1-QUANTO À REPERCUSSÃO FINANCEIRA
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- Ana Sofia Lara Filipe Azeredo
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1 A DESPESA PÚBLICA A despesa pública pode ser definida como sendo o gasto ou o compromisso de gasto dos recursos governamentais, devidamente autorizados pelo poder competente, com o objetivo de atender às necessidades de interesse coletivo previstas na lei do orçamento, elaborada em conformidade com o plano plurianual de investimentos, com a Lei de Diretrizes Orçamentárias e com a LRF. A despesa pública também pode ser definida em duas acepções:financeira: Desembolso de recursos voltados para o custeio da máquina publica, bem como para investimentos públicos, que são denominados gastos de capital;econômica: Gastos ou promessa de gasto de recursos em função da realização de serviços que visam atender às finalidades constitucionais do Estado. Do mesmo modo que a Receita Pública, para trabalharmos com a Despesa Pública adotamos o sentido geral de seu conceito, ou seja, o que corresponde a desembolso. Então, temos que a Despesa Pública corresponde ao pagamento ou comprometimento de recursos financeiros, a qualquer título, desde que obedeça aos ditames legais específicos. NOÇÕES GERAIS a) Regime de Competência Enquanto adotamos o regime de caixa para as receitas, para o registro das despesas adotamos o regime da competência. No artigo 35 da Lei 4.320/64, está previsto que pertencem ao exercício financeiro as despesas nele legalmente empenhadas. Logo, as despesas devem ser computadas no resultado do exercício em que elas foram empenhadas e não naquele em que foram pagas. Como se vê, em Contabilidade Pública, adotamos o regime misto. De caixa para as receitas e de competência para as despesas. 1-QUANTO À REPERCUSSÃO FINANCEIRA Já vimos que, em Contabilidade Pública, todos os desembolsos são considerados despesas. Então, a exemplo das Receitas, é necessário que façamos uma primeira e fundamental distinção entre duas espécies de Despesa. A que classifica as despesas em Orçamentária e Extra-Orçamentária. A Despesa Orçamentária é a Despesa Pública propriamente dita, é aquela que depende de autorização orçamentária para ser realizada, ou seja, deve constar na
2 lei orçamentária ou em créditos adicionais, devidamente aprovados pelo Poder Legislativo. Para identificar com maior facilidade esta espécie de despesa, basta verificar se ela provoca redução no Patrimônio Financeiro (SPF). Em caso positivo, temos uma Despesa Orçamentária porque o desembolso não resultou em redução do Passivo Financeiro ou aumento do Ativo Financeiro. Já a Despesa Extra-Orçamentária, por outro lado, são aqueles desembolsos que independem de autorização orçamentária. Ou seja, correspondem àqueles pagamentos de valores integrantes da Dívida Flutuante (Passivo Financeiro) ou, ainda, a eventuais pagamentos a serem inscritos no Ativo Realizável (Ativo Financeiro). 2-QUANTO À REPERCUSSÃO PATRIMONIAL No que se refere à repercussão no patrimônio da entidade, a despesa orçamentária pode ser classificada como Efetiva ou Não-Efetiva, sendo esta última também conhecida como de Mutação Patrimonial. As Despesas Públicas Efetivas são aquelas que, além de provocarem redução na situação líquida financeira (SPF), também provocam redução no Saldo Patrimonial (SPT). Ou seja, A Despesa Pública Efetiva é aquela em que os desembolsos ou comprometimentos de disponibilidades de recursos não foram precedidos de registro de reconhecimento do direito e não constituem obrigações correspondentes, e por isto alteram a situação líquida patrimonial. Exemplo destas são os salários, aluguéis e energia elétrica. As Despesas Públicas Não-Efetivas (de Mutação Patrimonial) são aquelas que, ao mesmo tempo em que provocam redução da situação líquida financeira (SPF), provocam um aumento no Patrimônio Permanente (SPP). Ou seja, A Despesa Pública Não-Efetiva é aquela em que o desembolso ou comprometimento de disponibilidades de recursos foi precedido de registro do reconhecimento da obrigação, ou gerou um elemento no Ativo Permanente, e por isto não altera a situação líquida patrimonial. São exemplos destas despesas as relativas à aquisição de um Bem Móvel ou à amortização da Dívida Fundada. 3-CLASSIFICAÇÃO ECONÔMICA DA DESPESA PÚBLICA Segundo o artigo 12, da Lei 4.320/64, a Despesa Pública classifica-se em duas categorias econômicas: Despesas Correntes e Despesas de Capital.
