Concurso: EPPGG MPOG Aula 3. Turmas 08 e 09 LEONARDO FERREIRA

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1 Concurso: EPPGG MPOG Aula 3 Turmas 08 e 09 LEONARDO FERREIRA

2 Conteúdo Programático Evolução da Administração Pública no Brasil. Reformas de Estado no Brasil Recente: República Velha ( ); Reforma burocrática (1936); Período militar e a segunda reforma: Decreto-Lei 200 (1967); Programa Nacional de Desburocratização; Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (1995). 2

3 Reforma Burocrática DASP O Departamento Administrativo Serviço Público DASP A Constituição de 1937 previa a criação de um departamento incumbido de organizar os órgãos do Estado, para o aperfeiçoamento da máquina pública, além de elaborar a proposta orçamentária do governo e prestar assessoria ao presidente da República. 3

4 Reforma Burocrática DASP O Departamento Administrativo Serviço Público DASP O DASP foi criado pelo Decreto-lei nº 579, de junho de Era, essencialmente, um órgão central de pessoal, material, orçamento, organização e métodos. Absorveu o Conselho Federal do Serviço Público Civil, que havia sido criado pela Lei n 284, de outubro de 1936, a qual instituía também o primeiro plano geral de classificação de cargos e introduzia um sistema de mérito. 4

5 Reforma Burocrática DASP O Departamento Administrativo do Serviço Público DASP - Foi efetivamente organizado em 1938, com a missão de definir e executar a política para o pessoal civil, inclusive a admissão mediante concurso público e a capacitação técnica do funcionalismo, promover a racionalização de métodos no serviço público e elaborar o orçamento da União. Essa primeira experiência de reforma de largo alcance inspirava-se no modelo weberiano de burocracia e tomava como principal referência a organização do serviço civil americano. 5

6 Reforma Burocrática DASP DASP - ATRIBUIÇÕES 1. Realização de estudos detalhados de repartições, departamentos e estabelecimentos públicos para determinar as modificações a serem feitas em vários campos: dotação orçamentária, distribuição, processos de trabalho, relações entre os órgãos e relações com o público. 2. Organizar anualmente a proposta orçamentária a ser enviada à Câmara dos Deputados. 6

7 Reforma Burocrática DASP DASP - ATRIBUIÇÕES 3. Ingresso no serviço público por concurso Meritocracia. 4. Critérios gerais e uniformes de classificação de cargos. 5. Organização dos serviços de pessoal e de seu aperfeiçoamento sistemático. 6. Padronização das compras do Estado, racionalização geral de métodos. 7

8 Reforma Burocrática DASP DASP - ATRIBUIÇÕES 7. Estabelecimento de uma série de órgãos reguladores da época (conselhos, comissões e institutos), nas áreas econômica e social. A partir destes foi criado, entre os anos 30 e os anos 50, um pequeno grupo de empresas estatais. 8. O Dasp tinha seções nos estados, com o objetivo de adaptar as normas vindas do governo central às unidades federadas sob intervenção. 8

9 Reforma Burocrática DASP DASP - DISFUNÇÕES O DASP enfrentou problemas durante sua existência, entre eles a idéia de como se davam as relações entre Estado e sociedade à época. O Estado era visto como oportunidade de empregos sem concurso e as vagas eram preenchidas por meio de indicações pessoais. O Estado assumiu o papel de indutor do desenvolvimento nacional. As vagas de emprego, inclusive no setor público, alcançaram grande expansão. Entretanto, esse crescimento seguia a lógica clientelista e empreguista em detrimento da universidade propiciada pelo concurso público. 9

10 Reforma Burocrática DASP DASP EVOLUÇÃO (1) 1. Durante o Governo Dutra ( ), o DASP passou por grandes mudanças, tendo suas funções reduzidas a um mero órgão de estudo e orientação. O enfraquecimento do DASP permitiu a velha distribuição de empregos por indicação. 2. Outro problema está relacionado à questão orçamentária. Devido à enorme desorganização das contas públicas durante os anos 30 e 40, o departamento não obteve sucesso na construção de um sistema de controle para o orçamento. 10

