Transferência de Potencial Construtivo em Zona de Proteção Ambiental: proposta de regulamentação no Plano Diretor de Natal

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1 Transferência de Potencial Construtivo em Zona de Proteção Ambiental: proposta de regulamentação no Plano Diretor de Natal Marcelo Tinoco Dulce Bentes Introdução A preocupação crescente com a questão ambiental e a sua expressão nos Planos Diretores têm resultado numa melhor identificação e instituição das áreas especiais de interesse ambiental nas cidades. Contudo, apesar dos novos instrumentos urbanísticos figurarem nos Planos Diretores municipais desde o início da década de 90, constatam-se dificuldades de ordem diversa para a sua efetiva aplicação. Tais dificuldades tornam-se mais evidentes durante os processos de regulamentaçãode áreas na cidade com características especiais. Os instrumentos definidos pelo Estatuto da Cidade (lei nº /2001) apresentam igualmente avanços para o planejamento de áreas protegidas. Contudo, a diversidade dos conflitos ambientais aliada ao caráter recente da aplicação dos instrumentos no país definem muitos desafios para a regulação e gestão ambiental, sobretudo na escala intra-urbana. Em Natal, a trajetória dos processos de regulamentação das áreas especiais, dez anos após a aprovação do Plano Diretor - Lei evidenciaram a necessidade de aprofundamento dos conceitos e da aplicação de instrumentos como Transferência de Potencial Construtivo, Outorga Onerosa, Operações Urbanas, dentre outros. Nesse artigo, apresenta-se uma análise sobre a regulação e gestão de áreas de interesse ambiental, articulando as relações público x privado e focalizando a transferência de potencial construtivo como o instrumento urbanístico citado nos processos de regulamentação dessas áreas. Toma-se como referência o processo de regulamentação da Zona de Proteção Ambiental (ZPA) instituída pelo Plano Diretor de Natal - Lei nº 07/94. Aborda-se aspectos jurídicos, no que se refere ao remanejamento das áreas públicas e privadas, e procedimentos técnicos adotados na elaboração dos parâmetros urbanísticos que objetivam a regulamentação do uso e ocupação do solo.

2 As Zonas de Proteção Ambiental e o Plano Diretor de Natal (Lei n 07/94): A definição da ZPA1 e o Loteamento Sanvale O Plano Diretor de 1994, através do seu Artigo 20, definiu as Zonas de Proteção Ambiental como aquelas em que as características do meio físico restringem o uso e ocupação, visando a proteção, manutenção e recuperação dos aspectos paisagísticos, históricos arqueológicos e científicos. Através da Lei 4664 de 31 de julho de 1995, foi instituída a Zona de Preservação Ambiental do Campo Dunar existente nos bairros de Pitimbu, Candelária e Cidade Nova. (Figura 01) Os limites da ZPA-1 incorporaram alguns loteamentos existentes na área criando duas Sub-Zonas de Conservação, por se tratar de importante porção do território para recarga do aqüífero. Foram então criadas as Sub-Zona 1 e a Sub-Zona 2. Cabe destacar que a Lei regulamentou apenas a SZ-2, definindo parâmetros específicos de ocupação de forma diferenciada das demais áreas da cidade, remetendo a regulamentação da SZ1 a estudos posteriores. A Sub-Zona 1 foi dividida em 2 porções, a SZ1-A e a SZ1-B, passando a ser consideradas áreas de fragilidade ambiental, cuja ocupação do solo, de acordo com o Art. 4 o. da Lei 4664/95, caberia à Prefeitura definir e regulamentar, em um prazo de 180 dias a partir da sua publicação, fato até o momento não ocorrido, no que pese atualmente os esforços do município em concluir, durante o processo de revisão do Plano Diretor de 94, a regulamentação das Zonas de Proteção Ambiental da cidade. O Sanvale, área de domínio privado, localizada entre dois importantes eixos de estruturação urbana da cidade (a BR-101 e a Av. Prudente de Moraes), foi objeto de parcelamento em 1983, de uma área de 346,87ha, resultando em um loteamento com 205,48ha correspondentes à lotes, distribuídos em 132 quadras, 73,59ha para áreas verdes e equipamentos e 67,89 ha para vias. Após a sua aprovação o loteamento teve a sua comercialização iniciada antes mesmo de encontrar-se integralmente implantado. Foi ocupado primeiramente nas proximidades da BR-101 em virtude das características físicas e topográficas da área e pela facilidade de acesso. Ao mesmo tempo em que eram comercializados os lotes, eram abertas novas ruas gerando, em algumas áreas de cordões dunares, conflitos com os órgãos ambientais, a despeito da autorização para a implantação do loteamento dada pela Prefeitura de Natal. 2

