SECRETARIA DE ESTADO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

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1 SECRETARIA DE ESTADO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PROPOSTA DE LEI DE BASES DO REGIME DA FUNÇÃO PÚBLICA (ANTE-PROJECTO) PRAIA, JANEIRO DE 2007

2 Relatório I Introdução 1. Em Cabo Verde independente ainda não ocorreu uma reforma geral da Função Pùblica, a qual, nos últimos cinquenta anos da história administrativa cabo-verdiana, aconteceu em 1956, com a aprovação do Estatuto do Funcionalismo Ultramarino e do diploma sobre a remodelação de vencimentos. Têm-se feito, é verdade, desde 1975, reformas parciais que atingiram aspectos importantes, e até mesmo essenciais, do sistema da função pública: carreiras, disciplina, aposentação, remuneração, férias, faltas e licenças, duração de trabalho, estatuto de pessoal dirigente, relação jurídica do emprego público, etc, etc. O regime do funcionalismo público que até 1956 constava da Reforma Administrativa Ultramarina de 1933, encontra-se vazado em legislação diversa, v.g, o Estatuto do Funcionalismo Ultramarino, editado em A sua versão mais recente, à data da nossa Independência, datava de 1966, ainda que com várias alterações posteriores, sendo as últimas de Janeiro de 1975, estas com o objectivo de integrar o funcionário colonial que regressava à Metropole, por causa da descolonização, no sistema de aposentação prevalecente na Administração Pública Portuguesa. O referido Estatuto incluía ao lado de matérias relativas ao pessoal, outras de carácter estrutural e até de funcionamento dos serviços, embora estas últimas, pelo seu detalhe, melhor se enquadrariam numa lei de processo administrativo gracioso. O Estatuto do Funcionalismo Ultramarino sofreu, no pós-independência, várias alterações, de maior ou menor envergadura, as quais lhe fizeram perder a identidade inicial, já que não foi tida em conta a sistemática estatutária. Constata-se que as seguintes matérias ainda vigoram no seio do Estatuto do Funcionalismo Ultramarino: situações relativamente aos quadros (artigos 92º a 97º); bilhete de identidade (artigos 109º a 112º); organização de processos individuais e seu conteúdo (artigo 113º); antiguidade (artigos 117 a 120º); extinção de serviços (artigo 138º); domicílio necessário dos funcionários (artigo 143º); direito dos funcionários (artigo 144º); queixa contra o superior hierárquico (artigo 146º); queixa contra o superior hierárquico, sem fundamento (artigo 147º); abono de família (artigos 169º a 195º); ajudas de custo: (artigos 196º a 202º); reparação dos acidentes directamente relacionados com o serviço (artigos 313º a 348º); ordens dadas pelo superior hierárquico em objecto de serviço e forma legal (artigo 472º); e correspondências (artigos 477º a 485º). Ante-projecto da Proposta de Lei de Bases do Regime da Função Pública 2

3 Em poucos departamentos governamentais ou municipais existem exemplares do Estatuto do Funcionalismo Ultramarino actualizado. Nem os há à venda em Portugal. Sendo assim, como será possível dar tratamento jurídico a tais questões quando suscitadas no quotidiano administrativo? Assim, urgia vazar todo o seu conteúdo que ainda vigora em novos textos legais, com a necessária actualização ou adequação. Era uma tarefa urgente e prioritária que os sucessivos Governo têm adiado, com prejuízos para os serviços. A vigência ainda que parcial do Estatuto do Funcionalismo Ultramarino prova, à saciedade, o ritmo lento da reforma administrativa em Cabo Verde cuja necessidade foi sentida logo após a Independência. Não se pode ignorar, contudo, o enorme esforço e firmeza que representou a elaboração do Estatuto do Funcionalismo Ultramarino, diploma que foi, durante décadas, o estatuto mestre da função pública cabo-verdiana. Não se pode apreciar o referido Estatuto despegando-o do seu condicionalismo histórico-colonial, e nem julgá-lo agora à luz diferente que irradiou com a Independência Nacional. O que se pode fazer é criticar às novas autoridades emergentes de ter deixado o documento permanecido estático, absolutamente insensível às mutações que se operavam em Cabo Verde. 2. A gestão de recursos humanos da Administração Pública caracteriza-se essencialmente por assentar em um conjunto de leis, unilaterais e pouco flexíveis que se impõem a todos os seus funcionários e agentes. Pode-se dizer que na Administração Pública, relativamente ao ordenamento de recursos humanos, prevalece o regime estatutário, consubstanciado sempre em diplomas legais da competência da Assembleia Nacional ou do Governo, porquanto segundo a Constituição, cabe exclusivamente à Assembleia Nacional, salvo autorização legislativa concedida ao Governo, fazer as leis de Bases do regime da Função Pùblica (nº 2 do artigo 176º), ou seja, a definição das opções fundamentais da Função Pública que poderão ser desenvolvidas pelo Governo (alínea b) do artigo 185º). Na nossa Administração Pública, o sistema estatutário é único, podendo ser adaptado à Administração Municipal, por acto legislativo. Sendo assim, não é reconhecida aos municípios nenhuma liberdade na determinação do seu conteúdo. Tal opção tem muito que ver com a nossa tradição histórica e pensa-se que é a que mais se adequa à realidade administrativa municipal cabo-verdiana. Comungando dessa perspectiva, o actual nº 2 do artigo 259º da Constituição impõe que aos funcionários e agentes municipais seja aplicável o regime dos funcionários e agentes da Administração Central, com as necessárias adaptações, ficando assim reconhecida a especificidade do funcionalismo municipal e a tendência progressiva de aproximação dos dois funcionalismos. Nem sempre o legislador quis ou pôde fazer essa necessária adaptação. 3. Após a Independência, e com referência à I República, pode-se distinguir três momentos relevantes na história do direito da função pública. Ante-projecto da Proposta de Lei de Bases do Regime da Função Pública 3

