PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA Secretaria de Comunicação Social Secretaria de Gestão, Controle e Normas Departamento de Normas

Transcrição

1 Processo nº / PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA Secretaria de Comunicação Social Secretaria de Gestão, Controle e Normas Departamento de Normas NOTA TÉCNICA Nº 10/2010/DENOR/SGCN/SECOM Brasília, 03 de novembro de Referência: Processo nº / Assunto: Comprovação, sempre que possível, da veiculação de publicidade por intermédio de relatório de checagem a cargo de empresa independente, à luz do art. 15 da Lei nº /2010 e do subitem do Acórdão nº 2062/2006-TCU-Plenário. Senhor Diretor, Trata-se de solicitação do Secretário de Gestão, Controle e Normas da Secretaria de Comunicação Social da Presidência da República (SECOM), para que o DENOR estude as medidas passíveis de ser adotadas na orientação dos demais integrantes do SICOM quanto à aplicação da nova Lei nos atos administrativos sob sua regência. Assim, a presente Nota Técnica versa sobre a aplicação do art. 15 da Lei nº /2010, no tocante à necessidade da comprovação, por parte da agência contratada, da veiculação da publicidade mediante relatório de checagem feito por empresa independente, sempre que possível. Nos termos do art. 13, incisos II e XIV, da Estrutura Regimental da SECOM, aprovada pelo Decreto nº 6.377, de 2008, compete ao Departamento de Normas da Secretaria de Gestão, Controle e Normas a elaboração de estudos, pareceres, notas técnicas sobre legislação aplicada à comunicação social, à publicidade, ao patrocínio e sobre outros assuntos de interesse da SECOM, com vistas a fornecer subsídios para a tomada de decisões administrativas por parte das autoridades competentes. 1. Breve relato Vem ao exame desta Assessoria o processo acima indicado, instaurado em decorrência do advento da Lei nº /2010, que trata das normas gerais para licitação e contratação pela administração pública de serviços de publicidade prestados por intermédio de agências de propaganda, em face da necessidade de se adotarem providências para orientar os integrantes do SICOM quanto às novas exigências legais na elaboração de futuros editais de licitação e na execução dos contratos vigentes ou vindouros. Esplanada dos Ministérios, Bloco A 5º e 6º andar Brasília DF.

2 2 Constam às fls. 07/137 diversas providências já adotadas pela SECOM no intuito de orientar a aplicação da Lei nº /2010, das quais se destaca reunião de esclarecimentos e orientações sobre a aplicação da nova Lei realizada no dia 27 de maio de 2010, no Auditório do Bloco B da Esplanada dos Ministérios, com ampla participação dos órgãos e entidades interessados. No DENOR, o processo foi encaminhado a esta Assessoria, nos termos do Despacho de fl. 138, para verificar o impacto do comando do art. 15 da Lei em epígrafe, especificamente no tocante ao relatório de checagem de veiculação, a cargo de empresa independente, sempre que possível, sobre as disposições vigentes nos contratos firmados pela SECOM com três agências de propaganda. Em atenção ao Despacho do Diretor de Normas, a presente análise levará em consideração, entre outros, os seguintes aspectos, verbis: a) as orientações seguidas pela SECOM e transmitidas aos órgãos e entidades integrantes do Poder Executivo Federal, na esteira do Relatório Conclusivo do Grupo de Trabalho criado para desenvolver estudo técnico visando atender ao subitem do Acórdão nº 2062/2006 TCU Plenário, de ; b) a circunstância de que a SECOM incumbiu-se de realizar novos estudos sobre o assunto e, até , apresentar ao TCU sugestões a serem implementadas nos editais da espécie aprovados a partir de 2011; c) a Memória da Reunião realizada pelo referido Grupo de Trabalho, em , para esclarecer dúvidas sobre a interpretação daquele Relatório; Ainda nos termos do referido Despacho de fl. 138, esta Nota Técnica avaliará a necessidade de alterar os contratos firmados pela SECOM com as três agências de propaganda e sugerir orientação sobre o assunto aos órgãos e entidades que sejam signatários de contratos de prestação de serviços de publicidade ou pretendam editar instrumento convocatório para novas contratações da espécie. Consta também dos autos, às fls. 139/154, o Relatório Conclusivo do Grupo de Trabalho (GT) criado pela Portaria nº 13/2007, para desenvolver o Estudo Técnico com o fim de atender ao subitem do Acórdão nº 2062/2006-TCU-Plenário, que ponderou, de forma exaustiva, a possibilidade da comprovação de despesas de veiculação mediante a apresentação de relatório de checagem por empresa independente. Consta ainda dos autos, às fls. 155/157, a Memória de Reunião do GT, em que foram esclarecidas algumas dúvidas sobre a aplicação nos casos concretos do Relatório Conclusivo, que também será objeto de avaliação desta Nota Técnica. 2. Fundamentação jurídica 2.1. Das considerações gerais A necessidade de apresentação de relatório de checagem de veiculação, por parte da contratada, a cargo de empresa independente, sempre que possível, conforme previsto no art. 15 da Lei nº /2010, deve ser analisada em conjunto com o disposto no subitem do Acórdão nº 2062/2006-TCU-Plenário, em ponderação com os critérios de remuneração da agência contratada previstos no art. 11, da Lei nº 4.680/1965, aplicável no caso por força do 2º do art. 1º da Lei nº /2010, sem olvidar a aplicação analógica da teoria da reserva do possível pela contratante e contratada.