3 O crescimento da consciência em torno da questão ambiental no final dos anos 80 e início dos anos 90, passou a exigir mais rigor do poder público na fiscalização contra agressões ambientais. No Sanvale, além das autuações contra o proprietário, foi necessário, ainda no início dos anos 90. a alteração do traçado de uma das principais vias que cortam o loteamento, projetada como prolongamento da Av. Prudente de Moraes 1. A implantação do novo traçado mediante estudos de impacto ambiental, redefiniu sobre o partido urbanístico do loteamento duas porções. Uma em processo de ocupação com ruas abertas e edificações comerciais e residenciais já implantadas e outra, praticamente sem nenhuma intervenção física e processo de ocupação iniciado. No âmbito municipal, o processo de revisão do Plano Diretor de 1984, iniciado nos anos 90, à luz dos novos instrumentos propostos pelo Movimento Nacional pela Reforma Urbana, propunha a instituição das áreas ambientais no macrozoneamento da cidade, como áreas especiais. sujeitas a futuras regulamentações. Dessa forma, enquanto o processo de aprovação do Plano Diretor de não se consolidava, a Prefeitura através do Decreto de 15 de março de 1994, declarou non aedificandi uma área incluindo trechos do loteamento Sanvale e de outro loteamento a ele vizinho, suspendendo as licenças de construção, até que a mesma fosse regulamentada. No período compreendido entre a publicação da Lei 4664/95 e os dias atuais, a lentidão dada ao processo de regulamentação das áreas de interesse ambiental suscitou ações de desapropriação indireta de proprietários contra o município, mas que não prosperaram, apontando para a regulamentação mediante estabelecimento de um plano de manejo para a área, com a definição de usos específicos. 1 No contexto de expansão da estrutura viária de alcance metropolitano como estratégia de planejamento regional do início dos anos 90, os principais eixos de penetração na cidade de Natal foram objeto de intervenções. Nesse sentido, a Av. Prudente de Moraes teve seu prolongamento proposto, possibilitando uma nova alternativa de acesso à Zona Oeste de Natal, e sua articulação com as demais áreas da cidade. 2 O Plano Diretor de Natal, Lei Complementar07 foi aprovado em 05 de agosto de

4 Alternativas para regulamentação da ZPA1: possibilidades de parceria público x privado Passados 10 anos sem uma solução concreta por parte do poder púbico para a área, em 2004, no contexto da revisão do Plano Diretor de 1994, foram retomadas as negociações entre os proprietários das áreas definidas como ZPA-1 e a Prefeitura Municipal do Natal, através da apresentação de estudos visando a sua regulamentação. Cabe citar que toda a área definida como SZ1-A, aproximadamente 245 Ha abrange, além do Sanvale, outros loteamentos cuja implantação data da década de 80. Apenas parte dela, 169,02 Ha, pertence ao loteamento Sanvale. A outra porção, com aproximadamente 75 Ha, pertence a outros 3 loteamentos, hoje representados por uma única empresa incorporadora. No caso específico do Sanvale, no ano de 2005 as negociações com a Prefeitura evoluíram para que, no processo de regularização da empresa junto ao fisco municipal 3, fosse considerada a possibilidade de destinar parte da área ao município, devendo a referida porção de terras, na sua regulamentação, receber o uso de parque público, pactuado através da assinatura de um protocolo de intenções 4. O desenvolvimento dos estudos foram então conduzidos em duas frentes. A primeira, na elaboração de um novo partido urbanístico com a redefinição das áreas privadas e da porção que passaria a ser de domínio público. A segunda, na operacionalização jurídico-administrativa das possibilidades de remanejamento de áreas e transferência de domínios mediante desapropriação. No meio técnico as opiniões ficaram divididas. Havia uma primeira interpretação, de técnicos ligados à área urbanística, da lei que instituiu a área como uma ZPA, como uma espécie de anulação do partido urbanístico do loteamento até então existente, devendo a área retornar ao domínio privado, e a interpretação da Procuradoria Geral do Município que considerou privada apenas as áreas afetadas com o uso de lotes, devidamente registradas, e como públicas as demais áreas previstas como vias, áreas verdes e áreas para equipamentos. Dessa forma, no processo de negociação 3 Desde que a área foi declarada como Zona de Proteção Ambiental, o proprietário interrompeu o pagamento do Imposto Territorial Urbano IPTU e da Taxa de Limpeza Pública, indevidamente cobradas. O não pagamento das referidas taxas gerou execuções fiscais contra a empresa proprietária dos imóveis integrantes do loteamento. 4 O protocolo de intenções previa a aquisição de parte da área pelo município como forma de pagamento a tributos municipais devidos pela empresa proprietária da área. 4