4 O primeiro momento que vai de Julho de 1975 a Dezembro de 1979, consistiu-se, nomeadamente, na elaboração da primeira tabela classificativa dos funcionários, no estabelecimento de formas de mobilidade interdepartamental, e na adopção de algumas medidas no âmbito social, v.g. evacuação para o exterior em tratamento determinado pela Junta de Saúde, pagamento de algumas despesas por motivo de transferência, e a remodelação da informação anual. Realce-se, ainda, a criação de facto do Centro de Formação e Aperfeiçoamento Administrativo, enquanto escola de formação de quadros administrativos. O segundo momento que começa em Dezembro de 1979 e vai até Fevereiro de 1986, consubstanciou-se, nomeadamente, na regulamentação de diversas matérias relativas ao estatuto dos funcionários públicos, designadamente, a reformulação do plano de cargos carreiras e salários, a clarificação do regime de nomeação interina, a responsabilidade dos funcionários pelos actos praticados no exercício das respectivas funções, a definição de incompatibilidades e o exercício de cargos públicos por aposentados; a criação do Centro de Formação e Aperfeiçoamento Administrativo e aprovação dos seus estatutos. O terceiro momento que vai de Fevereiro de 1986 até Dezembro de 1990, materializa-se na aprovação do Estatuto Disciplinar dos Agentes da Administração Pública, do Estatuto de Pessoal Dirigente, do Estatuto de Aposentação e da Pensão de Sobrevivência, na criação dos cursos de chefia e de direcção administrativas, na regulação dos concursos, etc. Ainda nesse período, com base nos aturados estudos realizados foi elaborado o ante-projecto do futuro Plano de Cargos, Carreira e Salário e diplomas complementares. Na I República pôde assim o Governo pôr de pé uma nova Administração Pública totalmente ao serviço do povo cabo-verdiano, o que constituiu uma tarefa imensa tendo em conta os condicionalismos da época em termos de recursos humanos qualificadaos. Na II República, já no seu segundo ano, foi aprovada uma nova Constituição da República. Valorando o papel do elemento humano na Administração Pública, a Constituição definia alguns princípios informadores da Função Pública. Tais princípios sintetizavam-se da forma seguinte: Vinculação exclusiva dos funcionários e agentes ao interesse geral; Progressão e promoção dos funcionários e agentes baseados no mérito e capacidade profissional demonstrados, em regra, através de concurso público; Exclusão de quaisquer impedimentos ao exercício de direitos políticos por parte de funcionários e agentes; Obediência dos funcionários e agentes aos seus superiores hierárquicos, nos termos da lei; e Garantia de audiência e defesa em processo disciplinar. Ainda antes da aprovação da Constituição, foram editados dois importantíssimos diplomas: o Decreto-Lei nº 86/92, de 16 de Julho, que procedeu a uma reestruturação do global sistema retributivo, e o Decreto-Lei nº 87/92, de 16 de Julho, que fez a regularização e explicitação dos instrumentos de mobilidade do pessoal da Função Pública. Ante-projecto da Proposta de Lei de Bases do Regime da Função Pública 4

5 O Decreto- Lei nº 86/92, de 16 de Julho, que aprovou o Plano de Cargos, Carreira e Salário (PCCS), foi concebido, não em termos de mera correcção do sistema retributivo da função publica vigente desde 1955, mas com ele rompendo definitivamente, sendo obviamente um diploma basicamente enformador que procurava, por via do estabelecimento de um conjunto de princípios e regras tanto quanto possível coerente e homogéneo, criar condições para a reorganização global daquele sistema, possibilitando o tratamento diversificado das várias áreas funcionais da Administração. Neste âmbito, foi adoptada uma escala indiciária para a determinação da remuneração base, que veio a substituir a velha tabela por letras, o que constitui uma grande inovação. As leis fundamentais, e de carácter geral da Função Pública, aprovadas de 1993 até 2000, debruçaram-se, nomeadamente, sobre A definição do regime jurídico da constituição, modificação e extinção da relação jurídica do emprego na Administração Pública (Lei nº 102/IV/93, de 30 de Dezembro); A definição do regime jurídico das férias, faltas e licenças dos funcionários (Decreto-Legislativo nº 3/93, de 5 de Abril); A revisão do sistema de avaliação de desempenho do pessoal dos quadros comuns da Função Pública (Decreto-Regulamentar nº 19/93), A revisão do sistema de incompatibilidade pelo exercício de funções públicas pelos aposentados (Decreto-Lei nº 41/93, de 13 de Julho) A criação de quadros privativos (Lei nº 115/V/4, de 30 de Dezembro) A revisão do regime de organização e realização dos concursos de acesso dos agentes da Administração Pública. (Decreto-Lei nº 10/93, de 8 de Março); A aprovação do novo Estatuto do Pessoal do Quadro Especial (Decreto- Legislativo nº 3/95, de 20 de Junho); A revisão do Estatuto do Pessoal Dirigente (Decreto-Legislativo nº 13/97, de 1 de Julho); e A revisão do Estatuto Disciplinar dos Agentes da Administração Pública (Decreto-Legislativo nº 8/97, de 8 de Maio. Já a partir de 2001, e no plano substantivo da relação individual de trabalho, maximé, nas condições de trabalho, foram editados diplomas sobre a atribuição da assistência médica, hospitalar e medicamentosa aos funcionários e agentes, e a progressão e promoção automática dos funcionários e agentes que estavam há muitos anos sem qualquer desenvolvimento profissional. È de se destacar a importância do novo regime de assistência médica, hospitalar e medicamentos. A previdência social instituída em 1982 para os trabalhadores por conta de outrem deixou em atraso o próprio Estado, pelo que respeitava à situação dos seus funcionários e agentes nas eventualidades da doença. Com efeito, os trabalhadores das empresas privadas passaram a usufruir um esquema de benefícios muito mais amplo do que o concedido àqueles que constituem o vasto número dos funcionários e agentes da Administração Pública. No que tange ao regime de previdência social em matéria de pensões, o que vigorava para os funcionários e agentes da Administração Pública era, porém, contudo, muito mais indulgente. Ante-projecto da Proposta de Lei de Bases do Regime da Função Pública 5