3 3 De início, impõe-se análise conjunta do disposto no art. 15 da Lei nº /2010 e no subitem do Acórdão nº 2062/2006-TCU-Plenário, com o seguinte teor: (grifo nosso) Art. 15. Os custos e as despesas de veiculação apresentados ao contratante para pagamento deverão ser acompanhados da demonstração do valor devido ao veículo, de sua tabela de preços, da descrição dos descontos negociados e dos pedidos de inserção correspondentes, bem como de relatório de checagem de veiculação, a cargo de empresa independente, sempre que possível estude a possibilidade de contratar serviços de auditoria independente com vistas a aferir a efetiva execução quantitativa dos serviços subcontratados, como, por exemplo, o número de veiculações, de tiragens, etc, ou crie mecanismos efetivos de prestação de contas da execução desses serviços; Ao analisar as normas dos comandos acima, constata-se que há convergência (parcial) de fins e divergências de meios entre o art. 15 da Lei nº /2010 e o subitem do Acórdão nº 2062/2006. Com efeito, ambos estão imbuídos do mesmo desiderato de ser utilizada, sempre que possível, a checagem do número de veiculações feita por empresa/auditoria independente para comprovar a execução do serviço (convergência de fins). A convergência é parcial quanto à abrangência porque o mencionado Acórdão também previa a inclusão do número de tiragens, etc., enquanto a Lei se ateve aos relatórios de checagem de veiculações, ou seja, ao número de veiculações. Já a divergência de meios se afigura clara porque a Lei impõe a comprovação, pela contratada, da veiculação por intermédio de relatório a cargo de empresa independente, sempre que possível, enquanto o Acórdão do TCU determina à contratante que, se possível, faça a contratação de serviços de auditoria independente para comprovar a realização dos serviços. A leitura do art. 15 da Lei nº /2010 demonstra que constitui obrigação da contratada apresentar à contratante, para o pagamento das despesas com veiculação, o relatório de checagem de veiculação, a cargo de empresa independente. Portanto, a Lei não atribuiu à contratante a necessidade de contratar serviços de auditoria independente com vistas a aferir a efetiva execução quantitativa dos serviços, que incluem as veiculações e tiragens, conforme havia sido suscitado pelo TCU no subitem do Acórdão 2062/2006. Na divergência entre a Lei e o Acórdão, deve prevalecer o comando legal. Então, a expressão a cargo de empresa independente significa que, sempre que possível, uma empresa, sem vínculo com veículos, disponibiliza para as agências de propaganda, nos termos ajustados entre as partes, o relatório de checagem de veiculação da publicidade autorizada pelas respectivas agências em determinada(s) praça(s) e veículo(s) abrangidos pelo serviço de checagem prestado por aquela empresa. Para os efeitos desta Nota Técnica, considera-se: a) meio de divulgação o canal de comunicação capaz de transmitir mensagens publicitárias: rádio, TV, internet, jornal, revista, móbile, outdoor, folheto, etc.; b) veículo de divulgação a empresa ou entidade de comunicação capaz de vender espaço ou tempo publicitário e de divulgar mensagens publicitárias: o jornal x, a TV y, a rádio z.

4 Da possibilidade e da impossibilidade de apresentação de relatório de checagem Ao atribuir à agência contratada a obrigação de apresentar à contratante o relatório de checagem, a cargo de empresa independente, sempre que possível, o comando legal impôs à contratada, por extensão, a obrigação de demonstrar a impossibilidade técnica ou jurídica de apresentar o relatório, mediante justificativa fundamentada no caso concreto, conforme se extrai da leitura do art. 15 da Lei nº /2010. A título de exemplo, a impossibilidade técnica poderá ser demonstrada pela comprovação de que o meio de divulgação não é checado por empresa independente ou que a praça ou o veículo de divulgação não são cobertos pelos serviços de checagem prestados por empresas independentes, entre outras situações a serem verificadas no caso concreto. Por sua vez, a impossibilidade jurídica poderá ser demonstrada pela comprovação de que a despesa de checagem na praça e ou veículo é incompatível com a receita correspondente ao desconto de agência a que faz jus a contratada pela respectiva publicidade distribuída aos veículos, nos termos do art. 11 da Lei nº 4.680/1965, que assim prescreve: Art. 11. A comissão, que constitui a remuneração dos Agenciadores de Propaganda, bem como o desconto devido às Agências de Propaganda serão fixados pelos veículos de divulgação sobre os preços estabelecidos em tabela. Cabe esclarecer que os veículos jamais fixaram formalmente em tabelas os descontos devidos às agências. Por mais de três décadas o desconto de 20% 1 foi praticado sem nenhuma menção escrita, até que, em 1998, passou a figurar no subitem 2.5 das Normas- Padrão da Atividade Publicitária, editadas pelo Conselho-Executivo das Normas-Padrão (CENP), constituído de entidades representativas de anunciantes, agências e veículos. A disposição expressa no referido art. 11 aplica-se ao presente caso, por força do que prescreve o 2º do art. 1º da Lei nº /2010: 2º As Leis n os 4.680, de 18 de junho de 1965, e 8.666, de 21 de junho de 1993, serão aplicadas aos procedimentos licitatórios e aos contratos regidos por esta Lei, de forma complementar. Nesse caso, em tese, não teria cabimento obrigar a contratada a apresentar relatório de checagem de veiculação cujo preço, cobrado pela empresa encarregada do serviço, fosse desproporcional em relação ao desconto de agência que lhe é proporcionado pelo veículo, com base no art. 11 da Lei nº 4.680/1965. Destaque-se que, no modelo brasileiro de relações entre anunciantes, agências e veículos, a remuneração das agências advém, sobretudo, desse desconto de agência que lhes é pago pelos veículos. E não se pode esquecer que, a partir da edição do Decreto nº 4.563/2002, as agências começaram a repassar aos órgãos e entidades do Poder Executivo Federal ¼ (um quarto) do que recebem dos veículos, nos termos das Normas-Padrão de Conselho Executivo das Normas-Padrão (CENP), como segue: 1 Por ter sido fixado uniformemente pelos veículos em 20%, ficou também conhecido como desconto padrão.

