As Funções dos Sectores Público e Privado na Prestação de Serviços Pecuários

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1 As Funções dos Sectores Público e Privado na Prestação de Serviços Pecuários Introdução Desde os anos 70 até aos anos 90 do século XX, a recessão económica mundial, as políticas de ajustamento estrutural e a crescente pressão fiscal compeliu os governos a reduzirem drasticamente a despesa em serviços públicos e isto afectou adversamente a disponibilidade e qualidade da prestação de serviços pecuários. Como consequência, o desempenho da prestação de serviços no sector pecuário deteriorouse. A privatização foi amplamente conceptualizada como uma estratégia mitigante para melhorar a prestação de serviços. No entanto, apesar de vários anos de privatização e entusiamo inicial, há pouca evidência credível de que o sector privado dependente do mercado, por si só, esteja melhor equipado para prestar serviços de qualidade do que o sector público (Governos). Isto tem sido atribuído à fraca capacidade do sector privado juntamente com o facto dos veterinários privados estarem, na generalidade, relutantes a estabelecer clínicas em áreas rurais remotas em comparação com os mercados urbanos mais lucrativos. Isto deixa as comunidades rurais sem acesso adequado aos serviços necessários. Outro problema é que a evolução e reforma dos serviços pecuários não foi suportada pelas necessárias reformas legislativas e institucionais. Como resultado, em muitos países Africanos, as estruturas institucionais existentes ainda estão na forma herdada do período colonial com uma revisão mínima, ou não existente, para fazer face às rápidas mudanças e desafios persistentes no sector pecuário. Numa tentativa de melhorar a prestação de serviços pecuários em África, os Ministros responsáveis pelos recursos animais em África, pediram, em 2010, ao AU-IBAR para rever as funções do sector público e privado na prestação de serviços veterinários de forma a informar e guiar os investimentos do sector público e privado, dentro da estrutura dos planos nacionais de investimento agrícola do CAADP. Ficou claro que alguns dos serviços podem ser privatizados devido ao seu baixo custo e elevada procura. No entanto, os serviços que necessitem de um enorme investimento não podem ser deixados para o sector privado para serem promovidos como serviços auto- 1

2 sustentáveis. A maior parte destes serviços irá requerer um apoio inicial até uma certa fase para uma start-up, enquanto outros poderão requerer apoio contínuo do Governo visto que os criadores pecuários podem não ter incentivos suficientes para pagar por esses serviços. Com este entendimento, as PPP podem ser promovidas (ou estabelecidas) no sector do desenvolvimento pecuário para permitir aos criadores pecuários tornarem-se autoconfiantes e receberem serviços eficientes e fiáveis a custos razoáveis. Para ser efectiva e sustentável, a parceria tem que fornecer evidência suficiente de que os benefícios para ambos os parceiros desta interacção são maiores do que se a acção fosse efectuada separadamente. Na maior parte dos países os acordos de PPP têm tido como objectivo ultrapassar as amplas limitações do sector pública em relação a: Fracas ligações entre a investigação e extensão A extensão é mais responsiva às burocracias do Governo do que as necessidades dos agricultores Dificuldade na prestação de programas de extensão integrados colheitaspecuária a produtores mistos colheitas-pecuária, porque os agentes de extensão estão localizados em ministérios diferentes e respondem a entidades administrativas diferentes Os serviços veterinários mostraram as suas limitações no fornecimento dos serviços de saúde animal detalhados necessários para o desenvolvimento pecuário A descentralização dos serviços veterinários em vários países sem a provisão adequada para a coordenação do controlo das principais doenças infecciosas A privatização de alguns serviços tem tido vários graus de sucesso Parcerias Público-Privadas Fracas Baixo envolvimento do sector Privado na prestação de serviços pecuários Ausência de uma estrutura legal e política para suportar as PPP O papel do sector Público e Privado não está bem definido Para determinar o canal apropriado para a prestação dos serviços, é necessário classificar cada serviço com base na sua boa característica pública e privada, embora tendo em conta quaisquer externalidades, problemas de perigo moral, ou problemas de parasitismo que podem acompanhar a produção ou consumo do serviço 2