6 Tendo o Governo efectuado, em 2004, uma profunda reforma do sistema de Protecção Social dos trabalhadores por conta de outrem, pretendeu então, dentro das disponibilidades do Tesouro, colmatar a situação desfavorável em que se encontravam os funcionários e agentes da Administração Pública Central e Local em relação aos trabalhadores das empresas privadas, fazendo-os participar num esquema capaz de abranger, com a maior latitude, as modalidades de assistência médica e cirúrgica, materno-infantil medicamentosa, nos mesmos termos e condições prevalecentes no sistema de segurança geral. Com tal propósito, foram integrados os funcionários e agentes da Administração Pública num esquema de protecção social baseado numa filosofia a que é alheio o conceito de «assistência» herdado da Administração Colonial Portuguesa face à consagração constitucional do direito à segurança social e à saúde como direitos sociais fundamentais, o que constitui objecto de um diploma autónomo posterior. O diploma que obviou a progressão e promoção automática dos funcionários e agentes foi muito bem aceite já desencravou o desenvolvimento profissional de todos quantos que estavam há muitos anos sem beneficiar de progressão ou promoção. Registe-se, também, que no citado período foram aprovados os estatutos do Instituto Nacional da Administração e Gestão, o regime da carreira de administrador público e o regime jurídico sobre bases de dados da Administração Pública. 4. A Constituição, na sua redacção actual, trata de aspectos fundamentais do regime da função pública. Assim, depois de proclamar.que todos os cidadãos têm direito de acesso á função pública, em condições de igualdade, nos termos estabelecidos em lei, trata nos artigo 237º de: a) Colocação do pessoal da Administração Pública e os demais agentes do Estado e de outras entidades públicas exclusivamente ao serviço do interesse público; b) Respeito do pessoal da Administração Pública e os demais agentes do Estado e de outras entidades públicas, no exercício das suas funções, pelos princípios de justiça, isenção e imparcialidade, bem como pelos direitos dos cidadãos e de igualdade de tratamento de todos os utentes, nos termos da lei; c) Proibição de o pessoal da Administração Pública e os demais agentes do Estado e de outras entidades públicas, serem beneficiados ou prejudicados em virtude das suas opções politico-partidárias ou do exercício dos seus direitos estabelecidos na Constituição ou na lei; d) Proibição de o pessoal da Administração Pública e os demais agentes do Estado e de outras entidades públicas, de beneficiarem ou prejudicarem outrem, em virtude das suas opções politico-partidárias ou do exercício dos seus direitos estabelecidos na Constituição ou na lei; e) Proibição de acumulação de empregos ou cargos públicos, salvo nos casos expressamente admitidos na lei; f) Consideração do mérito e da capacidade dos candidatos ou agentes como base para o acesso e o desenvolvimento profissional; Ante-projecto da Proposta de Lei de Bases do Regime da Função Pública 6

7 g) Possibilidade de existência de incompatibilidades entre o exercício de cargos públicos e o de outras actividades, bem como de garantias de imparcialidade no exercício de cargos públicos; e h) Permissividade de o pessoal da Administração Pública, os demais agentes civis do Estado e de outras entidades públicas candidatarem a qualquer cargo electivo do Estado ou das autarquias locais, com suspensão, no entanto, do exercício de funções a partir da apresentação formal da candidatura, sem perda de direitos.. O artigo 238º da Constituição estabelece que, para os diplomatas, magistrados, oficiais de justiça e inspectores públicos em efectividade de serviço ou situação equivalente, a lei pode estabelecer deveres especiais decorrentes das exigências próprias das suas funções, de forma a salvaguardar o interesse público e legítimos interesses do Estado ou de terceiros. O pessoal da Administração Pública e os demais agentes do Estado e de outras entidades públicas estão sujeitos à responsabilidade civil, criminal e disciplinar por actos ou omissões praticados no exercício das suas funções, nos termos a serem definidos em lei que também regulará os termos em que o Estado e outras entidades públicas têm direito de regresso contra os seus agentes, conforme preceitua o nº 1 do artigo 239º da Constituição. O nº 2 do artigo 239º da Constituição exclui da responsabilidade o agente que actue no cumprimento de ordens ou instruções emanadas de superior hierárquico e em matéria de serviço, cessando, no entanto, o dever de obediência sempre que o cumprimento das ordens implique a prática de crime. 5. Crê-se que a avaliação dos efeitos dos diplomas editados e já enunciados no nº 3 tenha sido feita em sede própria. Como em qualquer obra humana, encontram-selhes méritos e defeitos. De qualquer modo, eles representam um esforço significativo de modernizar e ajustar o estatuto da função pública essencialmente no plano substantivo da relação individual de trabalho, maximé, nas condições de trabalho. Todavia, subsistem, ainda, graves insuficiências de que se saliente, aqui e agora: o défice de protecção jurisdicional dos funcionários e agentes, que, na falta de jurisdição laboral própria, têm de conter os seus litígios laborais dentro dos apertados limite do contencioso de anulação; a inexistência da intervenção na regulamentação colectiva de trabalho por parte das organizações sindicais representativas da função pública; e a falta de implementação de um processo sistemático de avaliação de funções na Administração Pública em ordem a evitar a irracionalidade remuneratória. O actual Governo, ora fortemente apostado na reforma da Administração Pública, vai no decurso da presente Legislatura, contribuir grandemente para debelar tais insuficiências. 6. Em Cabo Verde, a função pública nunca foi totalmente politizada ou despolitizada. Embora forme um corpo autónomo, protegido por um estatuto, e os funcionários e Ante-projecto da Proposta de Lei de Bases do Regime da Função Pública 7

8 agentes estejam protegidos de lutas partidárias e da conjuntura eleitoral, seria ingénuo dizer ou fazer crer que ela escapa às influências políticas, já que considerações políticas jogam sempre papel determinante na escolha do pessoal dirigente da alta Administração (funcionário politico). O papel do funcionário de carreira é servir as politicas públicas sem fazer politica. A neutralidade política é regra de ouro na função pública, não podendo, ou devendo, em caso algum, a mudança de maioria implicar saneamento. 7. Importa determinar se o pessoal de institutos públicos não poderá estar submetido a um regime de direito administrativo. Fazendo parte da administração pública a título pleno, conforme a doutrina da alínea c) do artigo 204º da Constituição, os institutos públicos deveriam ter, em princípio, pessoal submetido ao regime da função pública, que é o regime comum da relação de emprego público. O regime da função pública constitui uma espécie de garantia institucional, conforme o artigo 237º da Constituição, pelo que não é admissível uma generalizada fuga do regime da função pública, nomeadamente por via da sistemática criação de institutos públicos com regime de direito laboral comum, tal como preconiza a Lei nº 96/V/99, de 22 de Março. Enquanto o regime da função pública permanecer como regra da administração pública cabo-verdiana, aliás por força da Constituição, a adopção do regime do contrato individual de trabalho deve ser considerada excepcional. Assim, admite-se nesta Proposta de Lei de Bases a possibilidade de haver institutos públicos cujo pessoal se submete às normas de direito administrativo, enquanto se aguarda pela aprovação de uma moderna legislação sobre os institutos públicos. No entanto, mesmo quando admissível o regime do contrato de trabalho, nem a Administração Pública pode considerar-se uma entidade patronal privada nem os trabalhadores podem ser considerados como trabalhadores comuns. No que respeita à Administração, existem princípios constitucionais válidos para toda a actividade administrativa, mesmo a de gestão privada, ou seja, submetida ao direito privado. Entre eles contam-se a necessária prossecução do interesse público, bem como os princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça,da imparcialidade e da boa fé (nº 1 do artigo 236º da Constituição), todos eles com especial incidência na questão do recrutamento do pessoal. No que respeita aos trabalhadores, o regime de direito privado não lhes retira a qualidade de pessoal da Administração Pública, nos termos do artigo 237º da Constituição, pelo que a respectiva relação laboral tem de admitir as qualificações dessa ainda relação especial de poder, por mais enfraquecida que seja. Será o caso da aplicação de regras de acumulações e de incompatibilidades, que não seriam de considerar nas genuínas relações de trabalho privadas. Ante-projecto da Proposta de Lei de Bases do Regime da Função Pública 8