5 5 2.7 É facultado à Agência reverter parcela do seu desconto padrão de agência em favor do respectivo Anunciante, observados os preceitos estabelecidos nos itens 3.5 e 4.4 destas Normas-Padrão. (...) 3.5 Nas transações entre Anunciantes e Agências tendo por objeto a parcela negociável do desconto padrão de Agência, adotar-se-ão como referência de melhor prática os parâmetros contidos no ANEXO B a estas Normas-Padrão. (...) 3.11 Nas contratações com o setor público, os anunciantes de cada Poder e Esfera Administrativa serão considerados como departamentos de um só anunciante, para efeito de aplicação dos dispositivos econômicos destas Normas-Padrão, ainda que os contratos sejam celebrados separadamente com cada órgão, autarquia, empresa, fundação, sociedade de economia mista ou outro tipo de entidade governamental Consideram-se esferas Administrativas distintas o Município, o Estado e a União O disposto neste item aplica-se à: a) reversão da parcela do desconto de agência, de que tratam os itens 2.7, 3.5 e 4.4; (...) 4.4 A Agência poderá reverter a seu Cliente parcela do desconto padrão de agência a que fizer jus, observados os parâmetros contidos no ANEXO B - SISTEMA PROGRESSIVO DE SERVIÇOS/BENEFÍCIOS, os quais poderão ser revistos pelo Conselho Executivo do CENP. (...) Investimento bruto anual em mídia Até R$ ,00 Anexo B (editado) Parcela do desconto padrão de agência a reverter ao anunciante Nihil (...) (...) De R$ ,01 em diante Até 5% (cinco por cento) do investimento bruto No caso concreto, entretanto, nada impede que a contratante pondere sobre os reais limites da capacidade da contratada de suportar o custo de um relatório de checagem que se afigure oneroso, por exemplo, em relação a determinadas praças, quando cotejado o preço a ser pago por ele e o desconto de agência a ser recebido do veículo, mas que no cômputo de outras veiculações da mesma campanha se revele suportável, com o fim de atender ao desiderato legal de se exigir o relatório de checagem da veiculação sempre que possível. Essas situações são exemplificativas e não esgotam as aplicações da expressão sempre que possível da parte final do art. 15 da Lei nº /2010, em face da complexidade que envolve as circunstâncias do caso concreto, o que justifica a aplicação na questão em apreço, tanto para a contratante como para a contratada, da teoria da reserva do possível, já que a ordem jurídica não pode impor como obrigação aquilo que se revela impossível de ser feito, conforme a lição de JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO: (grifo no original) Somente diante dos concretos elementos a serem sopesados ao momento de cumprir determinado empreendimento é que o administrador público poderá concluir no sentido da possibilidade de fazê-lo, à luz do que constitui a reserva administrativa dessa mesma possibilidade. Por lógico, não se pode obrigar a Administração a fazer o que se revela impossível. Em cada situação, todavia, poderá a Administração ser instada a demonstrar tal impossibilidade; se esta inexistir, não terá como invocar em seu favor a reserva do possível. 2 (...) Insista-se, pois, no exame do âmbito dentro do qual pode ser viável a atuação do administrador situação que se configura como a reserva do possível, vale dizer, o conjunto de elementos a 2 Manual de Direito Administrativo, Editora Lúmen Júris, 22ª edição, 2009, p. 43.

6 6 serem sopesados pela Administração necessários à conclusão da possibilidade ou não do cumprimento de certo objetivo. 3 (...) Referida valoração de conveniência e oportunidade é que reflete o que modernamente se denomina reserva do possível, ou seja, o conjunto de elementos que tornam possível esta ou aquela ação governamental e, por via de conseqüência, o que se revela inviável de ser executado pela Administração em certo momento e dentro de determinadas condições. 4 (...) Evidente que, se não se pode obrigar a Administração a fazer o que se revela impossível, não cabe também à Administração (contratante) obrigar a agência de propaganda (contratada) a fazer o impossível nas circunstâncias de cada caso. A SECOM já realizou estudo sobre as circunstâncias em que seria possível a comprovação, pela contratada, da veiculação de publicidade por intermédio de relatório de checagem apresentado por empresa independente, em atenção à determinação posta no subitem 9.1.4, do Acórdão nº 2062/2006-TCU-Plenário. Constam do Relatório Conclusivo do Grupo de Trabalho (GT) criado para apresentar o referido estudo técnico as ponderações da Administração sobre as praças e veículos cobertos por serviços de checagem a cargo de empresa independente, nas quais será possível a comprovação da veiculação por parte da contratada mediante o relatório de checagem. Nas praças que não contam com esses serviços, o Relatório concluiu pela impossibilidade da mencionada auditoria no âmbito da reserva do possível, compreendida na expressão sempre que possível, mas sugeriu mecanismos alternativos de demonstração da veiculação nos meios eletrônicos, em atenção ao comando do subitem do referido Acórdão. Assim, embora o art. 15 da Lei nº /2010 contemple a apresentação do relatório de checagem, a cargo de empresa independente, sempre que possível, e não preveja outra forma de comprovação para os casos de impossibilidade técnica ou jurídica de apresentação do relatório, seria recomendável buscar outros mecanismos para atender, no espírito, os fins colimados no subitem do Acórdão nº 2062/2006-TCU-Plenário, a exemplo da declaração, sob as penas do art. 299 do Código Penal Brasileiro, firmada pela empresa que realizou a veiculação, abordada no tópico seguinte Dos fundamentos do Relatório Conclusivo do GT sobre a impossibilidade de a contratante contratar serviços de auditoria independente para checagem de veiculação No tocante aos fundamentos sobre a impossibilidade de a contratante contratar serviços de auditoria independente para os locais e veículos não cobertos por serviços de checagem disponíveis no mercado, o GT realizou diagnóstico do mercado de checagem de veículos no País e resumiu a sua análise posta no Relatório Conclusivo, nos seguintes termos: Na seqüência desses estudos, os integrantes do GT intensificaram contatos com empresas especializadas em serviços de checagem de mídia para conhecer as condições de prestação desse serviço. Trata-se de ramo de atividades em formação, uma vez que o setor privado ainda não utiliza com intensidade esse serviço, e muitas vezes o faz com a finalidade específica de conhecer a estratégia de comunicação de seus concorrentes. Para isso, bastam informações 3 Obra citada, p Obra citada, p. 119.