3 Boas práticas nas PPP na prestação de serviços pecuários A abordagem da cadeia de valor à prestação de serviço, à provisão de um serviço holístico e integrado e à inclusividade dos beneficiários é essencial para uma prestação efectiva de serviços pecuários. As boas práticas são, entre outras: Consulta permanente entre o sector público e privado através de vários mecanismos/várias estruturas tais como câmaras de comércio agrícola, organizações de partes interessadas da cadeia de valor, federações Mandatos sanitários Estabelecimento/utilização de centros multi-serviços para uma mercadoria (cooperativas de lacticínios e centros de recolha) A transferência de serviços entre investigação e extensão (investigação na quinta, parceria entre empresas privadas/investigação) Sistemas de Informação de Mercado geridos por organizações de partes interessadas (observatório da pecuária na África Ocidental) Lições aprendidas na Prestação de serviços A prestação efectiva de serviços (incluindo os veterinários) aos agricultores é considerada um factor chave que influencia a produtividade do sector pecuário. A privatização foi promulgada como uma forma de melhorar a disponibilidade e qualidade dos insumos animais no sector pecuário. Os cuidados de saúde clínicos veterinários, medicamentos, vacinas e serviços de diagnóstico para os produtores de pequena escala nas áreas rurais não são fornecidos pelo sector privado 'dependente do mercado'. São necessárias novas abordagens, para além da privatização dependente do mercado, de forma a melhorar a qualidade da prestação de serviço. As organizações de agricultores e produtores desempenham um papel crítico no fornecimento de uma gama de serviços veterinários para o 'bem público', incluindo o controlo de algumas doenças, e serviços de investigação e extensão. Embora limitados, os recursos financeiros não são a principal limitação para aumentar a cobertura da extensão, mas a falta de capacidade técnica e institucional é habitualmente um problema. 3

4 Lições aprendidas no e Privado Várias medidas de reforma do sector público, incluindo a introdução de medidas de recuperação de custos, a sub-contratação de programas financiados pelo governo ao sector privado e a descentralização/delegação tiveram vários graus de sucesso e a sua implementação deve ser ajustada ao contexto local. Certos serviços, tais como o controlo de qualidade dos medicamentos/vacinas, a manutenção de normas de segurança alimentar e o fornecimento de estação de vigilância de doenças e quarentena, não parecem ser fornecidas pelo sector privado. É por isso provável que o Estado retenha para si estas importantes funções reguladoras. Os agentes do sector público e privado têm frequentemente diferentes culturas organizacionais e podem ficar apreensivos sobre os motivos de cada um. É essencial uma vontade de tentar novas formas de fazer as coisas, aliada a uma liderança efectiva. O sector privado está muitas vezes apreensivo em correr riscos e necessita de mecanismos de garantia para incutir confiança empresarial O maior desafio é actualmente a lacuna entre o estado actual de capacitação e o que é necessário no terreno para tornar realmente os serviços de extensão e aconselhamento muito mais funcionais e orientados para o desempenho. Os pastores, e os agricultores marginais e em pequena escala estão a sair do sector pecuário. Neste contexto o papel e impacto das novas políticas tem que ser profundamente examinado. Há necessidade de aprender com outros sectores, por exemplo, sobre os modelos Construir-Operar-Transferir onde os governos fornecem as infraestruturas e o sector privado gere as mesmas O que é necessário para melhorar a prestação de serviços pecuários? Os serviços de extensão devem ser considerados como uma iniciativa ou parceria público-privada, o que significa convidar empresas privadas para trabalhar com o sector público para reforçar os serviços de extensão do nível nacional para o nível da comunidade. Há uma necessidade de desenvolver sistemas de conhecimento e aprendizagem dentro dos serviços pecuários que possam reforçar as capacidades dos criadores pecuários para exigirem ou procurarem informação, formação e aconselhamento. 4