9 8. Antes de prosseguir mais, importa saber se os funcionários e agentes da Administração Pública são verdadeiros trabalhadores. A versão originária da Constituição referia-se a funcionários e demais agentes do Estado, nos nºs 1 e 4 do artigo 263º, e nos artigos 264º e 265º. Todavia, no proémio do nº 3 do artigo 263º referia-se a trabalhadores da Administração Pública, a arrepio da tradição cabo-verdiana que generalizou o uso da expressão funcionários públicos. A expressão pessoal da Administração Pública e os demais agentes do Estado e de outras entidades públicas foi introduzida no artigo 237º na revisão constitucional de Foi por acaso que tal expressão substituiu a formulação original a funcionários e demais agentes do Estado! Já não é por acaso que expressão trabalhadores da Administração Pública não é utilizada pela Constituição e nem pelas leis estruturantes da Função Pública. A Constituição quis mandar uma mensagem forte no sentido de que o estatuto do pessoal da Administração Pública é, em regra, diferente do dos trabalhadores que se regem pelo regime do contrato individual de trabalho. A mensagem constitucional funda-se no pressuposto de que o pessoal da Administração Pública e os demais agentes do Estado e de outras entidades públicas estão exclusivamente ao serviço do interesse público, devendo, no exercício das suas funções, agir com especial respeito pelos princípios de justiça, isenção e imparcialidade, de respeito pelos direitos dos cidadãos e de igualdade de tratamento de todos os utentes, nos termos da lei (nº 1 do artigo 237º da Constituição). Advoga-se se aqui que os funcionários e agentes da Administração Pública são verdadeiros trabalhadores. Recorde-se que a gestão de efectivos da Função Pública assenta num vasto conjunto de normas e regras de carácter imperativo, unilaterais e muito pouco flexíveis, cujo cumprimento é obrigatoriamente imposto a todos, pelo que aos sindicatos representativos não é legalmente reconhecido o direito de negociar e acordar com o Estado-patrão as condições de trabalho na Administração. Todavia, em ordem à dissipação de eventuais dúvidas sobre se os funcionários e agentes são ou não verdadeiros trabalhadores, importa que o legislador adopte medidas que tendam à aproximação gradual e responsável dos dois estatutos, acentuando a aplicabilidade potencial aos funcionários e agentes dos direitos constitucionalmente reconhecidos aos trabalhadores. 9. A Lei nº 131/V/2001, de 22 de Janeiro, de 22 de Janeiro, que aprovou as bases da segurança social, previu a regulamentação do regimes de segurança social na função pública por forma a convergir com o regime geral de segurança social quanto ao âmbito material, regras de formação de direitos e de atribuição das prestações. Um passo decisivo nesse sentido foi dado com a edição do Decreto-Lei nº 21/2006, de 27 de Fevereiro, nos termos do qual o regime integral de protecção social de funcionários e agentes da Função Pública e dos organismos na dependência orgânica e funcional da Presidência da República, da Assembleia Nacional e das instituições judiciárias, bem como dos militares, providos após 31 Ante-projecto da Proposta de Lei de Bases do Regime da Função Pública 9

10 de Dezembro de 2005, é o dos trabalhadores por conta de outrem, consagrado no Decreto-Lei nº 5/2004, de 16 de Fevereiro, detendo a qualidade de contribuinte o Estado, e de beneficiários os terceiros que legitimam a atribuição das prestações. O regime de aposentação e da pensão de sobrevivência de todos os funcionários e agentes providos até 31 de Dezembro de 2005, ou aposentados, continua a ser o Estatuto da Aposentação e da Pensão de Sobrevivência, aprovado pela Lei nº 61/III/89, de 30 de Dezembro. A premente necessidade de contrariar o desequilíbrio financeiro do sistema de segurança social da função pública que a consolidação das finanças públicas, tornam inadiável, e a necessidade, há muito sentida, de o actualizar e aperfeiçoar e de preencher as suas lacunas recomendam a alteração profunda do referido Estatuto. A alteração estatutária, ora empreendida, não deve, em caso algum, fazer-se à custa do sacrifício das expectativas daqueles que, no quadro do citado Estatuto, já reúnem condições para se aposentarem dentro de um dois anos, ou de rupturas fracturantes, mas, sim, criar condições que tendam a garantir a sustentabilidade económica, social e financeira do sistema de protecção social da função pública. 10. Tem-se verificado, desde sempre em Cabo Verde, como em qualquer outro país, que empregados por conta de outrem ingressam na Função Pública e os funcionários públicos passem a ser empregados por conta de outrem. No âmbito da Administração Pública, verifica-se mobilidade de pessoal, por um lado, entre sector público administrativo e sector público empresarial, e vice-versa, e entre Administração Central e Local, e vice-versa, por outro. Essa mobilidade tem reflexos na situação jurídico-funcional do trabalhador, principalmente, na matéria de previdência social, v.g. pensões de invalidez, de velhice ou de sobrevivência, e pensões de aposentação ou reforma. Apenas na mobilidade entre Administração Central e Municipal, e vice-versa, foi considerada a problemática das pensões já que, o artigo 1º do Decreto n.º 908, de 30 de Setembro de 1914, determina que o tempo de serviço prestado na Administração Municipal é contado para aposentação de funcionários que depois tenham passado para o Estado, sendo os encargos divididos proporcionalmente, conforme os anos de serviço prestado naquela Administração e no Estado. E, analogicamente, o mesmo critério se aplica aos funcionários do Estado que posteriormente passem a servir na Administração Municipal, conforme o Acórdão do Conselho Ultramarino, de 17 de Março de 1961, publicado no Diário do Governo, 2ª Série, n.º 173, de Com a transformação, nos primeiros anos da década de oitenta de alguns serviços administrativos ou autónomos, designadamente, Correios e Telecomunicações, Transportes Aéreos de Cabo Verde, Aeroporto Internacional Amilcar Cabral, Junta Autónoma dos Portos, cujo pessoal estava submetido ao regime de funcionalismo público, em empresas públicas cujo o regime de pessoal é o do contrato individual de trabalho, colocou-se, inevitavelmente, a questão das pensões dos funcionários transitados para o quadro de pessoal das empresas Ante-projecto da Proposta de Lei de Bases do Regime da Função Pública 10