11 Reforma Burocrática DASP DASP EVOLUÇÃO (2) 3. Em 1964, com o início dos governos militares no Brasil, o DASP teve seu nome alterado para Departamento Administrativo do Pessoal Civil, mantendo a sigla e as mesmas atribuições. Por meio da Lei nº 6.228/75, o então presidente da República Ernesto Geisel faz nova alteração na nomenclatura do órgão, voltando à designação original. 4. O DASP foi extinto em 1986, com a edição do decreto nº , que criou a Secretaria de Administração Pública da Presidência da República (SEDAP). 11

12 ESAF 2008 EPPGG - No Brasil, o modelo de administração burocrática surge a partir dos anos 30. Surge no contexto da aceleração da industrialização brasileira, no qual o Estado assumiu um papel de intervenção ativa no setor produtivo de bens e serviços. A partir daí houve sucessivas tentativas de reforma rumo à Administração Gerencial. Selecione qual das opções abaixo não pertence à evolução da administração pública no Brasil. a) O Departamento Administrativo do Serviço Público - DASP foi criado em 1936 e representou a tentativa de formação dos princípios da administração gerencial e da burocracia nos moldes weberianos. b) O Departamento Administrativo do Serviço Público - DASP valorizou instrumentos importantes de gestão de recursos humanos, tais como o instituto do concurso público e do treinamento. c) O Governo JK criou comissões especiais, como a Comissão de Estudos e Projetos Administrativos, objetivando a realização de estudos para simplificação dos processos administrativos e reformas ministeriais. d) O Decreto-Lei no 200, de 1967, constitui um marco na tentativa de superação da rigidez burocrática; instituíram-se o planejamento e o orçamento como princípios de racionalidade administrativa. e) No início dos anos 80, foi criado o Ministério da Desburocratização, cujo objetivo era revitalização e agilização das organizações do Estado, a descentralização da autoridade e a promoção da eficiência. 12

13 1ª Reforma Gerencial - DL 200/1967 A primeira tentativa de reforma gerencial da administração pública brasileira irá acontecer no final dos anos 60, através do Decreto-Lei nº 200, de 1967, sob o comando de Amaral Peixoto e a inspiração de Hélio Beltrão, que iria ser o pioneiro das novas idéias no Brasil. Beltrão participou da reforma administrativa de 1967 e depois, como Ministro da Desburocratização, entre 1979 e 1983, transformou-se em um arauto das novas idéias. 13

14 1ª Reforma Gerencial - DL 200/1967 A reforma iniciada pelo Decreto-Lei nº 200 foi uma tentativa de superação da rigidez burocrática, podendo ser considerada como um primeiro momento da administração gerencial no Brasil. Toda a ênfase foi dada à descentralização mediante a autonomia da administração indireta, a partir do pressuposto da rigidez da administração direta e da maior eficiência da administração descentralizada. 14

15 1ª Reforma Gerencial - DL 200/1967 A reforma iniciada pelo Decreto-Lei nº 200/1967 reconhecendo que as formas burocráticas rígidas constituíam um obstáculo ao desenvolvimento quase tão grande quanto as distorções patrimonialistas e populistas, a reforma procurou substituir a administração pública burocrática por uma administração para o desenvolvimento : distinguiu com clareza a administração direta da administração indireta, garantiu-se às autarquias e fundações deste segundo setor, e também às empresas estatais, uma autonomia de gestão muito maior do que possuíam anteriormente, fortaleceu e flexibilizou o sistema do mérito, tornou menos burocrático o sistema de compras do Estado. 15

16 1ª Reforma Gerencial - DL 200/1967 DL nº 200/1967 Principais Mudanças! 1. Princípios da Administração Pública PDDCC. 2. Administração Direta X Administração Indireta. 3. Fixava a estrutura do Poder Executivo Federal. 4.Desenhava os subsistemas orçamentário, financeiro, contabilidade, estatística e auditoria. 5. Definia as bases do controle interno e externo. 6. Definia o novo plano de classificação de cargos. 7. Normas de aquisições e contratações de bens e serviços. 16