5 Reforçar os elos de comunicação e melhorar o diálogo político, planeamento e mobilização de recursos entre todas as partes interessadas envolvidas na prestação de serviços pecuários aos pobres. A capacitação do pessoal dos serviços de extensão pecuária e dos serviços de aconselhamento deve ser reforçada e sustentada para ser muito mais funcional e orientada para o desempenho. Promover a partilha de informação através das redes de contactos e melhorar a base de conhecimento existente sobre a prestação de serviços de extensão. Reforçar os elos entre os desenvolvedores de tecnologia e os trabalhadores de extensão Rever o currículo dos trabalhadores de extensão (incluindo competências de negócio) para desenvolver perfis mais adaptados, especialmente para os agentes de extensão que estão na linha da frente da prestação de serviços pecuários de extensão. Com base nas boas práticas e nas lições aprendidas anteriores, é claro que embora a teoria económica modele a estrutura conceptual (natureza de não- exclusão e nãorivalidade dos bens públicos), é o contexto dos sistemas agrícolas, infraestruturas de mercado, condições agro-ecológicas e o ambiente socioeconómico, político e cultural, que modelaria o modelo actual da prestação de serviços. Em África, onde o contexto está mais relacionado com a segurança alimentar, assegurar a subsistência e a redução da pobreza, é proposto o seguinte como função do sector público e privado na prestação de serviços pecuários: 5

6 As Funções dos Sectores Público e Privado na Prestação de Serviços Pecuários Tarefa Responsabilidade global Implementação Financiamento Política de Saúde Animal Design Público em consulta com o sector Público privado Planeamento Público em consulta com o sector Público privado Implementação Sector público, possível acreditação para tarefas específicas (quarentena, marcação sanitária, subprodução...) Público Aplicação / Controlo Público Sector público, possível acreditação para tarefas específicas Estrutura política e legislativa Público Controlo de Doenças Controlo nas fronteiras Público Público e se possível privado com acreditação Quarentena (na fronteira e no território) Vigilância das principais doenças contagiosas Infraestrutura do - Público e Parceiro por exemplo, sistemas de construção, operação e transferência, por exemplo no Corno de África (instalações de quarentena) - relatório inicial do agricultor Todos em associação com comunidades e outras partes interessadas Privado, tanto quanto possível (Infraestrutura, inspecção, Rastreamento e Certificação) / Sector Privado: Manutenção do gado Supervisão regulamentar - público Gestão diária - Privado Supervisão - público - 6

7 Sistemas de dados de Parceria Público-Privada doenças Doenças de produção Privado Privado Controlo de doenças - principalmente parasíticas (banhos, etc.) privado, possível subsídio inicial Vectores Preferencialmente em subcontratação com operadores privados; Agricultores Principalmente público Público (proporções Epidémicas)/ Principalmente Privado Bem-estar Animal Acreditação de medicamentos, controlo de qualidade, destruição Produção, importação Medicamentos, vacinas veterinárias Público Público Privado Privado (excepto vacinas para Privado Privado doenças de notificação obrigatória) Vendas a retalho Privado Privado Privado Desenvolvimento de vacina Parceria Público-Privada Público: Investigação e Desenvolvimento: Privado: Produção muito encorajada Vacinação Parceria / Privado Público - doenças Epidémicas/Principalmente sector privado Serviços laboratoriais e de diagnóstico Certificação, Normas, garantia de qualidade Diagnóstico/testes Partilhado (depende das doenças) - Privado para Rações e produtos pecuários Público Privado (sob acreditação) ou público Privado ou público (o laboratório paga) Partilhado (o Governo pode ter laboratórios) - Privado para Rações e produtos pecuários Aprovisionamento dos Serviços Veterinários Serviços clínicos Sector Privado veterinários Profilaxias Obrigatórias Público Público e se possível privado com acreditação Partilhado (depende das doenças) - Privado para Rações e produtos pecuários Privado Público 7