3 Já a Portaria Interministerial 163, de , detalhou a nova classificação da Despesa Pública, organizando a sua estrutura conceitual numa formatação que passou a ser denominada de Natureza da Despesa. Art. 3º A classificação da despesa, segundo a sua natureza, compõe-se de: I - categoria econômica; II - grupo de natureza da despesa; III - elemento de despesa; 1º A natureza da despesa será complementada pela informação gerencial denominada "modalidade de aplicação", a qual tem por finalidade indicar se os recursos são aplicados diretamente por órgãos ou entidades no âmbito da mesma esfera de Governo ou por outro ente da Federação e suas respectivas entidades, e objetiva, precipuamente, possibilitar a eliminação da dupla contagem dos recursos transferidos ou descentralizados. 2º Entende-se por grupos de natureza de despesa a agregação de elementos de despesa que apresentam as mesmas características quanto ao objeto de gasto. 3º O elemento de despesa tem por finalidade identificar os objetos de gasto, tais como vencimentos e vantagens fixas, juros, diárias, material de consumo, serviços de terceiros prestados sob qualquer forma, subvenções sociais, obras e instalações, equipamentos e material permanente, auxílios, amortização e outros de que a administração pública se serve para a consecução de seus fins. 4º As classificações da despesa por categoria econômica, por grupo de natureza, por modalidade de aplicação e por elemento de despesa, e respectivos conceitos e/ou especificações, constam do Anexo II desta Portaria. 5º É facultado o desdobramento suplementar dos elementos de despesa para atendimento das necessidades de escrituração contábil e controle da execução orçamentária. Art. 4º Art. A natureza da despesa, portanto, está estruturada conforme previsto no artigo 5º da mencionada Portaria, sendo que o anexo II da mesma traz a relação detalhada das despesas com seus respectivos códigos, compostos das partes descritas a seguir. a) Categorias Econômicas 1 Despesas Correntes Classificam-se nesta categoria todas as despesas que não contribuem, diretamente, para a formação ou aquisição de um bem de capital.
4 2 Despesas de Capital Classificam-se nesta categoria aquelas despesas que contribuem, diretamente, para a formação ou aquisição de um bem de capital. b) Grupos de Natureza de Despesas Os grupos de natureza de despesa correspondem à agregação dos elementos de despesa de mesmas características quanto ao objeto do gasto. Desta forma, as despesas foram agregadas em seis grupos, três para as Despesas Correntes e três para as Despesas de Capital. 1 - Pessoal e Encargos Sociais 2 - Juros e Encargos da Dívida 3 - Outras Despesas Correntes 4 - Investimentos 5 - Inversões Financeiras 6 - Amortização da Dívida c) Modalidades de Aplicação A modalidade de aplicação determina se os recursos são aplicados diretamente por órgãos ou entidades no âmbito da mesma esfera de Governo ou por outro ente da Federação e suas respectivas entidades, e objetiva, precipuamente, possibilitar a eliminação da dupla contagem dos recursos transferidos ou descentralizados. Foram definidas as seguintes modalidades de aplicação Transferências à União 30 - Transferências a Estados e ao Distrito Federal 31- Premiações Culturais, Artísticas, Científicas, Desportivas e Outras 40 - Transferências a Municípios 50 - Transferências a Instituições Privadas sem Fins Lucrativos 60 - Transferências a Instituições Privadas com Fins Lucrativos 70 - Transferências a Instituições Multigovernamentais 80 - Transferências ao Exterior 90 - Aplicações Diretas 99 - A Definir d) Elementos de Despesa O elemento de despesa tem por finalidade identificar os objetos de gasto, tais como vencimentos e vantagens fixas, juros, diárias, material de consumo e outros de que a administração pública se serve para a consecução de seus fins.