11 públicas relativamente ao tempo de serviço prestado na Função Pública, já que havia, e há, dissemelhança estrutural dos regimes de protecção social nos sectores públicos administrativo e empresarial. Não sendo possível encontrar solução geral no quadro do ordenamento jurídico existente na altura, foi editado, em 1985, o Decreto-Lei n.º 41/85, de 20 de Abril, que clarificou, no âmbito da previdência social, a situação dos trabalhadores das empresas que transitaram da função pública, por imposição da lei, em consequência da transformação dos serviços administrativos ou autónomos em que se enquadravam. Ficou, contudo em aberto, a questão da previdência social dos funcionários que passam para as empresas púbicas criadas ex- novo ou privadas ou dos trabalhadores por conta de outrem que passam para o Estado ou municípios. A passagem do trabalhador do sector público administrativo para o sector público empresarial, e vice-versa, passa necessariamente pela desvinculação do mesmo do quadro de pessoal respectivo. O funcionário que se desvincula voluntariamente da função pública perde o direito à aposentação, conforme foi dito. Caso aquele ex-funcionário integre o quadro de pessoal de uma empresa pública, não há legislação que obrigue o sistema de previdência social a considerar para efeitos de pensão o tempo de serviço prestado na Função Pública. Sabe-se, contudo, que, em certos casos, o Instituto Nacional de Previdência Social tem considerado relevante aquele tempo para efeitos de pensão de velhice ou invalidez. Já a função pública nunca toma em consideração o tempo de inscrição no sistema nacional de previdência social. No sistema do Banco de Cabo Verde, o tempo de serviço prestado na Função Pública e em empresas públicas ou em outros bancos ou instituições similares pelos trabalhadores só é relevante se aqueles tiverem prestado ao Banco de Cabo Verde pelo menos dez anos de trabalho. Pelo exposto se constata que não existe intercomunicabilidade entre os sistemas de protecção social existentes em Cabo Verde, ou que quando ela existe os seus efeitos são dificultados, o que constitui, em ambas as situações, factor de algum estrangulamento na fluidez da mão de obra e não facilita o processo de Reforma Administrativa que desde a Independência vem sendo executado. A integração dos sub-sistemas no sistema geral de previdência social, que, por não ser tarefa fácil, deverá fazer-se gradualmente, por imperativo legal, passa necessariamente pela harmonização das disposições que regulam as prestações correspondentes. Reconhece-se, contudo, que a aludida harmonização não é facilmente atingível em todas as prestações em virtude das grandes divergências existentes no regime geral e no regime do Banco de Cabo Verde em confronto com o regime clássico da Função Pública, e ao respeito das legítimas expectativas dos trabalhadores beneficiários daqueles dois regimes. Ante-projecto da Proposta de Lei de Bases do Regime da Função Pública 11

12 Um primeiro decisivo passo na via de harmonização foi dado quer com a criação, através do artigo 13º da Lei n.º 61/IV/92, de 30 de Dezembro, da Taxa Social Ùnica de 8%, percentagem igual à paga pelos trabalhadores por conta de outrem, quer com a aplicação, do imposto sobre os rendimentos de trabalho aos funcionários e agentes Função Pública. Um outro passo não menos importante que poderia ser dado consistiria em determinar que a pensão de aposentação dos funcionários ingressados na Função Pública a partir de uma certa data de um ano seria calculado nos termos das normas legais aplicáveis ao cálculo das pensões dos beneficiários do regime geral de previdência social. Foi essa a alternativa adoptada em 2006, através do Decreto-Lei nº 21/2006, de 27 de Fevereiro. Enquanto se aguarda a integração total dos dois subsistemas no sistema geral da previdência social, pensa-se ser conveniente que se proceda à articulação entre os regimes da Função Pública e do Banco de Cabo Verde e o regime geral quanto às pensões. Teoricamente essa articulação poderá visar: a) Totalização de períodos contributivos; b) Atribuição de pensão global em casos mudança de qualificação do enquadramento; c) Atribuição de pensão unificada em casos de enquadramento sucessivo em vários regimes. É de se ter consideração que a articulação poderá abranger outros aspectos, v.g. a relevância nos regimes de segurança social de qualidade de pensionista ou subscritor de outros dois regimes. II Proposta de Lei de Bases do Regime da Função Pùblica 1 Introdução 10. O Estado deve dar respostas, adequadas e oportunas, à multiplicidade de demandas provenientes de um ambiente caracterizado pela complexidade e mudança acelerada, o que requer um aparelho administrativo ágil e flexível, que responda a tais exigências. Por essa razão, um dos problemas mais importantes para a execução eficaz e eficiente das funções do Estado, é a inadequação entre essa necessidade e a existência de um aparelho administrativo lento e mais orientado para o cumprimento dos procedimentos que para a obtenção de resultados. A prevalência dessa situação exige uma transformação da Administração Pública para adequá-la a tais necessidades, através de um processo de mudança radical no aparelho Ante-projecto da Proposta de Lei de Bases do Regime da Função Pública 12