17 DL 200/1967 CAMPO SEMÂNTICO 1. O DL 200/1967 é o marco inicial da implantação do modelo gerencial no Brasil. 2. O DL 200/1967 é considerado a Lei orgânica da Administração Pública Federal. 3. O DL 200/1967 foi influenciado pelos estudos da Comissão Amaral Peixoto. No entanto, Revisado e enviado ao congresso pela COMESTRA. 4. A implementação do DL 200/1967 foi conduzida pela SEMOR. 5. O DL 200/1967 materializa o que ficou conhecido como reforma desenvolvimentista de

18 DL 200/1967 DISFUNÇÕES A reforma de 1967, teve, entretanto, duas conseqüências inesperadas e indesejáveis. 1. De um lado, ao permitir a contratação de empregados sem concurso público, facilitou a sobrevivência de práticas clientelistas ou fisiológicas. 2. De outro lado, ao não se preocupar com mudanças no âmbito da administração direta ou central, que foi vista pejorativamente como burocrática ou rígida, deixou de realizar concursos e de desenvolver carreiras de altos administradores. 18

19 ESAF 2008 CGU AFC - Apesar da heterogeneidade de situações que caracterizam a administração pública brasileira nos diferentes níveis de governo, a União tem promovido reformas em sua estrutura para fazer face aos processos de industrialização e à crise fiscal do Estado. A modernização da administração pública por meio do uso de instrumentos próprios da gestão de empresas privadas, a criação de uma administração indireta com procedimentos próprios de contratação e gestão de funcionários e de processos de compras públicas são características presentes... Selecione a opção que completa corretamente a frase acima. a) na criação do DASP. b) na criação de Agências Reguladoras. c) na formação do Estado brasileiro. d) nas ações implementadas a partir do Decreto-Lei 200. e) no alinhamento ao Estado mínimo. 19

20 Programa Nacional de Desburocratização Hélio Beltrão A partir de 1979, Hélio Beltrão, que havia participado ativamente da Reforma Desenvolvimentista de 1967, volta à cena, agora na chefia do Ministério da Desburocratização do governo Figueiredo. Entre 1979 e 1983 Beltrão transformou-se em um arauto das novas idéias; criticando, mais uma vez, a centralização do poder, o formalismo do processo administrativo, e a desconfiança que estava por trás do excesso de regulamentação burocrática, e propondo uma administração pública voltada para o cidadão. Seu Programa Nacional de Desburocratização foi por ele definido como uma proposta política visando, através da administração pública, retirar o usuário da condição colonial de súdito para investi-lo na de cidadão, destinatário de toda a atividade do Estado. 20

21 Programa Nacional de Desburocratização Hélio Beltrão O Programa Nacional Desburocratização, diferente de outros programas, privilegia usuário do serviço público. Daí o seu ineditismo, porque nenhum outro programa antes era dotado de caráter social e político. Mas, ele também incluía entre seus objetivos o enxugamento da máquina estatal, já que recomendava a eliminação de órgãos pouco úteis ou cuidava para impedir a proliferação de entidades com tarefas pouco definidas ou já desempenhadas em outras instituições da administração direta e indireta. 21

22 ESAF 2009 EPPGG MPOG - Considerando a evolução da administração pública em nosso país, bem como as suas experiências de reforma, é correto afirmar que: a) ao privilegiar o usuário do serviço público, o Programa Nacional de Desburocratização marcou pelo ineditismo, já que nenhum outro antes dele fora dotado de caráter social e político. b) a reforma administrativa de 1967 reduziu o fosso que separava as burocracias instaladas nas administrações direta e indireta, garantindo a profissionalização do serviço público em toda a sua extensão. c) a reforma dos anos 1990 visava, como um de seus objetivos, fortalecer o Estado de modo a torná-lo responsável direto pelo desenvolvimento econômico e social. d) a reforma burocrática de 1936 apoiou-se, conceitualmente, em três dimensões: formas de propriedade, tipos de administração pública e níveis de atuação do Estado. e) com a República Velha, deu-se a primeira experiência radical de reforma administrativa, em resposta às mudanças econômicas e sociais que levavam o país rumo à industrialização. 22