8 Inspecção de alimentos de origem animal e infraestrutura Segurança Alimentar e Zoonoses Identificação e Rastreamento Animal Sistemas de dados sobre doenças (Sistemas de Dados e Informação Sobre Recursos Animais) Concepção da estrutura legal Gestão das pastagens e da água Gestão das terras de pasto e da água Interface vida selvagem e pecuária Público Público e se possível privado com acreditação Sistema de Informação Animal Recursos das terras de pasto Sector público em consulta com as partes interessadas Sector público (incluindo governos locais) e privados Privado, tanto quanto possível Público / Privada: subcontratação em associação com comunidades; organizações Recursos Genéticos Conservação Público Sector público e sociedade civil/grupos de interesse Melhoria de recursos genéticos Serviços de criação de gado Financiamento Formação Educação contínua Privado Privado Privado Privado Investigação, educação e extensão Sector público + Sociedade Civil Sector privado e público (acreditação (administração) pelos Governos) Privado e público (controlo, Preferencialmente sector privado com harmonização) participação do público Privado 8

9 Serviços de extensão e aconselhamento Investigação em recursos animais Sector privado quando possível e sustentável. Sector privado quando possível e sustentável. Capacitação Desenvolvimento e transferência de tecnologia Sistemas de conhecimento e informação Investigação Serviços de marketing Provisão de insumos (excepto medicamentos veterinários e material genético) Privado Privado Privado (excepto situações de emergência) Comercialização de produtos pecuários Processamento de leite e carne Processamento de produtos pecuários Serviços de fornecimento de ração Mercados pecuários e infraestrutura Privado Privado Privado e público (infraestruturas comuns) Principalmente Sector Privado Principalmente privado; pode ser financiado através de uma CESS para o leite Regulamentação pelo Sector Público Privado ou governos/comunidades locais (matadouros) Sector Privado Privado Privado e público (matadouros) Privado / Público Regulamenta Serviços financeiros Crédito Privado Privado Privado - público pode apoiar o risco (garantia) 9

10 Seguros Privado Privado Privado - público pode apoiar o risco (garantia) 10

11 Criar um ambiente favorável para uma PPP efectiva e eficiente É essencial um ambiente de PPP estável para facilitar o desenvolvimento de parcerias e encorajar o envolvimento do sector privado. As parcerias têm melhor desempenho em ambientes estáveis caracterizados pela transparência, boa governação, integridade e confiança. As alterações políticas estão a focar-se na minimização do papel do sector público e a encorajar a participação do sector privado. Há uma necessidade urgente em considerar medidas de reforma legal e institucional de forma a melhorar o desempenho do sector público. É necessário desenvolver políticas coerentes, reformas apropriadas, e também leis e regulamentos claros para garantir um ambiente favorável, e minimizar a corrupção. É de extrema importância criar e colocar em prática um mecanismo/plataforma funcional onde o sector público e o privado se consultem regularmente para melhorar o entendimento entre as partes interessadas públicas e privadas, para identificar áreas específicas nas quais os acordos de parceria seriam benéficos, de forma a debater abertamente assuntos relativos às suas respectivas funções e ligações entre eles. Embora as experiências disponíveis e a evidência qualitativa de vários países sugiram que as PPP podem aumentar a produtividade do sector pecuário, seria benéfico ter mais alguns factos e números palpáveis neste aspecto. Dados os desafios envolvidos na implementação de parcerias, em grande parte devido ao número e diversidade das partes interessadas envolvidas, é sensato alcançar consenso sobre, e formalizar um acordo para as PPP. Com base numa visão clara do objectivo da parceria, as partes interessadas envolvidas devem acordar sobre as suas funções e responsabilidades específicas, assim como os efeitos e resultados esperados para as PPP. 11