7 7 sobre os meios, os principais veículos e programas utilizados, ou seja, não existe a preocupação com a verificação das veiculações realizadas. Outra constatação é a de que as empresas do ramo se dedicam predominantemente a veiculações em Televisão, tendo em vista sua representatividade no conjunto de meios de divulgação. De acordo com o Mídia Dados 2008, do Grupo de Mídia de São Paulo, em 2007 o share de meios era liderado pela TV (59,2%), seguida pelo Jornal (16,3%), Revista (8,5%), Rádio (4,0%), TV por Assinatura (3,4%), Mídia Exterior (2,8%), Internet (2,8%), Guias e Listas (2,6%) e Cinema (0,4%). (...) Com base nas informações prestadas por quatro empresas (a Datamídia Informações Publicitárias SC Ltda não respondeu ao questionário), o GT concentrou suas análises nas veiculações feitas no âmbito dos contratos firmados pela Presidência da República e pela SECOM, por não dispor de dados referentes aos demais anunciantes do SICOM. Foram montadas duas planilhas (Anexos 10 e 11), com as veiculações feitas pela Presidência da República e pela SECOM nos anos de 2003 a 2008 (até julho), nos meios Rádio e Televisão, enfocando o valor do investimento em mídia, o desconto de agência, o número de pedidos de inserção faturados, a quantidade de emissoras, o custo unitário por emissora ou o custo mensal por órgão ou entidade, o valor total da checagem, de acordo com os preços fornecidos pelas empresas, e o percentual que o custo de checagem representa em relação ao desconto de agência. Se fosse possível a execução da checagem para todos os veículos, o custo do investimento da Presidência e da SECOM em Rádio, no período , teria saltado de R$ 17,2 milhões para R$ 27,5 milhões, a preços correntes, representando acréscimo de 60%, mesmo considerando os parâmetros da proposta de menor preço. No caso da Televisão, os valores saltariam de R$ 52,4 milhões para R$ 54,5 milhões, 4% a mais. Na soma dos dois meios, o custo do investimento cresceria de R$ 69,6 milhões para R$ 82,0 milhões, cerca de 18% de incremento. Com dados fornecidos pelo Instituto para Acompanhamento da Publicidade (IAP), montamos a tabela do Anexo 12, que congrega investimento em mídia de todos os órgãos e entidades do Poder Executivo Federal, ressalvado que utilizamos uma série de cinco anos, que vai de 2002 a 2007, por indisponibilidade dos dados de 2008, e que os valores são a preços de Utilizando as informações sobre custos de checagem adotadas no cálculo das veiculações da Presidência da República e da SECOM, e admitida como possível a checagem para todos os veículos utilizados pelos órgãos e entidades integrantes do SICOM, seus investimentos em cinco anos saltariam de R$ 548,4 milhões para R$ 877,4 milhões, em Rádio, e de R$ 3.359,2 milhões para R$ 3.493,5 milhões, em Televisão. Na soma dos dois, subiria de R$ 3.907,7 milhões para R$ 4.611,0 milhões. Se considerarmos os valores registrados para todo o SICOM, no período de 2002 a 2007, como o máximo permitido pelo orçamento dos respectivos órgãos e entidades, a obrigatoriedade da checagem realizada por empresas especializadas, para todos os veículos de Rádio e Televisão, teria provocado redução na compra de tempos e espaços publicitários do Poder Executivo Federal em valor equivalente a R$ 596 milhões. Contrastando os valores que poderiam ser pagos às empresas de checagem, caso esses serviços pudessem ter sido realizados por elas, com os valores efetivamente recebidos a título de remuneração pelas agências de propaganda das emissoras de Rádio e Televisão, coube ao GT analisar se os custos de contratação dos serviços seriam suportados pelas agências ou pelos órgãos e entidades. Diante disso, o GT concluiu pela impossibilidade de a contratante contratar serviços de auditoria independente para as praças e os veículos que ainda não dispõem desses serviços no mercado, tendo em vista a ponderação realizada sobre o custo-benefício da contratação, que poderia onerar excessivamente os contratos dos serviços de publicidade dos órgãos e entidades do Poder Executivo Federal, além de não ser razoável a atuação do Poder Público na ampliação de atividade que naturalmente seria ampliada na medida das necessidades inerentes ao setor privado. Por isso, o Relatório do GT apresentou as seguintes constatações:

8 8 Após estudar e debater o assunto referente à contratação de auditoria independente, o GT chegou às seguintes conclusões: 1ª) Impedimento da contratação dos serviços de checagem pelas agências signatárias dos atuais contratos, porque os custos desses serviços reduziriam drasticamente sua principal fonte de receita, levando ao desequilíbrio dos contratos e à possibilidade de elas pugnarem pelo restabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro dos valores pactuados, nos termos do art. 65, inciso II, alínea d, da Lei nº 8.666/93, porquanto passariam a enfrentar exigência nova não posta nos editais que resultaram nas suas contratações. 2ª) Inconveniência da contratação pelos órgãos e entidades integrantes do SICOM, porque, a se tomar como referência os dados das três mencionadas planilhas, os custos de veiculação seriam excessivamente onerados, a ponto de contrariar os princípios da economicidade (custo-benefício) e da proporcionalidade (adequação dos meios aos fins), já que as despesas com inserções em alguns veículos do interior do País poderiam mais que duplicar, no caso das veiculações em Rádio, em razão do acréscimo dos custos dos serviços de auditoria independente. Desse modo, a determinação para que todas as inserções em Rádio e Televisão sejam checadas por empresas independentes provocará grande elevação nas despesas com publicidade do Poder Executivo Federal, se houver disponibilidade orçamentária, ou redução indesejável na compra de tempos e espaços, com evidente prejuízo ao princípio da publicidade. 3ª) Impossibilidade da contratação de empresas de auditoria independente para comprovar a veiculação em todas as emissoras de Rádio e Televisão. Com a tecnologia hoje à disposição das empresas consultadas, é muito baixa a possibilidade, a custos razoáveis, de extensão dos serviços para cobrir o meio Televisão, em todas as praças, e impossível quanto ao meio Rádio. A ampliação das praças cobertas por esse serviço só ocorrerá à medida que o setor privado demonstre real interesse nele como forma de checagem de suas ações publicitárias, já que o Poder Executivo Federal é responsável por menos de 3,2% dos investimentos em mídia no Brasil (Anexo 13). 4ª) Impossibilidade da adoção de regra única para todos os órgãos e entidades integrantes do SICOM, em decorrência: a) da disparidade de valores contratuais de anunciantes como a Petrobras, a Caixa Econômica Federal, o Banco do Brasil e o Ministério da Saúde, de um lado, e a Ceasa-MG, a Boa Vista Energia e a Codesp, de outro; b) a data em que foram publicados os editais que deram origem aos contratos atuais; c) a área de atuação de cada órgão ou entidade, que pode compreender todo o País, pequenas, médias ou grandes regiões, apenas uma unidade da federação ou até mesmo três ou quatro municípios. Ante essas constatações, o Relatório Conclusivo do GT sugeriu à SECOM os seguintes procedimentos: Considerando as informações proporcionadas pelas empresas prestadoras de serviços de checagem de mídia, as conclusões acima expostas, os esclarecimentos expressos no Relatório de Auditoria do Acórdão nº 814/2007 e a determinação alternativa posta na parte final do subitem do Acórdão nº 2062/2006, o GT sugere que a SECOM passe a orientar os órgãos e entidades integrantes do SICOM, como segue: 1) para os contratos vigentes, que ainda possam ser prorrogados, e para os contratos decorrentes de editais de licitação aprovados pela SECOM até Nenhuma despesa será liquidada ou paga sem a efetiva comprovação da execução dos serviços a cargo da CONTRATADA ou de seus fornecedores e subcontratados. No tocante à veiculação, a CONTRATADA fica obrigada a apresentar, sem ônus para ao CONTRATANTE, os seguintes comprovantes: Para TV: a) nas praças cobertas por serviço de checagem: relatório de checagem emitido por empresa terceirizada; b) nas praças não cobertas por serviços de checagem:

9 9 b1) comprovante de veiculação emitido eletronicamente pela empresa que realizou a veiculação, nos termos da Medida Provisória nº /01; ou b2) declaração, sob as penas do art. 299 do Código Penal Brasileiro, firmada pela empresa que realizou a veiculação, da qual devem constar, pelo menos, as seguintes informações: nome empresarial e CNPJ da empresa, nome completo, CPF e assinatura do responsável pela declaração, local, data, nome do programa (quando for o caso), dia e horário da veiculação. b2.1) como alternativa à declaração prevista na alínea b2, a CONTRATADA pode apresentar documento usualmente emitido pelo veículo (mapa ou comprovante de veiculação ou inserção ou irradiação e similares) desde que o veículo também firme declaração, assinada, de modo que esse documento e a declaração prevista na alínea b2, em conjunto, contenham as informações previstas na alínea b2; b2.2) como alternativa ao procedimento previsto na alínea b2.1, a CONTRATADA pode apresentar documento usualmente emitido pelo veículo (mapa ou comprovante de veiculação ou inserção ou irradiação e similares) em que figure a declaração prevista na alínea b2, na frente ou no verso desse documento, mediante impressão eletrônica ou a carimbo, desde que essa declaração seja assinada e que esse documento composto contenha todas as informações previstas na alínea b2. Para Cinema e Rádio: a) comprovante de veiculação emitido eletronicamente pela empresa que realizou a veiculação, nos termos da Medida Provisória nº /01; ou b) declaração, sob as penas do art. 299 do Código Penal Brasileiro, firmada pela empresa que realizou a veiculação, da qual devem constar, pelo menos, as seguintes informações: nome empresarial e CNPJ da empresa, nome completo, CPF e assinatura do responsável pela declaração, local, data, nome do programa (quando for o caso), dia e horário da veiculação. b1) como alternativa à declaração prevista na alínea b, a CONTRATADA pode apresentar documento usualmente emitido pelo veículo (mapa ou comprovante de veiculação ou inserção ou irradiação e similares) desde que o veículo também firme declaração, assinada, de modo que esse documento e a declaração prevista na alínea b, em conjunto, contenham as informações previstas na alínea b; b2) como alternativa ao procedimento previsto na alínea b.1, a CONTRATADA pode apresentar documento usualmente emitido pelo veículo (mapa ou comprovante de veiculação ou inserção ou irradiação e similares) em que figure a declaração prevista na alínea b, na frente ou no verso desse documento, mediante impressão eletrônica ou a carimbo, desde que essa declaração seja assinada e que esse documento composto contenha todas as informações previstas na alínea b. Mídia Exterior: relatório de checagem com fotos, emitidos por empresas terceirizadas, ou fotos das peças, fornecidas pelas empresas exibidoras, com identificação do local de exibição, em ambos os casos. Internet: relatório de gerenciamento fornecido pelas empresas que veicularam as peças. Mídia impressa: exemplares originais dos títulos. Será obrigatória a checagem no meio TV, a ser realizada por empresa independente, referente às inserções feitas nas praças e veículos cobertos pelo Monitor Ibope na data da publicação do edital que deu origem à contratação. As agências de propaganda contratadas poderão utilizar os serviços de outro fornecedor para realizar as checagens no meio TV, nas praças e veículos

10 10 cobertos pelo Monitor Ibope, na data da publicação do edital que deu origem à contratação. 2) para os contratos novos, decorrentes de editais aprovados a partir de até As mesmas orientações sugeridas no item anterior, com a ressalva de que será obrigatória a checagem realizada por empresa independente referente às inserções feitas no meio TV, nas praças e veículos cobertas pelo Monitor Ibope, na data da publicação do edital que der origem à contratação. As agências de propaganda contratadas poderão utilizar os serviços de outro fornecedor para realizar as checagens no meio TV, nas praças e veículos cobertos pelo Monitor Ibope, na data da publicação do edital que der origem à contratação ) para contratos novos, decorrentes de editais aprovados pela SECOM a partir de A SECOM fica incumbida de acompanhar a evolução das condições dos serviços prestados pelas empresas de checagem, realizar novos estudos e, até 30 de setembro de 2010, apresentar ao Tribunal de Constas da União sugestões a serem implementadas nos editais aprovados a partir de Nos comentários finais, o GT apresenta, em síntese, os fundamentos técnicos para a utilização pela contratada, naquele momento, das praças e veículos cobertos pelo Ibope Monitor como referência, ao tempo em que justifica a adoção do período de dois anos para apresentar novos estudos, tendo em vista a incipiência do mercado de checagem de veiculação no País, em face da pequena utilização desses serviços pelo setor privado, sem olvidar a contínua evolução da tecnologia, nos termos seguintes: Cabe esclarecer que o GT entendeu como adequado a utilização do Ibope Monitor como referência para as praças e veículos a serem objeto de checagem por empresas independentes, no meio TV, porquanto ele vinha se constituindo como referência no mercado quando da realização, no segundo semestre de 2005, dos trabalhos de consolidação das dezessete auditorias e representações que resultaram no Acórdão nº 2062/2006, conforme se pode constatar nos respectivos autos. O Anexo 14 mostra a evolução das emissoras e praças cobertas pelo serviço de checagem do Monitor Ibope, desde O prazo de dois anos desta data sugerido para o novo estudo sobre o assunto foi considerado plausível para examinar a evolução desse ramo de atividades, a que poderão acorrer novas empresas e/ou novas tecnologias capazes de induzir os anunciantes do setor privado a intensificar o uso dos serviços de checagem e, assim, proporcionar ganhos de escala que minimizem o custo do serviço para todos os usuários, incluídos os do setor público. Não seria ilusório conjecturar que, com o avanço da técnica e com a redução dos custos na área de tecnologia da informação, em breve os próprios veículos, especialmente os de médio e grande portes, de Rádio e Televisão, possam vir a adotar, como estratégia competitiva, sistemas com certificação eletrônica nos termos da Medida Provisória nº /01. Registre-se que só em agosto de 2004 passaram a estar disponíveis no mercado as novas tecnologias de checagem de veiculação, conforme as Últimas Notícias postas na página principal do Portal da Comunicação de , verbis: Ibope Mídia elimina checagem manual de veiculação de anúncio O Ibope Mídia lançará dois novos produtos que automatizarão a checagem de audiência e veiculação de comerciais exibidos em televisão. A partir de agosto, quando estarão disponíveis no mercado, os comerciais cadastrados previamente pelas agências de publicidade são gravados automaticamente, eliminando a coleta e seleção manual do material. Os dois produtos terão funcionamento semelhante, mas levarão nomes diferentes. O Easychecking será destinado às agências, fará leitura e fiscalização de comercial a comercial, conferindo se o filme entrou no intervalo da atração programada, o quanto de investimento