23 Reforma Gerencial - PDRAE A crise brasileira da última década foi também uma crise do Estado. Em razão do modelo de desenvolvimento que Governos anteriores adotaram, o Estado desviou-se de suas funções básicas para ampliar sua presença no setor produtivo, o que acarretou, além da gradual deterioração dos serviços públicos, a que recorre, em particular, a parcela menos favorecida da população, o agravamento da crise fiscal e, por conseqüência, da inflação. Nesse sentido, a reforma do Estado passou a ser instrumento indispensável para consolidar a estabilização e assegurar o crescimento sustentado da economia. Somente assim será possível promover a correção das desigualdades sociais e regionais. Presidente FHC 23

24 Reforma Gerencial - PDRAE Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado procura criar condições para a reconstrução da administração pública em bases modernas e racionais. É preciso, agora, dar um salto adiante, no sentido de uma administração pública gerencial, baseada em conceitos atuais de administração e eficiência, voltada para o controle dos resultados e descentralizada para poder chegar ao cidadão, que, numa sociedade democrática, é quem dá legitimidade às instituições e que, portanto, se torna cliente privilegiado dos serviços prestados pelo Estado. 24

25 Reforma Gerencial - PDRAE No Brasil, embora esteja presente desde os anos 70, a crise do Estado somente se tornará clara a partir da segunda metade dos anos 80. Suas manifestações mais evidentes são a própria crise fiscal e o esgotamento da estratégia de substituição de importações, que se inserem num contexto mais amplo de superação das formas de intervenção econômica e social do Estado. Adicionalmente, o aparelho do Estado concentra e centraliza funções, e se caracteriza pela rigidez dos procedimentos e pelo excesso de normas e regulamentos. 25

26 Reforma Gerencial - PDRAE PDRAE DIAGNÓSTICO - CARÊNCIAS 1. Ajuste Fiscal Duradouro. 2.Reformas Econômicas voltadas para o Mercado. 3. Reforma da Previdência. 4. Inovação dos instrumentos de política social. 5. Reforma do Aparelho do Estado Governança. PDRAE 26

27 PDRAE Qual o Foco da Reforma? 1. Podemos entender por Aparelho do Estado a administração pública em sentido amplo, ou seja, a estrutura organizacional do Estado, em seus três poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário) e três níveis (União, Estados membros e Municípios). O aparelho do Estado é constituído pelo governo, isto é, pela cúpula dirigente nos Três Poderes, por um corpo de funcionários, e pela força militar. 27

28 PDRAE Qual o Foco da Reforma? 2. O Estado é mais abrangente que o aparelho, porque compreende adicionalmente o sistema constitucional-legal, que regula a população nos limites de um território. O Estado é a organização burocrática que tem o monopólio da violência legal, é o aparelho que tem o poder de legislar e tributar a população de um determinado território. 28

29 PDRAE Qual o Foco da Reforma? A diferenciação entre os conceitos de Aparelho do estado e Estado nos permite distinguir a reforma do Estado da reforma do aparelho do Estado. A reforma do Estado é um projeto amplo que diz respeito às varias áreas do governo e, ainda, ao conjunto da sociedade brasileira, enquanto que a reforma do aparelho do Estado tem um escopo mais restrito: está orientada para tornar a administração pública mais eficiente e mais voltada para a cidadania. 29

30 PDRAE JUSTIFICATIVA REFORMA Por que reformar o Aparelho do Estado? Para reforçar a governança - a capacidade de governo do Estado - através da transição programada de um tipo de administração pública burocrática, rígida e ineficiente, voltada para si própria e para o controle interno, para uma administração pública gerencial, flexível e eficiente, voltada para o atendimento do cidadão. O governo brasileiro não carece de governabilidade, ou seja, de poder para governar, dada sua legitimidade democrática e o apoio com que conta na sociedade civil. Enfrenta, entretanto, um problema de governança, na medida em que sua capacidade de implementar as políticas públicas é limitada pela rigidez e ineficiência da máquina administrativa. 30