13 administrativo e reclama uma estrutura jurídica que estabeleça os mecanismos institucionais e as modalidades de gestão que conduzam a tais fins. É, pois, com o objectivo de criar condições à Administração para recrutar, manter e desenvolver os recursos humanos necessários à consecução das suas missões que o Governo entende submeter à Assembleia Nacional a proposta de Lei de Bases do regime da Função Pública, prevista na alínea a) do nº 2 do artigo 176º da Constituição, já que a reforma da Função Pública integra-se obviamente na Reforma da Administração Pública. 10. Segundo a alínea a) do nº 2 do artigo 176º da Constituição, compete, ainda, exclusivamente, à Assembleia Nacional, salvo autorização legislativa concedida ao Governo, fazer leis sobre as bases do regime da Função Pública. No contexto da Lei de Bases serão definidas as opções fundamentais dos regimes jurídicos do sistema ou matéria que poderão ser desenvolvidas pelo Governo, conforme a alínea b) do nº 2 do artigo 183º da Constituição. Na presente Proposta de Lei, por estarem em causa matérias conexas com direitos, deveres e garantias dos funcionários e agentes, não se considerou oportuna que a mesma se limitasse a simples normas de remissão ou normas praticamente em branco que o Governo iria, por decreto-lei, desenvolver. Achou-se preferível desenvolver, tanto ou quanto possível, com algum pormenor, alguns dos aspectos fundamentais do regime jurídico da Função Pública, v.g. direitos, deveres e proibições éticas, bem como, responsabilidades e garantias dos trabalhadores e agentes da função pública. O Governo pretende assim que a Presente Proposta de Lei contenha tratamento pormenorizado de tais matérias e de outras, obviando assim a que o Parlamento tenha ideias concretas sobre as mesmas. Por toda essa razão, a Proposta contém alguma regulamentação, o que corresponde a uma opção legislativa conscientemente assumida, opção essa que, salvo o merecido respeito, não viola de forma alguma a alínea b) do citado artigo 184º da Constituição, porquanto não se retira ao Governo o poder de ele próprio desenvolver, como já se disse, um vasto leque de assuntos concernentes ao regime da função pública. Procedendo assim, não fica, consequentemente, o Parlamento com o poder de, em exclusivo, regular todo o regime jurídico da função pública, o que seria, agora sim, inconstitucional. Finalmente, a extensão da presente Proposta de Lei explica-se, ainda, pela preocupação de se dar algum tratamento, nessa sede, a todas as matérias relativas à função pública constantes do artigo 237º, 238º e 239º da Constituição. A presente Proposta de Lei de Bases apenas contempla, obviamente, matérias relativas a pessoal, apontando para que em outras sedes sejam tratados assuntos relativos às infracções disciplinares, matéria essa que não integra necessariamente, as Bases do Regime da Função Pública, tendo em devida conta o disposto na alínea d) do nº 1 do artigo 176º. Também não cura do processo e procedimento administrativo. Ante-projecto da Proposta de Lei de Bases do Regime da Função Pública 13

14 2 Conteúdo da Proposta de Lei de Bases 11. São objectivos da presente Proposta de Lei de Bases: a) Criar condições para a existência de um estatuto para o funcionário e agente, com regras claras de actuação em ordem a que a gestão de efectivos se oriente para a garantia de que a Administração Pública está ao serviço dos cidadãos, fundamentada nos princípios de honestidade, participação, solidariedade, celeridade, eficácia, eficiência, transparência, prestação de contas e responsabilidade no exercício da função pública, com plena submissão à lei e ao direito; b) Promover que o funcionário e agente se identifique como servidor público, que actua em função da acção do Estado para levar a cabo seus fins essenciais e faça parte de uma Administração Pública ao serviço da cidadania; c) Instituir o sistema de carreira para o pessoal técnico e o sistema de emprego para o demais pessoal. d) Fazer com que a actuação dos funcionários e agentes seja inatacável, e portanto, regida por um código de ética e moral administrativa, com o mais alto sentido de dedicação e compromisso para a realização dos princípios e normas da Constituição; e) Criar as condições para que os funcionários e agentes que ingressem e permaneçam na Administração Pùblica, respondam aos mais altos níveis de capacitação e experiência técnica e profissional; f) Estabelecer normas que garantam que o acesso e promoção na Função Pública, somente se realize no mais estrito respeito pela igualdade efectiva e real, com base em selecção objectiva do mais apto, mediante a competência pública sobre os conhecimentos, méritos e experiência. Em consideração a que o funcionário ou agente deva actuar dentro dos condicionalismos que compensem adequadamente seu comportamento, criam-se condições para o estabelecimento de benefícios ou prerrogativas, sejam ou não económicas, que equilibrem seus condicionalismos laborais e que ele desfrute dos mesmos, em função dos méritos obtidos no seu desempenho individual, determinado de forma objectiva; e g) Garantir aos funcionários e agentes as peculiaridades do exercício do direito à sindicalização, à negociação colectiva e à greve, conforme aos interesses, direitos e garantias constitucionais e aos fins do Estado e da Administração Publica. 12. A presente Lei de Bases do Regime da Função Pùblica é concebida em termos de mera correcção ou de completude do sistema geral da função pública vigente, mas não com ele rompendo. Por essa razão, os princípios gerais do actual regime jurídico contido na dispersa legislação são aqui retomados. 13. São muitas, contudo, as inovações da presente Lei de Bases, dando-se aqui, algumas breves notícias: Ante-projecto da Proposta de Lei de Bases do Regime da Função Pública 14

15 a) Entidade competentes para gerir a função pública Segundo alínea d) do artigo 204º da Constituição, compete ao Governo, no exercício de funções administrativas, praticar os actos exigidos pela lei respeitante aos funcionários públicos e agentes do Estado e de outras pessoas colectivas de direito público. Numa interpretação literal, pode-se dizer que é da competência do Governo a prática de todos os actos jurídicos resultantes do estatuto dos funcionários e agentes das pessoas colectivas de direito público, interpretação essa que tem implicações indesejáveis, v.g, nomeação pelo Governo de empregados dos institutos públicos ou a prática de simples actos como a justificação de faltas. Com a presente Proposta de Lei consagra-se que compete ao Governo, no exercício de funções administrativas, gerir a função pública, praticando todos os actos administrativos respeitantes aos funcionários e agentes da Administração Directa do Estado, sem prejuízo de ao pessoal dirigente gerir a função pública, em matéria de menor relevância, nomeadamente: i. Os actos que constituem mera disciplina do exercício de direitos conferidos legalmente; ii. Os que postulam o contacto directo com o funcionário ou agente; ou, iii. Os que, ainda, surgem como mera consequência de outros actos jurídicos cuja competência própria pertence ao Governo. Na Presidência da Republica e na Assembleia Nacional, entidades que não integram a Administração Pública, a competência de gestão da função é dos respectivos presidentes, nos termos das competentes Leis Orgânicas. A gestão dos juízes e dos magistrados do Ministério Público é feita pelo Conselho Superior da Magistratura Judicial e pelo Conselho Superior do Ministério Público, respectivamente, nos termos das competentes Leis Orgânicas. b) Possibilidade de haver institutos públicos cujo pessoal se reja pelo direito administrativo Fazendo parte da Administração Pública a título pleno, os institutos públicos deveriam, em princípio, ter pessoal submetido ao regime da função pública, que é o regime comum da relação de emprego público. Em Cabo Verde, principalmente, a partir da vigência da Lei nº 96/V/99, de 22 de Março, institucionalizou-se uma generalizada fuga do regime da função pública, por via da definição das regras do emprego público com recurso ao contrato de trabalho. Agora, abre-se a possibilidade de os institutos públicos se regerem pelo direito público, conforme for estipulados nos respectivos estatutos. Ante-projecto da Proposta de Lei de Bases do Regime da Função Pública 15