5 e definição dos limites do Parque da Cidade, a prefeitura avaliou e desapropriou apenas as áreas correspondentes aos lotes integrantes do Loteamento Sanvale. Cabe destacar uma contradição aqui encontrada. Ao mesmo tempo em que uma lei desautoriza a manutenção dos partidos urbanísticos aprovados, vedando a comercialização dos lotes integrantes daquela porção, o caráter jurídico de uma negociação baseada na desapropriação por interesse público sobre a mesma área, só se torna viável mediante a manutenção dos partidos originais e, consequentemente, autoriza somente a desapropriação das áreas afetadas como privadas, pois as áreas afetadas na planta original dos loteamentos como públicas, ainda se mantêm sob o domínio do município. Observada essa particularidade, por se tratar de dois proprietários distintos, cada um apresentou uma proposta de utilização para a prefeitura avaliar, porém ambas apoiadas na cessão de parte delas para o poder público incorporá-las como áreas públicas. Como citado anteriormente, a SZ1 foi dividida em 2 sub-áreas a SZ1-A e a SZ1-B, em função do novo traçado da Av. Prudente de Moraes ter seccionado essas duas porções com características físico-ambientais semelhantes. (Figura 02) No caso do SANVALE, os estudos desenvolvidos para a área dividiram a porção de 169,02 ha em duas partes, separando as áreas públicas e as áreas privadas. A primeira gleba com 60 ha foi destinada à implantação do Parque da Cidade, passando o mesmo a ser de domínio público, e a área remanescente, com 109, 02 ha, destinada à implantação de um novo parcelamento de domínio privado. (Figura 03) Para a porção privada, por se tratar de uma área de preservação ambiental foi necessário uma nova proposta baseada na identificação de áreas passíveis de ocupação. em função principalmente das suas características de relevo e vegetação, e fundamentada no princípio da baixa taxa de ocupação e alta permeabilidade do terreno, já que a área constitui-se como importante reserva de recarga do aqüífero de Natal. No que pese a tendência do mercado imobiliário de proliferação de condomínios horizontais de alto padrão, os estudos sobre possibilidades de uso e ocupação da área evoluíram para a implantação de um Núcleo de Atenção Geriátrica, cuja proposta urbanística fundamentou-se numa concepção baseada no controle das taxas de ocupação, na permeabilidade da área, na proteção da paisagem, e sobretudo, na avaliação da necessidade de infra-estrutura compatível com os usos propostos. 5