31 PDRAE DIAGNÓSTICO - APU (1) O Estado deve permanecer realizando as mesmas atividades? Algumas delas podem ser eliminadas? Ou devem ser transferidas da União para os estados ou para os municípios? Ou ainda, devem ser transferidas para o setor público não-estatal? Ou então para o setor privado? (2) Por outro lado, dadas as novas funções, antes reguladoras que executoras, deve o Estado criar novas instituições? 31

32 PDRAE DIAGNÓSTICO - APU (3) Para exercer as suas funções o Estado necessita do contingente de funcionários existente? A qualidade e a motivação dos servidores são satisfatórias? Dispõe-se de uma política de recursos humanos adequada? (4) As organizações públicas operam com qualidade e eficiência? Seus serviços estão voltados prioritariamente para o atendimento do cidadão, entendido como um cliente, ou estão mais orientadas para o simples controle do próprio Estado? 32

33 AS DIMENSÕES DOS PROBLEMAS - PDRAE No esforço de diagnóstico da administração pública brasileira centraremos nossa atenção, de um lado, nas condições do Mercado de trabalho e na política de recursos humanos, e, de outro, na distinção de três dimensões dos problemas: (1) A dimensão institucional-legal, relacionada aos obstáculos de ordem legal para o alcance de uma maior eficiência do aparelho do Estado. (2) A dimensão cultural, definida pela coexistência de valores patrimonialistas e principalmente burocráticos com os novos valores gerenciais e modernos na administração pública brasileira; e (3) A dimensão gerencial, associada às práticas administrativas. 33

34 OS SETORES DO ESTADO 1. NÚCLEO ESTRATÉGICO 2. ATIVIDADES EXCLUSIVAS 3. SERVIÇOS NÃO EXCLUSIVOS 4.PRODUÇÃO DE BENS E SERVIÇOS MERCADO 34

35 OS SETORES DO ESTADO 35

36 NÚCLEO ESTRATÉGICO 36

37 ATIVIDADES EXCLUSIVAS 37

38 SERVIÇOS NÃO-EXCLUSIVOS (P1) 38

39 SERVIÇOS NÃO-EXCLUSIVOS (P2) 39

40 PRODUÇÃO DE BENS E SERVIÇOS PARA MERCADO 40

41 OS SETORES DO ESTADO E OS TIPOS GESTÃO 41

42 SETORES DO ESTADO E FORMAS DE PROPRIEDADE 1. PROPRIEDADE ESTATAL 2. PROPRIEDADE PRIVADA 3. PROPRIEDADE PÚBLICA NÃO - ESTATAL 42

43 A ESTRATÉGIA DE TRANSIÇÃO 1. Dimensão Institucional-Legal - Emendas Constitucionais EC 19 e Legislação Infra-Constitucional. 2. Dimensão Cultural e da Gestão 43

44 A IMPLEMENTAÇÃO DA REFORMA GERENCIAL 1. Projetos Básicos: - Avaliação Estrutural. - Agências Autônomas. (Atenção!) - Organizações Sociais e Publicização. 44

45 A IMPLEMENTAÇÃO DA REFORMA GERENCIAL 2. Projetos Adicionais: - Projeto Cidadão. - Indicadores Desempenho. - Nova Política de Recursos Humanos. - Valorização do Servidor para a Cidadania. - Desenvolvimento de Recursos Humanos. - Rede Governo. - Sistemas de Gestão Pública. E as tecnologias de gestão do MPOG? 45

46 TECNOLOGIAS DE GESTÃO REFLETIR! Avaliação Continuada. Carta de Serviços. Gestão de Processos. Guia d Simplificação. Indicadores de Gestão. Pesquisa de Satisfação (IPPS). Gerenciamento de Riscos. 46

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49 REFORMAS ADMINISTRATIVAS A Estratégia de Sucesso! 1. Ter orientação gradualística. 2. Ser seletiva, pois o globalismo resulta em ataques generalizados a todos os fronts. 3. Ter condições de continuidade. 4.Reforçar e disseminar os comportamentos necessários à reforma. 5. liderar através da cooptação. 49