11 11 cada anunciante fez e o universo que ele conseguiu atingir. O Videochecking será voltado às emissoras apresenta mapas que analisam se todos os comerciais foram exibidos no tempo correto. Um sistema similar, usado apenas em São Paulo, era importado dos Estados Unidos e reconhecia cerca de 67% dos filmes publicitários. O atual, além de ser totalmente nacional, amplia para 97% esse universo. Segundo matéria do site Advillage, o Ibope também prepara o lançamento de novos serviços em setembro. O "Imagens da Propaganda" será um amplo almanaque com banco de dados de comerciais. O arquivo será usado ainda no Flash Web, ferramenta acessada via internet que fará um mapa diário sobre o trabalho dos anunciantes na mídia Da abrangência da checagem de veiculação A depender do contexto, os termos veiculo, meio e mídia são utilizados como sinônimos em decorrência da existência de ancestrais latinos comuns medium (meio, veículo) e seu plural media (meios) em dicionários, glossários e livros didáticos e até em textos legais, como o fizeram a Lei nº 4.680/1965, art. 4º, e o art. 10 do Regulamento para Execução da Lei nº 4.680, aprovado pelo Decreto nº /1966: (grifo nosso) Art. 4º - São veículos de divulgação para os efeitos desta Lei, quaisquer meios de comunicação visual ou auditiva capazes de transmitir mensagens de propaganda ao público, desde que reconhecidos pelas entidades e órgãos de classe, assim considerados as associações civis locais e regionais de propaganda bem como os sindicatos de publicitários. o0o Art Veículo de Divulgação, para os efeitos deste Regulamento, é qualquer meio de divulgação visual, auditiva ou audiovisual, capaz de transmitir mensagens de propaganda ao público, desde que reconhecido pelas entidades sindicais ou associações civis representativas de classe, legalmente registradas. Todavia, para algumas situações é necessário recorrer a conceitos amplamente aceitos pelo mercado, como os adotados por esta Nota Técnica, no tópico 2.1, que diferenciem os dois termos: meio de divulgação: a TV, o rádio, a revista, etc.; veículo de divulgação: o canal x, a rádio y, a revista z. Essa é a acepção de veículo de divulgação que corresponde ao comando posto no art. 15 da Lei nº /2010, porque é a mais próxima de representar a figura da empresa ou entidade capaz de transmitir a mensagem publicitária prevista no Pedido de Inserção da agência, emitido por ordem e conta da contratante. Por extensão, tem-se que veiculação é a divulgação de mensagem publicitária por veículo de divulgação que comercialize espaço ou tempo publicitário. Faz-se essa ligeira digressão para ressaltar que a Lei nº /2010, art. 15, ao se referir, genericamente a relatório de checagem de veiculação não teve a pretensão de alcançar todos os meios de divulgação, porquanto há meios que permitem comprovar a efetiva divulgação da mensagem publicitária mediante a simples apresentação de exemplar do veículo: jornal, revista, etc. Portanto, é de se concluir que o relatório de checagem de veiculação a que se refere o art. 15 da Lei nº /2010 abrange apenas os veículos cujas mensagens publicitárias não possam ser fisicamente comprovadas.