16 c) Instituição de consulta na função pùblica Instituem-se, em todas as administrações e em todos os serviços, exceptuando os casos previstos em lei, comissões administrativas paritárias e comissões técnicas paritárias A consulta prévia a tais instituições permite o controlo a priori das decisões da autoridade hierárquica, com vista a temperar-lhe eventuais excessos e a evitar-lhe decisões irreflectidas, apressadas ou arbitrárias. Pretende-se que tais instituições sejam lugares de diálogo úteis e necessárias, mas desprovidos de poder e capacidade decisória, de onde a sua natureza consultiva. As comissões paritárias são estâncias consultivas e incluem igual número de representantes da administração e dos funcionários e agentes. As comissões administrativas paritárias são competentes para todos os assuntos de ordem individual dos funcionários e agentes e obrigatoriamente ouvidas na reclamação e recurso do acto de homologação da avaliação de desempenho; promoção; transferência de funcionários e agentes que impliquem mudança de residência; aplicação de penas expulsivas; concessão de licença sem vencimento de longa duração, etc. As comissões técnicas paritárias que funcionam junto dos órgãos de gestão da função pública são competentes para conhecer as questões relacionadas com a organização e funcionamento das administrações e serviços, e obrigatoriamente ouvidas para os casos de programas e modernização de métodos e técnicas de trabalho e sua incidência na situação dos funcionários e agentes, na elaboração ou modificação das regras estatutárias que afectem funcionários e agentes; análise das grandes linhas de orientação a definir para cabal cumprimento das tarefas da Administração; e problemas de higiene e segurança do trabalho. A consulta distingue-se da negociação colectiva prevalecente no direito laboral. Quanto à participação, esta é entendida no sentido de haver presença dos funcionários e agentes, nas negociações ou nos organismos adequados, mas ficando a capacidade decisória na Administração, ou na autoridade que a represente. A participação é aqui tida não só como um sistema conveniente, mas como uma via indispensável ao progresso da própria Administração Pública. d) Bolsa de emprego público na Administração Pública A bolsa de emprego público da Administração Pública constituirá uma base de informação que terá por objectivo dinamizar os processos de divulgação e publicitação das oportunidades de recrutamento e de mobilidade geográfica, interdepartamental e profissional dos recursos humanos da Administração Pública mediante a previsão de mecanismos que, simplificando e organizando aqueles procedimentos, permitam contribuir para uma melhor e mais eficaz gestão dos recursos humanos com reflexos na qualidade dos serviços prestados ao cidadão. Ante-projecto da Proposta de Lei de Bases do Regime da Função Pública 16

17 A bolsa será um instrumento privilegiado de divulgação das oportunidades de emprego na medida em que a divulgação e publicitação entre a oferta e a procura de emprego público no País, passarão a fazer-se nela. A medida traduzir-se-á -se numa profunda alteração no procedimento administrativo e enquadrar-se-á no âmbito da sociedade de informação na medida em que toda a informação relativa ao emprego público no Pais passa a estar disponibilizada aos potenciais utilizadores através da Internet. E com vista à prossecução daquele desiderato o Governo facilitará o acesso à Internet. e) Estágios profissionais na Administração Pública A inserção na vida activa dos jovens, em especial os récem-saídos dos sistemas de educação e formação, é uma preocupação do Governo, que pressupõe uma actuação concertada e consistente que articule, entre outras a politica educativa e a política de formação. Sendo a Administração Pública globalmente o maior empregador nacional e o sector onde há mais diversidade de formações, nela se justifica a criação de estágios remunerados, distribuídos por áreas funcionais em ordem a permitir o pleno aproveitamento do investimento nacional na formação de recursos humanos qualificados. f) Quota de emprego para as pessoas com deficiências A escolha de profissão e o acesso à função pública são direitos constitucionalmente garantidos a todos os cidadãos, em condições de igualdade e liberdade. Os cidadãos com deficiência gozam plenamente dos direitos consignados na Constituição, com ressalva daqueles para os quais se encontrem incapacitados. O número de cidadãos com deficiência funcionários ou agentes da Administração Pública é, no conjunto do universo de funcionários ou agentes da Administração Pública, francamente diminuto, pelo que a Administração Pública, na sua qualidade de grande empregador, tome a seu cargo a responsabilidade de tornar acessível o emprego na Administração Pública a pessoas com deficiência. Assim, institui-se o sistema de quota de emprego para pessoas com deficiências, consagrando-se que: Em todos os concursos externos é obrigatoriamente fixada uma quota do total dos números de lugares, com arrendamento para a unidade, a preencher por pessoas com deficiência; e Nos concursos em que o número de lugares a preencher seja inferior a dois, o candidato com deficiência tem preferência em igualdade de classificação, a qual prevalece sobre qualquer outra preferência. A quota só não será observada quanto aos concursos de ingresso nas carreiras que pela sua natureza colocam obstáculos intransponíveis (funções de natureza policial das forças e serviços de segurança e prisional). Ante-projecto da Proposta de Lei de Bases do Regime da Função Pública 17