50 REFORMAS ADMINISTRATIVAS O caso brasileiro! 50

51 REFORMAS ADMINISTRATIVAS O caso brasileiro! 51

52 REFORMAS ADMINISTRATIVAS O caso brasileiro! Há semelhanças entre os diagnósticos feitos por diferentes analistas e profissionais com envolvimento direto nas reformas administrativas, abortadas, razoavelmente bem-sucedidas e malsucedidas. Sendo que, essa similitude de diagnósticos se prolonga no tempo e alcança também a reforma administrativa sugerida pelo governo Fernando Henrique Cardoso, entre analistas claramente simpáticos à proposta. 52

53 REFORMAS ADMINISTRATIVAS O caso brasileiro! Carneiro, por exemplo, que participou do Programa de Desburocratização identifica várias razões que desaconselhariam tentativas de reformas muito abrangentes, no atual contexto histórico. Isto porque, em primeiro lugar, as experiências brasileiras recentes não alcançaram os níveis pretendidos de abrangência e de eficácia, cabendo lembrar que as reformas de 1937 e de 1967 foram promovidas em regimes autoritários. Em segundo lugar, o exemplo norteamericano, dada a complexidade do Estado contemporâneo, ajuda a mostrar que as grandes reformas esbarram em resistências internas intransponíveis. Por isso, tem-se optado por reformas parciais, setorizadas e que se traduzem em ganhos incrementais. 53

54 REFORMAS ADMINISTRATIVAS O caso brasileiro Constatações! 1. Em todo e qualquer regime (autoritário, quasedemocrático, autoritário-militar, de transição e democrático) e, conseqüentemente, em quase todos os governos, foram propostas medidas que visavam reformar a administração pública federal. 2. Do ponto de vista substantivo, as propostas sempre foram globais e gerais, e não específicas e incrementais como ocorreu apenas no governo Sarney. 54

55 REFORMAS ADMINISTRATIVAS O caso brasileiro Constatações! 3. Com freqüência foram abortadas, ou porque não chegaram a se consubstanciar em anteprojetos de lei, ou porque foram retiradas pelo Executivo do Congresso Nacional. 4. Na esmagadora maioria das vezes, as reformas não tiveram seqüência e não obtiveram os resultados desejáveis em decorrência de erros de estratégia política. 55

56 REFORMAS ADMINISTRATIVAS O caso brasileiro Constatações! 5. A efetiva profissionalização do servidor, tentada várias vezes, nunca ocorreu e sempre conviveu com a multiplicidade de cargos, de planos salariais especiais e de trens da alegria, típicos de final de administração. 6. A partir da Comissão Amaral Peixoto, há convergência de diagnósticos e de propostas de mudanças que são recorrentemente lembrados e, por vezes, incorporados a novos diagnósticos, propostas e instrumentos legais. 7. As reformas oscilam entre o fortalecimento da administração direta e a descentralização administrativa. 56

57 REFORMAS ADMINISTRATIVAS O caso brasileiro Constatações! 57

58 ESAF 2008 APO MPOG - A revisão das experiências reformistas da administração pública brasileira com ênfase na sua natureza, quando implementadas e de seus resultados, mostra que são verdadeiros todos os enunciados abaixo, exceto: a) em todo e qualquer regime (autoritário, quase democrático, autoritário-militar, de transição e democrático) e, conseqüentemente, em quase todos os governos, foram propostas medidas que visavam reformar a administração pública federal. b) do ponto de vista substantivo, as propostas sempre foram globais e gerais, e não específicas e incrementais, com a única exceção do governo Sarney. c) com freqüência, as tentativas de reforma administrativa ou foram abortadas, porque não chegaram a se consubstanciar em anteprojetos de lei, ou porque foram retiradas pelo Executivo do Congresso Nacional; ou não tiveram seqüência e não alcançaram os resultados desejáveis em decorrência de erros de estratégia política. d) as reformas oscilam entre o fortalecimento da administração direta e a descentralização administrativa. e) a partir da Comissão Amaral Peixoto, foram feitos diversos diagnósticos divergentes e propostas que são recorrentemente incorporados a novos diagnósticos, dando origem a propostas e instrumentos legais diversificados. 58

59 Questão ESAF

60 Questão ESAF

61 Questão ESAF

62 Questão ESAF

63 Questão ESAF