12 2.5. Da necessidade de alteração dos contratos firmados pela SECOM 12 Os contratos firmados pela SECOM com três agências de propaganda, considerados os termos aditivos que modificaram disposições relacionadas com a comprovação de veiculação, estabelecem o seguinte: Nenhuma despesa será liquidada ou paga sem a efetiva comprovação da execução dos serviços a cargo da CONTRATADA ou de seus fornecedores No tocante à veiculação, a CONTRATADA fica obrigada a apresentar, sem ônus para a CONTRATANTE, os seguintes comprovantes: TV: a) nas praças cobertas por serviço de checagem: relatório de checagem emitido por empresa terceirizada; b) nas praças não cobertas por serviços de checagem: b1) comprovante de veiculação emitido eletronicamente pela empresa que realizou a veiculação, nos termos da Medida Provisória nº /01, ou b2) declaração, sob as penas do art. 299 do Código Penal Brasileiro, firmada pela empresa que realizou a veiculação, da qual devem constar, pelo menos, as seguintes informações: nome empresarial e CNPJ da empresa, nome completo, CPF e assinatura do responsável pela declaração, local, data, nome do programa (quando for o caso), dia e horário da veiculação. b2.1) como alternativa à declaração prevista na alínea b2, a CONTRATADA pode apresentar documento usualmente emitido pelo veículo (mapa ou comprovante de veiculação ou inserção ou irradiação e similares) desde que o veículo também firme declaração, assinada, de modo que esse documento e a declaração prevista na alínea b2, em conjunto, contenham as informações previstas na alínea b2; b2.2) como alternativa ao procedimento previsto na alínea b2.1, a CONTRATADA pode apresentar documento usualmente emitido pelo veículo (mapa ou comprovante de veiculação ou inserção ou irradiação e similares) em que figure a declaração prevista na alínea b2, na frente ou no verso desse documento, mediante impressão eletrônica ou a carimbo, desde que essa declaração seja assinada e que esse documento composto contenha todas as informações previstas na alínea b Será obrigatória a checagem no meio TV, a ser realizada por empresa independente, referente às inserções feitas nas praças e veículos cobertos pelo Monitor Ibope na data da publicação do edital que deu origem a este Contrato A CONTRATADA poderá utilizar os serviços de outro fornecedor para realizar a checagem prevista no item Cinema e Rádio: a) comprovante de veiculação emitido eletronicamente pela empresa que realizou a veiculação, nos termos da Medida Provisória nº /01, ou b) declaração, sob as penas do art. 299 do Código Penal Brasileiro, firmada pela empresa que realizou a veiculação, da qual devem constar, pelo menos, as seguintes informações: nome empresarial e CNPJ da empresa, nome completo, CPF e assinatura do responsável pela declaração, local, data, nome do programa (quando for o caso), dia e horário da veiculação. b.1) como alternativa à declaração prevista na alínea b, a CONTRATADA pode apresentar documento usualmente emitido pelo veículo (mapa ou comprovante de veiculação ou inserção ou irradiação e similares) desde que o veículo também firme declaração, assinada, de modo que esse documento e a declaração prevista na alínea b, em conjunto, contenham as informações previstas na alínea b; b2) como alternativa ao procedimento previsto na alínea b.1, a CONTRATADA pode apresentar documento usualmente emitido pelo veículo (mapa ou comprovante de veiculação

13 13 ou inserção ou irradiação e similares) em que figure a declaração prevista na alínea b, na frente ou no verso desse documento, mediante impressão eletrônica ou a carimbo, desde que essa declaração seja assinada e que esse documento composto contenha todas as informações previstas na alínea b Mídia Exterior: relatório de checagem com fotos, emitidos por empresas terceirizadas, ou fotos das peças, fornecidas pelas empresas exibidoras, com identificação do local de exibição, em ambos os casos Internet: relatório de gerenciamento fornecido pelas empresas que veicularam as peças Mídia impressa: exemplares originais dos títulos As exigências de comprovação de veiculações em mídias não previstas nos itens a serão estabelecidas formalmente pelo Gestor deste Contrato. Verifica-se que referidas disposições contratuais estão de acordo com os procedimentos sugeridos no mencionado Relatório Conclusivo do Grupo de Trabalho, em face da determinação do subitem do Acórdão nº 2062/2006-TCU-Plenário, mas não atendem ao disposto no art. 15 da Lei nº /2010, quando se insere no ponto de divergência entre a mencionada determinação do Acórdão e o referido dispositivo legal. Torna-se necessário, assim, celebrar termo aditivo com o fim de alterar a obrigação das contratadas para, no tocante aos documentos exigidos por ocasião do pagamento das despesas de veiculação, apresentar relatório de checagem de veiculação, a cargo de empresa independente, sempre que possível, tendo em vista o disposto no art. 15 da Lei nº /2010 Se a agência contratada julgar não ser possível apresentar o relatório de checagem de veiculação para meio(s), praça(s) ou veículo(s) integrante(s) do plano de mídia aprovado pela SECOM, deverá aquela apresentar a(s) justificativa(s) técnica(s) ou jurídica(s) que demonstre(m) essa impossibilidade. Diante dessa(s) justificativa(s), a SECOM deverá analisar a plausibilidade da demonstração da impossibilidade de apresentar relatório de checagem, rejeitando-a ou aprovando-a, total ou parcialmente, em relação ao(s) meio(s), praça(s) e veículo(s) invocado(s) pela contratada. No tocante aos casos de impossibilidade jurídica, a SECOM poderá ponderar sobre os reais limites da capacidade da contratada de suportar o custo de um relatório de checagem que, em princípio, se afigure oneroso, por exemplo, em relação a determinadas praças, quando cotejado o preço a ser pago por ele e o desconto de agência a ser recebido do veículo. Para tanto, podem ser levadas em conta as demais veiculações da mesma campanha. Como alternativa à apresentação de justificativa da impossibilidade de apresentação de relatório de checagem para cada plano de mídia, SECOM e contratada poderão elaborar estudo dos meios, praças e veículos habitualmente programados nos esforços de comunicação a serem implementados, de modo a realizar negociação global entre as partes sobre o que seja oneroso e o que seja suportável para a contratada. Por outro lado, repita-se que, embora o art. 15 da Lei nº /2010 contemple a apresentação, sempre que possível, do relatório de checagem a cargo de empresa independente, e não preveja outra forma de demonstração da veiculação para os casos de impossibilidade técnica ou jurídica de apresentação do mencionado relatório, seria recomendável buscar mecanismos alternativos para atender, no espírito, os fins colimados no subitem do Acórdão nº 2062/2006-TCU-Plenário, a exemplo da declaração, sob as penas do art. 299 do Código Penal Brasileiro, firmada pela empresa que realizou a veiculação, conforme será demonstrado no tópico abaixo.