18 g) Acesso à função pública por parte de aposentados Estabelece-se o princípio geral de que os aposentados não podem exercer funções remuneradas nos serviços do Estado, institutos públicos e autarquias locais, em decorrência da política actual de emprego público que reclama que se restringe o exercício de cargos públicos pelos aposentados e aumentar o emprego para os jovens quadros. Com a medida, os funcionários e agentes que queiram continuar na Função Pública aí poderão ficar até atingirem o limite de idade. O que não se admite é permitir que alguém solicite reforma, auferindo uma pensão de reforma, e continue na Função Pública, seja qual for o cargo, ocupando lugar no quadro, já que nenhum funcionário é insubstituível e há que dar vez e voz aos mais jovens e rejuvenescer a Administração Pública. Admite-se, contudo, que o aposentado possa ser parte em contrato de mera prestação de serviços, como forma de transmitir conhecimentos de que é portador. A existência condigna dos aposentados é garantida pela atribuição das respectivas pensões, pelo que quando lhes é excepcionalmente autorizado o exercício de funções pública, de tal situação não deve decorrer a possibilidade de acumulações remuneratórias susceptíveis de pôr em causa elementares princípio de equidade. Assim, nos casos em que aos aposentados ou reservistas das Forças Armadas seja permitido, desempenhar funções públicas, é-lhes mantida a pensão de aposentação ou de reforma e abonada uma terça parte da remuneração que competir a essas funções, ou, quando lhes seja mais favorável, mantida essa remuneração, acrescida de uma terça parte da pensão ou remuneração na reserva que lhes seja devida, salvo se o Primeiro-Ministro, sob proposta do membro do Governo que tenha o poder hierárquico ou de superintendência sobre a entidade onde prestará o seu trabalho o aposentado ou reservista, autorizar montante superior, até ao limite de dois terço da mesma remuneração. h) Prevalência do sistema de emprego O regime de carreira visa assegurar o exercício profissionalizado de funções próprias de serviço público que exijam um elevado nível de formação académica, ou seja na carreira técnica. Em todos os demais caso se recorre ao regime de emprego. A possibilidade de se estabelecer amplamente, na Administração Publica, vínculo laboral por contrato individual de trabalho surge da necessidade de modernização e flexibilização da Administração Pública, já que a ele se recorre nas situações em que se possa configurar como uma alternativa adequada ao regime de carreira igualmente apta à prossecução do interesse público. i) Alargamento do período nomeação provisória para 18 meses anos Em ordem á uma selecção rigorosa de quem deve permanecer na Função Pública, integrado no sistema de carreira, alarga-se o período de nomeação provisória para o Ante-projecto da Proposta de Lei de Bases do Regime da Função Pública 18

19 entre 12 a 24 meses anos, o que permitirá que o funcionário ou agente seja avaliado, pelo menos, duas vezes. È necessário que na Função Pública permaneçam os mais capazes, o que só será possível com tal alargamento. A conversão da nomeação provisória em definitiva fica dependente de avaliação de desempenho. j) Carta de missão Medida fundamental à qualificação da gestão e à responsabilização dos titulares de cargos de direcção superior, reclamado há muito pela sociedade cabo-verdeana, institui-se a carta de missão, a qual deve ser entregue pelo membro do Governo e assinada pelo titular de cargo de direcçao superior no momento do seu provimento. A carta de missão tarduzirá a missão que é-lhe cometida pelo Governo enquanto responsável máximo do serviço que irá dirigir e constituirá a base de avaliação regular do seu desempenho e, consequentemente, a do serviço de que é dirigente máximo. O seu incumprimento determinará a não renovação da comissão de serviço ou, mesmo, a respectiva cessação antecipada. k) Reconhecimento dos direitos, liberdades e garantias dos trabalhadores aos funcionários Uma vez que a Constituição nunca se refere a trabalhadores da Administração Pública, mas sim a pessoal da Administração Pública e os demais agentes do Estado, não é liquido que os funcionários públicos gozem dos direitos, liberdades e garantias que a Constituição atribui aos trabalhadores. Julga-se ser conveniente reconhecer aos funcionários tais direitos, liberdades e garantias dos trabalhadores previstos na Constituição, incluindo o direito à greve, legalizando assim uma situação reconhecida de facto aos funcionários. Assim, há reconhecimento formal do direito de greve na Função Pública. i) Estabelecimento do regime de negociação colectiva e a participação dos funcionários e agentes O regime de negociação colectiva e de participação dos trabalhadores da Administração Pública não é actualmente objecto de tratamento legal. Por isso, o Governo pretende instituir o direito à negociação e concertação social na Administração Pública. Os aspectos mais importantes da negociação serão: a vinculação do Governo à adopção das medidas legislativas ou administrativas adequadas ao cumprimento dos acordos obtidos em sede de negociação; a ampliação das matérias que são objecto de negociação colectiva, nas quais se incluem matérias de incidência orçamental e outras ligadas ao regime jurídico da função pública. Na Função Pública, a negociação choca com dois obstáculos: Por um lado, os funcionários e agentes estão numa situação estatutária e regulamentar que não pode ser modificada por via contratual; e Ante-projecto da Proposta de Lei de Bases do Regime da Função Pública 19

20 Por outro, a liberdade de negociação da Administração Pública, está sujeita a limitações orçamentais designadas vulgarmente como invólucro orçamental. j) Sistema de aposentação De entre as alterações de fundo do sistema de aposentação, pela sua importância, se destacam, aqui e agora: a) A idade legal para a aposentação; b) O tempo de serviço para a aposentação voluntária. c) As quotas para a aposentação e pensão de sobrevivência; e d) A incidência da quota para a aposentação apenas sobre a remuneração base. As condições de aposentação dos funcionários e agentes tendem a aproximar-se portanto, progressivamente, das que vigoram para os trabalhadores do sector privado, elevando-se a idade legal para a aposentação voluntária de 60 para 62 anos, e o tempo de serviço para aposentação voluntária de 34 para 36 anos. Adopta-se um modelo de transição gradual para tais alterações de fundo. Na verdade, o aumento da idade legal para a aposentação e do tempo de serviço para a aposentação voluntária, efectiva-se progressivamente, em seis meses, por ano, a partir de A partir de 1 de Janeiro de 2011, a aposentação voluntária passa a depender, de 62 anos de idade, de 36 anos de serviço. Quanto ao prazo de garantia, reduz-se de dez para cinco anos o período de garantia para aposentação voluntária nos casos de declaração pela Junta de Saúde de absoluta e permanente incapacidade para o exercício das suas funções, ou do limite de idade legalmente fixado para o exercício das suas funções. Nos demais casos, o prazo de garantia é fixado em quinze anos, período esse que se efectiva progressivamente, 12 meses por ano, também a partir de 2007, passando, a partir de 2011, o prazo de garantia a ser de 15 anos. Na aposentação extraordinária, continua-se a prescindir, em qualquer caso, da exigência do mínimo da prestação de 5 ou 15 anos de serviço no que respeita às doenças contraídas em serviço e por motivo dele. Ao indicar-se como fundamento da aposentação, o limite de idade, remete-se para o que está fixado na lei geral ou nas disposições especiais relativas a determinadas categorias de pessoal. Outro princípio geral é o de que as quotas, ao contrário do que sucedia no regime vigente, passam a incidir apenas sobre a remuneração base correspondendo cargo, que doravante será o único provento relevante no cálculo da pensão de aposentação, e sobre os suplementos. Como corolário daquele principio, os agentes que, em regime de comissão ou requisição, já não pagam quota pelo das funções transitoriamente exercidas, passando agora, por força do novo principio, a descontá-la apenas sobre a remuneração do seu cargo de origem. Ante-projecto da Proposta de Lei de Bases do Regime da Função Pública 20