5 Apenas exemplificativamente, vejamos alguns dos elementos de despesa. A relação completa consta do Anexo III da mencionada Portaria Aposentadorias e Reformas 03 - Pensões 05 - Outros Benefícios Previdenciários 07 - Contribuição a Entidades Fechadas de Previdência 09 - Salário-Família 10 - Outros Benefícios de Natureza Social 11 - Vencimentos e Vantagens Fixas - Pessoal Civil 13 - Obrigações Patronais 15 - Diárias - Militar 18 - Auxílio Financeiro a Estudantes 21 - Juros sobre a Dívida por Contrato 30 - Material de Consumo 32 - Material de Distribuição Gratuita 33 - Passagens e Despesas com Locomoção 35 - Serviços de Consultoria 38 - Arrendamento Mercantil 39 - Outros Serviços de Terceiros - Pessoa Jurídica 41 - Contribuições 46 - Auxílio-Alimentação 51 - Obras e Instalações 52 - Equipamentos e Material Permanente 61 - Aquisição de Imóveis 62 - Aquisição de Produtos para Revenda 65 - Constituição ou Aumento de Capital de Empresas 71 - Principal da Dívida Contratual Resgatado 76 - Principal Corrigido da Dívida Mobiliária Refinanciado 81 - Distribuição Constitucional ou Legal de Receitas 91 - Sentenças Judiciais 92 - Despesas de Exercícios Anteriores 93 - Indenizações e Restituições 94 - Indenizações e Restituições Trabalhistas 99 - A Classificar
6 Na lei orçamentária, a discriminação da despesa, quanto à sua natureza, far-se-á, no mínimo, por categoria econômica, grupo de natureza de despesa e modalidade de aplicação. QUANTO ÀS FUNÇÕES DE GOVERNO A Lei 4.320/64, em seu artigo 2º, 1º, inciso I, determina que deve acompanhar a lei orçamentária sumário geral que discrimine as despesas por função de governo e para tanto traz o Anexo 5, discriminando quais são essas funções e subfunções de governo. A Portaria 42, de , do Ministério de Orçamento e Gestão, atualizou a discriminação da despesa por função, estabelecendo, inclusive, conceitos de função, subfunção, programa, projeto, atividade e operações especiais, descritos a seguir. a) Função Como função, deve entender-se o maior nível de agregação das diversas áreas de despesa que competem ao setor público. A função "Encargos Especiais" engloba as despesas em relação às quais não se possa associar um bem ou serviço a ser gerado no processo produtivo corrente, tais como: dívidas, ressarcimentos, indenizações e outras afins, representando, portanto, uma agregação neutra. b) Subfunção A subfunção representa uma partição da função, visando agregar determinado subconjunto de despesa do setor público. As subfunções poderão ser combinadas com funções diferentes daquelas a que estejam vinculadas, na forma do Anexo da Portaria. c) Programa Programa é o instrumento de organização da ação governamental visando à concretização dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores estabelecidos no plano plurianual. d) Projeto Projeto é um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações, limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação de governo.
7 e) Atividade Atividade é um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente, das quais resulta um produto necessário à manutenção da ação de governo. f) Operações Especiais Operações Especiais, segundo a Portaria, correspondem às despesas que não contribuem para a manutenção das ações de governo, das quais não resulta um produto, e não geram contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços. Segundo, ainda, a mencionada Portaria, além dos dígitos constantes do anexo relativo às funções e subfunções, devem ser acrescentados outros quatro dígitos identificadores dos programas. Art. 3º A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios estabelecerão, em atos próprios, suas estruturas de programas, códigos e identificação, respeitados os conceitos e determinações desta Portaria. Art. 4º Nas leis orçamentárias e nos balanços, as ações serão identificadas em termos de função, subfunções, programas, projetos, atividades e operações especiais. Parágrafo único. No caso da função "Encargos Especiais", os programas corresponderão a um código vazio, do tipo "0000". Art. 5º A dotação global denominada "Reserva de Contingência", permitida para a União, no art. 91 do Decreto-lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, ou em atos das demais esferas de governo, a ser utilizada como fonte de recursos para abertura de créditos adicionais e sob coordenação do órgão responsável pela sua destinação, será identificada por código definido pelos diversos níveis de governo. As 28 funções de governo definidas na Portaria são as constantes de seu Anexo e substituem as discriminadas no Anexo 5 da Lei nº 4.320/64. A seguir, reproduzimos o referido Anexo. CLASSIFICAÇÃO INSTITUCIONAL DA DESPESA PÚBLICA Uma última classificação da Despesa Pública é a que identifica as despesas por órgãos e unidades orçamentárias. Cada Poder é dividido em órgãos e cada órgão, subdividido em unidades orçamentárias. Na verdade, há algumas codificações que não correspondem a estruturas administrativas. É o caso de Encargos Financeiros da União, Operações Oficiais de Crédito, Refinanciamento da Dívida Pública Mobiliária Federal, Transferências a Estados, Distrito Federal e Municípios e Reservas de Contingências.
8 No caso federal, o código que identifica a Classificação Institucional é composto de cinco dígitos, correspondendo os dois primeiros ao Órgão e os demais, à Unidade Orçamentária. Por exemplo: Ministério da Educação Universidade Federal do Rio Grande do Sul No caso do Rio Grande do Sul, o código se compõe de quatro dígitos. Por exemplo: 1900 Secretaria da Educação 1950 Universidade Estadual do Rio Grande do Sul ESTÁGIOS DA DESPESA PÚBLICA A realização da Despesa Pública passa necessariamente por três fases: o empenho, a liquidação e o pagamento, cfe. Lei nº 4320/64. Porém, outros autores relacionam como sendo 6 os estágios da despesa,assim conceituados por Andrade (2008): a) fixação constitui-se na determinação, por meio de estudos e cálculos fundamentados, do montante total a ser registrado como valor máximo orçamentário a ser consumido pela Administração Pública na execução do orçamento. b) programação é a elaboração de um cronograma de desembolso para utilização dos créditos orçamentários, por meio de decreto do Poder Executivo, com o objetivo de disciplinar os gastos na mesma proporção que a previsão da realização da receita. c) licitação mecanismo legal que as entidades governamentais devem promover a fim de proporcionar uma disputa entre os interessados em celebrar negócios de conteúdo material ou patrimonial com a administração municipal. d) empenho O artigo 58 da Lei nº 4.320/64 diz que o empenho da despesa é o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição. Na verdade o empenho não cria necessariamente uma obrigação de pagamento para o Estado. O certo, porém, é que se faz uma reserva de crédito orçamentário para um futuro pagamento, não permitindo ultrapassar o limite das autorizações orçamentárias. Só poderá haver empenho da despesa até o limite dos créditos fixados no orçamento. O empenho assegura ao credor do Estado a existência de verba própria e, dentro dela, de recursos reservados para o pagamento no momento em que for devido.