6 O estudo deverá ser complementado com os respectivos relatórios técnicos de esgotamento sanitário e drenagem urbana, que irão apontar os sistemas de tratamento mais adequados para a área, a partir dos quais os cenários de densidades propostas deverão avaliados. Cabe destacar que para os sistemas de saneamento básico os estudos apontam para a necessidade de se adotar soluções buscando a auto-sustentabilidade do complexo, Para a drenagem urbana, se aproveitará a topografia local, onde preferencialmente, os deflúvios superficiais, serão encaminhados para depressões existentes na área. Quanto ao sistema de esgotamento sanitário, estão sugeridos micro-sistemas de natureza condominial, onde redes coletarão os esgotos domésticos e os direcionarão a estações de tratamento com eficiência para redução plena de nutrientes, como o nitrato, buscando-se o reuso, onde todo efluente dessas estações poderão ser utilizados para irrigação das áreas verdes existentes na área do entorno ao Parque da Cidade. Nesse sentido, para nortear o estudo de uso e ocupação do solo, o estudo adota uma metodologia de análise comparativa de índices urbanísticos aprovados para o loteamento, anteriormente à Lei 4664/95, confrontados com cenários de ocupação para a área de acordo com o programa de uso e ocupação definido para um Núcleo Ambiental de Atenção Geriátrica, que segue na sua implantação o principio de um parque aberto, com trilhas, matas naturais, pensado e concebido como extensão do Parque da Cidade. Metodologia para redefinição dos parâmetros de ocupação para regulamentação da SZ1-A Sanvale. Para a proposta de ocupação do Sanvale a metodologia para o desenvolvimento do estudo foi assim definida 1. Delimitação dos limites do Parque da Cidade. Estabelecimento de critérios técnicos e jurídico-administrativos para o remanejamento de áreas públicas e privadas com vistas a destinar parte da área para o uso de Parque Público. 2. Análise dos Índices aprovados anteriormente à Lei que transformou a área em ZPA. 6

7 Baseado na legislação de parcelamento do solo que indica que os loteamentos devem ter 60% de área loteada (Lei ), para a SZ1-A, uma vez aplicado esse percentual sobre a área obteve-se um primeiro quadro comparativo das densidades anteriormente existentes e da densidade de referência para o parcelamento proposto. 3. Adequação dos índices às características físico-ambientais da área A partir da definição do tipo de uso para a área, a implantação de um Núcleo Ambiental de Atenção Geriátrica, os estudos para adequação do programa às características físico-ambientais do terreno, partiram da identificação de sub-áreas passíveis de ocupação, em função principalmente das suas características de relevo e vegetação, e segundo o princípio da baixa taxa de ocupação e necessidade de manutenção da máxima permeabilidade do terreno. 4. Definição do Uso e cálculo de unidades A proposta baseia-se na criação de um complexo de atenção ao idoso, que abrigará Unidades de Vizinhança autônomas articuladas a equipamentos de apoio e acompanhamento em saúde e atividades motoras. A ocupação proposta prevê unidades distribuídas ao longo da área privada remanescente, obedecendo rigorosamente as suas características topográficas, preservando matas, fundos de bacias e cristas de morros, bem como conservando as trilhas naturais existentes. O estudo do Núcleo Ambiental de Atenção Geriátrica parte de adoção de duas tipologias para as unidades de vizinhança, avaliando comparativamente o comportamento das taxas de ocupação e densidade final para cenários específicos. As tipologias compreendem basicamente dois padrões de hospedagem, as Vilas, compostas por unidades térreas, e as Unidades de Vizinhança Verticais. A adoção de uma ou outra tipologia será função da análise da capacidade de esgotamento sanitário apontada pelos estudos técnicos complementares. O Partido Urbanístico prevê ainda duas áreas âncoras. A primeira, um Centro de Saúde Geriátrica, localizado no acesso principal à área pela Av.Prudente de Moraes, com a possibilidade de interface com o público externo. A segunda, um Centro Fisioterápico, articulado a equipamentos de lazer e convivência, localizados no centro da gleba. O complexo estará integrado por trilhas e passeios para pedestres e um reduzido sistema viário de acesso a automóveis e demais serviços (bombeiro, lixo, ambulância, etc). 7

