo com a titularidade. PIT STOP DESCONCENTRAÇÃO Ocorre no âmbito de uma MESMA pessoa jurídica e dá origem à criação de órgãos públicos, desprovidos de personalidade jurídica própria. DESCENTRALIZAÇÃO Ocorre quando a Administração Pública Direta transfere a particulares ou às entidades da Administração Pública Indireta a titularidade e/ou execução de atividades administrativas. Envolve duas pessoas jurídicas distintas. Sempre que você se deparar com a expressão desconcentração, lembre-se de órgãos públicos. Sempre que você se deparar com a expressão descentralização, lembre-se de entidades da Administração Indireta ou de particulares que prestam serviços públicos. Os órgãos públicos devem ser criados por lei. As entidades da Administração Indireta, fruto da descentralização, poder ser CRIADAS ou AUTORIZADAS por lei específica.

21 23 A desconcentração pode ocorrer no âmbito da Administração Pública Direta (criação de ministérios pela União, por exemplo) ou Administração Pública indireta (criação de agências executivas pelo INSS, por exemplo). A descentralização sempre irá envolver outra pessoa jurídica, seja integrante da Administração Pública Indireta ou particulares (concessionários ou permissionários de serviços públicos). Não existe descentralização no âmbito de uma mesma pessoa jurídica. 4. Administração Pública Direta e Indireta São muito comuns as questões em provas diferenciando Administração Pública Direta e Indireta. Entretanto, tenho certeza de que você jamais errará esse tipo de questão em prova, pois iremos estudar profundamente o tema, analisando todas as espécies de entidades que integram a Administração Pública, principalmente a indireta Administração Pública Direta O Decreto-Lei nº. 200/67, em seu artigo 4º, inciso I, declara expressamente que a Administração Pública Federal compreende a Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos ministérios e ainda a Administração Indireta. Como é possível perceber, o conceito de Administração Pública Direta está previsto diretamente no texto legal, não comportando maiores dúvidas ou discussões. Na esfera federal, é composta pela União (que detém personalidade jurídica de direito público) e de todos os órgãos que integram a estrutura da Presidência da República, previstos na Lei /03: Ministérios, Casa Civil, Secretaria-Geral, Secretaria de Relações Institucionais, Secretaria de Comunicação Social, entre outros. Da mesma forma que ocorre na esfera federal, os Estados, Distrito Federal e Municípios possuem autonomia política para se auto-organizarem. Entretanto, o que se observa na prática é que todos os entes políticos estaduais e municipais têm seguido a estrutura administrativa estabelecida no âmbito da União Administração Pública Indireta Além de apresentar expressamente o conceito de Administração Direta, o Decreto-Lei 200/67, em seu artigo 4º, II, a, declara ainda que a Administração Pública Federal Indireta compreende as autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações públicas, todas dotadas de personalidade jurídica própria.

22 24 Todavia, é importante destacar que a Lei /05, que dispõe sobre os consórcios públicos, estabelece expressamente em seu artigo 6º, 1º, que o consórcio público com personalidade jurídica de Direito Público integra a administração indireta de todos os entes da Federação consorciados. Atenção: No conceito de Administração descentralizada, anteriormente estudado, estão incluídas todas as entidades que integram a Administração Indireta, ou seja, as autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações públicas, que recebem a incumbência de executarem uma determinada função administrativa mediante outorga. Além disso, é válido lembrar que também se incluem nesse conceito as pessoas físicas ou jurídicas privadas que executam atividades administrativas mediante delegação, a exemplo dos concessionários, permissionários e autorizatários de serviços públicos. Fique atento às pegadinhas de prova, pois as expressões Administração Descentralizada e Administração Indireta não são sinônimas. Nesta última, não se incluem os concessionários, permissionários e autorizatários de serviços públicos Criação das entidades integrantes da Administração Indireta As regras constitucionais para a criação das entidades integrantes da Administração Pública Indireta estão previstas no inciso XIX, artigo 37, da Constituição Federal de 1988: XIX - somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação. Como é possível observar, algumas entidades serão criadas diretamente por lei específica (autarquias e fundações públicas de direito público) e outras terão a sua criação autorizada por lei específica (fundações públicas de Direito Privado, empresas públicas e sociedades de economia mista). Fique atento, pois essas peculiaridades são muito cobradas em provas, conforme se observa no exemplo abaixo, elaborado pela Fundação Carlos Chagas:

23 25 (FCC/Analista Judiciário TRE AL/2010) Somente por Lei Específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação. Assertiva considerada correta pela banca examinadora. Caso a entidade seja criada diretamente por lei específica, será instituída com personalidade jurídica de direito público. Entretanto, se a criação for apenas autorizada por lei específica, será regida pelo direito privado. Uma questão que anteriormente gerou bastante polêmica, mas que parece ter sido pacificada pelo Supremo Tribunal Federal, refere-se à existência de duas espécies de fundações públicas: de Direito Público e de Direito Privado. A polêmica foi criada porque até a promulgação da emenda constitucional 19, que alterou o artigo 37, XIX, da CF/1988, as fundações públicas não podiam ter a criação autorizada por lei específica, somente podiam ser criadas por lei específica. O texto anterior era o seguinte: XIX - somente por lei específica poderão ser criadas empresas públicas, sociedades de economia mista, autarquias ou fundações públicas. O Supremo Tribunal Federal já se manifestou por várias vezes no sentido de que existem duas espécies de fundações públicas: as de Direito Público e as de Direito Privado. As primeiras são criadas por lei específica, nos mesmos moldes das autarquias e, portanto, são regidas pelo Direito Público. A segunda espécie terá a criação autorizada por lei específica e, portanto, será regida pelo Direito Privado. Além disso, independentemente do regime adotado (público ou privado), as fundações públicas somente poderão atuar em áreas definidas em lei complementar, que, até o momento, ainda não foi criada. No processo de criação de autarquias e fundações públicas de Direito Público, a própria lei específica será responsável por conceder personalidade jurídica a essas entidades, independentemente de registro posterior de seus atos constitutivos nos órgãos competentes (Cartório de Registro de Pessoas Jurídicas ou Junta Comercial, por exemplo).

24 26 Em relação às entidades que têm a criação apenas autorizada em lei específica (fundações públicas de Direito Privado, empresas públicas e sociedades de economia mista), a personalidade jurídica somente será assegurada com a edição de decreto pelo chefe do Poder Executivo (que será responsável pela organização e estruturação da entidade) e o respectivo registro de seus atos constitutivos na Junta Comercial ou no Cartório de Registro Civil das Pessoas Jurídicas. Nas pessoas jurídicas de Direito Público, a própria lei criadora concede existência jurídica à entidade, ou seja, personalidade jurídica que culmina na possibilidade de contrair direitos e obrigações em nome próprio. Em relação às entidades regidas pelo Direito Privado, essa possibilidade de contrair direitos e obrigações somente ocorrerá com a publicação da lei específica autorizando a criação e, na sequência, com a elaboração e registro do ato constitutivo (decreto do Chefe do Executivo) nos órgãos competentes. Outro dispositivo que merece destaque é o inciso XX, do artigo 37, da Constituição Federal de 1988, que apresenta as regras gerais sobre a criação de subsidiárias de empresas públicas e sociedades de economia mista: XX depende de autorização legislativa, em cada caso, a criação de subsidiárias das entidades mencionadas no inciso anterior, assim como a participação de qualquer delas em empresa privada. Inicialmente, é válido esclarecer que, para a criação de subsidiárias, não existe a necessidade de lei específica, mas somente autorização legislativa (qualquer espécie legislativa). Além disso, nos termos constitucionais, a autorização legislativa tem que ser concedida em cada caso, ou seja, a cada criação de uma nova subsidiária. Contudo, apesar de o texto constitucional ser expresso ao afirmar a necessidade de autorização legislativa para cada caso, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI 1649, decidiu que a autorização legislativa específica para a criação de empresas subsidiárias é dispensável nos casos em que a lei autorizativa de criação da sociedade de economia mista ou empresa pública matriz também previu a eventual formação das subsidiárias. "ADI 1649 / DF. EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 9478/97. AUTORIZAÇÃO À PETROBRÁS PARA CONSTITUIR SUBSIDIÁRIAS. OFENSA AOS ARTIGOS 2º E 37, XIX E XX, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INEXISTÊNCIA. ALEGAÇÃO IMPROCEDENTE. 1. A Lei 9478/97 não autorizou a instituição de empresa de economia mista, mas sim a criação de subsidiárias distintas da sociedade-matriz, em consonância com o inciso XX, e não com o XIX do artigo 37 da Constituição Federal. 2. É dispensável a autorização legislativa para a criação de empresas subsidiárias, desde que haja previsão para esse fim na própria lei que instituiu a empresa de economia mista matriz, tendo em vista que a lei criadora é a própria medida autorizadora. Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente."

25 27 Assim, o entendimento que deve prevalecer para concursos públicos é o de que a autorização para a criação de subsidiárias pode ser genérica (conforme o entendimento do STF), ou, ainda, que deve ser concedida autorização legislativa em cada caso (quando a questão cobrar o texto literal do inciso XX, do artigo 37, da CF/1988). Fique atento ao modelo de questão, pois podem ser cobrados os dois entendimentos. Todavia, você saberá identificar a resposta facilmente, pois a banca não apresentará as duas possibilidades na mesma questão (pelo menos eu ainda não vi!). Ultrapassada esta parte introdutória sobre a Administração Pública, começaremos a estudar, a partir de agora, cada uma das entidades que integram a Administração Pública Indireta, com as suas respectivas peculiaridades. Por serem várias as entidades (autarquias, fundações públicas, empresas públicas, sociedades de economia mista e consórcios públicos de Direito Público), procurarei ser bastante objetivo, restringindo-me às informações que são realmente importantes para as provas.