14 Da proposta de alteração dos contratos vigentes, firmados pela SECOM e por integrantes do Poder Executivo Federal, e da adequação dos editais a serem aprovados pela SECOM Apresenta-se a seguir, a título de sugestão, proposta de nova redação para os contratos de serviços de publicidade, tendo como paradigma o contrato firmado pela SECOM com uma de suas agências, que, se for o caso, deverá ser implementada mediante a celebração de termo aditivo. A primeira parte da proposta consiste no acréscimo dos subitens e , na Cláusula Quarta, nos seguintes termos: 4.1 Constituem obrigações da CONTRATADA, além das demais previstas neste Contrato ou dele decorrentes: (...) Obter a aprovação prévia da CONTRATANTE, por escrito, para assumir despesas de produção, veiculação e qualquer outra relacionada com este Contrato Apresentar à CONTRATANTE, antes da liquidação da despesa de cada campanha ou ação, relação dos meios, praças e veículos dos quais será possível e dos quais se revela impossível obter o relatório de checagem de veiculação a cargo de empresa independente, para fins do disposto no subitem da Cláusula Décima, e a(s) justificativa(s) que demonstre(m) tal impossibilidade, com o fim de atender ao disposto no art. 15 da Lei nº / Apresentar à CONTRATANTE, como alternativa ao subitem , estudo prévio sobre os meios, praças e veículos dos quais será possível e dos quais se revela impossível obter o relatório de checagem de veiculação a cargo de empresa independente, para fins do disposto no subitem da Cláusula Décima, e a(s) justificativa(s) que demonstre(m) tal impossibilidade, com o fim de atender ao disposto no art. 15 da Lei nº / O estudo de que trata o subitem deve levar em conta os meios, praças e veículos habitualmente programados nos esforços de comunicação da CONTRATANTE, com vistas à realização de negociação global entre as partes sobre o que seja oneroso e o que seja suportável para a CONTRATADA O resultado da negociação global entre as partes prevista no subitem vigerá para os planos de mídia que vierem a ser aprovados até 3 de março de No caso de prorrogação deste Contrato, a CONTRATADA apresentará novo estudo no início da próxima vigência, que vigorará durante os 6 (seis) meses seguintes e assim sucessivamente Se fato superveniente alterar significativamente as análises e conclusões do estudo mencionado no subitem , a CONTRATANTE solicitará novo estudo à CONTRATADA e, em decorrência, poderá realizar nova negociação global e determinar seu novo período de vigência. A segunda parte da proposta diz respeito à substituição dos subitens a do mencionado contrato pelos seguintes dispositivos: No tocante à veiculação, a CONTRATADA fica obrigada a apresentar, sem ônus para o CONTRATANTE, os seguintes comprovantes: I - meios que permitam a comprovação física da veiculação: exemplares originais dos títulos; II - demais meios: relatório de checagem de veiculação, a cargo de empresa independente, se não restou demonstrada, nos termos dos subitens ou da Cláusula Quinta, perante a CONTRATANTE, a impossibilidade de fazê-lo.

15 Nos casos em que restou demonstrada, nos termos dos subitens ou da Cláusula Quinta, a impossibilidade de obter o relatório de checagem, a cargo de empresa independente, a CONTRATADA deverá apresentar: I - TV, Rádio e Cinema: declaração de execução, sob as penas do art. 299 do Código Penal Brasileiro, firmada pela empresa que realizou a veiculação, da qual devem constar, pelo menos, nome empresarial e CNPJ da empresa, nome completo, CPF e assinatura do responsável pela declaração, local, data, nome do programa (quando for o caso), dia e horário da veiculação; I.1) como alternativa à declaração prevista no inciso I deste subitem, a CONTRATADA pode apresentar documento usualmente emitido pelo veículo (mapa ou comprovante de veiculação ou inserção ou irradiação e similares) desde que o veículo também firme declaração, assinada, de modo que esse documento e a declaração prevista no inciso I deste subitem, em conjunto, contenham as informações previstas no inciso I deste subitem; I.2) como alternativa ao procedimento previsto no inciso I.1, a CONTRATADA pode apresentar documento usualmente emitido pelo veículo (mapa ou comprovante de veiculação ou inserção ou irradiação e similares) em que figure a declaração prevista no inciso I deste subitem, na frente ou no verso desse documento, mediante impressão eletrônica ou a carimbo, desde que essa declaração seja assinada e que esse documento composto contenha todas as informações previstas no inciso I deste subitem. II - Mídia Exterior: fotos das peças, fornecidas pelas empresas exibidoras, com identificação do local de exibição; III - Internet: relatório de gerenciamento fornecido pelas empresas que veicularam as peças As exigências de comprovação de veiculação em mídias não previstas nos incisos I, II e III do subitem serão estabelecidas formalmente pelo CONTRATANTE, antes da aprovação do respectivo Plano de Mídia. Para todos os efeitos, essas sugestões de nova redação contratual poderão ser adotadas como orientação aos órgãos e entidades do Poder Executivo Federal que sejam signatários de contratos de prestação de serviços de publicidade ou que pretendam editar instrumento convocatório para novas contratações da espécie. As alterações relativas aos subitens e aplicam-se, em princípio, a todos os casos de contrato ou edital, enquanto os acréscimos referentes aos subitens e devem ser examinadas à luz das características da comunicação publicitária de cada órgão ou entidade, levando-se em conta, principalmente, a frequência dos planos de mídia, o grau de dispersão de praças/veículos programados em cada plano de mídia e a preponderância de praças/veículos cobertas ou não por serviços de checagem em cada plano de mídia. 3. Conclusões Ante o exposto, a exigência de apresentação do relatório de checagem de veiculação, a cargo de empresa independente, sempre que possível, prevista no art. 15 da Lei nº /2010, para o pagamento das despesas de veiculação, foi expressamente dirigida às agências contratadas, com aplicação imediata, razão por que restou afastada a necessidade de a SECOM apresentar novos estudos sobre o assunto ao Tribunal de Contas da União, conforme a sugestão posta no Relatório Conclusivo do Grupo de Trabalho, de , criado para desenvolver estudo técnico visando atender ao subitem do Acórdão nº 2062/2006-TCU-Plenário. Por outro lado, ficou demonstrada a necessidade da introdução de alterações nos contratos celebrados pela SECOM com três agências de propaganda, nos termos das sugestões postas no item 2.6 desta Nota Técnica.

16 16 Por fim, se esta Nota Técnica for aprovada nos termos propostos, recomendase que a SECOM passe a adotar seus fundamentos para prestar orientação aos órgãos e entidades do Poder Executivo Federal, conforme o caso, no tocante à execução dos contratos vigentes e à elaboração das minutas de instrumentos convocatórios para contratação de agências de propaganda que vierem a ser submetidas à sua aprovação prévia, de acordo com o Decreto nº 6.555/2008. Salvo Melhor Juízo. À consideração Superior. EDGAR FERREIRA DOS SANTOS Assessor/SECOM De acordo. Ao Senhor Secretário de Gestão, Controle e Normas Brasília, de novembro JOSÉ RICARDO DE ANTONI Diretor do Departamento de Normas SECOM/PR