8 Uma vez definido o programa de necessidades do equipamento acima descrito, estabelecida uma densidade de referência e identificadas as sub-zonas passíveis de ocupação, estima-se o número de unidades de acordo com as tipologias adotadas. Alternativas para a regulamentação da ZPA1 a partir da Transferência de Potencial Construtivo Na outra porção, de propriedade da incorporadora, a área é dividida em duas porções. Uma para uso privado e outra para uso público. A porção privada, a que reúne as melhores condições para ocupação, é sub-dividida também em duas partes. A primeira, destinada à implantação de um condomínio horizontal, com lotes de m2, e a segunda, localizada às margens da Av.Prudente de Moraes, apresenta a proposta de uso misto, porém sem fixar números de unidades, nem tampouco densidades, mas destina essa área como uma espécie de reserva a ser negociada com o poder público, mediante a possibilidade de transferência do potencial construtivo anteriormente aprovado, do interior da área, concentrando-o em sua extremidade, possível provavelmente, somente através de um processo de verticalização. A proposta urbanística para essa outra parcela da SZ1-A, sob a responsabilidade da incorporadora, embora encontre semelhanças metodológicas com a proposta da área do Sanvale, sobretudo no que se refere a identificação das áreas mais favoráveis à ocupação para definir os limites das áreas destinadas à implantação das tipologias urbanísticas propostas (condomínio horizontal e uso misto) e daquelas a serem transferidas ao poder público, diferem somente quanto ao caráter do equipamento proposto. A SZ1-A hoje encontra-se, no que se refere à titularidade e propriedade dos terrenos, sub-dividida em três porções. Duas porções privadas, com propostas específicas de uso e ocupação para cada área e uma porção pública, separando as duas, com destinação de parque público. Considerações finais Na Secretaria Municipal de Urbanismo e Meio Ambiente tramitam hoje duas propostas de uso e ocupação das áreas privadas integrantes da ZPA-1, juntamente com o projeto de implantação do Parque da Cidade, sob a responsabilidade do município, com equipamentos projetados e assinados pelo arquiteto Oscar Niemeyer. 8

9 Manifestando preocupação com os destinos da área o Ministério Público, através da Promotoria de Defesa do Meio Ambiente, aconselhou o município a suspender todo e qualquer processo de licenciamento até que a seja concretizada a regulamentação da área. Nesse momento em que a prefeitura está preparando o Edital de Licitação para elaboração de um Plano de Manejo para a área, os proprietários reivindicam que os estudos de impacto ambiental levem em consideração a análise das propostas apresentadas. Em síntese, propõem nesse caso a aplicação do instrumento de Transferência de Potencial Construtivo para determinadas porções da área, em que seja possível concentrar os usos propostos (já que a área configura-se como de recarga do aqüífero), remetendo as restrições de densidades aos estudos de esgotamento sanitário e respectivos sistemas de tratamento, sinalizando como forma de parceira públicoprivada, a implantação da infra-estrutura necessária à sua viabilização conjuntamente com a transferência do restante da área para ser incorporada ao Parque da Cidade, com perímetro já definido. A partir da reflexão sobre o processo de regulamentação da ZPA -1, concluímos sobre a relevância do instrumento Transferência de Potencial Construtivo em áreas protegidas, como mecanismos de compensação para os proprietários das áreas de interesse ambiental, em processos que visam a preservação ambiental e a afirmação do interesse coletivo. Ressalta-se por fim, a potencialidade que tem o instrumento na mediação das relações publico x privado, embora ainda seja muito pouco aplicado para esse fim. Referências Bibliográficas BRASIL. ESTATUTO DA CIDADE. guia para implementação pelos municípios e cidadãos. Brasília: Câmara dos Deputados, Coordenação de Publicações, 2001 PREFEITURA MUNICIPAL DE NATAL. Plano Diretor de Natal. Lei Nº 007/94 TINOCO, Marcelo. Parâmetros Urbanísticos para Zonas de Proteção Ambiental. Um estudo para ocupação da SZ1-A no Sanvale.. Natal RN. Natal,

10 S Z 1 - A S Z 1 - B S Z 2 FIGURA 01 ZPA 1 COM DESTAQUE PARA O SANVALE SEMTAS/PMN 2004 FIGURA 02 ZUB-ZONAS SOBRE LOTEAMENTO EXISTENTE (SANVALE) FIGURA 03 PROPOSTA DE IMPLANTAÇÃO DO PARQUE DA CIDADE EM ÁREA DO SANVALE 1 0