9 Sendo assim, o empenho é o ato prévio da autoridade competente reconhecendo e criando para o Estado a obrigação de pagamento pendente ou não, de implemento de condição. Materializa-se por meio de documento chamado nota de empenho e oficializa-se com a baixa da despesa na dotação orçamentária. É a garantia de que existe o crédito necessário para a liquidação de um compromisso assumido, sendo proibida a realização de qualquer despesa sem empenho prévio. O empenho deve ser sempre prévio. Todavia, ele pode ser global ou por estimativa. Empenho Global Segundo o parágrafo 3º do artigo 60 da Lei 4.320/64, é permitido empenho global de despesas contratuais e outras, sujeitas a parcelamento. O empenho pode ser feito pelo valor exato, conhecido, da despesa, ou por estimativa, para facilitar o cumprimento da exigência do prévio empenhamento. O empenho global é aplicável em muitos casos (de obras, por exemplo). Empenho por Estimativa O parágrafo segundo do mesmo artigo 60, prevê que será feito por estimativa o empenho da despesa cujo montante não se possa determinar. Cabem empenhos por estimativa para a realização, por exemplo, de despesas com combustíveis, energia elétrica, viagens e tantos outros. Os adiantamentos para a realização de despesas em regime especial (ver art. 68 da Lei nº4.320/64), em regra, dão origem a empenhos da espécie. Mas, em qualquer caso, será sempre exigida a emissão da respectiva Nota de Empenho. Nota de Empenho O artigo 61 da Lei nº 4.320/64 nos diz que para cada empenho será extraído um documento denominado nota de empenho, que indicará o nome do credor, a especificação e a importância da despesa, bem como a dedução desta do saldo da dotação própria. A nota de empenho deve conter a assinatura do ordenador da despesa, primário ou secundário, datada e assinada pelo encarregado do serviço. e) liquidação Trata-se da verificação do direito adquirido pelo credor, tendo como base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito (art. 63, da Lei nº 4.320/64). A verificação tem por fim apurar: -a origem e o objeto do que se deve pagar; -a importância exata a pagar; -a quem se deve pagar a importância, para extinguir a obrigação.
10 A liquidação da despesa terá por base o contrato, ajuste ou acordo respectivo; a nota de empenho; e os comprovantes de entrega de material ou da prestação efetiva do serviço. Efetivada a liquidação, passa a haver uma dívida líquida e certa para o Estado. Sendo assim a liquidação representa a fase de verificação do direito adquirido pelo credor, ou do implemento de condição, com base nos títulos ou na documentação hábil e importância exata a pagar do respectivo crédito. Entretanto não basta simplesmente dar direito ao credor; é preciso confirmar toda a documentação que deu origem ao processo, tais como requisição, autorização, licitação, contrato ou acordo respectivo, nota de empenho contendo o histórico da despesa, dotação orçamentária, autorização, medição dos serviços ou materiais, comprovantes da entrega do material ou da prestação do serviço, etc. f)pagamento Como há de se supor, consiste na entrega da importância devida ao credor. A ordem de pagamento efetua-se por autoridade competente a favor dos credores, em documentos processados (folhas, contas, processos, etc.). As ordens de pagamento podem ser: a) singulares - quando beneficiam um só credor; b) coletivas - quando beneficiam vários. O pagamento da despesa será efetuado por Tesouraria, Pagadoria regularmente instituída, por estabelecimentos bancários credenciados e, em casos excepcionais, por meio de adiantamento (art. 65 da Lei nº 4.320/64). É a fase em que se salda a dívida do poder público, para com seus credores, repassando os valores numerários. Fonte: Manual completo de contabilidade pública, Deusvaldo Carvalho e Marcio Ceccato, editora Elsevier, Contabilidade pública teoria e prática 12ª edição, Heilio Kohama, editora atlas, Contabilidade e Administração pública 2ª edição, Rolf Lichtnow, editora educat, Contabilidade pública, joao Eudes Bezerra Filho, editora Elsevier, Secretaria do Tesouro Nacional - STN. Lei 4320/64. Lei 101/2000.
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